檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中調(diào)查核實(shí)權(quán)的保障路徑分析

張和富

南平市建陽(yáng)區(qū)人民檢察院，福建 南平 354200

檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟調(diào)查核實(shí)，是指在對(duì)國(guó)家利益和人民公共利益履行保護(hù)職責(zé)的過(guò)程中，為了處理公益訴訟事件，需要進(jìn)行的各種取證工作。目前有關(guān)的行政法規(guī)和理論都表明，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)社會(huì)公益訴訟進(jìn)行調(diào)查，但并無(wú)具體的對(duì)象、手段、方式。在調(diào)查核實(shí)權(quán)行使過(guò)程中，各種調(diào)查措施缺乏強(qiáng)制力保障幾乎是理論界和實(shí)務(wù)界的公認(rèn)結(jié)論，最高人民檢察院多次強(qiáng)調(diào)“公益訴訟工作調(diào)查核實(shí)權(quán)沒(méi)有明確的法律規(guī)定，缺乏有力保障”，因此要對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的應(yīng)用進(jìn)行分析。

一、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中的調(diào)查核實(shí)權(quán)內(nèi)涵及特點(diǎn)

（一）調(diào)查核實(shí)權(quán)歷史沿革

調(diào)查核實(shí)權(quán)的產(chǎn)生可以從古代的封建統(tǒng)治時(shí)代開(kāi)始，當(dāng)時(shí)的統(tǒng)治階層就是利用御史對(duì)文武百官進(jìn)行調(diào)查，而這一事實(shí)與現(xiàn)代法制下的檢察院提起公益訴訟中的調(diào)查核實(shí)權(quán)具有很大的相似性，是早期檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的一種縮影。中華人民共和國(guó)建立以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)的民事檢察監(jiān)察體制經(jīng)過(guò)了擴(kuò)大變化、停滯發(fā)展和恢復(fù)發(fā)展三個(gè)階段［1］。2012年，我國(guó)的《民事訴訟法》對(duì)檢察機(jī)關(guān)的民事檢察監(jiān)督調(diào)查核實(shí)權(quán)進(jìn)行明確，之后在相關(guān)法規(guī)中，進(jìn)一步細(xì)化了檢察機(jī)關(guān)的民事檢察監(jiān)察調(diào)查核實(shí)權(quán)的相關(guān)內(nèi)容，從而為檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)工作開(kāi)展提供了強(qiáng)有力的支撐。

（二）檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的內(nèi)涵

為了掌握案情的真實(shí)情況，檢察機(jī)關(guān)依法監(jiān)督權(quán)力的前提是，對(duì)法律監(jiān)督權(quán)所及范圍內(nèi)的事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查。法律賦予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)力，因而也就是法律監(jiān)督權(quán)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。因而，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)是法定監(jiān)督權(quán)力的延伸。檢察機(jī)構(gòu)調(diào)查核實(shí)權(quán)，按照有關(guān)法律法規(guī)，其主體是對(duì)法庭判決的正確性和合法性，審判、執(zhí)行活動(dòng)等是否有違法行為進(jìn)行核查，還包括法院生效的民事和行政法律文書(shū)，涵蓋一切人民法院與有關(guān)工作人員訴訟全過(guò)程的相關(guān)行為，該權(quán)力的側(cè)重點(diǎn)在于核查。檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，主要通過(guò)法律程序，應(yīng)用合法手段詢問(wèn)當(dāng)事人和案外人，對(duì)案件所涉及的相關(guān)資料進(jìn)行留存和復(fù)印、勘驗(yàn)、鑒定等，通過(guò)一系列非強(qiáng)制性手段收集有關(guān)數(shù)據(jù)，便于調(diào)查案件真相，充分發(fā)揮調(diào)查職能［2］。

（三）公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的特點(diǎn)

1.必要性

檢察機(jī)關(guān)對(duì)公益訴訟中的調(diào)查核實(shí)權(quán)行使，主要是從檢察機(jī)關(guān)的民事、行政檢察權(quán)所衍生而來(lái)，在行使調(diào)查核實(shí)權(quán)的過(guò)程中，主要通過(guò)查閱行政機(jī)關(guān)執(zhí)法卷宗對(duì)當(dāng)事人、案外人進(jìn)行問(wèn)詢、勘驗(yàn)、鑒定，進(jìn)行一系列非強(qiáng)制性調(diào)查。檢察機(jī)關(guān)利用調(diào)查核實(shí)權(quán)，可以通過(guò)多種措施進(jìn)行相關(guān)的調(diào)查和核實(shí)，取得起訴證據(jù)。檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)主要是人民群眾賦予的，這也是檢察機(jī)關(guān)公益訴訟履行職責(zé)的重要體現(xiàn)。所以，檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)有一定的特征。

2.合法性

檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的調(diào)查核實(shí)權(quán)是由相關(guān)的法律文書(shū)來(lái)確定的，而相應(yīng)的司法文書(shū)則具體地規(guī)定了調(diào)查核實(shí)的范圍、程序和措施，因而具有合法性。

3.主動(dòng)性

檢察機(jī)關(guān)運(yùn)用查證調(diào)查核實(shí)權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督權(quán)力，在民事、行政訴訟檢察監(jiān)督履行職責(zé)過(guò)程中應(yīng)用調(diào)查核實(shí)權(quán)，能夠?qū)?guó)家和社會(huì)的公共利益受害程度或者損害危險(xiǎn)進(jìn)一步核查，通過(guò)系統(tǒng)、深入、全面的調(diào)查取證，了解真實(shí)情況。檢察機(jī)關(guān)行使權(quán)力過(guò)程中，由檢察機(jī)關(guān)全權(quán)決定是否進(jìn)行公益訴訟，對(duì)職權(quán)充分履行體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)職能［3］。因此，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行公益訴訟有一定的主動(dòng)權(quán)。

二、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中調(diào)查核實(shí)權(quán)的問(wèn)題分析

從我國(guó)目前的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟工作現(xiàn)狀看，我國(guó)現(xiàn)行的調(diào)查核實(shí)權(quán)制度還面臨著一些比較嚴(yán)重的問(wèn)題。

檢察機(jī)關(guān)通過(guò)調(diào)閱和復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗等七種措施行使其在公益訴訟提起中的調(diào)查核實(shí)權(quán)。首先，檢察機(jī)關(guān)對(duì)我國(guó)公益訴訟案件偵查中的調(diào)查核實(shí)權(quán)的使用和細(xì)則了解不夠深入，存在一定的缺陷。從目前檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟相關(guān)法律法規(guī)的內(nèi)容來(lái)看，在涉及環(huán)境污染、食品安全等嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公眾利益的案件所提起的公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)擁有查閱、拷貝相關(guān)行政文書(shū)等七項(xiàng)權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)對(duì)公益訴訟的調(diào)查核實(shí)權(quán)［4］。盡管該文件中對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核查權(quán)的具體應(yīng)用和應(yīng)用范圍有了詳細(xì)規(guī)定，但從其工作實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，其對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行公益訴訟的審批權(quán)限、申請(qǐng)調(diào)查的程序等調(diào)查核實(shí)依據(jù)不充分，致使其對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使法定監(jiān)督職責(zé)的嚴(yán)肅程度造成了一定的負(fù)面影響，致使其在具體工作中的實(shí)施和應(yīng)用出現(xiàn)了一些問(wèn)題。

其次，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中，因其人員、設(shè)備保障等具有明顯缺陷，對(duì)其提起公益訴訟工作質(zhì)量和效率產(chǎn)生了負(fù)面的作用。當(dāng)前，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)工作面臨著新形勢(shì)，檢察機(jī)關(guān)無(wú)論從人員數(shù)量、知識(shí)儲(chǔ)備、業(yè)務(wù)能力等方面都有一定的差距。一是基層檢察機(jī)關(guān)的民事執(zhí)行機(jī)構(gòu)通常只有3～5個(gè)工作崗位，而民事執(zhí)行機(jī)構(gòu)除了要做好對(duì)法院的執(zhí)行監(jiān)督、裁判監(jiān)督、行政執(zhí)法監(jiān)督等等，還要開(kāi)展公益訴訟活動(dòng)，人員配置與實(shí)際工作量明顯不匹配。二是基層檢察機(jī)關(guān)的民行檢察工作也出現(xiàn)了“本領(lǐng)恐慌”。而公益訴訟的主要對(duì)象通常是一些比較專(zhuān)業(yè)的行政機(jī)構(gòu)或者比較強(qiáng)大的公司，其所涉的行業(yè)也比較專(zhuān)業(yè)，因此，要提高檢察機(jī)關(guān)工作人員的文化修養(yǎng)、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)以及業(yè)務(wù)辦理能力，而檢察工作人員素質(zhì)與案件管理水平不適應(yīng)，從而使其難以正常進(jìn)行工作，從而對(duì)其工作職能的高效發(fā)揮和提高其工作效率產(chǎn)生了較大影響［5］。

最后，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行公益訴訟時(shí)，對(duì)其調(diào)查核實(shí)權(quán)的使用和運(yùn)用尚有核查剛性不足的表現(xiàn)。我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)中對(duì)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使缺少硬性的保證機(jī)制，使得對(duì)不合作的單位或人員進(jìn)行處置時(shí)存在力度不足，對(duì)其民事公益訴訟工作的進(jìn)行、調(diào)查核實(shí)權(quán)的有效行使，都產(chǎn)生了負(fù)面影響。

三、檢察機(jī)關(guān)公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)強(qiáng)制力保障的實(shí)現(xiàn)路徑

行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)應(yīng)與對(duì)應(yīng)的執(zhí)行手段或處罰權(quán)力相結(jié)合，從而使行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)力得以充分發(fā)揮，進(jìn)而促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)的“底線要求”與“合作責(zé)任”。

（一）行政壓力式的強(qiáng)制配合

在調(diào)查核實(shí)權(quán)行使過(guò)程中，上級(jí)有關(guān)部門(mén)和主管單位要聯(lián)合進(jìn)行調(diào)查，保證調(diào)查的有效性?，F(xiàn)階段，全國(guó)有很多檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合行政部門(mén)在公益訴訟過(guò)程中，應(yīng)用多種方式進(jìn)行調(diào)查取證［6］?？偟膩?lái)說(shuō)，檢察機(jī)關(guān)查看行政機(jī)關(guān)執(zhí)法記錄過(guò)程中，如果有行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)拒不配合的情況，檢察機(jī)關(guān)可以向上級(jí)檢察院反映，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)可以進(jìn)行通報(bào)，強(qiáng)制要求行政單位配合。檢察機(jī)關(guān)如果對(duì)企事業(yè)單位進(jìn)行調(diào)查取證，遇到拒絕配合的情況，也可以向企事業(yè)單位的行政部門(mén)提出配合要求，責(zé)令轄區(qū)內(nèi)的企事業(yè)單位配合調(diào)查。

這種行政壓力配合，是通過(guò)對(duì)被調(diào)查者施加一定的壓力來(lái)迫使其承擔(dān)履行義務(wù)，但在這種情況下，如果上級(jí)或企業(yè)的行政主管部門(mén)由于某種理由而敷衍了事，那么檢察院該怎么辦呢？這是不是說(shuō)，沒(méi)有強(qiáng)制力的保證？有人提出，“檢察部門(mén)要根據(jù)相關(guān)的法律，對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)行使有關(guān)的法規(guī)和政策相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行歸類(lèi)整理、分類(lèi)，對(duì)缺少可操作性保障，可以上報(bào)給黨委人大，并由地方黨委批準(zhǔn)，依靠人大行政力量，將是否配合公益訴訟情況列入政府績(jī)效考評(píng)制度中，即，可以通過(guò)行政強(qiáng)制措施，向行政機(jī)關(guān)所在人事部門(mén)、組織部門(mén)申請(qǐng)黨紀(jì)政紀(jì)處分，對(duì)于涉及企事業(yè)單位的可以要求相應(yīng)的行政主管部門(mén)給予企事業(yè)單位行政處罰［7］。

（二）企業(yè)社會(huì)責(zé)任體系式的強(qiáng)制配合

將企事業(yè)單位組織列入社會(huì)責(zé)任制度中，并要求企業(yè)和員工協(xié)助進(jìn)行審查。這一情況是指對(duì)企事業(yè)單位聘用人員進(jìn)行調(diào)查核實(shí)時(shí)受阻，可以由檢察機(jī)關(guān)向其所在的聘用單位提出檢察建議，用人單位要根據(jù)公司的社會(huì)責(zé)任感，對(duì)被調(diào)查者進(jìn)行心理疏導(dǎo)，并督促他們協(xié)助偵查。20世紀(jì)八九十年代，歐美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始興起責(zé)任運(yùn)動(dòng)，從此，完成了由單一產(chǎn)品質(zhì)量向產(chǎn)品質(zhì)量、環(huán)境、職業(yè)健康等多元化轉(zhuǎn)變［8］。企業(yè)的社會(huì)責(zé)任是指在一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，由企業(yè)對(duì)各利益者所肩負(fù)的經(jīng)濟(jì)、倫理、自愿慈善和其他有關(guān)的義務(wù)。其中，經(jīng)濟(jì)責(zé)任和法律責(zé)任是第一層次，也是作為企業(yè)必須履行的社會(huì)責(zé)任。倫理和自愿性慈善是第二層次，是指企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的許多行為，并不違背法律，但顯然違背了社會(huì)倫理，而將未來(lái)責(zé)任，或新出現(xiàn)的尚未清晰的義務(wù)，界定為其他的責(zé)任，屬于第三個(gè)層次。

具體情況分析，企業(yè)自身以及企業(yè)內(nèi)的員工，在正常、合法、合規(guī)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，配合行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查，屬于公民應(yīng)該履行的職責(zé)，也是社會(huì)責(zé)任感的體現(xiàn)［9］。盡管很多企業(yè)都不會(huì)在雇傭合同中標(biāo)明義務(wù)，但是社會(huì)共同體中的企業(yè)和員工，從生存附屬環(huán)境中受益，就必須要承擔(dān)法律所賦予的社會(huì)責(zé)任。企業(yè)和員工配合調(diào)查，最終的受益者不是公益，而是企業(yè)和員工本身。

（三）社會(huì)誠(chéng)信曝光平臺(tái)式的強(qiáng)制配合

對(duì)于有關(guān)單位和個(gè)人不配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)工作，導(dǎo)致工作不能順利進(jìn)行的，可以由檢察機(jī)關(guān)利用信用平臺(tái)進(jìn)行信息發(fā)布，以加強(qiáng)對(duì)“打擦邊球”的做法進(jìn)行約束。通常意義上所指的社會(huì)誠(chéng)信平臺(tái)，主要是通過(guò)公開(kāi)曝光的方式，迫使有關(guān)單位和個(gè)人受到社會(huì)輿論的壓力，讓拒絕配合調(diào)查的個(gè)人內(nèi)心有道德壓力。公益訴訟得到的利益都屬于社會(huì)群眾，所以每個(gè)公民都有配合檢察機(jī)關(guān)訴訟利益的義務(wù)，而公眾也會(huì)通過(guò)訴訟獲得一定利益［10］。檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)過(guò)程中所得到的利益并不是只有檢察機(jī)關(guān)所有，更多的是廣大人民群眾獲得利益。換言之，檢察機(jī)關(guān)同時(shí)也是公眾調(diào)查核實(shí)權(quán)的主要代表，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，也就代表著人民大眾進(jìn)行監(jiān)督調(diào)查，了解有侵害嫌疑人的行為，同時(shí)讓有侵害嫌疑的人承擔(dān)后果，作為被侵害公共利益的補(bǔ)償。與此同時(shí)，每一位受到補(bǔ)償?shù)墓?，都有?quán)利對(duì)嫌疑對(duì)象的利益侵害行為進(jìn)行監(jiān)督，這是社會(huì)公眾的輿論監(jiān)督權(quán)利。通過(guò)對(duì)利益法學(xué)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行分析，因?yàn)樗美鎸儆谏鐣?huì)公眾，所以社會(huì)公眾也有權(quán)利進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法，檢察機(jī)關(guān)可以利用信息平臺(tái)展示相關(guān)人員，為更大范圍內(nèi)公眾實(shí)行監(jiān)督權(quán)提供渠道。為了配合社會(huì)公共信用體系的構(gòu)建，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查核實(shí)期間，可以進(jìn)行錄音和錄像。對(duì)被調(diào)查對(duì)象進(jìn)行錄音和錄像，同時(shí)也能夠?qū)z察機(jī)關(guān)的調(diào)查行為進(jìn)行監(jiān)督，避免出現(xiàn)調(diào)查核實(shí)權(quán)濫用的情況，還能夠保證公益訴訟人的有關(guān)權(quán)益。大多數(shù)情況下，錄音和錄像內(nèi)容是不能進(jìn)行公開(kāi)的，只能進(jìn)行內(nèi)部查閱，也不作為證據(jù)使用。如果訴訟相對(duì)人拒絕配合檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查，那么檢察機(jī)關(guān)可以酌情考慮是否將錄音錄像公開(kāi)。

四、結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)行使調(diào)查核實(shí)權(quán)，有助于相關(guān)工作制度的完善和健全，為公益訴訟中的調(diào)查核實(shí)執(zhí)行提供有力保障，能夠保證履職效能的提升。目前，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)尚處于發(fā)展階段，其實(shí)施過(guò)程存在一些問(wèn)題，地方立法機(jī)構(gòu)要不斷進(jìn)行研究，切實(shí)保障調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)用。