清前期熱河地區(qū)行政制度內(nèi)地化過(guò)程研究

郝文軍（渤海大學(xué)歷史文化學(xué)院，遼寧錦州 121013）

清代熱河地區(qū)涵蓋范圍相當(dāng)于現(xiàn)在河北省承德市、內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市和遼寧省朝陽(yáng)市、阜新市。自崇德年間設(shè)旗置盟到乾隆四十六年（1781）改廳為州、縣，該地區(qū)的行政制度總體上表現(xiàn)為內(nèi)地化趨勢(shì)。其過(guò)程可以分為單一盟旗制度時(shí)期；盟旗為主，局部設(shè)廳時(shí)期；改廳為府州縣，實(shí)行旗縣分治時(shí)期。清前期熱河地區(qū)行政制度內(nèi)地化的過(guò)程，一方面是順應(yīng)區(qū)域內(nèi)人口結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式改變的需要，另一方面也是清朝統(tǒng)治者治邊思想從“因俗而治”向“制同內(nèi)地”逐步轉(zhuǎn)變的結(jié)果。

一、清初盟旗制度實(shí)施與行政制度內(nèi)地化開(kāi)始

明末清初，內(nèi)蒙古諸部先后歸順清朝（初期為后金）政權(quán)。為加強(qiáng)對(duì)內(nèi)蒙古諸部的控制與管理，清朝統(tǒng)治者在內(nèi)蒙古地區(qū)推行盟旗制度，建立以旗為地方行政單位、由理藩院代表中央進(jìn)行行政管理的行政體系。這一時(shí)期，清朝統(tǒng)治者先后將歸順的敖漢、奈曼、翁牛特、巴林、土默特、喀喇沁等10 部16 旗安置在熱河地區(qū)?？勘钡陌綕h、奈曼、翁牛特等8 部11 旗會(huì)盟昭烏達(dá)，為昭烏達(dá)盟；靠南的喀喇沁、土默特2 部5 旗會(huì)盟于卓索圖，稱作卓索圖盟。

熱河地區(qū)蒙古各部是在皇太極天聰年間歸順清朝政權(quán)并被安置在熱河地區(qū)的。崇德至順治年間，清朝統(tǒng)治者開(kāi)始在熱河地區(qū)蒙古各部推行盟旗制度，陸續(xù)將敖漢、奈曼、翁牛特、喀喇沁等9 部劃分為14 旗，北面7 部10 旗會(huì)盟于昭烏達(dá)（康熙三年歸順的喀爾喀旗加入）稱作昭烏達(dá)盟；南面2 部4 旗（康熙四十四年又增設(shè)喀喇沁中旗）會(huì)盟于卓索圖，稱作卓索圖盟。昭烏達(dá)盟和卓索圖盟屬下各旗會(huì)盟時(shí)間都可以上溯至清崇德四年（1639）。崇德四年，北面的敖漢、奈曼、翁牛特（左、右翼旗）3 部4 旗第一次會(huì)盟；南面的喀喇沁、土默特2 部3 旗也舉行首次會(huì)盟。此后，又有新的成員先后加入兩盟。順治元年至九年（1644—1652），清朝政府陸續(xù)將阿魯科爾沁、巴林（包括左、右翼旗）、扎魯特（包括左、右翼旗）、克什克騰4 部6 旗編入昭烏達(dá)盟，昭烏達(dá)盟成員擴(kuò)大到7 部10 旗?？滴跞辏?664），清朝政府又將從漠北遷來(lái)內(nèi)附的喀爾喀左翼一旗編入昭烏達(dá)盟。此后直到清末，昭烏達(dá)盟固定為8 部11 旗。順治二年（1645）建土默特右翼旗，也屬卓索圖盟，卓索圖盟成員擴(kuò)大為2 部4 旗。康熙四十四年（1705），清朝政府又從喀喇沁右翼旗中劃出一部分建喀喇沁中旗，仍屬卓索圖盟。至此，卓索圖盟成員固定為2 部5旗，熱河地區(qū)的行政區(qū)劃固定為2 盟16 旗。

盟旗制度是清朝（前期稱后金）統(tǒng)治者在“因俗而治”與“分而治之”相結(jié)合的統(tǒng)治理念下，以蒙古諸部原來(lái)的鄂托克、艾馬克等社會(huì)組織為基礎(chǔ)，仿照滿洲八旗制度在蒙古地區(qū)建立的一種新的行政管理制度。盟旗制度的實(shí)施是蒙古地區(qū)行政制度內(nèi)地化的開(kāi)始，因?yàn)樵撝贫仁菍?duì)蒙古草原地區(qū)延續(xù)千年的政治生態(tài)的一次大變革。盟旗制度的實(shí)施，使傳統(tǒng)的以血緣為紐帶、具有從屬關(guān)系的大小部落改造成了地位平等、互不統(tǒng)領(lǐng)、直屬中央的地方行政單元。每個(gè)旗都有確定的邊界、范圍[1]和行政中心（旗府），旗的最高行政長(zhǎng)官札薩克由朝廷任命、向朝廷負(fù)責(zé)，經(jīng)朝廷授權(quán)管理旗內(nèi)軍政事務(wù)，其身份是清王朝的地方官吏。理藩院作為與六部平級(jí)的中央行政機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)管理盟旗等少數(shù)民族地區(qū)事務(wù)。所以從行政體制特點(diǎn)和行政要素構(gòu)成看，盟旗制度與內(nèi)地的府縣制而不是原來(lái)的部族制具有更多的共性。正是基于這種認(rèn)識(shí)，筆者此前論證清代內(nèi)蒙古地區(qū)行政制度內(nèi)地化，始于清初盟旗制度的實(shí)施而非清中期廳或縣的設(shè)立[2]。具體到熱河地區(qū)，其行政制度內(nèi)地化應(yīng)以天聰至崇德時(shí)期盟旗制度的確立和實(shí)施為標(biāo)志。

實(shí)施盟旗制度后，各旗只能在規(guī)定的范圍內(nèi)游牧。同時(shí)，因?yàn)檫@一時(shí)期清廷采取蒙漢隔離政策，故熱河地區(qū)的行政區(qū)劃表現(xiàn)為單一的盟旗制度，民族構(gòu)成上表現(xiàn)為蒙古族占絕對(duì)主體的特點(diǎn)。盟旗制度在改變熱河地區(qū)蒙古各部傳統(tǒng)部落體制的同時(shí)，也對(duì)牧民的生產(chǎn)生活方式、區(qū)域經(jīng)濟(jì)和環(huán)境產(chǎn)生了較大影響。傳統(tǒng)部族制下，部落的游牧范圍、人口數(shù)量會(huì)隨著部落力量的變化而變化，部落間經(jīng)常會(huì)因?yàn)闋?zhēng)奪牧場(chǎng)和人口發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)和兼并，導(dǎo)致草原政治不穩(wěn)定。盟旗制度下，各旗牧民被限定在固定的范圍內(nèi)游牧，不得私自越界游牧。這就避免了部落間因爭(zhēng)奪人口和牧場(chǎng)而發(fā)生的戰(zhàn)爭(zhēng)，保證了牧民長(zhǎng)期在和平安定的環(huán)境中生產(chǎn)生活。

二、雍乾時(shí)期局部設(shè)廳、旗廳共存與行政制度內(nèi)地化增強(qiáng)

雍正元年熱河廳的設(shè)立，在行政體系上打破熱河地區(qū)單一的盟旗制度格局，出現(xiàn)了向府縣制過(guò)渡的“廳”這一行政單位，行政隸屬上也出現(xiàn)熱河廳隸屬直隸省，盟旗隸屬理藩院的情形。熱河廳設(shè)立不久，八溝廳、塔子溝廳、喀喇和屯廳等廳的相繼設(shè)立，進(jìn)一步加快了熱河地區(qū)內(nèi)地化的步伐。

熱河廳設(shè)立的背景是木蘭圍場(chǎng)的劃定和避暑山莊的建立?？滴醵荒辏?682），清廷以熱河地區(qū)“喀喇沁、敖漢、翁牛特諸旗敬獻(xiàn)牧場(chǎng)”的名義，在熱河地區(qū)西北部劃出一片面積約一萬(wàn)幾千平方公里范圍的皇家狩獵牧場(chǎng)，作為皇帝每年巡視習(xí)武、行圍打獵、召見(jiàn)少數(shù)民族頭領(lǐng)的場(chǎng)地?？滴跛氖辏?703），清廷又選擇在圍場(chǎng)內(nèi)熱河西岸建設(shè)避暑山莊，作為皇帝的行宮?？滴鹾颓』实勖磕甏蠹s有半年時(shí)間都在避暑山莊度過(guò)，在這里組織行圍狩獵、處理政事、接見(jiàn)國(guó)內(nèi)少數(shù)民族，以及國(guó)外使臣的覲見(jiàn)和朝拜等，避暑山莊成為清朝前期的第二個(gè)政治中心。

從康熙至嘉慶的140年間，皇帝（除雍正皇帝以外）幾乎每年都會(huì)舉行“木蘭秋狝”活動(dòng)，然后在避暑山莊接見(jiàn)、宴請(qǐng)、賞賚邊疆少數(shù)民族王公貴族，以此宣揚(yáng)皇威、敦睦各族、鞏固統(tǒng)一。因?yàn)榛实鄣亩ㄆ谘残液捅苁钌角f的興建，每年都有大量人員到木蘭圍場(chǎng)停留一段時(shí)間，期間的吃穿用度，消費(fèi)需求巨大。于是關(guān)內(nèi)毗鄰地區(qū)的漢人看到商機(jī)，云集而來(lái)，或從事建筑，或從事餐飲，或從事商貿(mào)，很快帶動(dòng)了山莊周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。避暑山莊從原本僅幾十戶的小山村迅速成為居民萬(wàn)家、商旅輻輳的都會(huì)。為了加強(qiáng)對(duì)圍場(chǎng)及避暑山莊周邊人員的管理，雍正元年（1723）在此設(shè)立熱河廳，治所在熱河（今河北省承德市）。熱河廳作為皇家圍場(chǎng)和皇帝避暑山莊所在地，身份特殊，職能分別隸屬直隸省和內(nèi)務(wù)府。熱河廳的設(shè)立，不僅改變了清初熱河地區(qū)單一的盟旗行政體系——出現(xiàn)和旗并列的廳，同時(shí)也改變了局部區(qū)域的隸屬關(guān)系。熱河廳所轄范圍不再隸屬卓索圖盟的喀喇沁右旗和昭烏達(dá)盟的敖漢旗、翁牛特旗，而是隸屬直隸省，其使用功能從盟旗牧場(chǎng)變?yōu)榛始耀C場(chǎng)和皇帝行宮。同時(shí)，由于內(nèi)地漢族人的進(jìn)入和護(hù)衛(wèi)避暑山莊的八旗士兵的進(jìn)駐，也局部改變了熱河地區(qū)的人口和族群結(jié)構(gòu)；而旗丁、莊頭、漢族人等開(kāi)荒墾地、種田納糧行為，不僅改變了熱河地區(qū)的土地利用方式、生產(chǎn)方式、經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，也增加了人員管理的難度，熱河廳就是在這一背景下設(shè)立的。熱河廳是清代熱河地區(qū)設(shè)立的第一個(gè)向內(nèi)地府縣制過(guò)渡的行政單位。雍正十年（1733）又改熱河廳為承德州，取“承受先祖德澤”之義，仍直屬于直隸省。設(shè)知州管理民務(wù)，設(shè)同知管理旗務(wù)，遇有旗民交關(guān)之事則彼此會(huì)同辦理。

雍乾時(shí)期，隨著遷入漢族人數(shù)量不斷增多，熱河地區(qū)更多的草原被開(kāi)墾成農(nóng)田。大量定居聚落紛紛建立，漢族人和蒙古族人交錯(cuò)雜居，草場(chǎng)和農(nóng)田插花分布，進(jìn)一步增加了管理難度。自雍正七年至乾隆三十九年（1729—1774），清政府在熱河地區(qū)又陸續(xù)設(shè)立了八溝廳、塔子溝廳、喀喇和屯廳、烏蘭哈達(dá)廳、三座塔廳，用于管理熱河地區(qū)的漢族人事務(wù)，熱河全境的行政體系呈現(xiàn)廳旗并存情況。

如果說(shuō)熱河廳設(shè)立的主要原因在于避暑山莊的建設(shè)，以及皇帝巡游導(dǎo)致大量服務(wù)性人口的聚集，那么其他廳的設(shè)立則主要因?yàn)榭滴跻院箨懤m(xù)有內(nèi)地漢族人流落到卓索圖盟和昭烏達(dá)盟各旗開(kāi)荒種地。尤其是雍正時(shí)期實(shí)施的“借地養(yǎng)民”政策，允許內(nèi)地漢族人到各旗開(kāi)荒種地、交糧納租謀生，允許各旗蒙古族人收取地租（最初是收取糧草，后來(lái)折合錢糧），導(dǎo)致越來(lái)越多的內(nèi)地漢族人紛紛涌入熱河地區(qū)各旗。人口的遷入、耕地的開(kāi)墾、村莊的出現(xiàn)，在改變熱河地區(qū)原有的族群結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和居住方式的同時(shí)，也使得熱河地區(qū)表現(xiàn)出更強(qiáng)的內(nèi)地化趨向。八溝廳、塔子溝廳、烏蘭哈達(dá)廳、三座塔廳等都是在這種背景下依次設(shè)立的。

三、乾隆后期改廳為縣、旗縣共治與行政制度內(nèi)地化強(qiáng)化

乾隆四十三年（1778），熱河地區(qū)設(shè)立的廳普遍改為府、州、縣，成為清代蒙古地區(qū)（包括漠南、漠北、青海、漠西蒙古）最先普遍設(shè)立府、州、縣這一同于內(nèi)地行政制度的區(qū)域。直到清末光緒朝實(shí)行“移民實(shí)邊”和“籌蒙改制”政策，蒙古地區(qū)才開(kāi)始普遍設(shè)州置縣。與蒙古其他地區(qū)相比，熱河地區(qū)普遍設(shè)立同于內(nèi)地的府、州、縣的時(shí)間顯然要早得多。

乾隆四十三年熱河地區(qū)普遍設(shè)立府、州、縣，表明該區(qū)域行政制度內(nèi)地化進(jìn)一步加強(qiáng)。熱河地區(qū)在乾隆后期就普遍改廳為府（承德府）、州（平泉）、縣（赤峰、建昌、朝陽(yáng)），這是與該時(shí)期熱河地區(qū)經(jīng)濟(jì)形態(tài)、生產(chǎn)方式、文化信仰、族群結(jié)構(gòu)、聚落景觀等方面發(fā)生巨大變化和出現(xiàn)全面內(nèi)地化趨勢(shì)密切相關(guān)的。經(jīng)濟(jì)形態(tài)上，因?yàn)榇笃輬?chǎng)被開(kāi)辟為耕地，農(nóng)業(yè)已經(jīng)成為熱河地區(qū)重要的產(chǎn)業(yè)。乾隆四十六年（1781）撰修的《欽定熱河志》記載當(dāng)時(shí)熱河地區(qū)各府、州、縣開(kāi)墾土地及征繳銀兩情況：“承德府（即熱河廳）旗地八百八十六頃三十四畝有奇；民地二千零七十三頃二十三畝有奇……灤平縣旗地一千二百九十三頃六十三畝有奇；民地八百七十九頃二畝有奇；平泉州旗地三千四百三十四頃三十五畝有奇；民地四百三十六頃九十三畝有奇……豐寧縣（四旗廳）旗地一萬(wàn)二千一百七十七頃四十一畝有奇；民地五十二頃二十畝有奇……建昌（塔子溝廳）、赤峰（烏蘭哈達(dá)廳）、朝陽(yáng)（三座塔廳）等三縣，無(wú)額征旗民地畝，其所屬各旗地，俱由王子、貝勒、公、札薩克等交民人佃種取租?！盵3]因?yàn)榻ú⒊喾?、朝?yáng)三縣漢族人耕種土地是“由王子、貝勒、公、札薩克等交民人佃種取租”“無(wú)額征旗民地畝”，所以沒(méi)有記載開(kāi)墾耕地情況。但僅從有記載的一府一州二縣情況看，乾隆四十六年時(shí)，熱河地區(qū)開(kāi)墾的耕地已經(jīng)在兩萬(wàn)頃左右?！稓J定熱河志》記載的各府、州、縣漢族移民數(shù)量已經(jīng)達(dá)55 萬(wàn)多人。此時(shí)的熱河農(nóng)耕區(qū)已呈現(xiàn)阡陌縱橫、村莊城鎮(zhèn)星羅棋布的內(nèi)地景象。隨著區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)形態(tài)、人口和族群結(jié)構(gòu)的改變及蒙漢民族交流的深入，聚落景觀和文化景觀也在向內(nèi)地趨同，熱河地區(qū)行政制度的內(nèi)地化是對(duì)經(jīng)濟(jì)、文化內(nèi)地化的適應(yīng)。

四、熱河地區(qū)行政制度內(nèi)地化之清廷治蒙思想管窺

清代熱河地區(qū)行政制度呈現(xiàn)出逐漸內(nèi)地化趨勢(shì)，這既與大量?jī)?nèi)地漢族人進(jìn)入盟旗謀生導(dǎo)致當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、文化和人口結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化、出現(xiàn)趨同內(nèi)地景象有關(guān)，同時(shí)也反映了清朝統(tǒng)治者在不同時(shí)期治蒙思想的轉(zhuǎn)變。熱河地區(qū)行政制度從清初的單一盟旗制度到雍正、乾隆前期的廳旗并存，再到乾隆四十六年以后的旗、縣共治，反映了清廷治邊思想從“因俗而治”到“制同內(nèi)地”的轉(zhuǎn)變。

清朝初期，清朝統(tǒng)治者在漠南蒙古地區(qū)（內(nèi)蒙古）不僅推行盟旗制度，而且實(shí)行蒙漢隔離政策。禁止蒙古族人入關(guān)，禁止?jié)h族人出邊。推行盟旗制度，是執(zhí)行“因俗而治”和“分而治之”的治蒙思想，實(shí)現(xiàn)其既加強(qiáng)對(duì)歸附蒙古部族的控制，同時(shí)又能利用蒙古族騎兵協(xié)助自己一統(tǒng)天下、鞏固江山的目的。實(shí)行蒙漢隔離政策是為了防止蒙漢聯(lián)合威脅自己的統(tǒng)治。

但是盟旗制度這種畫(huà)地為牢的行政管理方法，大大縮小了牧民的游牧范圍、縮短了游牧線路、增加了牧草利用頻率，擴(kuò)大了游牧經(jīng)濟(jì)本身的脆弱性，導(dǎo)致每個(gè)旗的抗災(zāi)能力都很弱?？滴鯐r(shí)期很多旗已經(jīng)出現(xiàn)災(zāi)年旗民無(wú)法生存、被迫出逃的情況。單以康熙二十年為例，康熙就多次提及蒙古各旗出現(xiàn)災(zāi)荒,需要賑濟(jì)情形：

己未……諭理藩院、蘇尼特等旗被災(zāi)、今雖賑以銀米、止可供一歲之用。又聞別旗亦皆罹災(zāi)、甚是饑饉?！瓲柕人偾菜竟偾巴⑾嚅喦樾我月?。

壬戌……諭戶部、比年以來(lái)、宣府、大同、疊罹饑饉、而邊外蒙古、亦復(fù)兇荒。故發(fā)宣大二府存貯米石、盡用賑濟(jì)。

癸亥，諭理藩院、今遣官往外藩蒙古地方賑濟(jì)、務(wù)期貧人均沾實(shí)惠、毋受豪強(qiáng)囑托、致有濫冒偏枯。爾等應(yīng)加嚴(yán)飭、以副朕柔遠(yuǎn)之意[4]。

熱河地區(qū)諸旗在康熙時(shí)期也時(shí)有災(zāi)荒發(fā)生。如康熙三十四年（1695），昭烏達(dá)盟的巴林左右旗、翁牛特左右旗出現(xiàn)“米谷不登”情況?？滴趸实邸爸鴮W(xué)士喇錫、往察今年收成幾分、米谷足供幾月者若干口、全無(wú)米谷者若干口、分別詳奏”[5]，命就近發(fā)放倉(cāng)儲(chǔ)糧賑濟(jì)。但是康熙認(rèn)為此事重大、僅靠朝廷賑濟(jì)不是長(zhǎng)久之計(jì)，應(yīng)豫為久遠(yuǎn)生全之計(jì)。這一時(shí)期，三藩之亂已經(jīng)平定、臺(tái)灣已經(jīng)統(tǒng)一，全國(guó)局勢(shì)基本穩(wěn)定，所以康熙皇帝的主要精力開(kāi)始轉(zhuǎn)向恢復(fù)經(jīng)濟(jì)。作為清王朝堅(jiān)定的軍事、政治同盟，內(nèi)蒙古諸旗在清朝統(tǒng)一全國(guó)和歷次平叛中的積極表現(xiàn)減弱了清朝統(tǒng)治者的猜忌之心。清朝統(tǒng)治者也理應(yīng)把繼續(xù)鞏固滿蒙軍事、政治同盟置于重要的地位?；谶@一考量，康熙皇帝開(kāi)始認(rèn)真思考解決盟旗經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口生存的問(wèn)題。

最初康熙皇帝考慮的是讓盟旗自己通過(guò)開(kāi)荒種地解決糧食問(wèn)題，而不是廢除清初確立的蒙漢隔離政策。如康熙二十一年（1682）七月訓(xùn)誡科爾沁達(dá)爾罕親王等曰：“今阿魯科爾沁、翁牛特二旗盜賊甚眾……爾等若遵法守分，有一二牲畜者，擇水草善地畜牧，能耕田者，勤于耕種，則各得生理，天亦佑之?！盵6]康熙三十七年（1698）八月，康熙去盛京拜謁祖陵途經(jīng)敖漢旗，見(jiàn)“敖漢及奈曼諸部田土甚佳，百谷可種”，便諭令：“向因牧馬之地不可種谷，未曾退耕者，命酌留草茂之處為牧地，余可墾耕，農(nóng)牧兩不相妨”?；诿晒抛迦碎L(zhǎng)期游牧，不擅長(zhǎng)種地的現(xiàn)狀，康熙皇帝專門派遣懂得農(nóng)耕的官員到敖漢、奈曼、翁牛特等旗“教之以耕”。不過(guò)由于蒙古族人長(zhǎng)期的生產(chǎn)慣性，朝廷雖派遣懂得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)官員前去指導(dǎo)，但并沒(méi)有改變熱河地區(qū)蒙古牧民擅長(zhǎng)牧業(yè)、不擅長(zhǎng)農(nóng)業(yè)的情況。于是卓索圖盟和昭烏達(dá)盟的旗札薩克請(qǐng)求朝廷允許盟旗每年招募一定數(shù)量的漢族人到蒙古盟旗，幫助開(kāi)荒種地以滿足其對(duì)糧食的需求。作為回報(bào)，允許招募來(lái)的漢族人在繳納定量糧食作為地租之外，可以將剩下糧草變賣為錢財(cái)歸其所有，盟旗札薩克的這一請(qǐng)求獲得朝廷的同意?？滴趿顟舨棵磕臧l(fā)給出關(guān)民人印票，允許其到蒙地墾地謀生。但要求出關(guān)民人“春出口耕種，冬則遣回”（俗稱“雁來(lái)戶”)，不允許在蒙地定居，而且在人數(shù)上也有一定的限制，如喀喇沁三旗每年僅發(fā)800 張印票[7]。為了防止其他漢族人不顧禁令出關(guān)謀生，清廷派員稽查往來(lái)口外到蒙旗種田的流民，無(wú)證無(wú)票者，令遷回原籍。這一時(shí)期，清朝統(tǒng)治者雖然允許部分內(nèi)地漢族人進(jìn)入熱河地區(qū)開(kāi)墾耕地，但主要目的是為了解決盟旗制度下蒙古旗民糧食無(wú)法自給的問(wèn)題，是維護(hù)滿蒙軍政同盟意愿下的政策調(diào)適。

康熙后期，隨著內(nèi)地人口的快速增長(zhǎng)和土地開(kāi)墾殆盡，無(wú)地和少地的百姓開(kāi)始不顧朝廷禁令偷偷跑到蒙古旗地謀生，這種情況到了災(zāi)年就更加嚴(yán)重。每年出關(guān)進(jìn)入熱河地區(qū)的漢族人已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了朝廷允許的數(shù)量，如清康熙五十一年（1712）山東大旱，大量災(zāi)民不顧朝廷禁令，紛紛出關(guān)到蒙古開(kāi)荒種地以謀生，據(jù)載，當(dāng)年僅山東出關(guān)墾耕農(nóng)民就達(dá)10 萬(wàn)之眾；雍正二年（1724）河北、山東等地蝗、旱大饑，災(zāi)民麇集邊口，要求出關(guān)謀生。在這一背景下，清朝統(tǒng)治者不得不改變封禁政策，通過(guò)理藩院命昭烏達(dá)、卓索圖兩盟札薩克可容留災(zāi)民墾殖度荒。期間，對(duì)入蒙地農(nóng)民“免其田賦”，對(duì)蒙旗王公“許其吃租”，史稱“借地養(yǎng)民”。于是，關(guān)內(nèi)大批災(zāi)民涌入喀喇沁、土默特、翁牛特、敖漢諸旗及克什克騰旗南部。隨著漢族人的大量遷入定居，熱河地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、土地利用方式、居住方式等都發(fā)生巨大變化。昔日的千里草原出現(xiàn)了插花式農(nóng)田，在稀疏、流動(dòng)的蒙古包旁出現(xiàn)越來(lái)越多的定居村落。此時(shí)的熱河地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)牧共存、蒙漢共生、交錯(cuò)雜居的景象。為了加強(qiáng)對(duì)進(jìn)入草原漢族人的管理和解決蒙古族人與漢族人之間越來(lái)越多的爭(zhēng)訟，清廷陸續(xù)在昭烏達(dá)盟和卓索圖盟設(shè)立八溝廳、塔子溝廳、烏蘭哈達(dá)廳、三座塔廳等行政機(jī)構(gòu)，委派理事同知、通判等官員與盟旗札薩克一起管理當(dāng)?shù)厥聞?wù)；同時(shí)在漢族人口聚居的聚落，仿照內(nèi)地設(shè)立鄉(xiāng)長(zhǎng)、總甲、牌長(zhǎng)等基層管理人員，加強(qiáng)對(duì)進(jìn)入草原的漢族人的管理。

乾隆十三年議準(zhǔn)：蒙古地方，民人寄居者日益繁多，賢愚難辨。應(yīng)令差往之司官及該同知、通判，各將所屬民人，逐一稽考數(shù)目，擇其善良者立為鄉(xiāng)長(zhǎng)、總甲、牌頭，專司稽查；遇有蹤跡可疑之人，報(bào)官究治，遞回原籍。該司員、同知、通判，每年于春秋二季，將所屬民人姓名造成一簿，并飭取具鄉(xiāng)長(zhǎng)、總甲、牌頭各無(wú)容留匪類甘結(jié)存案。此內(nèi)有詐奸犯科之人，視其所犯輕重，將鄉(xiāng)長(zhǎng)等分別治罪。其托名傭工之外來(lái)民人，一概逐回。如實(shí)系親戚骨肉倚賴為生者，即取具容留之人甘結(jié)，后有過(guò)犯，一并治罪。

又議準(zhǔn)：蒙古民人借耕種為由，互相容留，恐滋事端。嗣后蒙古部?jī)?nèi)所有民人，民人村中所有蒙古，各將彼此附近地畝照數(shù)換給，令各歸其地。此內(nèi)惟土默特貝子、喀喇沁郡王、喀喇沁貝子、札薩克塔布囊等四旗，民人雜處已久，一時(shí)難以分移，應(yīng)令札薩克會(huì)同司官、同知、通判等，漸次清理。

又議準(zhǔn)：喀喇沁三旗，自康熙年間，呈請(qǐng)內(nèi)地民人前往種地，每年由戶部給予印票八百?gòu)?，逐年換給。見(jiàn)今民人前往者眾，此項(xiàng)印票竟成具文，應(yīng)行停止。嗣后責(zé)令司員暨同知、通判等，察明種地民人確實(shí)姓名，見(jiàn)在住址，及種地若干，一戶幾口，詳細(xì)開(kāi)注，給予印票。貿(mào)易民人亦一例查給，仍令鄉(xiāng)長(zhǎng)、總甲、牌頭等于年終將人口增減之?dāng)?shù)，報(bào)官察核，換給印票[8]。

普遍設(shè)立廳的初衷是為了解決熱河地區(qū)蒙漢爭(zhēng)訟問(wèn)題，但在行政管理制度上使熱河地區(qū)出現(xiàn)了廳旗并存現(xiàn)象。因?yàn)閺d管漢族人、旗管蒙古族人，廳、旗的轄境重合，出現(xiàn)一地二主情況。

從康熙時(shí)期允許部分漢族人領(lǐng)票進(jìn)入熱河開(kāi)荒墾地、交租納糧開(kāi)始，中間經(jīng)歷雍正時(shí)期的借地養(yǎng)民和乾隆時(shí)期的間歇弛禁，熱河地區(qū)經(jīng)過(guò)“圣朝休養(yǎng)生息百數(shù)十余年”，很多區(qū)域已經(jīng)從清初的千里草原唯見(jiàn)牛羊和蒙古包的景象，變成“人民殷乂，物產(chǎn)充盈，閭閻櫛比，原隰沃衍”的內(nèi)地景觀了。當(dāng)?shù)毓芾碚咛岢觥皩W(xué)校既興，郡邑斯建”。正是在這一背景下，該地的行政管理體系出現(xiàn)同于內(nèi)地的改變。乾隆四十三年，“升熱河廳為承德府，余廳改一州五縣屬焉。府治本境，如直隸州制。塞上神皋，蔚為都會(huì)”[9]。

結(jié) 語(yǔ)

清代熱河地區(qū)的行政制度呈現(xiàn)為逐步內(nèi)地化趨勢(shì)。熱河地區(qū)也是清代蒙疆最早完成全境改廳為府、州、縣的區(qū)域。清前期熱河地區(qū)行政制度內(nèi)地化的過(guò)程，一方面是因?yàn)殡S著內(nèi)地漢族人不斷進(jìn)入，該地區(qū)的民族和人口結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，為加強(qiáng)對(duì)區(qū)域內(nèi)人口的管理，需要在行政制度上進(jìn)行調(diào)整；另一方面也反映了清朝統(tǒng)治者蒙疆治理思想從“因俗而治”向“制同內(nèi)地”逐步轉(zhuǎn)變的結(jié)果，其背后是清朝統(tǒng)治者對(duì)蒙政策從側(cè)重管控向發(fā)展民生轉(zhuǎn)變。