中國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則存在的問(wèn)題與美國(guó)航運(yùn)法的借鑒

徐 峰，劉 洋

(上海海事大學(xué) 法學(xué)院，上海 201306)

2020年《交通運(yùn)輸部關(guān)于完善綜合交通法規(guī)體系的意見(jiàn)》明確提出，為保障和促進(jìn)交通強(qiáng)國(guó)的建設(shè)，應(yīng)盡快完善綜合交通法規(guī)體系，以高質(zhì)量立法推動(dòng)交通運(yùn)輸行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。其中涉及水路法規(guī)系統(tǒng)的構(gòu)建，而該系統(tǒng)由水運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施法規(guī)子系統(tǒng)、水路運(yùn)輸法規(guī)子系統(tǒng)、水上交通安全和防污染法規(guī)子系統(tǒng)三個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成，分別涉及海商法、航運(yùn)法、港口法、海上交通安全法等相關(guān)海運(yùn)類法律法規(guī)。但令人遺憾的是，相比其他法律法規(guī)，我國(guó)航運(yùn)法的制定工作相對(duì)滯后，從1996年啟動(dòng)以來(lái)歷經(jīng)數(shù)稿、幾經(jīng)波折，但時(shí)至今日依然遲遲未能出臺(tái)。其中，學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界就如何建立我國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則尚未達(dá)成共識(shí)是航運(yùn)法遲遲未能頒布的重要原因。

作為我國(guó)航運(yùn)法律制度的主體，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則包括航運(yùn)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷行為的法律規(guī)制，不僅涉及航運(yùn)法律制度與《中華人民共和國(guó)反壟斷法》(以下簡(jiǎn)稱《反壟斷法》)、《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》(以下簡(jiǎn)稱《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》)之間的協(xié)調(diào)，還與國(guó)際貿(mào)易形勢(shì)與海運(yùn)實(shí)踐的發(fā)展緊密相關(guān)。例如，近年來(lái)航運(yùn)聯(lián)盟的迅速發(fā)展與深刻演變，以及新冠肺炎疫情發(fā)生后國(guó)際航運(yùn)市場(chǎng)運(yùn)價(jià)的劇烈波動(dòng)對(duì)于我國(guó)原有的航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)等。針對(duì)各種新形態(tài)、新類型的航運(yùn)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷行為，《中華人民共和國(guó)國(guó)際海運(yùn)條例》(以下簡(jiǎn)稱《國(guó)際海運(yùn)條例》)及《反壟斷法》《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等相關(guān)法律法規(guī)存在一定的思維局限與應(yīng)對(duì)不足，航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)制度規(guī)范表述的模糊性與綜合配套機(jī)制的缺失可能導(dǎo)致我國(guó)航運(yùn)主管部門陷入無(wú)法可依、無(wú)據(jù)可循的境地，相關(guān)主管機(jī)構(gòu)與職能部門權(quán)責(zé)劃分不清也可能產(chǎn)生多頭管理、政出多門的困境。這顯然與我國(guó)建設(shè)“海洋強(qiáng)國(guó)”、“交通強(qiáng)國(guó)”的戰(zhàn)略目標(biāo)不符。

美國(guó)航運(yùn)法自1916年制定以來(lái)，歷經(jīng)1984年與1998年兩次修改，在理論與實(shí)踐中得到較好的落實(shí)與發(fā)展。在此期間，美國(guó)聯(lián)邦海事委員會(huì)(簡(jiǎn)稱FMC)積累了大量的和解裁決與航運(yùn)判例。此外，對(duì)于不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，F(xiàn)MC并未拘泥于原有航運(yùn)法的規(guī)定，而是深刻認(rèn)識(shí)到航運(yùn)實(shí)踐的發(fā)展賦予原有競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則以新內(nèi)涵與新標(biāo)準(zhǔn)，尤其重視在不同運(yùn)輸場(chǎng)景、不同貿(mào)易場(chǎng)合與不同法律關(guān)系之中靈活適用航運(yùn)法競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。這與美國(guó)航運(yùn)法給予FMC較大的特權(quán)有密切關(guān)系。FMC有權(quán)依據(jù)航運(yùn)法競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷行為做出形式與實(shí)質(zhì)審查，也有權(quán)依據(jù)其自身的職能做出裁決，同時(shí)根據(jù)案情需要適時(shí)發(fā)布相關(guān)通知公告與操作守則，為今后港航企業(yè)開(kāi)展國(guó)際貿(mào)易的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為提供法律指引。美國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為法律依據(jù)的確定、執(zhí)法主體的判定、適用范圍的厘清與判斷標(biāo)準(zhǔn)的界定對(duì)于《國(guó)際海運(yùn)條例》等相關(guān)航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的完善，乃至中國(guó)航運(yùn)法的出臺(tái)具有一定的借鑒意義。

一、法律依據(jù)與執(zhí)法主體

(一)中國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則在法律依據(jù)與執(zhí)法主體方面存在的問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)涉及航運(yùn)市場(chǎng)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與反壟斷領(lǐng)域的相關(guān)法律規(guī)定處于割裂的狀態(tài)，換言之，適用不同的法律法規(guī)分別規(guī)制航運(yùn)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷行為。在執(zhí)法主體方面同樣如此，由不同的行政主管部門分別對(duì)于航運(yùn)市場(chǎng)壟斷行為與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為做出調(diào)查與處罰。

對(duì)于航運(yùn)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，在行政法規(guī)層面，《國(guó)際海運(yùn)條例》第21條設(shè)定了國(guó)際航運(yùn)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的禁止性規(guī)定，《中華人民共和國(guó)國(guó)際海運(yùn)條例實(shí)施細(xì)則》(以下簡(jiǎn)稱《國(guó)際海運(yùn)條例實(shí)施細(xì)則》)第40～43條細(xì)化與落實(shí)了不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在部門規(guī)章與規(guī)范性文件層面，交通運(yùn)輸部曾經(jīng)發(fā)布了《海上國(guó)際集裝箱運(yùn)輸管理規(guī)定》《國(guó)際集裝箱班輪運(yùn)價(jià)精細(xì)化報(bào)備實(shí)施辦法》《國(guó)際集裝箱多式聯(lián)運(yùn)管理規(guī)則》《外國(guó)水路運(yùn)輸企業(yè)常駐代表機(jī)構(gòu)管理辦法》等。上述規(guī)定涉及航運(yùn)市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)行為規(guī)范、運(yùn)價(jià)報(bào)備等多方面的內(nèi)容,雖然未對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為做出明確認(rèn)定,但對(duì)規(guī)范航運(yùn)交易市場(chǎng)與抑制不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為發(fā)揮了積極作用。

除海運(yùn)領(lǐng)域的法律法規(guī)、部門規(guī)章與規(guī)范性文件外，作為一般法的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第6～12條也對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為做出了明確的界定。相關(guān)法律法規(guī)如《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》《關(guān)于禁止侵犯商業(yè)秘密行為的若干規(guī)定》《關(guān)于禁止商業(yè)賄賂行為的暫行規(guī)定》《禁止價(jià)格欺詐行為的規(guī)定》《關(guān)于制止低價(jià)傾銷行為的規(guī)定》《價(jià)格違法行為行政處罰規(guī)定》之中涉及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的認(rèn)定同樣適用于航運(yùn)領(lǐng)域。航運(yùn)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的執(zhí)法主體為交通運(yùn)輸部，根據(jù)《國(guó)際海運(yùn)條例》第29條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院交通主管部門有權(quán)實(shí)施調(diào)查，且應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)務(wù)院市場(chǎng)監(jiān)督管理部門共同進(jìn)行。

對(duì)于航運(yùn)市場(chǎng)壟斷行為，《國(guó)際海運(yùn)條例》同樣未做出明確的認(rèn)定，該條例第18條僅僅要求船舶經(jīng)營(yíng)者將涉及中國(guó)港口的班輪公會(huì)協(xié)議、運(yùn)營(yíng)協(xié)議、運(yùn)價(jià)協(xié)議向國(guó)務(wù)院交通主管部門進(jìn)行備案。第28條進(jìn)一步規(guī)定，如果此類協(xié)議可能對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)造成損害，或者基于此類協(xié)議而產(chǎn)生的各類聯(lián)營(yíng)體可能對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)造成損害，交通主管部門有權(quán)實(shí)施調(diào)查。有學(xué)者認(rèn)為，此類備案制度具有反壟斷豁免制度的雛形。[1]但不容否認(rèn)的是，《國(guó)際海運(yùn)條例》并未系統(tǒng)建立航運(yùn)領(lǐng)域反壟斷法律制度，并未針對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)反壟斷與反壟斷豁免的適用范圍、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與審查程序做出全面的規(guī)定，主管部門調(diào)查的對(duì)象也僅僅局限于船舶運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)者之間訂立的各類協(xié)議以及由此產(chǎn)生的各類聯(lián)營(yíng)體。

主管部門在航運(yùn)反壟斷執(zhí)法過(guò)程中主要遵循作為一般法的《反壟斷法》對(duì)于壟斷行為做出認(rèn)定并給予處罰，該法關(guān)于“壟斷協(xié)議”、“濫用市場(chǎng)支配地位”、“經(jīng)營(yíng)者集中”的相關(guān)規(guī)定適用于航運(yùn)領(lǐng)域。除此以外，《經(jīng)營(yíng)者集中審查暫行規(guī)定》《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》《禁止濫用市場(chǎng)支配地位行為暫行規(guī)定》《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于相關(guān)市場(chǎng)界定的指南》《最高人民法院關(guān)于審理因壟斷行為引發(fā)的民事糾紛案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》等相關(guān)部門規(guī)章、規(guī)范性文件與司法解釋同樣構(gòu)成了主管機(jī)構(gòu)航運(yùn)反壟斷執(zhí)法的依據(jù)。而隨著2018年大部制改革的推進(jìn)與深入，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部以及工商總局相關(guān)反壟斷職能在系統(tǒng)整合之后組建了國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局，因此，航運(yùn)市場(chǎng)反壟斷執(zhí)法工作原則上由市場(chǎng)監(jiān)管總局統(tǒng)一承擔(dān)，但在滿足《國(guó)際海運(yùn)條例》第28條的情形時(shí)，仍應(yīng)由交通主管部門牽頭調(diào)查。

不難發(fā)現(xiàn)，針對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的法律依據(jù)以《國(guó)際海運(yùn)條例》《國(guó)際海運(yùn)條例實(shí)施細(xì)則》以及相關(guān)航運(yùn)類部門規(guī)章與規(guī)范性文件為主，以《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》等一般經(jīng)濟(jì)類法律法規(guī)為輔。與之相反，針對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)壟斷行為的法律依據(jù)以《反壟斷法》《經(jīng)營(yíng)者集中審查暫行規(guī)定》等一般反壟斷法律法規(guī)為主，而以《國(guó)際海運(yùn)條例》為輔。筆者認(rèn)為，之所以出現(xiàn)航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則與法律依據(jù)割裂的現(xiàn)象，原因在于《國(guó)際海運(yùn)條例》的出臺(tái)時(shí)間(2001年)在《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》頒布時(shí)間(1993年)之后，而在《反壟斷法》頒布時(shí)間(2008年)之前。因此，在航運(yùn)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，作為“特殊法與后法”的《國(guó)際海運(yùn)條例》對(duì)于作為“一般法與前法”的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》存在一定的借鑒；但在航運(yùn)反壟斷領(lǐng)域，受限于立法之時(shí)我國(guó)反壟斷規(guī)則的缺位，《國(guó)際海運(yùn)條例》缺乏充分的參照標(biāo)準(zhǔn)與制度借鑒，因此對(duì)于航運(yùn)市場(chǎng)壟斷行為的規(guī)制嚴(yán)重不足。此種立法上的先天不足造成的航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則法律適用割裂的現(xiàn)狀，不僅不利于維護(hù)法律適用的統(tǒng)一性與權(quán)威性，也無(wú)助于維護(hù)我國(guó)國(guó)際海運(yùn)市場(chǎng)秩序。

鑒于航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)行為的專業(yè)性與復(fù)雜性，航運(yùn)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷行為可能彼此共存乃至相互轉(zhuǎn)化。對(duì)于兩種情形混同的競(jìng)爭(zhēng)行為，例如航運(yùn)聯(lián)盟在以低于正常、合理水平的運(yùn)價(jià)提供服務(wù)的同時(shí)，存在分割銷售市場(chǎng)行為，應(yīng)當(dāng)如何做出認(rèn)定？是否分別適用《國(guó)際海運(yùn)條例》與《反壟斷法》？在特定情形下，航運(yùn)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷行為可能難以分辨，甚至相互轉(zhuǎn)換。例如，航運(yùn)企業(yè)“濫用優(yōu)勢(shì)地位，以歧視性價(jià)格給交易對(duì)方造成損害”違背了《國(guó)際海運(yùn)條例》第21條規(guī)定，而一旦該“優(yōu)勢(shì)地位”發(fā)展形成了“支配地位”，該不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為就轉(zhuǎn)換成壟斷行為，屬于《反壟斷法》第17條規(guī)定的禁止性情形，兩者之間的界限在航運(yùn)實(shí)踐中往往難以厘清與區(qū)分。因此，對(duì)于此種混同類與轉(zhuǎn)化類競(jìng)爭(zhēng)行為存在法律適用的困境。立法上的割裂同樣反映在執(zhí)法層面，不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷行為執(zhí)法主體的分立無(wú)疑極大影響了混同類與轉(zhuǎn)換類案件的執(zhí)法效果，可能存在主管部門之間相互推諉的情況。

(二)美國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的法律依據(jù)與執(zhí)法主體的“一體化”

美國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷行為統(tǒng)一適用相同的法律法規(guī)，主要為美國(guó)《1984年航運(yùn)法》(包括《1998年航運(yùn)改革法》)；除此以外，還包括《1988年外國(guó)航運(yùn)實(shí)踐法》、《1920年商船法》第19章、《公共法案》第89-777條關(guān)于“旅客人身傷亡與不履行航次的經(jīng)濟(jì)責(zé)任”以及其他相應(yīng)的成文法；同時(shí)作為一般法的《謝爾曼法》在特定情形下也適用于航運(yùn)領(lǐng)域，該法對(duì)于限制貿(mào)易的協(xié)議、壟斷或圖謀壟斷、各種實(shí)質(zhì)性減少或限制競(jìng)爭(zhēng)的行為(例如固定價(jià)格、價(jià)格歧視、搭售和獨(dú)家經(jīng)營(yíng)與兼并等)、商業(yè)賄賂以及對(duì)于消費(fèi)者的各種不正當(dāng)或欺騙性行為做出了禁止性的規(guī)定。

美國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)執(zhí)法主體同樣呈現(xiàn)“一體化”與“單一化”的特征，主要由FMC對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷行為實(shí)施調(diào)查與裁決。根據(jù)《美國(guó)聯(lián)邦法典》第501.2條的授權(quán)，F(xiàn)MC有權(quán)援引上述法律條款，對(duì)于參與美國(guó)對(duì)外海上貿(mào)易的承運(yùn)人與其他任何人的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷行為做出正式或非正式的調(diào)查，行使自身的管理職能，保護(hù)美國(guó)航運(yùn)免受外國(guó)限制性法律、政府與企業(yè)的負(fù)面影響。作為集行政立法、準(zhǔn)司法與執(zhí)法等職能于一體的航運(yùn)主管機(jī)構(gòu)，F(xiàn)MC有權(quán)頒布相關(guān)航運(yùn)禁令與發(fā)布相應(yīng)的裁決，對(duì)于法律的援引與案件的裁決擁有較大的自由裁量權(quán)。具體而言，其有權(quán)通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、證據(jù)審查等多種方式，針對(duì)當(dāng)前航運(yùn)市場(chǎng)的發(fā)展動(dòng)態(tài)，發(fā)布系列通告和實(shí)施管理規(guī)定，乃至實(shí)施制裁措施；也有權(quán)基于自身的動(dòng)議、年度例行檢查與他人的指控與申訴，對(duì)于不公平、不合理與歧視性的費(fèi)率、費(fèi)用和分類做出審查；在必要之時(shí)，也會(huì)介入與海上運(yùn)輸有關(guān)的糾紛并做出調(diào)解與裁決。

航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則法律依據(jù)與執(zhí)法主體“一體化”有利于FMC準(zhǔn)確界定與高效應(yīng)對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷行為。以航運(yùn)聯(lián)盟的監(jiān)管為例，F(xiàn)MC有權(quán)依據(jù)《1984年航運(yùn)法》第6(g)節(jié)的規(guī)定對(duì)于備案協(xié)議進(jìn)行審查與監(jiān)督，持續(xù)監(jiān)控全球航運(yùn)聯(lián)盟協(xié)議的關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和市場(chǎng)條件的變化。若發(fā)現(xiàn)航運(yùn)聯(lián)盟存在違背競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)的行為，例如協(xié)議成員提高與維持高于競(jìng)爭(zhēng)水平的運(yùn)費(fèi)或者不合理地降低服務(wù)水準(zhǔn)的任何聯(lián)合行動(dòng)，將立即與相關(guān)承運(yùn)人進(jìn)行討論以解決問(wèn)題。在必要情況下，F(xiàn)MC有權(quán)向聯(lián)邦法院申請(qǐng)臨時(shí)或永久禁令終止生效的協(xié)議。FMC的核心職能之一為監(jiān)視與審查航運(yùn)聯(lián)盟提交的各類未生效與已生效的協(xié)議，同時(shí)接受相關(guān)協(xié)議當(dāng)事方提供的商業(yè)敏感數(shù)據(jù)與行業(yè)服務(wù)信息，以分析與評(píng)估集裝箱船舶運(yùn)價(jià)發(fā)展動(dòng)態(tài)與市場(chǎng)趨勢(shì)。

自進(jìn)入2020年7月以來(lái)，受航運(yùn)貿(mào)易復(fù)蘇、航線班次減少、管制措施升級(jí)等多種因素的疊加影響，部分港口積壓貨嚴(yán)重，集裝箱箱源緊張，全球集裝箱運(yùn)力資源調(diào)配不均衡，最終造成了海運(yùn)運(yùn)價(jià)的大幅上升。(1)在2020年12月，根據(jù)相關(guān)運(yùn)價(jià)基準(zhǔn)公司的數(shù)據(jù)，以一個(gè)40英尺集裝箱的運(yùn)價(jià)為例，亞歐方向3個(gè)月或3個(gè)月以下短期市場(chǎng)的平均價(jià)格相比2019年同期上漲了200%，而東南亞各地的運(yùn)價(jià)相比2019年同期上漲了390.5%；這種發(fā)展趨勢(shì)也延伸至2021年，截至2021年12月，集裝箱航運(yùn)指數(shù)上漲了242%，干散貨指數(shù)上漲了97%。在此航運(yùn)市場(chǎng)背景下，F(xiàn)MC優(yōu)先考慮對(duì)當(dāng)前已提交的300多份合作協(xié)議開(kāi)展持續(xù)監(jiān)控，其中全球三大航運(yùn)聯(lián)盟營(yíng)運(yùn)商(2M、THE和OCEAN)成為監(jiān)控的重點(diǎn)。鑒于協(xié)議的權(quán)限、適用的地域范圍以及潛在的市場(chǎng)條件等相關(guān)因素，三大航運(yùn)聯(lián)盟所締結(jié)的合作協(xié)議最有可能引起與加劇不利的市場(chǎng)影響。因此，早在2020年11月，F(xiàn)MC主席邁克爾·科里就要求三大航運(yùn)聯(lián)盟營(yíng)運(yùn)商提交某些特定承運(yùn)人的貿(mào)易數(shù)據(jù)，提交的頻率從當(dāng)前的每季度一次提高到每月一次。[2]FMC貿(mào)易分析局將頻繁地從營(yíng)運(yùn)商處直接獲取關(guān)鍵的貿(mào)易數(shù)據(jù)，以便更好地安排經(jīng)濟(jì)學(xué)專家評(píng)估跨太平洋與跨大西洋航運(yùn)貿(mào)易的變化，同時(shí)向FMC匯報(bào)調(diào)查結(jié)果。

(三)對(duì)中國(guó)的啟示

筆者認(rèn)為，我國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的構(gòu)建可借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，確立統(tǒng)一的法律依據(jù)與單一的執(zhí)法主體。本次航運(yùn)市場(chǎng)運(yùn)費(fèi)大幅上漲的原因相對(duì)復(fù)雜。一方面，是由集裝箱短缺導(dǎo)致的全球運(yùn)力供需結(jié)構(gòu)性不平衡所致，各國(guó)疫情風(fēng)險(xiǎn)程度與防控措施差異產(chǎn)生空箱調(diào)配優(yōu)化不足以及進(jìn)出口貿(mào)易需求的懸殊差異性。但另一方面，海運(yùn)貨物進(jìn)出口操作與航運(yùn)業(yè)務(wù)流程中存在的不規(guī)范現(xiàn)象同樣可能催生海運(yùn)運(yùn)價(jià)的飆升，例如部分無(wú)船承運(yùn)人大量預(yù)定艙位后轉(zhuǎn)賣，部分航運(yùn)公司囤箱哄抬運(yùn)價(jià)。尤其應(yīng)當(dāng)查明航運(yùn)聯(lián)盟營(yíng)運(yùn)商在此期間是否存在不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷行為共存的混同型或轉(zhuǎn)換型的競(jìng)爭(zhēng)行為，是否達(dá)到了“市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位”，是否達(dá)到了“市場(chǎng)支配地位”，上述競(jìng)爭(zhēng)行為是否構(gòu)成“濫用”。我國(guó)未來(lái)《國(guó)際海運(yùn)條例》的修改與航運(yùn)法的出臺(tái)應(yīng)對(duì)此做出明確區(qū)分、系統(tǒng)設(shè)計(jì)與全面規(guī)制，將航運(yùn)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷行為一并納入調(diào)整范疇，從而改變當(dāng)前《國(guó)際海運(yùn)條例》與《反壟斷法》分別調(diào)整的局面。

在航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的執(zhí)法機(jī)構(gòu)方面，法律應(yīng)授權(quán)交通主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)調(diào)查與處理航運(yùn)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷行為。具體而言，根據(jù)自身的監(jiān)督職能與他人的申訴，對(duì)于航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為獨(dú)立行使調(diào)查、取證、執(zhí)法、調(diào)解與裁決的職能；適時(shí)成立貿(mào)易分析局，在加大運(yùn)價(jià)報(bào)備檢查力度的同時(shí)，提高航運(yùn)聯(lián)盟與企業(yè)提交商業(yè)敏感信息與行業(yè)數(shù)據(jù)的頻率，聘請(qǐng)專業(yè)人士監(jiān)控關(guān)鍵指標(biāo)的變化，評(píng)估其對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)的影響，從而為主管部門的行政決策提供依據(jù)。

二、適用范圍

(一)中國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則在適用范圍方面存在的問(wèn)題

當(dāng)前我國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則存在適用范圍模糊不清、執(zhí)法依據(jù)缺乏可操作性等問(wèn)題，不利于我國(guó)航運(yùn)主管機(jī)構(gòu)對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為管轄權(quán)的確定與調(diào)整范圍的厘清。

1.航運(yùn)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為方面

對(duì)于航運(yùn)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，《國(guó)際海運(yùn)條例》第21條將其限定于以下四種情形：“(一)以低于正常、合理水平的運(yùn)價(jià)提供服務(wù)，妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)；(二)在會(huì)計(jì)賬簿之外暗中給予托運(yùn)人回扣，承攬貨物；(三)濫用優(yōu)勢(shì)地位，以歧視性價(jià)格或者其他限制性條件給交易對(duì)方造成損害；(四)其他損害交易對(duì)方或者國(guó)際海上運(yùn)輸市場(chǎng)秩序的行為。”不難發(fā)現(xiàn)，相比《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，前三種情形對(duì)于航運(yùn)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的認(rèn)定相對(duì)狹義，第四種情形雖然屬于兜底性規(guī)定，但鑒于該規(guī)定較為原則性與框架性，須在法律解釋的基礎(chǔ)上做出個(gè)案處理，在航運(yùn)實(shí)踐中存在適用困難的問(wèn)題。交通主管部門通常不愿意或者刻意回避適用上述規(guī)定對(duì)于航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為做出認(rèn)定，從而導(dǎo)致我國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)涉及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的案件數(shù)量與類型較少。

對(duì)于航運(yùn)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的法律規(guī)制，交通主管部門在其中發(fā)揮的作用有限。根據(jù)相關(guān)報(bào)道與行業(yè)通報(bào)，我國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的案件爭(zhēng)議主要包括碼頭作業(yè)費(fèi)(簡(jiǎn)稱THC)等海運(yùn)附加費(fèi)是否應(yīng)當(dāng)征收，“零運(yùn)費(fèi)”、“負(fù)運(yùn)費(fèi)”攬貨方式是否合法等海運(yùn)運(yùn)費(fèi)糾紛。除此以外，尚未涉及其他不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的案件類型。在執(zhí)法依據(jù)的確定上，相關(guān)調(diào)查結(jié)論語(yǔ)焉不詳。例如2006年交通部、國(guó)家發(fā)改委與工商總局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于公布國(guó)際班輪運(yùn)輸碼頭作業(yè)費(fèi)(THC)調(diào)查結(jié)論的公告》顯示：“班輪公會(huì)和運(yùn)價(jià)協(xié)議組織……同時(shí)按相同的標(biāo)準(zhǔn)在我國(guó)收取碼頭作業(yè)費(fèi)……客觀上限制了托運(yùn)人自由選擇承運(yùn)人的權(quán)利，不利于班輪公司之間開(kāi)展正常的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，在一定程度上損害了國(guó)際海運(yùn)市場(chǎng)秩序。根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)際海運(yùn)條例》的規(guī)定，調(diào)查機(jī)關(guān)決定……”但該公告并未明確班輪公會(huì)的行為是否屬于《國(guó)際海運(yùn)條例》第21條中“濫用優(yōu)勢(shì)地位”，或是屬于“以限制性條件給交易對(duì)方造成損害”，抑或是屬于“其他損害市場(chǎng)秩序”的行為。

當(dāng)前，我國(guó)交通主管部門反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)更多聚焦于航運(yùn)企業(yè)運(yùn)價(jià)是否履行了備案手續(xù)以及是否執(zhí)行了備案價(jià)格，更多以程序法層面正當(dāng)性與完備性的要求來(lái)取代實(shí)體法層面合法性與合理性的認(rèn)定，例如，2013年交通運(yùn)輸部發(fā)布的《關(guān)于國(guó)際集裝箱班輪運(yùn)價(jià)精細(xì)化報(bào)備實(shí)施辦法的公告》與2015年《關(guān)于清理整頓國(guó)際海運(yùn)附加費(fèi)報(bào)備相關(guān)事宜的通告》。但運(yùn)價(jià)的報(bào)備僅僅是企業(yè)合規(guī)經(jīng)營(yíng)的一個(gè)環(huán)節(jié)，不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為還可能包括運(yùn)力的不合理分配、海運(yùn)價(jià)格歧視、濫用優(yōu)勢(shì)地位限制交易等相關(guān)情形，對(duì)此，交通主管部門較少開(kāi)展調(diào)查與認(rèn)定。筆者認(rèn)為，此種現(xiàn)狀可以歸結(jié)為適用范圍模糊不清與規(guī)則缺乏可操作性所引發(fā)的法律適用困境。

2.航運(yùn)市場(chǎng)壟斷行為方面

對(duì)于航運(yùn)市場(chǎng)的壟斷行為，《國(guó)際海運(yùn)條例》的法律規(guī)制嚴(yán)重不足。與反壟斷有關(guān)的條款主要為該法第28條，但該規(guī)定的適用對(duì)象與適用范圍依然存在較大的爭(zhēng)議。例如，該條第2款針對(duì)各類聯(lián)營(yíng)體的規(guī)定是否同時(shí)適用于緊密型與松散型的聯(lián)營(yíng)體？是否同時(shí)適用于費(fèi)率協(xié)議、信息共享與航線互補(bǔ)等各種合作形式？是否同時(shí)適用于營(yíng)運(yùn)聯(lián)盟、財(cái)務(wù)聯(lián)盟與物流聯(lián)盟等所有的航運(yùn)聯(lián)盟形式？根據(jù)我國(guó)相關(guān)的航運(yùn)實(shí)踐，答案顯然是否定的。例如2014年，商務(wù)部否決P3聯(lián)盟的法律依據(jù)主要為《反壟斷法》的規(guī)定，而非《國(guó)際海運(yùn)條例》。該條第4款“可能損害國(guó)際海運(yùn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的其他行為”是否同時(shí)適用于不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷行為？如果適用于壟斷行為，是否同時(shí)涉及訂立壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位與經(jīng)營(yíng)者集中？根據(jù)我國(guó)相關(guān)的航運(yùn)實(shí)踐，答案也是否定的。2015年，國(guó)家發(fā)改委就認(rèn)為日本郵船株式會(huì)社、川崎汽船株式會(huì)社等8家滾裝貨物海運(yùn)企業(yè)通過(guò)交換敏感信息與價(jià)格協(xié)商等方式協(xié)助存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的海運(yùn)企業(yè)獲得海運(yùn)訂單，此類價(jià)格壟斷協(xié)議排除、限制了相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，構(gòu)成了《反壟斷法》所禁止的“固定價(jià)格”與“分割市場(chǎng)”。

那么，究竟哪些壟斷行為屬于《國(guó)際海運(yùn)條例》所調(diào)整的范圍？哪些屬于《反壟斷法》所規(guī)制的范疇？?jī)烧咧g的協(xié)調(diào)不足導(dǎo)致我國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則適用邊界不清，對(duì)此，我國(guó)理論界與實(shí)務(wù)界并未達(dá)成共識(shí)。在航運(yùn)實(shí)踐中，交通主管部門發(fā)起的反壟斷調(diào)查的案件極少，相關(guān)航運(yùn)反壟斷案件主要由其他主管部門發(fā)起，以至于不少港航企業(yè)認(rèn)為交通主管部門存在不作為與慢作為的現(xiàn)象。此種資源的錯(cuò)配顯然不利于強(qiáng)化航運(yùn)市場(chǎng)反壟斷與防止資本的無(wú)序擴(kuò)張。

(二)美國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的普遍適用性

美國(guó)《1984年航運(yùn)法》對(duì)于航運(yùn)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的適用范圍做出明確規(guī)定，公共承運(yùn)人不得單獨(dú)或與任何其他人一起直接或間接：“(1)允許某一方通過(guò)虛假簽發(fā)提單、虛假分類、虛假稱重、虛假計(jì)量或任何其他不公正或不公平的手段，以低于承運(yùn)人在其運(yùn)價(jià)本或服務(wù)合同中規(guī)定的費(fèi)率或費(fèi)用的方式開(kāi)展海上貨物運(yùn)輸；(2)在班輪貿(mào)易中提供服務(wù)-(A)不符合根據(jù)本編第405章發(fā)布的運(yùn)價(jià)本或簽訂的服務(wù)合同中包含的費(fèi)率、收費(fèi)、分類、規(guī)則和慣例……(3)因托運(yùn)人選擇另一承運(yùn)人、提出申訴或出于任何其他原因而拒絕或威脅拒絕提供貨艙艙位，或采取其他不公平或不公正的歧視方法，對(duì)托運(yùn)人進(jìn)行報(bào)復(fù)；(4)對(duì)于根據(jù)運(yùn)價(jià)本提供的服務(wù)，在以下方面采取任何不公平或不公正的歧視性做法……；(5)對(duì)于根據(jù)服務(wù)合同提供的服務(wù)，在任何港口的費(fèi)率或收費(fèi)方面采取任何不公平或不公正的歧視性做法；(6)在特定貿(mào)易中使用船舶排擠其他海運(yùn)公共承運(yùn)人，以排除、阻止或減少競(jìng)爭(zhēng)……”

除涉及上述價(jià)格歧視、運(yùn)力不合理分配以及利用優(yōu)勢(shì)地位限制交易等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的特別規(guī)定外，該法的一般規(guī)定，如有關(guān)主管機(jī)構(gòu)、運(yùn)價(jià)報(bào)備、法律責(zé)任、調(diào)查程序與信息披露等的規(guī)定同樣適用于航運(yùn)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，從而在實(shí)體與程序兩方面圍繞航運(yùn)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域形成了完整的法律規(guī)制體系。此外，F(xiàn)MC還會(huì)定期發(fā)布一系列指導(dǎo)性案例，從而確保上述規(guī)則在實(shí)施過(guò)程中的權(quán)威性、穩(wěn)定性與透明性。

與之相對(duì)應(yīng)，美國(guó)《1984年航運(yùn)法》關(guān)于航運(yùn)市場(chǎng)壟斷行為規(guī)制的執(zhí)法依據(jù)為，班輪公會(huì)或者兩個(gè)或兩個(gè)以上公共承運(yùn)人不得：“(1)抵制或采取其他任何一致行動(dòng)導(dǎo)致不合理拒絕交易；(2)采取行動(dòng)不合理地限制聯(lián)運(yùn)服務(wù)的開(kāi)展或技術(shù)創(chuàng)新的推進(jìn)；(3)采取任何掠奪性行動(dòng)，旨在拒絕作為非班輪公會(huì)成員的公共承運(yùn)人、公共承運(yùn)人集團(tuán)、遠(yuǎn)洋不定期船或散貨船參與運(yùn)輸或拒絕其準(zhǔn)入；(4)與非海運(yùn)承運(yùn)人或非海運(yùn)承運(yùn)人集團(tuán)(如卡車、鐵路或航空運(yùn)營(yíng)商)就這些非海運(yùn)承運(yùn)人向美國(guó)境內(nèi)的海運(yùn)公共承運(yùn)人提供的費(fèi)率或服務(wù)相關(guān)事宜進(jìn)行談判……；(5)與拖船服務(wù)提供商就與這些拖船在美國(guó)境內(nèi)提供的費(fèi)率或服務(wù)有關(guān)的任何事宜進(jìn)行談判……”該法對(duì)于碼頭經(jīng)營(yíng)人也做出了類似規(guī)定。

《1984年航運(yùn)法》同樣明確了反壟斷豁免的適用范圍。一般而言，反壟斷法不適用于：“(1)已提交且根據(jù)本章生效的協(xié)議(包括評(píng)估協(xié)議)；(2)根據(jù)本編第40103節(jié)免除本部分任何要求的協(xié)議……”此外，委員會(huì)還允許原始服務(wù)合同繼續(xù)向委員會(huì)備案之后，在緊急情況下豁免服務(wù)合同條款，只要其不會(huì)導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)大幅減少或?qū)ι虡I(yè)不利，從而減輕承運(yùn)人的申報(bào)負(fù)擔(dān)與備案要求，有效應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情對(duì)于航運(yùn)產(chǎn)業(yè)的沖擊。

例如，2017年11月，中遠(yuǎn)航運(yùn)有限公司(COSCO)、東方海外集裝箱有限公司(OOCL)和OOCL(Europe)Limited向FMC提交了一份請(qǐng)?jiān)笗?shū)，要求豁免該要求他們之間達(dá)成的協(xié)議，F(xiàn)MC對(duì)此予以批準(zhǔn)。批準(zhǔn)的理由主要基于以下兩點(diǎn)：一方面，該協(xié)議不構(gòu)成《謝爾曼法》第1條所規(guī)定的一致行動(dòng)；但更為重要的一點(diǎn)在于，根據(jù)《1984年航運(yùn)法》第16條，如果該豁免權(quán)不會(huì)導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)性減少或?qū)ι虡I(yè)不利，F(xiàn)MC擁有權(quán)力賦予協(xié)議或活動(dòng)以豁免權(quán)。FMC在審查請(qǐng)?jiān)笗?shū)的過(guò)程中指出，盡管中遠(yuǎn)集團(tuán)和兩家東方海外子公司將以各自的品牌運(yùn)營(yíng)，但CS Holdings將至少持有東方海外58.5%的多數(shù)股權(quán)，因此，所有運(yùn)營(yíng)都符合CS Holdings的最大利益。該協(xié)議的達(dá)成并不是“突然將此前追求不同利益的兩個(gè)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)實(shí)力來(lái)源聯(lián)合起來(lái)”，彼此之間的利益是一致的。

而對(duì)于2020年以來(lái)持續(xù)上漲的海運(yùn)運(yùn)費(fèi)，F(xiàn)MC向集裝箱航運(yùn)公司發(fā)出警告，稱如果有證據(jù)表明跨太平洋貿(mào)易存在串通行為，將啟動(dòng)法律程序，并且進(jìn)一步表示，正在調(diào)查可能存在的違反競(jìng)爭(zhēng)法的行為。其聲稱，如果有任何跡象表明承運(yùn)人的行為可能違反《1984年航運(yùn)法》第6(g)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)，委員會(huì)將立即尋求與承運(yùn)人解決這些問(wèn)題。如果有必要，F(xiàn)MC將向聯(lián)邦法院申請(qǐng)禁令，禁止不遵守的聯(lián)盟協(xié)議的進(jìn)一步運(yùn)作。

(三)對(duì)中國(guó)的啟示

對(duì)于法律之間的協(xié)調(diào)不足，中國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則可遵循“用盡航運(yùn)法”的原則，盡可能適用《國(guó)際海運(yùn)條例》的規(guī)定，尤其是借鑒美國(guó)《1984年航運(yùn)法》中關(guān)于適用范圍和執(zhí)法依據(jù)的相關(guān)規(guī)定，在明確適用范圍的基礎(chǔ)之上，確保執(zhí)法依據(jù)更加具有可操作性與可實(shí)施性，使得未來(lái)修改的《國(guó)際海運(yùn)條例》或者出臺(tái)的航運(yùn)法的規(guī)定盡可能覆蓋所有航運(yùn)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷的情形。

筆者認(rèn)為，我國(guó)未來(lái)修改《國(guó)際海運(yùn)條例》或出臺(tái)航運(yùn)法時(shí)，應(yīng)盡可能將反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與反壟斷規(guī)則適用于所有聯(lián)營(yíng)體，包括緊密型與松散型的聯(lián)營(yíng)體，各種合作形式，例如費(fèi)率協(xié)議、信息共享與航線互補(bǔ)等，以及所有航運(yùn)聯(lián)盟形式，包括營(yíng)運(yùn)聯(lián)盟、財(cái)務(wù)聯(lián)盟與物流聯(lián)盟等。例如，明確將反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的適用對(duì)象設(shè)定為公共承運(yùn)人、港口經(jīng)營(yíng)人或貨運(yùn)代理，將反壟斷規(guī)則的適用對(duì)象設(shè)定為班輪公會(huì)或者兩個(gè)或兩個(gè)以上公共承運(yùn)人、碼頭經(jīng)營(yíng)人之間或者碼頭經(jīng)營(yíng)人與海運(yùn)公共承運(yùn)人之間等。

具體而言，將反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的適用范圍設(shè)定為：“虛假簽發(fā)提單、虛假分類、虛假稱重、虛假計(jì)量或任何其他不公正或不公平的手段……采取其他不公平或不公正的歧視方法，對(duì)托運(yùn)人進(jìn)行報(bào)復(fù)……對(duì)于根據(jù)運(yùn)價(jià)本提供的服務(wù)，在以下方面采取任何不公平或不公正的歧視性做法：(A)費(fèi)率或收費(fèi)；(B)貨物分類……”“在信息披露方面，單獨(dú)或與任何其他人，未經(jīng)托運(yùn)人或收貨人同意，直接或間接有意披露、提供、索取或接收任何涉及交付至公共承運(yùn)人貨物的性質(zhì)、種類、數(shù)量、目的地、收貨人或航線等任何信息……”

將反壟斷規(guī)則的適用范圍設(shè)定為“壟斷協(xié)議”、“濫用市場(chǎng)支配地位”兩種情形，但不涉及“經(jīng)營(yíng)者集中”，其中包括“抵制或采取其他任何一致行動(dòng)導(dǎo)致不合理拒絕交易”、“不合理地限制聯(lián)運(yùn)服務(wù)的開(kāi)展或阻礙技術(shù)創(chuàng)新的推進(jìn)”、“采取任何掠奪性行動(dòng)，拒絕作為非班輪公會(huì)成員的公共承運(yùn)人參與運(yùn)輸或拒絕其準(zhǔn)入”等具體情形。同時(shí)結(jié)合我國(guó)的本土立法資源與行業(yè)現(xiàn)狀，借鑒《反壟斷法》的規(guī)定，引入“沒(méi)有正當(dāng)理由，以低于成本的價(jià)格承攬貨物”、“沒(méi)有正當(dāng)理由，在開(kāi)展航運(yùn)貿(mào)易時(shí)附加其他不合理的交易條件”、“沒(méi)有正當(dāng)理由，對(duì)條件相同的海上貨物運(yùn)輸交易相對(duì)人在交易價(jià)格等交易條件上實(shí)行差別待遇”等。而對(duì)于“經(jīng)營(yíng)者集中”的情形仍應(yīng)適用《反壟斷法》的審查標(biāo)準(zhǔn)與判斷依據(jù)做出認(rèn)定。

在未來(lái)時(shí)機(jī)成熟時(shí)，可以根據(jù)航運(yùn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)度與成熟度考慮借鑒美國(guó)《1984年航運(yùn)法》中關(guān)于反壟斷豁免與臨時(shí)豁免的相關(guān)規(guī)定。只要發(fā)現(xiàn)豁免本身并不會(huì)造成航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的削減與海運(yùn)貿(mào)易服務(wù)的削弱，即可給予此類豁免許可；(2)盡管歐盟已經(jīng)率先取消了航運(yùn)領(lǐng)域的反壟斷豁免制度，且反壟斷豁免是否應(yīng)存續(xù)在美國(guó)政府內(nèi)部依然存在爭(zhēng)議，但主流觀點(diǎn)認(rèn)為OSRA 1998實(shí)施效果良好，不需要大的改革。歐盟廢除班輪公會(huì)整體豁免，并沒(méi)有帶來(lái)運(yùn)費(fèi)以及其他附加費(fèi)用的下降，也沒(méi)有“具有說(shuō)服力”的證據(jù)證明該項(xiàng)豁免對(duì)運(yùn)輸服務(wù)質(zhì)量有影響。歐盟原來(lái)所預(yù)期的廢除豁免帶來(lái)的好處在航運(yùn)市場(chǎng)中并沒(méi)有積極的體現(xiàn)。同時(shí)，有必要在航運(yùn)立法中明確規(guī)定可以直接獲得反壟斷豁免的航運(yùn)協(xié)議類型，[3]取消營(yíng)運(yùn)協(xié)議影響市場(chǎng)份額的要求，[4]創(chuàng)設(shè)相應(yīng)的服務(wù)合同、海運(yùn)協(xié)議的備案制度與前置程序以獲得交通運(yùn)輸部的豁免許可，確保此類規(guī)定的適用范圍、執(zhí)法依據(jù)與航運(yùn)反壟斷規(guī)則保持一致。

三、判斷標(biāo)準(zhǔn)

(一)中國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則在判斷標(biāo)準(zhǔn)方面存在的問(wèn)題

我國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則對(duì)于不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)與前提條件不明，可能導(dǎo)致航運(yùn)主管部門對(duì)于航運(yùn)市場(chǎng)不公平競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象的執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一與不一致，難以為承托雙方構(gòu)建較為透明、穩(wěn)定、公平與可預(yù)期的法治化營(yíng)商環(huán)境。

《國(guó)際海運(yùn)條例》第21條規(guī)定，“經(jīng)營(yíng)國(guó)際船舶運(yùn)輸業(yè)務(wù)和無(wú)船承運(yùn)業(yè)務(wù)，不得有下列行為：(一)以低于正常、合理水平的運(yùn)價(jià)提供服務(wù)，妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)……”；第28條也有類似表述，“……可能對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)造成損害的”、“可能損害國(guó)際海運(yùn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的其他行為”?！秶?guó)際海運(yùn)條例實(shí)施細(xì)則》第40條對(duì)于“低于正常、合理水平的運(yùn)價(jià)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)做出認(rèn)定：“(一)同一行業(yè)內(nèi)多數(shù)經(jīng)營(yíng)者的運(yùn)價(jià)水平以及與被調(diào)查人具有同等規(guī)模經(jīng)營(yíng)者的運(yùn)價(jià)水平；(二)被調(diào)查人實(shí)施該運(yùn)價(jià)水平的理由，包括成本構(gòu)成、管理水平和盈虧狀況等；……”同時(shí)第41條規(guī)定，對(duì)于“‘損害公平競(jìng)爭(zhēng)’或者‘損害交易對(duì)方’的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)考慮下列因素：(一)對(duì)旅客或者托運(yùn)人自由選擇承運(yùn)人造成妨礙；(二)影響旅客或者貨物的正常出行或者出運(yùn)……”。但在航運(yùn)市場(chǎng)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的執(zhí)法過(guò)程中，主管部門依然需要充分結(jié)合航運(yùn)市場(chǎng)的發(fā)展規(guī)模與發(fā)展水平、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的損害程度與損害后果做出綜合判定。值得注意的是，該細(xì)則第42條進(jìn)一步規(guī)定，“調(diào)查機(jī)關(guān)作出調(diào)查結(jié)論前，可舉行專家咨詢會(huì)議，對(duì)‘損害公平競(jìng)爭(zhēng)’或者‘損害交易對(duì)方’的程度進(jìn)行評(píng)估”，然而，該條款并未圍繞上述評(píng)估方法與判斷標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則與操作指南。

該細(xì)則第43條根據(jù)調(diào)查結(jié)果的差異，決定不同的行政處罰方式，或者免于行政處罰：(一)基本事實(shí)不成立的，調(diào)查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)決定終止調(diào)查；(二)基本事實(shí)存在但對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)不造成實(shí)質(zhì)損害的，調(diào)查機(jī)關(guān)可決定不對(duì)被調(diào)查人采取禁止性、限制性措施；(三)基本事實(shí)清楚且對(duì)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)造成實(shí)質(zhì)損害的，調(diào)查機(jī)關(guān)對(duì)被調(diào)查人采取限制性、禁止性措施。但問(wèn)題在于何為“實(shí)質(zhì)損害”，該細(xì)則并未對(duì)此做出明確界定。此種立法現(xiàn)狀同樣直接影響了我國(guó)航運(yùn)主管部門對(duì)于不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為審查標(biāo)準(zhǔn)的確定。

在新冠肺炎疫情蔓延導(dǎo)致海運(yùn)運(yùn)費(fèi)飆升的背景下，對(duì)于“正常、合理水平運(yùn)價(jià)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)不能僅僅以疫情發(fā)生之前的價(jià)格作為參照，也不能簡(jiǎn)單以海運(yùn)成本構(gòu)成與日常盈虧狀況作為考量因素。因?yàn)楹竭\(yùn)企業(yè)提供的“商品”是運(yùn)輸服務(wù)，其與有形商品相比，除了有形的物質(zhì)消耗和勞動(dòng)報(bào)酬所構(gòu)成的成本之外，還有很多主、客觀因素影響了運(yùn)價(jià)構(gòu)成，這些影響運(yùn)價(jià)的因素使以成本作為低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)并不完全合理。[5]應(yīng)當(dāng)區(qū)分在多大幅度內(nèi)的價(jià)格波動(dòng)是由于航運(yùn)市場(chǎng)運(yùn)力供需不足所造成的，屬于“正常、合理”水平，而超過(guò)該幅度的價(jià)格波動(dòng)部分是由于航運(yùn)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與不合理收費(fèi)所導(dǎo)致的。換言之，在新冠肺炎疫情背景下，所謂的“正常、合理水平運(yùn)價(jià)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)與平時(shí)存在較大差異，一般要高于平日的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，對(duì)于“損害公平競(jìng)爭(zhēng)”與“損害交易對(duì)方”的認(rèn)定也不能簡(jiǎn)單以平日是否對(duì)于貨物自由出運(yùn)與自由選擇產(chǎn)生障礙作為判斷依據(jù)，而應(yīng)當(dāng)立足于疫情發(fā)生的背景，結(jié)合集裝箱供需平衡與運(yùn)力供給狀況做出全面衡量與綜合評(píng)定。對(duì)于“實(shí)質(zhì)損害”的認(rèn)定更是如此，同樣不能以海上貨物運(yùn)輸業(yè)務(wù)正常開(kāi)展前提下不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)可能引起的損害范圍作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)將特殊時(shí)期疫情對(duì)于航運(yùn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的影響納入其中。

目前我國(guó)主管機(jī)關(guān)對(duì)于航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為的審查標(biāo)準(zhǔn)與判斷條件不透明、不公開(kāi)，相關(guān)法律法規(guī)未能構(gòu)建起一整套航運(yùn)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為構(gòu)成要件乃至壟斷標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定方式與審查標(biāo)準(zhǔn)，在新冠肺炎疫情引發(fā)國(guó)際海運(yùn)運(yùn)價(jià)持續(xù)上漲的時(shí)代背景下，難以為海運(yùn)當(dāng)事人開(kāi)展海上運(yùn)輸業(yè)務(wù)與參與航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供合理的制度保障與合理預(yù)期?？傮w而言，新冠肺炎疫情的發(fā)生雖然對(duì)我國(guó)航運(yùn)主管部門調(diào)控航運(yùn)市場(chǎng)秩序與保障海運(yùn)運(yùn)價(jià)的整體穩(wěn)定產(chǎn)生嚴(yán)重影響，但也為檢視當(dāng)前我國(guó)航運(yùn)法律制度競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則提供了良機(jī)。

(二)美國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則對(duì)于不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)

美國(guó)《1984年航運(yùn)法》對(duì)于航運(yùn)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)較為完備與具體。以海運(yùn)運(yùn)價(jià)為例，對(duì)于“正常、合理水平運(yùn)價(jià)”，F(xiàn)MC主要是通過(guò)運(yùn)價(jià)管理體系與法律制度予以認(rèn)定，海運(yùn)運(yùn)價(jià)法律體系主要由運(yùn)價(jià)本公開(kāi)制度、服務(wù)合同備案制度、受控承運(yùn)人運(yùn)價(jià)管理制度三大制度組成，通過(guò)審查上述運(yùn)價(jià)水平是否存在不公平、不合理的現(xiàn)象來(lái)維護(hù)航運(yùn)市場(chǎng)正常的競(jìng)爭(zhēng)秩序。

第一，運(yùn)價(jià)本公開(kāi)制度。根據(jù)《1984年航運(yùn)法》的規(guī)定，每個(gè)公共承運(yùn)人和班輪公會(huì)應(yīng)在自動(dòng)運(yùn)價(jià)本系統(tǒng)中向公眾公開(kāi)費(fèi)率，顯示所有已經(jīng)建立的自有航線和直達(dá)運(yùn)輸路線上所有地點(diǎn)或港口之間的費(fèi)率、收費(fèi)、分類、規(guī)則和慣例。運(yùn)價(jià)本上通常載明貨物運(yùn)輸?shù)难b貨港與卸貨港，列出使用中的每種貨物分類，載明承運(yùn)人或班輪公會(huì)以及任何海運(yùn)貨運(yùn)代理的賠償水平。

第二，服務(wù)合同備案制度。海運(yùn)公共承運(yùn)人根據(jù)本節(jié)簽訂的每份服務(wù)合同或協(xié)議應(yīng)秘密提交至FMC進(jìn)行備案，“每份服務(wù)合同應(yīng)包括：(1)始發(fā)港和目的港范圍；(2)多式聯(lián)運(yùn)情況下的始發(fā)地和目的地地理區(qū)域；(3)涉及的商品；(4)最小數(shù)量或份額；(5)長(zhǎng)途運(yùn)輸率；(6)持續(xù)時(shí)間；(7)服務(wù)承諾；和(8)違約賠償金(如有)”。服務(wù)合同甚至還考慮到勞資合同當(dāng)事雙方之間的談判與約定的公開(kāi)，將此項(xiàng)約定與協(xié)議作為該合同不可或缺的組成部分做出及時(shí)的披露。

第三，受控承運(yùn)人運(yùn)價(jià)管理制度。原則上，受控承運(yùn)人不得：“(1)在運(yùn)價(jià)本或服務(wù)合同制定，或收取或評(píng)估低于公正合理水平的費(fèi)率或收費(fèi)；或(2)在運(yùn)價(jià)本或服務(wù)合同中建立、維持或執(zhí)行導(dǎo)致或可能導(dǎo)致以低于公正合理水平的費(fèi)率或費(fèi)用運(yùn)輸或處理貨物的分類、規(guī)則或規(guī)定?！蓖瑫r(shí)明確了舉證責(zé)任的承擔(dān)方，“在根據(jù)本節(jié)提起的訴訟中，舉證責(zé)任由受控承運(yùn)人承擔(dān)，以證明其費(fèi)率、收費(fèi)、分類、規(guī)則或規(guī)定是公正合理的”。

在確定受控承運(yùn)人的費(fèi)率、收費(fèi)、分類、規(guī)則或監(jiān)管是否公正、合理時(shí)，F(xiàn)MC：(1)應(yīng)考慮已公布或評(píng)估的費(fèi)率或費(fèi)用，或相關(guān)分類、規(guī)則或條例產(chǎn)生的費(fèi)率或費(fèi)用，是否低于根據(jù)承運(yùn)人的實(shí)際成本或推定成本，能夠?qū)κ芸爻羞\(yùn)人做出完全補(bǔ)償?shù)乃健?2)可考慮其他適當(dāng)因素，包括費(fèi)率、收費(fèi)、分類、規(guī)則或監(jiān)管是否合理：(A)與相同貿(mào)易中其他承運(yùn)人公布或評(píng)估的相同或類似；(B)確保特定貨物在相同貿(mào)易中開(kāi)展運(yùn)輸；或(C)需要維持進(jìn)出相關(guān)港口的公共承運(yùn)人提供服務(wù)的延續(xù)性、水平或質(zhì)量。其中，“推定成本”一詞是指除受控承運(yùn)人以外的另一承運(yùn)人在同一或類似貿(mào)易中經(jīng)營(yíng)類似船舶和設(shè)備的成本。

綜上所述，美國(guó)航運(yùn)法對(duì)于何為“正常、合理水平運(yùn)價(jià)”做出了極為詳盡的說(shuō)明與明確的規(guī)定，將承運(yùn)人經(jīng)營(yíng)成本、相同或類似貿(mào)易中其他承運(yùn)人公布的運(yùn)價(jià)、運(yùn)輸商品的種類和數(shù)量、啟運(yùn)港與目的港、運(yùn)輸時(shí)間、違約賠償金、服務(wù)承諾乃至勞資雙方承諾等均納入具體的考量因素，要求承運(yùn)人在頒布運(yùn)價(jià)本與簽訂服務(wù)合同時(shí)將上述因素列為必備事項(xiàng)，同時(shí)要求其以特定的渠道或一定的方式做出披露或者向主管部門備案。對(duì)于“受控承運(yùn)人”這一特殊群體，美國(guó)航運(yùn)法同樣予以區(qū)分，并做出了專門規(guī)定，例如引入“推定成本”的表述，要求受控承運(yùn)人承擔(dān)一定的舉證責(zé)任等。

FMC靈活運(yùn)用上述關(guān)于運(yùn)價(jià)管理的規(guī)定，對(duì)于航運(yùn)市場(chǎng)的各種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為做出認(rèn)定，對(duì)于外國(guó)承運(yùn)人或外國(guó)政府的不公平競(jìng)爭(zhēng)予以查處和制裁。例如，2018年6月，F(xiàn)MC曾對(duì)一些損害市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的無(wú)船承運(yùn)人公司做出共計(jì)61.8萬(wàn)美元的處罰。主要原因在于，此類公司以低于服務(wù)合同訂立之時(shí)所報(bào)備的費(fèi)率參與航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，違反了共享協(xié)議的條款。

除此以外，F(xiàn)MC在對(duì)2020年以來(lái)不斷上漲的海運(yùn)運(yùn)費(fèi)與海運(yùn)附加費(fèi)實(shí)施調(diào)查與處罰的過(guò)程中采取了“四層分析法”，[6]不僅在協(xié)議審查上設(shè)定了具體標(biāo)準(zhǔn)，也加強(qiáng)了對(duì)于航運(yùn)市場(chǎng)價(jià)格的監(jiān)督，以此規(guī)范各大商業(yè)主體的競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)。第一層為立即審查聯(lián)盟取消航行或改變船舶運(yùn)力的預(yù)先通知，只要該變化對(duì)任何單個(gè)聯(lián)盟船舶供應(yīng)的影響超過(guò)之前每周平均運(yùn)力的5%。第二層為深入審查航運(yùn)聯(lián)盟最高執(zhí)行管理委員會(huì)會(huì)議提交的載有船舶調(diào)度決定的會(huì)議記錄。這些信息可幫助FMC評(píng)估中長(zhǎng)期的運(yùn)力水平及其對(duì)運(yùn)價(jià)的影響。第三層為審查涵蓋單個(gè)聯(lián)盟成員的船舶運(yùn)力的服務(wù)變化、運(yùn)力預(yù)測(cè)以及與運(yùn)價(jià)變化之間的關(guān)系。第四層為審查和分析航運(yùn)聯(lián)盟提交的承運(yùn)人數(shù)據(jù)的完整性和準(zhǔn)確性，并找出潛在的危險(xiǎn)信號(hào)。最終結(jié)果是，航運(yùn)公司聽(tīng)從了警告，中遠(yuǎn)集團(tuán)和東方海外取消了運(yùn)費(fèi)上漲計(jì)劃，馬士基下調(diào)了美西和美東的運(yùn)費(fèi)，東方海外還宣布將恢復(fù)此前宣布停運(yùn)的部分航線。

(三)對(duì)中國(guó)的啟示

明確與細(xì)化我國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則中關(guān)于航運(yùn)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)與前提條件至關(guān)重要，其可為我國(guó)航運(yùn)主管部門規(guī)范航運(yùn)市場(chǎng)、明確處罰依據(jù)提供參照與指引。美國(guó)航運(yùn)法對(duì)于運(yùn)價(jià)本運(yùn)費(fèi)、服務(wù)合同運(yùn)費(fèi)以及受控承運(yùn)人運(yùn)費(fèi)正常、合理與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于我國(guó)航運(yùn)法相關(guān)制度的完善有較大的借鑒意義。

對(duì)于持續(xù)上漲的海運(yùn)運(yùn)價(jià)，交通運(yùn)輸部采取的主要措施為向所有經(jīng)營(yíng)中美航線的集裝箱航運(yùn)公司發(fā)函問(wèn)詢與開(kāi)展約談，要求各航運(yùn)企業(yè)落實(shí)運(yùn)價(jià)備案規(guī)范化。除航線、運(yùn)力與班期外，還應(yīng)根據(jù)交通運(yùn)輸部《關(guān)于國(guó)際集裝箱班輪運(yùn)價(jià)精細(xì)化報(bào)備實(shí)施辦法的公告》以及上海航運(yùn)交易所《國(guó)際集裝箱班輪運(yùn)價(jià)備案操作指南》的要求及時(shí)備案，備案價(jià)格應(yīng)當(dāng)規(guī)范合理，并且做出詳細(xì)說(shuō)明。然而，由于上述備案規(guī)定的法律位階較低，均為規(guī)范性文件，即使班輪公司未能按照要求進(jìn)行報(bào)備，也不會(huì)構(gòu)成不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)乃至壟斷，可能導(dǎo)致處罰幅度與震懾力度不足，無(wú)法為有效應(yīng)對(duì)海運(yùn)運(yùn)價(jià)大幅上漲提供完善的制度支撐與法律保障。

筆者認(rèn)為，在未來(lái)《國(guó)際海運(yùn)條例》及其實(shí)施細(xì)則修改或航運(yùn)法出臺(tái)之時(shí)，可借鑒美國(guó)《1984年航運(yùn)法》的規(guī)定，圍繞國(guó)際海運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為的審查標(biāo)準(zhǔn)與判斷條件做出進(jìn)一步細(xì)化與明確。在海運(yùn)運(yùn)價(jià)監(jiān)管的程序性規(guī)定方面，對(duì)于公布運(yùn)價(jià)，主管部門不僅應(yīng)要求承運(yùn)人及時(shí)進(jìn)行備案，還應(yīng)要求其通過(guò)官網(wǎng)等特定渠道予以公開(kāi)，保證公開(kāi)運(yùn)價(jià)與備案價(jià)格保持一致；而對(duì)于協(xié)議運(yùn)價(jià)，在要求承運(yùn)人定期做出備案的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)定期監(jiān)管與隨機(jī)抽檢，從而避免協(xié)議運(yùn)價(jià)與備案價(jià)格不一致。有學(xué)者還列舉了協(xié)議運(yùn)價(jià)制度存在的弊端，主張采取一步到位的修改思路，將服務(wù)協(xié)議納入《國(guó)際海運(yùn)條例》及其實(shí)施細(xì)則，以完備的服務(wù)合同體系代替協(xié)議運(yùn)價(jià)。[7]在海運(yùn)運(yùn)價(jià)監(jiān)管的實(shí)體性規(guī)定方面，對(duì)于運(yùn)價(jià)是否合理與正常的判斷標(biāo)準(zhǔn)，在將多數(shù)航運(yùn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者、與被調(diào)查者具有同等規(guī)模經(jīng)營(yíng)者的運(yùn)價(jià)水平，以及承運(yùn)人成本構(gòu)成、管理水平和盈虧狀況作為判斷依據(jù)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)將運(yùn)輸商品的種類和數(shù)量、啟運(yùn)港與目的港、運(yùn)輸時(shí)間、違約賠償金、服務(wù)承諾乃至勞資雙方承諾等納入具體的考量因素。可以考慮在頒布運(yùn)價(jià)本與簽訂運(yùn)輸合同之時(shí)將上述因素作為基本要素，如果欠缺上述任一要素，該運(yùn)價(jià)本或運(yùn)輸合同即被認(rèn)定為無(wú)效。在執(zhí)法過(guò)程中，主管機(jī)關(guān)可以借鑒FMC的“四層分析法”對(duì)于海運(yùn)運(yùn)價(jià)上漲的原因與情形做出認(rèn)定，以區(qū)分哪些是疫情所導(dǎo)致的運(yùn)費(fèi)上漲，哪些是航運(yùn)成本提高所造成的，哪些是航運(yùn)聯(lián)盟聯(lián)合定價(jià)或惡意串通所引起的。

對(duì)于一些大型外資航運(yùn)企業(yè)，主管部門在調(diào)查過(guò)程中可以要求其承擔(dān)舉證責(zé)任，以證明其運(yùn)價(jià)水平是合理與正常的。待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，甚至可以考慮建立“受控承運(yùn)人”制度，并公開(kāi)相應(yīng)的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)與審查依據(jù)。根據(jù)“對(duì)等原則”，基于承運(yùn)人的實(shí)際成本與推定成本，相同貿(mào)易中其他承運(yùn)人的運(yùn)價(jià)，公共承運(yùn)人提供服務(wù)的延續(xù)性、水平或質(zhì)量等各項(xiàng)因素對(duì)外國(guó)承運(yùn)人進(jìn)行審查，在提高法律適用的可預(yù)見(jiàn)性與統(tǒng)一性的同時(shí)，有效保護(hù)我國(guó)承運(yùn)人的合法權(quán)益與商業(yè)利益。

四、結(jié) 論

中國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則在法律依據(jù)與執(zhí)法主體、適用范圍、判斷標(biāo)準(zhǔn)等方面存在一些問(wèn)題，未來(lái)應(yīng)在結(jié)合本土立法資源與航運(yùn)業(yè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，借鑒美國(guó)《1984年航運(yùn)法》的相關(guān)規(guī)定與FMC的相應(yīng)做法，構(gòu)建中國(guó)的航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。

在法律依據(jù)與執(zhí)法主體方面，我國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的法律依據(jù)與執(zhí)法主體存在割裂問(wèn)題。對(duì)于航運(yùn)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷行為，既可能適用《國(guó)際海運(yùn)條例》等特殊法，也可能適用《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《反壟斷法》等一般法，在執(zhí)法主體方面可能由市場(chǎng)監(jiān)督總局或交通主管部門牽頭調(diào)查。我國(guó)未來(lái)《國(guó)際海運(yùn)條例》的修改與航運(yùn)法的出臺(tái)應(yīng)確立統(tǒng)一的法律依據(jù)與單一的執(zhí)法主體，將航運(yùn)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷行為一并納入調(diào)整范疇，同時(shí)，法律應(yīng)授權(quán)交通主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)調(diào)查與處理航運(yùn)市場(chǎng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與壟斷行為。

在適用范圍方面，當(dāng)前我國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則存在適用范圍模糊不清、執(zhí)法依據(jù)缺乏可操作性等問(wèn)題，更多以程序法層面正當(dāng)性與完備性的要求來(lái)取代實(shí)體法層面合法性與合理性的認(rèn)定，不利于我國(guó)航運(yùn)主管機(jī)構(gòu)對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為管轄權(quán)的確定與調(diào)整范圍的厘清。我國(guó)未來(lái)《國(guó)際海運(yùn)條例》的修改與航運(yùn)法的出臺(tái)應(yīng)盡可能將反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與反壟斷規(guī)則適用于所有聯(lián)營(yíng)體、各種合作形式以及所有航運(yùn)聯(lián)盟形式。在未來(lái)時(shí)機(jī)成熟時(shí)，可以根據(jù)航運(yùn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)度與成熟度考慮借鑒美國(guó)《1984年航運(yùn)法》中關(guān)于反壟斷豁免與臨時(shí)豁免的相關(guān)規(guī)定。

在判斷標(biāo)準(zhǔn)方面，我國(guó)主管機(jī)關(guān)對(duì)于航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為的審查標(biāo)準(zhǔn)與判斷條件不透明、不公開(kāi)，關(guān)于何為“正常、合理水平運(yùn)價(jià)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于狹義。我國(guó)未來(lái)《國(guó)際海運(yùn)條例》的修改與航運(yùn)法的出臺(tái)，應(yīng)圍繞國(guó)際海運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為的審查標(biāo)準(zhǔn)與判斷條件做出進(jìn)一步細(xì)化與明確。在執(zhí)法過(guò)程中，主管機(jī)關(guān)可以借鑒FMC的“四層分析法”對(duì)于海運(yùn)運(yùn)價(jià)上漲的原因與情形做出認(rèn)定，對(duì)于一些大型外資航運(yùn)企業(yè)，主管部門在調(diào)查過(guò)程中可以要求其承擔(dān)舉證責(zé)任。