自愿性問責(zé)：河長制主動接受社會監(jiān)督的動因分析

郝亞光

一、問題提出及文獻(xiàn)梳理

代表性和問責(zé)制是民主的核心要素。作為理想型完美政府的代議制政府，①密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，北京：商務(wù)印書館，2009 年版，第34 頁。對公眾負(fù)責(zé)是其應(yīng)有之義。然而，任何官僚制行政總是傾向于排斥公眾，利用自身優(yōu)勢盡可能隱匿相關(guān)信息，以免行動受到批評。②韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會》（第2 卷），閻克文譯，上海：上海人民出版社，2010 年版，第1132 頁。特別是在政治上成功生存的政治家和公職人員，更善于逃避責(zé)任，為不受歡迎的行動或決定提供各種解釋以避免受到指責(zé)，③McGraw K.M.，“Avoiding blame：An experimental investigation of political excuses and justifications”，British Journal of Politi?cal Science，1990，20(1).甚至利用自己的專業(yè)知識系統(tǒng)地誤導(dǎo)立法者，并得出完全相反的結(jié)論。④Lupia A.，McCubbins M.D.，“Learning from oversight：Fire alarms and police patrols reconstructed”，JL Econ.&Org.，1994，10.在西方式民主的政治實(shí)踐中，不但產(chǎn)生了限制議程、重設(shè)議程、互相推諉、行為慣性等具體避責(zé)技術(shù)，⑤Weaver R.K.，“The politics of blame avoidance”，Journal of public policy，1986.而且形成了機(jī)構(gòu)策略、表象策略和政策策略等避責(zé)策略，①Hood C.，“What happens when transparency meets blame-avoidance？”，Public Management Review，2007，9(2).Dubnick，Melvin，Clarifying Accountability：An Ethical Theory Framework，In Public Sector Ethics：Finding and Implementing Values (Routledge Studies in Governance and Public Policy)，edited by Charles Sampford，Noel Preston，and C.-A Bois.New York：Federation Press，1998:pp.68–81.還出現(xiàn)了動態(tài)選擇的避責(zé)模型。②Hood C.，Jennings W.，Copeland P.，“Blame avoidance in comparative perspective：Reactivity，staged retreat and effica?cy”，Public Administration，2016，94(2).蔡永順基于大量中國案例的研究發(fā)現(xiàn)，中國政府公務(wù)人員與西方國家一樣有強(qiáng)烈的動機(jī)規(guī)避指責(zé)和懲罰。其中，封鎖信息渠道、逃避責(zé)任（找替罪羊）、動員社會網(wǎng)絡(luò)是其常用手段。③Cai Y.，State and agents in China：Disciplining government officials，Stanford University Press，2014：p.137.隨著地方政府改革創(chuàng)新的推動，不但出現(xiàn)了下級官員向上級的反向避責(zé)，④鄧大才：《反向避責(zé)：上位轉(zhuǎn)嫁與逐層移責(zé)——以地方政府改革創(chuàng)新過程為分析對象》，《理論探討》2020 年第2 期。而且衍生出府際聯(lián)合的避責(zé)，⑤李曉飛：《行政發(fā)包制下的府際聯(lián)合避責(zé)：生成、類型與防治》，《中國行政管理》2019 年第10 期。避責(zé)現(xiàn)象不斷滋生蔓延。⑥倪星、王銳：《權(quán)責(zé)分立與基層避責(zé)：一種理論解釋》，《中國社會科學(xué)》2018 年第5 期。然而，在河長制推行過程中，地方政府（主官）不但沒有逃避責(zé)任，反而主動邀請社會監(jiān)督。如：蘇州市吳江區(qū)在河長制公示牌的基礎(chǔ)上，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”為河湖制作了“電子身份證”，方便民眾監(jiān)督治水進(jìn)度；貴州省從江縣自主研發(fā)“巡河寶”新媒體平臺，方便當(dāng)?shù)孛癖姳O(jiān)督河長履職；天津市、云南大理州、上海市閔行區(qū)主動向社會招募河長制社會監(jiān)督員甚至組建社會監(jiān)督團(tuán)，自愿接受社會的監(jiān)督、問責(zé)。這種自我強(qiáng)加的問責(zé)——超越法律要求的做法，在其他國家也有類似違背常理的現(xiàn)象，西方學(xué)者對此做了探索性研究，認(rèn)為其發(fā)生的邏輯有二。

一是道德推動的適當(dāng)性邏輯。問責(zé)制不僅是一種機(jī)制，更是一種美德。⑦Bovens M.，“Two Concepts of Accountability：Accountability as a Virtue and as a Mechanism”，West European Politics，2010，33(5).政府組織與地方主官在“遵循被社會認(rèn)為是正常的、真實(shí)的、正確的或者好的規(guī)定，不考慮后果和預(yù)期的效用”⑧March J.G.，Olsen J.P.，“The logic of appropriateness”，In Goodin,Robert E.(ed.), The Oxford handbook of political science,Oxford University Press,2011:p.478.的適當(dāng)性邏輯下，主動接受問責(zé)，甚至“專門請”社會問責(zé)。馬奇和奧爾森發(fā)現(xiàn)，為解決委托人與代理人之間監(jiān)視的困難，通過對等的、相互控制的授權(quán)，實(shí)現(xiàn)正當(dāng)性的期望并不全面。以互惠為條件的信任，僅僅是在政治中的延伸。事實(shí)上，與政治機(jī)構(gòu)授權(quán)相關(guān)的信任就像勞動分工本身一樣，不是一個明確的契約，而是一個適當(dāng)行為的規(guī)則。⑨March J.G.，Olsen J.P.，Rediscovering institutions，Simon and Schuster，2010：p.27.這種適當(dāng)性行為背后的邏輯，本質(zhì)上是價值觀對行為的道德約束。在諾齊克看來，道德的能動性主要體現(xiàn)在道德推力與道德拉力兩個方面。所謂道德推力，是指個體的價值觀對自身行為的要求。如我要做一個“好人”或有道德的人。所謂道德拉力，是指他人價值觀對我的行為的期待。別人希望我要做一個“好人”或有道德的人。⑩Nozick R.，Philosophical explanations，Harvard University Press，1981：p.401.當(dāng)?shù)赖峦屏Υ笥诨虻扔诘赖吕r，道德推動的適當(dāng)性邏輯便開始發(fā)揮作用，即問責(zé)的自愿性道德行為發(fā)生。為更容易理解道德理論下自愿性問責(zé)的行為邏輯，杜布尼克在諾齊克的基礎(chǔ)上建構(gòu)了責(zé)任的倫理學(xué)分析框架。杜布尼克將道德視為一項(xiàng)制度，從法律、組織、專業(yè)和政治四個維度研究發(fā)現(xiàn)，問責(zé)制度下法律體系、政府組織回應(yīng)性、公務(wù)員的責(zé)任感以及政治回應(yīng)性僅僅是道德拉力的表現(xiàn)，而法律意識的內(nèi)化、政府組織的主動性回應(yīng)、公務(wù)員的忠誠和政治的主動性回應(yīng)構(gòu)成了道德的推力。?Hood C.，“What happens when transparency meets blame-avoidance？”，Public Management Review，2007，9(2).Dubnick，Melvin，Clarifying Accountability：An Ethical Theory Framework，In Public Sector Ethics：Finding and Implementing Values (Routledge Studies in Governance and Public Policy)，edited by Charles Sampford，Noel Preston，and C.-A Bois.New York：Federation Press，1998:pp.68–81.道德推力與道德拉力共同作用形成的自愿問責(zé)，便是“適當(dāng)性邏輯”作用的結(jié)果。

二是立法威脅下的結(jié)果性邏輯。庫普認(rèn)為公共組織之所以選擇自愿問責(zé)制，除了適當(dāng)性邏輯，還有因立法性威脅作出的反應(yīng)。①Koop C.，“Theorizing and explaining voluntary accountability”，Public Administration，2014，92(3).為衡量公共組織問責(zé)自愿性程度的差異，庫普利用荷蘭103 個獨(dú)立機(jī)構(gòu)自愿問責(zé)數(shù)據(jù)，借用線性回歸最小平方模型和有序logit 模型檢驗(yàn)5 種自愿性問責(zé)假設(shè)的影響因素，發(fā)現(xiàn)：1.公共組織處理政治上的問題越突出，越傾向于承諾自愿承擔(dān)責(zé)任，以便先發(fā)制人地制定更多的法律規(guī)定。2.相較于負(fù)責(zé)監(jiān)督管理的公共組織而言，提供公共服務(wù)的公共組織更注重民眾的反饋，更愿意主動接受問責(zé)，一方面是為了縮小公共服務(wù)的提供者與消費(fèi)者之間的距離，另一方面是迫于政治家們要求其及時回應(yīng)民眾問責(zé)的壓力。3.鑒于公共資金使用合法性、高效性和有效性要求，②Bovens M.，“Analysing and assessing accountability：A conceptual framework”，European law journal，2007，13(4).依靠政府供資的公共組織必然比依靠私營部門供資的公共組織更傾向于主動性問責(zé)；對公共資金使用負(fù)責(zé)的政治家們也更關(guān)心政府資助組織的財務(wù)管理及問責(zé)制的實(shí)施。4.雖然依據(jù)私法設(shè)立的公共組織在獲得政府授權(quán)時擁有與依據(jù)公法設(shè)立的公共組織相似的公共權(quán)力，但民眾并不認(rèn)同其為政府組織。③Schroten K.，De overheidsstichting op het niveau van de centrale overheid，Universiteit Utrecht,2000.同時，政治家們則認(rèn)為依據(jù)公法設(shè)立的公共組織比私法組織更應(yīng)承擔(dān)責(zé)任。5.一個公共組織存續(xù)的時間越長，提供自愿性問責(zé)的必要性、積極性越低；對于年輕的公共組織而言，更需要提供自愿性問責(zé)。④Stinchcombe A.L.，“Organizations and social structure”，Handbook of organizations，1965，44(2).

然而，在委托代理理論家們看來，為規(guī)避代理人不忠實(shí)追求委托人利益的風(fēng)險而建立的問責(zé)制，不論采用什么樣的問責(zé)方式（強(qiáng)制或自愿），均會對代理人產(chǎn)生負(fù)面影響。對于代理人在問責(zé)負(fù)面影響下的真實(shí)動機(jī)，自愿性問責(zé)的實(shí)證性研究有所不足。若僅因?yàn)榱⒎ㄍ{的外部壓力，才產(chǎn)生“自愿性問責(zé)”，菲爾普對問責(zé)“自愿性”的真實(shí)性提出了質(zhì)疑。⑤Philp M.，“Delimiting democratic accountability”，Political Studies，2009，57(1).鑒于自愿性問責(zé)理論研究的不足，卡斯滕通過對荷蘭與比利時12 個政治問責(zé)典型案例的比較研究，發(fā)掘了代理人在現(xiàn)實(shí)社會政治環(huán)境中自愿性問責(zé)行為的驅(qū)動因素和形式（見表1）。⑥Karsten N.，“Scrutinize me，please! The drivers，manifestations and implications of accountability-seeking behaviour”，Pub?lic administration，2015，93(3).本文擬借助卡斯滕研究自愿性問責(zé)動機(jī)的成果，從民主制度與行為策略兩個維度對中國河長制中出現(xiàn)自愿性問責(zé)行為的“自愿性”動因作進(jìn)一步剖析。

二、自愿性問責(zé)的內(nèi)生動力：人民民主的制度需求

在現(xiàn)代民主社會，世界各國與政府業(yè)已形成“為民負(fù)責(zé)”的共識，并為此許下承諾。為履行這一承諾，各國政府采用了不同的民主制度、民主形式和民主手段。特別是在人民當(dāng)家做主的社會主義中國，人民不僅擁有國家的一切權(quán)力，而且在國家政治生活和社會生活的方方面面發(fā)揮當(dāng)家做主的作用。以追求善治為目標(biāo)的政府，愿意向民眾提供自身行為的信息和解釋，并可能因此被問責(zé)乃至受到制裁，是人民民主制度發(fā)展的內(nèi)在要求。

（一）公開：主權(quán)在民的問責(zé)要求

在中國，一切權(quán)力屬于人民，一切權(quán)力來自人民，人民是國家的真正主人，通過人民代表大會制度實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主的權(quán)力。由人民代表大會制度產(chǎn)生的國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，是一個“完善的政府的理想類型”。這種理想類型便是“全體人民或一大部分人民通過由他們定期選出的代表行使最后的控制權(quán)，這種權(quán)力在每一種政體都必定存在于某個地方。他們必須完全握有這個最后的權(quán)力。無論什么時候只要他們高興，他們就是支配政府一切行動的主人”。①密爾：《代譯制政府》，汪瑄譯，第65 頁。這種代議制政體，既能保證人民始終控制公共權(quán)力，又能實(shí)現(xiàn)政府管理的善治，其奧妙在于公共權(quán)力的兩次委托授權(quán)，即“通過代議制實(shí)現(xiàn)了政治權(quán)力的所有權(quán)（人民）和使用權(quán)（議會）的分離，通過官僚制實(shí)現(xiàn)了政府權(quán)力控制權(quán)（議會）和具體事務(wù)操作權(quán)（官僚）的分離”。②王彩波：《西方政治思想史：從柏拉圖到約翰·密爾》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2004 年版，第47 頁。

各級政府機(jī)構(gòu)、政治領(lǐng)導(dǎo)人以及公務(wù)人員作為代理人，要么對各級人民代表大會（委托機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)，要么對委托其職權(quán)的上級機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。囿于種種原因，委托代理關(guān)系常常出現(xiàn)代理問題。為限制委托人行使自由裁量權(quán)，③Philp M.，“Delimiting democratic accountability”，Political Studies，2009，57(1).確保代理人忠實(shí)于委托人，④Broadbent J.，Laughlin R.，“Control and legitimation in government accountability processes：the private finance initiative in the UK”，Critical perspectives on accounting，2003，14(1-2).問責(zé)制便應(yīng)運(yùn)而生。問責(zé)制得以實(shí)現(xiàn)的前提是代理人向委托人提供必要的行為信息和說明。如政府的支出必須獲得公民的同意且履行正當(dāng)程序，資源的利用不但要有效，而且要達(dá)到預(yù)期結(jié)果。⑤周亞越：《行政問責(zé)制研究》，北京：中國檢察出版社，2006 年版，第285 頁。作為涉及上下游、左右岸、不同行政區(qū)域和行業(yè)的河湖管理保護(hù)，不僅關(guān)乎綠色發(fā)展理念的落實(shí)，而且影響生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，⑥《中國政策匯編2016》編寫組編：《中國政策匯編》2016 年第1 卷，北京：中國言實(shí)出版社，2017 年版，第409 頁。需要各級政府及公務(wù)人員及時向公眾說明水環(huán)境治理的進(jìn)度與成效，更需要“堅持以公開促公正、以透明保廉潔，增強(qiáng)主動公開、主動接受監(jiān)督的意識，讓暗箱操作沒有空間”。⑦《習(xí)近平談治國理政》（第一卷），北京：外文出版社，2018 年版，第149 頁。為此，在中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》）和水利部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)〈“一河（湖）一策”方案編制指南（試行）〉的通知》中明確要求，既要“加強(qiáng)同級黨委政府督察督導(dǎo)、人大政協(xié)監(jiān)督、上級河長對下級河長的指導(dǎo)監(jiān)督”，也要“運(yùn)用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，拓展、暢通監(jiān)督渠道，主動接受社會監(jiān)督”。

（二）透明：權(quán)力實(shí)現(xiàn)的問責(zé)條件

在密爾看來，代議制政府的優(yōu)點(diǎn)在于“允許所有各階級的人最廣泛地參與具體的司法和行政事務(wù)……尤其是通過最大可能的公開自由討論”。⑧密爾：《代譯制政府》，汪瑄譯，第82 頁。公民廣泛參與國家權(quán)力、開展公開自由討論的前提在于知情權(quán)。公民能否輕松而準(zhǔn)確地獲取和掌握各級政府公權(quán)力的相關(guān)信息，取決于信息的透明度。因此，詹姆斯·麥迪遜早在1822 年便宣稱：“一個沒有大眾信息或者沒有獲取信息手段的大眾政府，只不過是一場鬧劇或者一場悲劇的序幕，或者兩者兼而有之?！雹費(fèi)adison J.，Selected Writings of James Madison，Hackett Publishing，2006：p.308.盡管任何官僚制成員都可以利用內(nèi)部優(yōu)勢對相關(guān)信息和意圖進(jìn)行保密，但人民主權(quán)理論、委托代理理論以及合法性理論都要求代行公權(quán)力的政府與人員積極向社會公開信息。雖然信息的公開透明并不一定必然帶來問責(zé)，②Fox J.，“The uncertain relationship between transparency and accountability”，Development in practice，2007，17(4-5).但是掌握及時、完整、準(zhǔn)確的針對性透明信息，將促成公民的問責(zé)行動。③Fung A.，Graham M.，Weil D.，F(xiàn)ull disclosure：The perils and promise of transparency，Cambridge University Press，2007：p.16.

針對性透明信息，一般具有三個關(guān)鍵要素。一是以民眾為中心的信息公開透明，及時關(guān)注信息使用者的需求和興趣，花費(fèi)較少的時間和精力獲取有價值的信息，能夠感知信息價值。二是透明信息提供的格式、發(fā)布的地點(diǎn)（途徑、媒介）和時間符合民眾日常的習(xí)慣或慣例，以實(shí)現(xiàn)政府部門的信息發(fā)布與民眾信息獲取的兼容。三是將復(fù)雜的信息簡化，將專業(yè)性或難理解的信息通俗化，便于民眾理解。

與此同時，有效的透明政策能否持續(xù)發(fā)揮作用，取決于三個方面。一是圍繞民眾關(guān)注或需要解決的問題，不斷擴(kuò)大針對性透明信息的范圍，但應(yīng)在盡可能增加信息披露者、信息接收者收益的前提下，不增加信息披露者、信息接收者的成本。二是進(jìn)一步提高透明信息的準(zhǔn)確性。三是引導(dǎo)和增加民眾對信息的使用。為保障人民群眾的知情權(quán)，提高政府工作透明度，促進(jìn)依法行政，《中華人民共和國政府信息公開條例》于2008 年5 月1 日開始施行。為進(jìn)一步推動政務(wù)公開、政策透明，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2016 年2 月17 日印發(fā)實(shí)施了《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》，國務(wù)院辦公廳于2016 年11 月15 日印發(fā)了《〈關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見〉實(shí)施細(xì)則》。因此，在全國范圍內(nèi)實(shí)施的河長制進(jìn)行信息公開、透明，不但是政府自身工作的基本要求，更是滿足民眾知情權(quán)的最低要求。

（三）回應(yīng)：社會參與的問責(zé)目標(biāo)

現(xiàn)代國家存在的前提在于人民主權(quán)，人民主權(quán)的本質(zhì)是公共輿論，即人民能夠?qū)λ腥水a(chǎn)生約束力的決定權(quán)力。④哈貝馬斯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，曹衛(wèi)東等譯，上海：學(xué)林出版社，1999 年版，第285 頁。政府作為人民的代理人，所行使公共權(quán)力的公共性要求“個人或事情接受公開批判，讓政治決策接受公眾輿論的監(jiān)督，并按照公眾輿論的要求進(jìn)行修正”。因此我國的人民民主不但重視人民在選舉時的投票權(quán)利，而且注重人民在日常政治生活中行使民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。⑤《習(xí)近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017 年版，第292 頁。人民諸多權(quán)利的行使，離不開具體的參與形式與途徑。如通過多種方式和渠道獲取相關(guān)信息，借助多種會議或組織形式了解政策，依托多種機(jī)制構(gòu)建政府與民眾之間的合作關(guān)系，以及將民眾參與的角色與結(jié)構(gòu)進(jìn)一步制度化。⑥托馬斯：《公共決策中的公民參與》，孫柏英等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2010 年版，第14 頁。民眾參與作為社會問責(zé)的基礎(chǔ)與前提，不僅關(guān)系社會問責(zé)的深度，而且左右社會問責(zé)的廣度。然而，民眾參與能否有效實(shí)現(xiàn)，取決于政府對民眾的包容與回應(yīng)。

在民主政治中，權(quán)力行為主體必然對社會成員的利益訴求進(jìn)行有效回應(yīng)。政治回應(yīng)成為權(quán)力行為主體與社會成員溝通的重要紐帶。民眾在獲得相關(guān)透明信息并參與社會問責(zé)后，必然希望政府部門就某些具體問題進(jìn)行回應(yīng)。面對社會的問責(zé)，公共部門的回應(yīng)可能積極也可能消極。從消極的方面看，公共部門可能因被問責(zé)而帶來名譽(yù)受損，甚至對具體問責(zé)人打擊報復(fù)。⑦JOSHI A.，“Reading the Local Context：A Causal Chain Approachto Social Accountability”，IDS Bulletin，2014，45（5）.為避免出現(xiàn)公共部門的消極回應(yīng)，我國不但要求各級政府積極推動公眾參與，而且通過立法形式約束政府及地方主官的底線行為。如國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《〈關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見〉實(shí)施細(xì)則》明確要求，對涉及重大公共利益和公眾權(quán)益的重要決策，不但要盡可能借助多種方式擴(kuò)大公眾參與，還要積極探索公眾參與新模式，搭建公眾參與新平臺。根據(jù)《意見》要求，不但對領(lǐng)導(dǎo)干部的河長履職情況進(jìn)行考核，而且對其進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，甚至推行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。

（四）自愿：身份認(rèn)同的問責(zé)動力

責(zé)任是道德的基礎(chǔ)。正如西塞羅所言：“任何一種生活，無論是公共的還是私人的、事業(yè)的還是家庭的，所作所為只關(guān)系到個人的還是牽涉到他人的，都不可能沒有道德責(zé)任；因?yàn)樯钪幸磺杏械轮戮陕男羞@種責(zé)任而出。”①西塞羅：《論老年 論友誼 論責(zé)任》，徐奕春譯，北京：商務(wù)印書館，2003 年版，第91 頁。政府公務(wù)人員（包括領(lǐng)導(dǎo)干部）作為一名自然人，德性②亞里士多德：《尼各馬可倫理學(xué)》，苗力田譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，1999 年版，第26 頁。是維持其充當(dāng)某種角色的基本品質(zhì)。無論是長期的學(xué)校教育培養(yǎng)的“理智德性”，還是通過社會風(fēng)俗習(xí)慣長期熏陶形成的“倫理德性”，政府公務(wù)人員（包括共產(chǎn)黨員）都應(yīng)一致認(rèn)同《中國共產(chǎn)黨章程》和《中華人民共和國公務(wù)員法》對黨員和公務(wù)員的基本要求——全心全意為人民服務(wù)。特別是作為公仆為人民認(rèn)真履行職責(zé)，不但是在理性指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)道德目的的沖動，而且是響應(yīng)倫理要求，彰顯個人價值，獲得他人認(rèn)同的理性沖動。對于遵照法律、專業(yè)守則、職權(quán)職責(zé)要求行事的公務(wù)人員而言，勇于承擔(dān)責(zé)任、積極回應(yīng)民眾質(zhì)疑與問責(zé)，是其履行基本職責(zé)的應(yīng)有之義。因?yàn)檎呜?zé)任、義務(wù)和忠誠比任何承諾都更具體，甚至可能不是自愿的。③Shklar J.N.，Shklar J.N.，Political thought and political thinkers，University of Chicago Press，1998：p.41.

為破解九龍治水的困境，發(fā)揮制度體系的整體性優(yōu)勢，河長制的組織架構(gòu)設(shè)計中突出了地方主官的核心地位。隨著河長制的廣泛推行，不少地方創(chuàng)造性實(shí)施了“雙河長”制度。在省長、市長、縣長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）長擔(dān)任河長的同時，同級黨組織的主要負(fù)責(zé)人共同擔(dān)任河長，實(shí)現(xiàn)了黨政治水的合力。在領(lǐng)導(dǎo)力理論者看來，領(lǐng)導(dǎo)者不但要實(shí)現(xiàn)社會對自己的認(rèn)可，而且要追求社會對其團(tuán)隊的認(rèn)同。④Avolio B.J.，Gardner W.L.，Walumbwa F.O.，et al.,“Unlocking the mask：A look at the process by which authentic leaders impact follower attitudes and behaviors”，The leadership quarterly，2004，15(6).這種雙重追求，必然促使領(lǐng)導(dǎo)者積極關(guān)注民眾需求，并及時作出回應(yīng)。即使有個別擔(dān)任河長的領(lǐng)導(dǎo)干部是“家長式作風(fēng)”，⑤Farh J.L.，Cheng B.S.，A cultural analysis of paternalistic leadership in Chinese organizations，Management and organizations in the Chinese context,Palgrave Macmillan，London，2000：p.91.也會在維護(hù)控制權(quán)威和關(guān)心追隨者的同時，特別注重個人的美德、自律和無私，以保證追隨者的認(rèn)同與服從。由此可見，無論是政府公務(wù)人員，還是政府或黨委的主要負(fù)責(zé)人，基于身份和角色的認(rèn)同，在道德的約束和激勵下，均能夠內(nèi)生出主動接受問責(zé)的自愿性動力。

三、自愿性問責(zé)的主觀選擇：反客為主的策略技術(shù)

政府通過公開準(zhǔn)確的信息、詳細(xì)的分析和多樣的溝通，取得民眾的認(rèn)同與支持，以保證公共權(quán)力的合法性和持續(xù)性。民主問責(zé)成為一個持續(xù)的、開放的過程。特別是在自上而下的體系問責(zé)、自下而上的社會問責(zé)與平行的機(jī)構(gòu)問責(zé)共同構(gòu)成的問責(zé)立方體中，⑥萬婷婷、郝亞光：《層級問責(zé)：河長制塑造河長治的政治表達(dá)》，《廣西大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2020 年第4 期。地方主官及同級黨組織的主要負(fù)責(zé)人并非處處陷于被動，而是可以利用自身所處的科層制度和權(quán)勢優(yōu)勢，通過順應(yīng)趨勢、因應(yīng)權(quán)勢、營造聲勢以及建構(gòu)定勢等政治策略，化被動為主動，甚至反客為主，打造積極問責(zé)、自愿問責(zé)的良好社會形象，獲得全方位的認(rèn)可與支持。

（一）順應(yīng)趨勢：規(guī)避被動問責(zé)

我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，給水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如何維護(hù)河湖健康生命、實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用，是國家與社會、主官與民眾共同面臨的重大難題。特別是在黨的十八大作出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策后，水治理作為生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，同樣關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來，事關(guān)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的中國夢的實(shí)現(xiàn)。為樹立“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)意識，切實(shí)把黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署落到實(shí)處，習(xí)近平總書記在關(guān)于做好生態(tài)文明建設(shè)工作的批示中明確要求，“各級黨委、政府及各有關(guān)方面要把生態(tài)文明建設(shè)作為一項(xiàng)重要任務(wù)，扎實(shí)工作、合力攻堅，堅持不懈、務(wù)求實(shí)效”。①《習(xí)近平談治國理政》（第二卷），第393 頁。在2017 年新年賀詞中，習(xí)近平總書記莊嚴(yán)宣布“每條河流要有‘河長’了”?？梢哉f，為確保河長制及生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)取得重大進(jìn)展和積極成效，黨中央、國務(wù)院先后作出的一系列重大決策部署集中體現(xiàn)了國家對水治理、生態(tài)治理的決心和信心?！兑庖姟氛窃谶@一背景下出臺與實(shí)施的。

從2016 年11 月28 日《意見》印發(fā)，到2018 年6 月底河長制全面建立，僅僅用了19 個月。河長制能夠在如此短的時間內(nèi)迅速建立并取得成效，離不開黨中央和國務(wù)院的高位推動，即在最高位階政治勢能②賀東航、賈秀飛：《制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)為治理效能：中國生態(tài)治理中的政治勢能研究——以“河長制”政策為案例》，《中共福建省委黨校(福建行政學(xué)院)學(xué)報》2020 年第3 期。的推動下，在多重激勵機(jī)制的刺激下，地方各級黨委政府不僅明確了主體責(zé)任，而且激發(fā)了主體意識。在壓力型體制和晉升錦標(biāo)賽制度下，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)都不愿意將自己的工作置于被動困境。特別是在道德推力和晉升拉力的條件下，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)必須積極配合黨和國家實(shí)施生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略。如在全國31 個省（自治區(qū)、直轄市）（含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)）402 名省級河湖長中，59 名省級黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任總河湖長。除上海、天津、云南和內(nèi)蒙古分別由?。▍^(qū)）委書記或?。ㄊ校╅L一人擔(dān)任總河長外，其他?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）均為?。▍^(qū)）委書記和?。ㄊ校╅L共同擔(dān)任雙河長。為了更好推動和實(shí)施河長制，海南、江西省人大常委會率先發(fā)布了《河長制湖長制條例》，吉林、福建、遼寧等地也陸續(xù)出臺了河長制專項(xiàng)立法，不但極大地保證了本行政區(qū)內(nèi)各級河長的履職成效，而且在很大程度上規(guī)避了可能出現(xiàn)的被動問責(zé)。

（二）因應(yīng)權(quán)勢：爭取問責(zé)主動

所謂“權(quán)勢”，是指因權(quán)力或位階的差距而形成對他者的能動性。在我國政策執(zhí)行過程中，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是發(fā)文單位的位階不同，對政策推動的力度有所差異。如由中共中央辦公廳與國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《意見》，相較于某個國家部委為某項(xiàng)政策發(fā)文，所形成的權(quán)勢更高，推動力更強(qiáng)。二是因應(yīng)工作需要成立的各類臨時性“工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，因擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)級別不同，形成不同的權(quán)勢影響力。如402 名省級河湖長中，由省委書記和省長共同擔(dān)任雙河長，或由省委書記（省長）擔(dān)任河長者，相較于副省級黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長所形成的權(quán)勢更高。與此同時，各地在市、縣兩個層級分別成立了河長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，不少市（縣）的小組長由市（縣）委書記擔(dān)任，副組長（執(zhí)行組織組長）由縣委副書記、縣政府縣長擔(dān)任，成員由其他市（縣）委成員以及縣政府黨組成員組成，如縣政府常務(wù)副縣長、縣政府副縣長、縣長助理以及縣總工會主席等。地方黨委組成的“工作領(lǐng)導(dǎo)小組”傾向于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，是因?yàn)椤啊话咽帧H自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓、相關(guān)部門合力抓的權(quán)力機(jī)制，體現(xiàn)出明顯的權(quán)威性和強(qiáng)制性”。③賀東航、孔繁斌：《中國公共政策執(zhí)行中的政治勢能——基于近20 年農(nóng)村林改政策的分析》，《中國社會科學(xué)》2019年第4 期。

為更強(qiáng)有力地推動河長制工作，各地方黨委政府因應(yīng)權(quán)勢，積極成立“河長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，并配備較高層級的領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任辦公室主任。如廣東、四川、江西、遼寧、湖南等省級辦公室主任，均由副省級領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任。在江西，省級河長辦公室主任由省政府副省長擔(dān)任，常務(wù)副主任由省政府副秘書長和水利廳廳長擔(dān)任，省委農(nóng)工部、省環(huán)保廳、省住建廳、省農(nóng)業(yè)廳、省林業(yè)廳、省交通運(yùn)輸廳、省工信委、省國土資源廳、省公安廳等單位的分管廳領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副主任。從江西省河長制辦公室成員的構(gòu)成看，副省級辦公室主任較廳級辦公室主任（有些省份的河長制辦公室主任由水利廳廳長擔(dān)任）的“權(quán)勢”更強(qiáng)，不但有利于破解因部門間條塊利益造成的“污染在水中，根子在岸上”關(guān)系與矛盾，而且有助于實(shí)現(xiàn)“山水林田湖草沙生命共同體”的系統(tǒng)治理。從政治戰(zhàn)略動機(jī)看，魯西奧①Ruscio K.P.，The leadership dilemma in modern democracy，Edward Elgar Publishing，2008：pp.80-90.認(rèn)為類似這樣的工作小組安排對于領(lǐng)導(dǎo)者而言是一個巧妙的“設(shè)計”，即通過強(qiáng)調(diào)工作小組及組員的責(zé)任，為自己在面對質(zhì)問時創(chuàng)造更多“回旋空間”。

（三）營造聲勢：尋求問責(zé)支持

在現(xiàn)代民主社會，任何一項(xiàng)公共政策的落實(shí)，不僅需要自上而下的權(quán)勢推動，而且需要自下而上的民眾參與。民眾愿意主動、積極參與，離不開政府主導(dǎo)的情境動員。在推行河長制的過程中，既有中央權(quán)威媒體較為密集的宣傳報道，又有黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人以及部委領(lǐng)導(dǎo)的重要講話，還有地方政府的宣傳部門通過多種方式向民眾宣傳實(shí)施河長制的重要意義、深遠(yuǎn)影響以及具體做法等，營造出勢在必行的聲勢。之所以越來越多的民眾被動員，主要原因在于宣傳動員激發(fā)了民眾對河長制的共識。②郝亞光、萬婷婷：《共識動員：河長制激活公眾責(zé)任的框架分析》，《廣西大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2019 年第4 期。這一共識形成的內(nèi)在邏輯是政府不僅指出了水污染治理行動的緊迫性，而且說明了河長制下“一河（湖）一策”行動的有效性，還激發(fā)了民眾的行動責(zé)任性，達(dá)到了“一種個人認(rèn)為自己的政治行動對政治過程能夠產(chǎn)生政治影響力的感覺，是值得個人去實(shí)踐其公民責(zé)任的感覺，是公民感受到政治與社會的改變是可能的，并且可以在這種改變中扮演一定角色的感覺”。③Angus Campbell，Gereald Gurin，Warren E.Miller，The Voter Decides.Evanston，IL.1.：Row，Peterson and Company，1954：p.187.

治水聲勢的成功營造，極大地加深、加快和促進(jìn)了民眾對河長制政策的認(rèn)知、認(rèn)同和參與。為確保民眾參與的積極性、廣泛性和持續(xù)性，各地先后出臺的“河（湖）長條例（規(guī)定）”明確民眾參與的權(quán)益。如《遼寧省河長湖長制條例》第19 條和第20 條明確規(guī)定：“省、市、縣、鄉(xiāng)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)河湖保護(hù)宣傳教育和輿論引導(dǎo)，提高全社會對河湖保護(hù)工作的責(zé)任意識參與意識；聘請社會公眾擔(dān)任河湖監(jiān)督員，鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)、公眾擔(dān)任志愿河長，參與河湖保護(hù)?！薄叭魏螁挝缓蛡€人都有保護(hù)河湖的義務(wù)，并有權(quán)就發(fā)現(xiàn)的河湖保護(hù)問題向河長制辦公室及有關(guān)部門投訴舉報?！痹诟＝ㄊ」盘锟h，河長制辦公室于2019 年在全省率先開發(fā)上線“古田縣河湖長制微信云監(jiān)督平臺”，為當(dāng)?shù)孛癖姳O(jiān)督水污染治理和河長巡河提供了便捷條件。該平臺僅運(yùn)行3 個月，便招募到103 名社會監(jiān)督員，收到舉報31 起，辦結(jié)25 起，在辦6 起。④鄭舒：《招募監(jiān)督員 助力河長制》，《閩東日報》2019 年12 月13 日，第3 版。地方黨政主官及相關(guān)公務(wù)人員主動邀請民眾參與并監(jiān)督河湖治理，不僅能讓民眾真實(shí)地感受到政策執(zhí)行者的“誠意”，⑤Ferris G.R.，Treadway D.C.，Kolodinsky R.W.，et al.,“Development and validation of the political skill inventory”，Journal of management，2005，31(1).而且增強(qiáng)了民眾對政策的認(rèn)同，還有助于政府獲得更多民眾的支持。

（四）建構(gòu)定勢：塑造問責(zé)模式

在中央高位推動河長制、建設(shè)生態(tài)文明的趨勢下，地方主官積極因應(yīng)權(quán)勢，主動營造聲勢，動員盡可能多力量參與的同時，塑造出一套主動性問責(zé)體系或模式，通過對誰負(fù)責(zé)、對什么負(fù)責(zé)、如何考核、誰來考核、考核什么、什么樣的考核標(biāo)準(zhǔn)、什么樣的考核流程、考核結(jié)果如何使用等內(nèi)容的設(shè)定，將考核問責(zé)引向有利于自己的方向，⑥Shapiro D.L.，Buttner E.H.，Barry B.，“Explanations：What factors enhance their perceived adequacy？”，Organizational behavior and human decision processes，1994，58.使民眾更容易接受“代理人”的政策決定和執(zhí)行成效。從各地開展河長制考核的具體經(jīng)驗(yàn)看，通常將定量評價與定性評估相結(jié)合，將日常監(jiān)督與年終考核相結(jié)合，將下級自評與上級考核相結(jié)合，形成一套立體、全面、動態(tài)的考核體系，僅日常監(jiān)督便有三類形式：一是會議督察，即召開相關(guān)會議，聽取工作情況匯報；二是現(xiàn)場督察，即派出督察組，翻閱資料、實(shí)地查看情況；三是暗訪督察，即不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同接待，直奔基層、直插現(xiàn)場。

在江西、安徽、廣東等地，河長制的年終考核指標(biāo)體系圍繞建設(shè)河（湖）長制的能力與體系、保護(hù)水資源、管護(hù)河湖水域岸線、防治水污染、治理水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)、執(zhí)法監(jiān)管等7 個方面的情況，細(xì)分為28 個具體考核指標(biāo)，由省河長辦及各成員單位對相應(yīng)內(nèi)容進(jìn)行考核評分。浙江省紹興市、上海市閔行區(qū)等地，積極利用“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)技術(shù)，建成大數(shù)據(jù)管理中心，將民眾對各級河長履職情況的評價，以及各級河長對民眾投訴舉報問題的處理和反饋情況，都納入考核體系，形成了“最嚴(yán)格水資源管理制度”?？己私Y(jié)果經(jīng)總河長會議審議后，向全社會通報，對于年度考核優(yōu)秀的，予以通報表揚(yáng)。江西省于2019 年9 月向全國發(fā)布了首個河長制省級表彰決定。①石鵬：《我省發(fā)布全國首個河長制省級表彰決定》，https：//jndsb.jxnews.com.cn/system/2019/08/30/018571593.shtml，2019 年8 月30 日。不僅要通報批評考核不合格的單位，而且要求該單位向上級黨委政府提出書面說明，明確整改措施及期限，并追究“領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任”。如因違規(guī)越線行為造成水域面積萎縮、水體惡化或生態(tài)功能退化等生態(tài)環(huán)境損害，相關(guān)責(zé)任人員將面臨責(zé)任終身追究。

四、結(jié)論與討論

以個人或組織自愿接受監(jiān)督為表現(xiàn)的自愿性問責(zé)，似乎違背常理。事實(shí)上，這一行為既是人民民主制度內(nèi)生的客觀需要，又是代理人（組織）主觀的策略選擇。在委托代理關(guān)系的民主制度中，責(zé)任與問責(zé)恰如硬幣的兩面，正面是責(zé)任，反面是問責(zé)。委托人賦予代理人權(quán)力，代理人便有了一定程度的自由裁量權(quán)，并應(yīng)為此擔(dān)負(fù)責(zé)任，為約束代理人的自由裁量權(quán)，便有了問責(zé)。從某種意義上可以說，問責(zé)是為了最大限度減少政府的管理不善，而責(zé)任是最大限度發(fā)揮政府的善治。如何將責(zé)任與問責(zé)有效銜接，成為實(shí)現(xiàn)委托代理關(guān)系的關(guān)鍵。政府作為代理人的自愿性問責(zé)行為，既能夠及時響應(yīng)作為委托人的民眾的需求，又能實(shí)現(xiàn)權(quán)力的透明運(yùn)行，獲得民眾的進(jìn)一步認(rèn)可與認(rèn)同。合法的政府在民眾的支持下更容易有效執(zhí)行公共政策，滿足民眾的訴求。但在具體操作的過程中，既要注意進(jìn)一步提升民眾參與的普遍性和廣泛性，也要注意防止自愿性問責(zé)的過度性，以免造成不必要的負(fù)面影響。

一是促進(jìn)民眾參與的廣度與深度，提升政府與社會的治水合力。有序而廣泛的民眾參與，不但有助于加速治水的進(jìn)程，而且有助于保持政府與公眾良好的互動關(guān)系。從目前各地河長制實(shí)施的情況看，民眾參與的主體完整性有待進(jìn)一步加強(qiáng)。已有“民間河長”利用自身的地理優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢或技術(shù)優(yōu)勢，對河（湖）資源進(jìn)行日常監(jiān)督、水體采樣、動態(tài)監(jiān)測。但在“一河（湖）一策”的方案制訂中，民眾參與的普遍性、廣泛性尚存在不足。治水方案的制訂過程中，除了吸收專家的意見外，還可以積極、全面收集生活在“水邊”民眾的切身感受和建議，以便于治水方案落地落實(shí)并取得成效。為實(shí)現(xiàn)民眾參與的普遍性與廣泛性，可利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)手段，突破民眾參與的時空障礙。與此同時，政府有關(guān)部門可根據(jù)自身?xiàng)l件適時開展自愿性問責(zé)，可在最短時間內(nèi)對民眾反饋的問題作出及時、準(zhǔn)確、有效回應(yīng)，以謀求民眾對政府和政策的認(rèn)可與認(rèn)同，形成政府與社會共同治水的合力。當(dāng)然，在實(shí)現(xiàn)民眾有序參與治水的前提下，政府相關(guān)部門及人員可多嘗試自愿性問責(zé)，克服越來越普遍和廣泛的民眾參與帶來的各種困難。如在日常工作中，要用更多時間回復(fù)民眾提出的各種問題；在公共決策中，要花更多精力邀請更多民眾參與以保證多元性、代表性；在政策制訂中，要花更多時間解決民眾與政府的意見差異。

二是把握自愿性問責(zé)的力度和精度，積極實(shí)現(xiàn)政府的治水成效。適度而精準(zhǔn)的自我問責(zé)，不但可以有效實(shí)現(xiàn)民眾的治水需求，而且可以保證政府組織的高效運(yùn)行。若自愿性問責(zé)的內(nèi)容過多、力度過大，或主體過多，往往導(dǎo)致問責(zé)過載，嚴(yán)重影響問責(zé)的效果。問責(zé)的內(nèi)容過多，提供問責(zé)的主體不但需要投入較多的時間和精力去準(zhǔn)備相關(guān)材料，而且因?yàn)闇?zhǔn)備過多的材料而不得不浪費(fèi)人力和財力，增加不必要的交易成本。①Halachmi A.，“Performance measurement：a look at some possible dysfunctions”，Work study，2002，51(5).問責(zé)的力度過大，不但有可能嚴(yán)重挫傷政府機(jī)構(gòu)和公務(wù)人員的工作積極性和主動性，而且有可能消滅政府及其公務(wù)人員承擔(dān)風(fēng)險、尋求革新的勇氣，②Behn R.D.，Rethinking democratic accountability，Brookings Inst Press，2001:p.15.甚至造成不再主動承擔(dān)自愿性說明，應(yīng)付問責(zé)或逃避問責(zé)，陷入指責(zé)游戲模式。③Hood C.，The blame game：Spin，bureaucracy，and self-preservation in government，Princeton University Press，2010:p.18.問責(zé)的主體重疊，可能導(dǎo)致自愿提供問責(zé)的主體無所適從，也可能導(dǎo)致責(zé)任主體間的沖突與矛盾，還可能導(dǎo)致代理人的“多重責(zé)任紊亂”，或游走于多重問責(zé)主體之間，為自己尋求更多回旋余地。因此，開展合理、適度、有效的問責(zé)和自愿性問責(zé)，不但有助于取得較好的治水成效，而且有助于提升國家治理能力。