多維視角下房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)展望

劉麗蓉 融信中國(guó)浙江區(qū)域集團(tuán)

近十年來(lái)，民眾對(duì)房地產(chǎn)稅的政策和改革重視度逐漸提高，在十八屆三中全會(huì)上，《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)開展房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作的決定》（下文簡(jiǎn)稱《授權(quán)決定》），于第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十一次會(huì)議批準(zhǔn)，出臺(tái)了關(guān)于房地產(chǎn)稅制的新政策。本文在此基礎(chǔ)上，對(duì)房地產(chǎn)稅的歷史沿革、功能定位、稅制設(shè)計(jì)中的若干關(guān)鍵問題進(jìn)行了簡(jiǎn)單的剖析，提出基本的政策，希望對(duì)以后房地產(chǎn)稅收政策提供幫助。

一、我國(guó)房地產(chǎn)稅收的歷史沿革

我國(guó)早在1951 年頒布的《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》中規(guī)定對(duì)房地產(chǎn)的征稅。到1986 年，《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》頒布，房地產(chǎn)稅也就從歷史上消失。查閱有關(guān)數(shù)據(jù)，從1951 年到1984 年，全國(guó)范圍內(nèi)的房地產(chǎn)稅，可以為今日的改革試點(diǎn)提供一些啟示。在持有期間，房地產(chǎn)包括在土地和不動(dòng)產(chǎn)的基礎(chǔ)上，土地稅1%，不動(dòng)產(chǎn)稅1.5%，還有許多免稅的計(jì)劃。按照當(dāng)時(shí)的情形，財(cái)產(chǎn)稅是由財(cái)產(chǎn)者繳納，財(cái)產(chǎn)抵押后由繼承人支付。如果業(yè)主或繼承者在本地或產(chǎn)權(quán)不明確時(shí)發(fā)生的租賃爭(zhēng)議，則由受托人或使用人提出。1984 年劃分后，在持有環(huán)節(jié)仍需繳納城鎮(zhèn)土地使用稅和不動(dòng)產(chǎn)稅，但前者屬于定額征稅，而后者則按不動(dòng)產(chǎn)原值一次性扣除10%至30%的殘值，故不按評(píng)估價(jià)值征稅。此外，對(duì)非營(yíng)利性質(zhì)的私人不動(dòng)產(chǎn)及相關(guān)用地，則不征收城鎮(zhèn)土地和不動(dòng)產(chǎn)稅。自此，個(gè)人住房保障環(huán)節(jié)的稅收逐漸淡出歷史舞臺(tái)。

在2003 年，由于地方稅制的建立及房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，政府引進(jìn)個(gè)人住宅保有環(huán)節(jié)的稅制，回歸到當(dāng)年所謂的“不動(dòng)產(chǎn)稅”的政策探討。十六屆三中全會(huì)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出：“在條件允許的情況下，對(duì)房地產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一的房產(chǎn)稅，并予以廢止?！薄丁笆晃濉币?guī)劃綱要》于2006 年發(fā)布，其中提到：要推進(jìn)房地產(chǎn)稅費(fèi)改革，堅(jiān)決推行房產(chǎn)稅，取消有關(guān)稅費(fèi)。中央文件提出不動(dòng)產(chǎn)稅后，有關(guān)部門、學(xué)界就不動(dòng)產(chǎn)稅的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及稅收制度的設(shè)計(jì)進(jìn)行了較多的探討。但是，這個(gè)改革的構(gòu)想并沒有產(chǎn)生任何結(jié)果。

在2008 年的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，房屋價(jià)格快速上升。2009年，“不動(dòng)產(chǎn)稅”一詞也被采用，但是在2010 年，“逐漸推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)稅制改革”的建議被房地產(chǎn)稅所代替。最后，上海市、重慶市于2011 年1 月開始對(duì)房地產(chǎn)稅的改革，這一舉措在全國(guó)范圍內(nèi)得到了廣泛的重視。2013 年在黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，一些城市暫停不動(dòng)產(chǎn)納稅申報(bào)的試點(diǎn)工作。其中一個(gè)主要的原因是，在改革的頂層設(shè)計(jì)上得到了強(qiáng)化[1]。

《授權(quán)決定》是中國(guó)當(dāng)前最具體的房地產(chǎn)稅制改革立場(chǎng)，并對(duì)若干問題進(jìn)行清晰界定。第二條明確規(guī)定，由國(guó)務(wù)院與試點(diǎn)地區(qū)人民政府制定的具體示范措施。同時(shí)，也明確提出由國(guó)務(wù)院、各相關(guān)部門、各試點(diǎn)縣人民政府制定科學(xué)、可行的征稅方式與程序?！妒跈?quán)決定》提出積極穩(wěn)定的原則，加強(qiáng)示范，統(tǒng)一立法，綜合考慮確定示范區(qū)?！妒跈?quán)決定》還將自《國(guó)務(wù)院試點(diǎn)辦法》頒布之日起，試行許可證的有效期為5年。同時(shí)，還要求國(guó)務(wù)院及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在許可證有效期屆滿前半年將試點(diǎn)工作報(bào)告給全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。此外，還特別強(qiáng)調(diào)在適當(dāng)?shù)那闆r下，適時(shí)地制訂法律。從這一點(diǎn)上講，只要試點(diǎn)取得了成效，條件已經(jīng)具備，就可以先行出臺(tái)不動(dòng)產(chǎn)稅立法，并在全國(guó)推廣。

我國(guó)房地產(chǎn)稅也分為四個(gè)階段：

開始（2013-2010）：在“模擬”的房地產(chǎn)稅收改革中，試點(diǎn)由6 個(gè)省市逐漸擴(kuò)展至10 個(gè)省市。

試點(diǎn)（2011-2013）：滬、渝兩省的房產(chǎn)稅試點(diǎn)實(shí)施差異化，取得了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

立法（2013-2021 年）：漫長(zhǎng)的進(jìn)程和巨大的阻力。雖然中央在有關(guān)方面的表現(xiàn)已經(jīng)發(fā)生了數(shù)次變化，但是對(duì)于推動(dòng)立法改革的態(tài)度卻很清楚。

深入（2021 年至今），積極穩(wěn)步推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法與改革，房地產(chǎn)稅立法，擴(kuò)大試點(diǎn)。

二、我國(guó)房地產(chǎn)稅的功能定位

我國(guó)現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅制因其本身的性質(zhì)而具有一定的特殊性。有的學(xué)者認(rèn)為，土地屬于國(guó)有，而個(gè)人只能擁有使用權(quán)，因此，國(guó)家無(wú)權(quán)對(duì)土地使用權(quán)征稅。應(yīng)當(dāng)指出，稅種的最大特征在于其具有強(qiáng)制性，無(wú)法與所征收的目標(biāo)的財(cái)產(chǎn)權(quán)聯(lián)系在一起。大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為，我們所買的房屋的價(jià)格中，有很高的土地出讓金，因此，既然政府已從居民購(gòu)房所得中得到了一定的收益，為何要開征物業(yè)稅，其中包含了我國(guó)房地產(chǎn)稅制的職能定位。

在政策探討中，存在三種不同的意見，即我國(guó)房地產(chǎn)稅的職能定位。第一種意見是房地產(chǎn)稅的作用是調(diào)控房地產(chǎn)的需求，推動(dòng)全國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的穩(wěn)定、健康發(fā)展。第二種意見是，不動(dòng)產(chǎn)稅應(yīng)當(dāng)幫助縮小貧富差距。第三種意見認(rèn)為，房地產(chǎn)稅應(yīng)該是地方稅收的主要內(nèi)容，它具有為地方政府增加稅收的作用。當(dāng)然，這三種職能都可以通過房產(chǎn)稅來(lái)實(shí)現(xiàn)，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這三種職能在短期內(nèi)是完全不相容的。許多人都以為他們的稅收對(duì)當(dāng)?shù)卣亩愂蘸翢o(wú)作用，但在調(diào)控住房市場(chǎng)與貧富差距方面，得出的結(jié)論卻不盡相同。從極端的情形來(lái)看，當(dāng)房?jī)r(jià)低于60 平方米時(shí)，可以征收的房產(chǎn)稅是0，但是這也就說(shuō)明了這兩個(gè)地方的房產(chǎn)稅對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)和貧富差距具有很好的調(diào)控效果。所以，在確定這三個(gè)職能的基礎(chǔ)上，對(duì)房地產(chǎn)稅的稅收籌劃具有重要的指導(dǎo)意義。因此，本文認(rèn)為，建立住房市場(chǎng)的職能定位并非為了增加稅收，而是由于我國(guó)目前住房購(gòu)置中存在著較高稅率的現(xiàn)實(shí)情況。一旦進(jìn)入“不賣房”的狀況，就是極少數(shù)人靠投機(jī)買賣來(lái)積聚財(cái)富，關(guān)于房產(chǎn)稅對(duì)地方政府增加稅收的作用，筆者認(rèn)為這是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。比如，房屋上的土地使用權(quán)，在70 年之后就可以征稅，這樣就可以增加稅收[2]。

三、房地產(chǎn)稅稅制設(shè)計(jì)中的若干關(guān)鍵問題

（一）我國(guó)目前的房地產(chǎn)稅尚未立法

從2003 年開始，我國(guó)開始實(shí)施房地產(chǎn)稅改革，但房地產(chǎn)、土地等相關(guān)稅費(fèi)改革始終沒有脫離我國(guó)稅制改革的視線，成為社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)。自從十八屆三中全會(huì)上出臺(tái)加快不動(dòng)產(chǎn)稅制法后，全國(guó)人民代表大會(huì)和國(guó)務(wù)院都在積極推動(dòng)這方面的立法工作。從實(shí)施的角度來(lái)看，至今尚未制定房地產(chǎn)稅的法律，我國(guó)房地產(chǎn)投資商品住房銷售價(jià)格逐年上漲。

（二）房地產(chǎn)稅涉及部門較多，未能齊心協(xié)力

就我國(guó)房地產(chǎn)稅的總體構(gòu)成而言，房屋與土地是稅收的核心要素，稅務(wù)局僅是多個(gè)機(jī)構(gòu)參與其中，僅靠該部門難以實(shí)現(xiàn)全系統(tǒng)的運(yùn)作。房地產(chǎn)土地審批、土地基準(zhǔn)價(jià)格確定、房地產(chǎn)建設(shè)、開發(fā)商價(jià)格、房地產(chǎn)登記、評(píng)估、公示、產(chǎn)權(quán)確定、房地產(chǎn)所有權(quán)、買賣等，由不同的部門管理，需要求各部門傾盡全力。

（三）房地產(chǎn)稅確定征稅對(duì)象、稅率、減免稅難題

從目前我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展?fàn)顩r看，住宅改造、產(chǎn)權(quán)房、租賃房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等多種形態(tài)并存。征收范圍包括高檔別墅、單人住宅、復(fù)式公寓、高檔住宅小區(qū)、普通住宅等，還有許多符合當(dāng)?shù)鼐用裣M(fèi)水平和市場(chǎng)需求的商品房。從稅率狀況來(lái)看，該稅率是怎樣設(shè)置的，多少居民能夠接受，不會(huì)對(duì)納稅人的生活造成很大的負(fù)擔(dān)。房地產(chǎn)稅能有效地遏制房?jī)r(jià)的快速上升，不會(huì)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成不利的影響。在試點(diǎn)區(qū)域，可以用累進(jìn)和區(qū)別稅率來(lái)衡量。如果要免稅的話，要區(qū)分本市居民、非本市居民和居民人均住房面積的征收標(biāo)準(zhǔn)，或結(jié)合當(dāng)前房地產(chǎn)與土地等相關(guān)稅費(fèi)的減免[3]。

四、房地產(chǎn)稅的配套政策

（一）建立協(xié)同工作機(jī)制，加強(qiáng)多部門合作

當(dāng)前房地產(chǎn)稅試點(diǎn)的成功與否，依賴于確定稅源、稅率、房地產(chǎn)交易價(jià)格、相關(guān)減免政策與具體征收環(huán)節(jié)等，涉及財(cái)政、稅務(wù)、發(fā)展改革、房地產(chǎn)、合同交易等多個(gè)部門機(jī)構(gòu)，建立以政府為主體，組織各相關(guān)單位，建立長(zhǎng)效合作機(jī)制，明確工作目標(biāo)，強(qiáng)化工作職責(zé)，制訂具體的實(shí)施辦法，共同推動(dòng)工作。

（二）循序漸進(jìn)

根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，在具有一定規(guī)模的房地產(chǎn)市場(chǎng)、規(guī)范的、稅源基礎(chǔ)好的地方，首先進(jìn)行試點(diǎn)，試點(diǎn)情況成熟后逐步擴(kuò)大。通過探討稅收的目標(biāo)與范圍，采取先增后減的措施，先以別墅住宅和高檔住宅為稅收目標(biāo)，然后逐漸實(shí)行于普通居民住房，先城市后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的方式。明確稅收的征稅標(biāo)準(zhǔn)，探討各種稅制方式，并依據(jù)居民人均居住面積確定不同的稅率，從而體現(xiàn)出稅負(fù)的公平。對(duì)獨(dú)戶、高端住房，可參照重慶試點(diǎn)模式，在實(shí)施細(xì)則實(shí)施之前和實(shí)施之前設(shè)定征收起點(diǎn)和稅率。

（三）建立和完善不動(dòng)產(chǎn)交易信息交流與評(píng)估機(jī)制

近幾年，隨著不動(dòng)產(chǎn)登記制度的逐步完善，物權(quán)持有人的合法權(quán)利得到了充分的保護(hù)，同時(shí)也為房地產(chǎn)稅的征收提供了一系列的依據(jù)。比如，如果一個(gè)人在多個(gè)區(qū)域內(nèi)買了多套房子，那么他就不能用稅收來(lái)精確地監(jiān)測(cè)這個(gè)家庭。因家庭人口的變化，無(wú)法及時(shí)與稅務(wù)部門取得聯(lián)系。房地產(chǎn)是一個(gè)很大的稅種，由于其交易價(jià)格不能及時(shí)公布，所以很難對(duì)其進(jìn)行征稅。不動(dòng)產(chǎn)的土地和不動(dòng)產(chǎn)登記資料不能及時(shí)與稅務(wù)、財(cái)政部、銀行信貸部門等部門進(jìn)行及時(shí)的共享，而不動(dòng)產(chǎn)的評(píng)估也不能得到權(quán)威的承認(rèn)，這將直接影響到我國(guó)的房產(chǎn)稅改革。運(yùn)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行各個(gè)部門之間的信息交流與管理，既能使工作過程更加簡(jiǎn)單，又能節(jié)約行政成本，提高工作效率，使企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)更加健康、有序[4]。

五、我國(guó)房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)展望

房地產(chǎn)稅改革是必然要進(jìn)行的，但是由于房地產(chǎn)稅范圍廣、內(nèi)容復(fù)雜，改革和擴(kuò)大試點(diǎn)仍是一個(gè)亟待解決的問題。同時(shí)，由于房地產(chǎn)百年評(píng)估的特殊性，我國(guó)亟待建立健全的世紀(jì)房地產(chǎn)評(píng)估制度。目前，我國(guó)稅務(wù)機(jī)關(guān)和房產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)的形成機(jī)制正處于不斷完善之中，并有望成為未來(lái)房地產(chǎn)稅收征收的重要依據(jù)。在征稅對(duì)象的選擇上，僅征收增量住房，雖然可以降低征收前期的阻力，但是長(zhǎng)期來(lái)看，對(duì)稅收公平性、收入調(diào)節(jié)都是不利的。所以，把儲(chǔ)蓄所列入征稅范圍是十分必要的。另外，在我國(guó)，房屋所有權(quán)關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，存在著某些具有特殊性質(zhì)的房屋。在制定合理的稅制時(shí)，如何兼顧稅制的有效性與公平性，仍是一項(xiàng)十分艱巨的任務(wù)。

通過對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅試點(diǎn)實(shí)踐可以看出，我國(guó)房地產(chǎn)稅的擴(kuò)大化具有三方面的作用。從房地產(chǎn)的角度看，房產(chǎn)稅將會(huì)提高房屋所有權(quán)的成本，對(duì)未來(lái)的預(yù)測(cè)產(chǎn)生一定的影響，從而使房地產(chǎn)的需求在短期內(nèi)下降。多套房的人群可以將他們手里的空置房屋賣掉或者出租，擴(kuò)大二手房市場(chǎng)，并提供租房，并活躍存貨，二手房交易市場(chǎng)供應(yīng)的增長(zhǎng)能夠彌補(bǔ)房東稅收負(fù)擔(dān)所帶來(lái)的租金上升。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，房產(chǎn)稅對(duì)房?jī)r(jià)的影響主要在于發(fā)揮“穩(wěn)定期”的作用，從而阻止房?jī)r(jià)的大幅度上升。從地方財(cái)政角度看，房地產(chǎn)稅收對(duì)地方金融系統(tǒng)的完善起到了促進(jìn)作用，能夠產(chǎn)生持續(xù)的資金流動(dòng)，并能保持穩(wěn)定和可持續(xù)的發(fā)展。若能在土地征用中得以實(shí)施，將會(huì)是當(dāng)?shù)卣囊豁?xiàng)重大稅收來(lái)源[5]。

六、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前我國(guó)房地產(chǎn)稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作是順應(yīng)中國(guó)國(guó)情的變化，并逐步推行全國(guó)范圍內(nèi)的房地產(chǎn)稅費(fèi)改革。房地產(chǎn)稅收應(yīng)當(dāng)是一個(gè)長(zhǎng)期的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制。房地產(chǎn)稅的實(shí)施，是為了從現(xiàn)有的一些行政控制措施中退出。由于房地產(chǎn)稅與土地出讓金并非相互替代的關(guān)系，兩者之間存在著相互依存的關(guān)系，因此很難對(duì)其產(chǎn)生的效應(yīng)進(jìn)行準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。但對(duì)后者的研究不能僅僅依賴于國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，而應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況對(duì)其進(jìn)行實(shí)證研究。

自從十八屆三中全會(huì)開始，我國(guó)房地產(chǎn)稅制改革的目標(biāo)就被提上了議事日程。當(dāng)前，全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)的決策，為推動(dòng)我國(guó)的改革開放了一扇大門。我們應(yīng)當(dāng)對(duì)這種新的稅收進(jìn)行科學(xué)的分析，并期望這種新的稅收分析能夠成為一種長(zhǎng)效的、以市場(chǎng)為主要手段的房地產(chǎn)稅收調(diào)節(jié)機(jī)制。