以首都功能提升推動構建雙循環(huán)新發(fā)展格局

張 麗

(北京市社會科學院 國際問題研究所，北京 100101)

當今時代，在應對百年變局和世紀疫情進程中，中國新發(fā)展格局的構建是一項重大的戰(zhàn)略任務。城市是雙循環(huán)新發(fā)展格局各個環(huán)節(jié)的重要載體，積極發(fā)揮城市功能作用，有利于循環(huán)系統(tǒng)暢通運行，尤其是抓住重大城市功能戰(zhàn)略調整機遇，推動區(qū)域經濟平衡發(fā)展，能夠有力地推動雙循環(huán)新格局的構建。本文從城市功能基本內涵與戰(zhàn)略規(guī)劃角度分析首都功能在雙循環(huán)新發(fā)展格局中的意義與作用，探索圍繞疏解非首都功能、優(yōu)化首都核心功能、京津冀協(xié)同發(fā)展等方面的首都功能提升為構建新發(fā)展格局提供的機遇與渠道。

一、雙循環(huán)新發(fā)展格局蘊含的時代內涵

雙循環(huán)新發(fā)展格局是指以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。習近平總書記于2020年5月14日主持中共中央政治局常務委員會會議并發(fā)表重要講話時指出“要深化供給側結構性改革，充分發(fā)揮我國超大規(guī)模市場優(yōu)勢和內需潛力，構建國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”[1]。此后，構建新發(fā)展格局這一戰(zhàn)略要求被多次在重大場合適時強調。黨的十九屆六中全會審議通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》中明確強調，要“加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局”[2]。從推動這一格局的構建所具有的深刻時代背景來看，它包括三點重要內涵。

1.堅持獨立自主完善全國統(tǒng)一大市場

在中國特色社會主義市場經濟運行過程中，市場發(fā)揮配置資源基礎性作用，要素市場配置效率不斷提高，改革發(fā)展不斷深入。在百年未有之大變局、新冠肺炎疫情全球大流行的沖擊下，我國外部市場環(huán)境發(fā)生了巨大變化，市場經濟運行外部壓力加大。因此，加快建設一個全國的統(tǒng)一大市場，以此來暢通全國大循環(huán)就顯得極其重要了。統(tǒng)一的大市場是高效規(guī)范、公平競爭的國內市場，也是充分開放性的市場；是能夠進一步釋放內生動力、釋放超大規(guī)模市場優(yōu)勢的市場，也是具有吸引和優(yōu)化配置全球市場要素資源的市場。

“構建新發(fā)展格局最本質的特征是實現(xiàn)高水平的自立自強”[3]。實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化目標，必須做大做強國內市場，以提升自主創(chuàng)新能力為主，從更高要求打通生產、分配、流通、消費各個環(huán)節(jié)，完善現(xiàn)代化經濟體系。全國統(tǒng)一大市場的建設是區(qū)域一體化全面發(fā)展的體現(xiàn)，要各地重視協(xié)同發(fā)展，避免出現(xiàn)地方保護主義和市場分割現(xiàn)象，加強市場治理，有效遏制不正當競爭，健全要素市場化配置機制，促進市場化健康發(fā)育，加速暢通經濟大循環(huán)。

2.堅持對外開放拓展世界市場新鏈條

中國改革開放之后出口與對外投資發(fā)展迅速，參與國際經濟合作的競爭力明顯增強，其中一個經驗就是堅持開放理念，因此，構建新發(fā)展格局必須是開放式的大循環(huán)，是以國內大循環(huán)為主體形成國內國際相互促進的態(tài)勢。因此，國內市場循環(huán)必須是開放式循環(huán)。面臨新的國際環(huán)境，開放的經濟發(fā)展區(qū)別于出口導向的傳統(tǒng)模式，致力于向世界市場提供全新價值鏈，實行高水平對外開放。

堅持對外開放?？焖僭谔嵘a業(yè)基礎能力和產業(yè)鏈現(xiàn)代化水平，改變出口導向戰(zhàn)略形成的中國長期處于價值鏈中低端的國際分工地位。國內經濟循環(huán)在不斷提升產業(yè)水平、技術水平的過程中，能夠快速發(fā)現(xiàn)所面臨的瓶頸問題，在這些瓶頸問題上進行全面突破。避免國內循環(huán)出現(xiàn)封閉的極端現(xiàn)象，維護產業(yè)鏈供應鏈安全穩(wěn)定，提高產業(yè)鏈供應鏈的全球競爭力。

3.高質量統(tǒng)籌國內國際兩個市場兩種資源

新發(fā)展格局需要統(tǒng)籌國內國際兩條循環(huán)路徑，這是堅持正確歷史觀、大局觀和發(fā)展觀、統(tǒng)籌中華民族偉大復興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局的戰(zhàn)略要求。立足于本國發(fā)展同時要對國際循環(huán)進行深入的了解，重新審視和積極運用國際國內兩個市場兩種資源，積極參與并形成長期有效運行機制，打造有進有出的雙循環(huán)新發(fā)展格局。國內循環(huán)與國際循環(huán)的相互促進非常重要。在立足“國內大循環(huán)”的基礎上，創(chuàng)造更好的產品、更滿意的服務、更尖端的科技和更成功的商業(yè)理念，為實現(xiàn)將來更大、更好的“國際大循環(huán)”做好準備。

國際經濟循環(huán)在更高水平發(fā)展需要把握世界市場運行規(guī)律，洞悉貿易、投資、金融、科技合作的前沿，既維護傳統(tǒng)產業(yè)鏈、供應鏈的安全穩(wěn)定，又努力創(chuàng)新跨國生產網(wǎng)絡和流通網(wǎng)絡。持續(xù)推進對外貿易創(chuàng)新發(fā)展，持續(xù)提升產業(yè)的基礎能力，改變在國際分工中處于價值鏈中低端的地位。

二、影響雙循環(huán)發(fā)展的城市功能因素

城市功能是針對城市發(fā)展戰(zhàn)略而進行規(guī)劃的目標定位，具有引領社會經濟發(fā)展總體趨勢的性質，在國家新發(fā)展格局中具有重要的作用。

1.城市功能定位與規(guī)劃戰(zhàn)略推動雙循環(huán)格局科學構建

以國內大循環(huán)為主體，推動形成強大的統(tǒng)一國內市場，必須打破地區(qū)分割，消除各種阻礙地區(qū)間要素流動的因素，暢通區(qū)域經濟循環(huán)，強化區(qū)域分工與合作。因此，地方之間要通力合作，在全國范圍內減少商品和要素流動阻礙，發(fā)揮各地方城市治理能力，城市功能的規(guī)劃與戰(zhàn)略提升能夠從政治層面起到主體協(xié)調作用。

在國內國際雙循環(huán)中，中心城市是形成強大國內市場和暢通國際經濟循環(huán)的核心載體，承擔了戰(zhàn)略支點和重要節(jié)點功能。中心城市對推動區(qū)域經濟平衡發(fā)展的作用，聯(lián)動發(fā)展、協(xié)同創(chuàng)新、推動高水平開放。充分發(fā)揮中心城市的作用是促進產業(yè)升級的有效途徑。為此，要強化中心城市的引領、示范和輻射帶動作用，推動形成全球中心城市、國家中心城市、區(qū)域中心城市和地方中心城市四級中心城市體系，明確不同等級城市的功能定位和發(fā)展導向，強化城市之間的分工和合作，鼓勵特大城市中心區(qū)功能和產業(yè)向中小城市和小城鎮(zhèn)擴散，帶動廣大周邊地區(qū)發(fā)展。

2.區(qū)域協(xié)調發(fā)展促進雙循環(huán)格局穩(wěn)定性運行

區(qū)域協(xié)調發(fā)展在城市之間要避免壁壘，鼓勵推動城市之間形成市場配置資源的作用，資源重組，優(yōu)化，是全國大市場完善的基本條件，是形成順暢的國內大循環(huán)的基礎性力量。新發(fā)展格局下，需要根據(jù)形勢變化加強區(qū)域戰(zhàn)略的統(tǒng)籌，明確各區(qū)域的功能定位和發(fā)展導向，并采取有效措施促進區(qū)域合理分工和協(xié)調發(fā)展。

城市群和都市圈是新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)?！俺青l(xiāng)經濟循環(huán)是國內大循環(huán)的主要方面，是確保國內國際兩個循環(huán)比例關系協(xié)調的關鍵因素”[4]。在新發(fā)展階段，以城市群和都市圈為重點，加快推進區(qū)域產業(yè)發(fā)展、基礎設施、公共服務、生態(tài)環(huán)境、社會治理等一體化，特別是依托區(qū)域重大戰(zhàn)略的實施，率先推進一些超大、特大城市的地鐵、輕軌以及其他市政交通網(wǎng)絡向周邊經濟聯(lián)系比較緊密的城市進行延伸，以提高都市圈一體化水平，都對大市場起重要作用?！霸诔鞘邪鍓K內部，如京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝地區(qū)雙城經濟圈、長江中游城市群等城市集群內部的經濟趨同發(fā)展，釋放區(qū)域內部增長潛力，形成 ‘微觀’內循環(huán)”[5]。國內經濟循環(huán)是由各具特色、合理分工的不同區(qū)域經濟循環(huán)有機構成的整體。區(qū)域經濟循環(huán)既是國內經濟循環(huán)的重要組成部分，也是國際經濟循環(huán)的重要支撐。暢通區(qū)域經濟循環(huán)，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，在更高水平上實現(xiàn)區(qū)域高質量協(xié)調發(fā)展，是新發(fā)展格局的應有之意。

3.城市國際化深入發(fā)展拉動雙循環(huán)格局戰(zhàn)略性發(fā)展

城市經濟體是國內經濟形成高質量大循環(huán)的重要環(huán)節(jié)，也是帶動區(qū)域協(xié)調順暢發(fā)展的重要載體。因此，地方社會治理效能提高，有利于讓更多的市場主體在享有便捷服務的同時為城市發(fā)展做出貢獻。城市國際化程度高的地區(qū)，如東南沿海地區(qū)，在國際經濟循環(huán)中發(fā)揮著空間承載作用，有利于在更高層次和水平上參與國際經濟循環(huán)。因此，充分發(fā)揮各城市群和都市圈在國際循環(huán)中的戰(zhàn)略樞紐作用，特別要重視引領城市的國際化深入發(fā)展，并將開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、自貿區(qū)等建設成為參與國際經濟循環(huán)的核心載體。

三、抓住首都功能提升機遇積極推進構建雙循環(huán)新發(fā)展格局

從城市功能發(fā)揮作用的角度看，北京城市功能定位及其提升是別具特色的，在國家政治經濟發(fā)展全局中具有示范性和引領性。在構建新格局中發(fā)揮首都城市功能作用，就是要抓住機遇，充分發(fā)揮全國眾多城市在國家新格局發(fā)展中的節(jié)點作用，從政治、市場要素、科技創(chuàng)新、國際化等方面推動雙循環(huán)格局的構建及科學運行。

1.把握首都功能提升核心要義推動全國城市高質量發(fā)展

在提升首都功能的實踐中，為避免人口集聚、資源過載、交通擁堵等問題，北京經濟結構與城市空間結構在發(fā)生變化。首都北京“四個中心”建設在城市功能戰(zhàn)略定位基礎上圍繞國家發(fā)展大局得到了迅速發(fā)展和提升，隨著首都功能提升不斷推進，區(qū)域協(xié)調發(fā)展的機遇增多。抓住首都功能提升的機遇，有利于推進雙循環(huán)新發(fā)展格局的穩(wěn)步推進。以疏解為契機既支持北京高質量發(fā)展，圍繞京津冀三省市協(xié)同促進北京非首都功能疏解基礎上，又促進各地區(qū)共同繁榮，形成全國城市新發(fā)展格局。各地政府要發(fā)揮戰(zhàn)略性指導作用，積極發(fā)揮本地在構建國內統(tǒng)一大市場中的作用，促進本地經濟跨越式發(fā)展，建立地方間暢通的循環(huán)系統(tǒng)，加速構建市場資源配置體系，帶動全國統(tǒng)一大市場的暢通運行，推動全國新發(fā)展格局的構建，形成全國穩(wěn)定的開放的供應鏈。

2.把握非首都功能疏解機遇優(yōu)化全國城市營商環(huán)境

解決地區(qū)與領域建設不平衡、不充分的問題，使發(fā)展不平衡、不充分地區(qū)有機會得到充分的成長，是國內經濟形成高質量大循環(huán)的重要內容。北京市域范圍內的投資項目審批嚴格，涉及非首都功能的新增項目使京外地區(qū)獲得更多機會。制造業(yè)企業(yè)、區(qū)域性批發(fā)市場、學校、醫(yī)院等有序疏解到雄安新區(qū)等周邊地區(qū)。除了雄安作為集中承載地之外，許多城市也在承載總部落地?？拷嚓P產業(yè)前沿地區(qū)，包括上海、深圳、武漢等地的高科技引領合作形成品牌優(yōu)勢，具有合作潛力，能夠更好地滿足國內消費和發(fā)展的需求，成為世界消費市場的承接點。疏解產生的全國機遇，生產要素全國分配央企是國民經濟的重要力量，對區(qū)域經濟發(fā)展也是重量級的存在。未來，隨著疏解北京非首都功能推進，會有其他央企總部遷往這些產業(yè)前沿地區(qū)。因此，各地城市要深化營造營商環(huán)境， 拓寬國內經濟成長空間，讓更多市場主體享有高質量的便捷的服務。

國內循環(huán)、國際循環(huán)以及二者的互動性都離不開城市的高效治理。發(fā)揮各地區(qū)優(yōu)勢，強化以自主創(chuàng)新原則理念參與全球經濟循環(huán)。產業(yè)結構升級對于實現(xiàn)全國統(tǒng)一大市場的資源配置具有高端引領作用。要抓住總部企業(yè)戰(zhàn)略調整時機，加強城市的產業(yè)布局，以科技自立自強創(chuàng)新驅動發(fā)展，提升企業(yè)創(chuàng)新能力，完善科技創(chuàng)新機制，發(fā)展“高精尖”產業(yè)，以城市的產業(yè)布局帶動國家經濟結構更加優(yōu)化。

3.發(fā)揮北京國際資源優(yōu)勢帶動各地城市國際化深入開展

全國各區(qū)域發(fā)展因資源稟賦的不同而在新發(fā)展格局中所承擔的功能定位和發(fā)揮的作用具有差異性，要充分重視發(fā)揮北京城市聯(lián)動國內與國外的優(yōu)勢，促進全國各地城市國際化在區(qū)域發(fā)展中的作用，搭建起在世界市場上更具有影響力和競爭力的供應鏈和產業(yè)鏈，提升中國市場經濟循環(huán)能力。各地政府在城市治理中需要發(fā)揮區(qū)域的國際化資源優(yōu)勢，與北京的國際金融、高端商務、文化傳媒等企業(yè)進行深度合作，通過提升軟硬件環(huán)境，為企業(yè)發(fā)展與產業(yè)提升創(chuàng)造條件。比如，利用首都召開各種國際論壇、展會等平臺的機會，積極謀劃推動各地企業(yè)參與其中，與國際市場建立廣泛的合作發(fā)展聯(lián)系。自貿區(qū)在城市轉型發(fā)展過程中成為城市功能提升的重要承載空間，要重視發(fā)揮其在拓展國際循環(huán)經濟的作用，進一步完善企業(yè)參與國際市場的競爭機制。

四、結 語

首都功能的提升有助于雙循環(huán)新發(fā)展格局的構建。需要以首都城市功能提升為契機，推動中國城市格局創(chuàng)新發(fā)展，助力全國統(tǒng)一大市場完善機制，同時在堅持更高水平對外開放中促進國際間更廣泛的合作，與國內大循環(huán)相互促進，打造全球供應鏈體系，實現(xiàn)“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的構建與穩(wěn)定運行態(tài)勢。