簡析健全訴訪分離機制

帥奕男［中共中央黨校（國家行政學院）政治和法律教研部］

2022年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《信訪工作條例》（以下簡稱《條例》），完善了信訪事項分類辦理的規(guī)定，針對實踐中仍然存在的“信訪不信法”問題，進一步完善訴訪分離及善后銜接機制，降低信訪事項進入訴訟渠道解決糾紛的成本，提高訴訟糾紛解決方式的可接受度，促進矛盾糾紛有效化解，提高國家治理能力，推進全面依法治國。

一、建立訴訪分離的統(tǒng)一標準

建立訴訪分離的統(tǒng)一標準，是健全訴訪分離機制的首要條件?！稐l例》規(guī)定，信訪部門在收到信訪事項后，要在法定期限內(nèi)依法對信訪事項進行甄別，根據(jù)具體情況作出不同的處理。這就要求信訪部門要形成一致的認識，對信訪事項進行分類處理，使人民群眾的訴求進入相應(yīng)程序辦理。

（一）準確把握“訴”與“訪”的內(nèi)涵

建立訴訪分離的統(tǒng)一標準，要準確把握“訴”與“訪”的內(nèi)涵，區(qū)分二者的性質(zhì)。所謂“訴”，是指符合法律規(guī)定的條件，可以按照訴訟程序解決的請求，包括起訴、上訴或申請再審等告訴類請求，還包括法律和司法解釋規(guī)定的提出異議和申請復議等異議類訴求。它作為一種法律承認和保障的利益，當事人可以依法通過訴訟程序行使，獲得的是司法上的裁判，實現(xiàn)的是司法上的權(quán)利救濟。所謂“訪”，一般是指當事人通過來信、來訪等形式向各級黨的機關(guān)、國家機關(guān)反映的，但一般不能啟動司法程序的問題和事項。它是公民政治參與的渠道，注重保障人民當家作主、參政議政的民主權(quán)利。雖然信訪具有一定的糾紛解決功能，但信訪機制中并沒有爭議解決的規(guī)范架構(gòu)，其權(quán)利救濟功能其實是一種附帶或例外。①唐龍生、劉菲：《論訴訪分離工作機制之構(gòu)建》，《法治研究》，2010年第1期。因而，“訴”是法律規(guī)則下、司法程序內(nèi)的權(quán)利保障方式，強調(diào)司法裁判的功能與作用；“訪”是司法程序外、非常態(tài)的權(quán)利救濟途徑，側(cè)重于民主監(jiān)督與個案正義的實現(xiàn)。

（二）合理確定“訴”與“訪”的界限，甄別信訪事項

在理解把握“訴”與“訪”內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，還要合理確定“訴”與“訪”的界限，明確信訪事項由誰負責。對屬于法院管轄，具有一審、二審或再審內(nèi)容的來信來訪，應(yīng)納入“訴”的范疇。還有一些應(yīng)當通過司法程序處理的情況，也要按照相應(yīng)法律程序處理。《條例》第22條規(guī)定，各級黨委和政府信訪部門對收到的涉法涉訴信件，應(yīng)當轉(zhuǎn)送同級政法部門依法處理；第31條規(guī)定，對信訪人提出的申訴求決類事項，有權(quán)處理的機關(guān)、單位應(yīng)當區(qū)分情況，應(yīng)當通過審判機關(guān)訴訟程序或者復議程序、檢察機關(guān)刑事立案程序或者法律監(jiān)督程序、公安機關(guān)法律程序處理的，涉法涉訴信訪事項未依法終結(jié)的，按照法律法規(guī)規(guī)定的程序處理。對已經(jīng)過一審、二審或申請再審司法程序，當事人通過來信來訪等形式針對人民法院訴訟案件提出意見、建議、投訴、申訴或反映其他事項的，應(yīng)納入“訪”的范疇。有權(quán)處理機關(guān)按非訴訟的信訪機制處理，聽取信訪人陳述并調(diào)查核實，出具信訪處理意見書。對重大、復雜、疑難的信訪事項，可以舉行聽證。

（三）完善訴訪甄別的標準化

要推進訴訪甄別的標準化。在具體案件的甄別上，黨委和政府信訪部門、司法機關(guān)、行政復議機關(guān)以及人大信訪部門要對“訴”與“訪”形成統(tǒng)一的判斷標準，保持甄別標準的一致性，避免各行其是。同時，各級黨委和政府信訪部門對走訪反映涉訴問題的信訪人，應(yīng)當釋法明理，引導其向有關(guān)部門反映問題。

二、完善訪調(diào)訴對接機制

訪調(diào)訴的高效對接，是訴訪分離、訴調(diào)銜接機制運行的重要環(huán)節(jié)。在我國，“信訪不信法”的現(xiàn)象長期存在。其形成原因，一部分在于傳統(tǒng)觀念的影響，也有少數(shù)當事人希望通過信訪獲得正常訴訟中無法獲得的利益；另一部分則在于走司法渠道要承擔的訴訟成本較大。一般情況下，行為人在實施某種行為前，往往要進行可行性分析和收益評估，當為實現(xiàn)某種目標投入過多，無法得到預期效益時，人們就會轉(zhuǎn)向依靠其他渠道。走司法程序，當事人要投入大量的時間、精力和金錢，承擔較高訴訟成本。為了更好地實現(xiàn)訴訪分離，我們要完善訴訪對接機制，盡量降低信訪事項進入訴訟渠道解決糾紛的成本，減輕當事人的負擔，提高訴訟糾紛解決方式的可接受度。

（一）堅持發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，開展“一站式”聯(lián)合接訪工作，搭建“信訪-調(diào)解-司法”聯(lián)動平臺

在生活節(jié)奏不斷加速的當今社會，民眾對糾紛解決的及時性、便捷性及高效率、低成本的需求越來越高。信訪工作也應(yīng)以“規(guī)范、便民、高效、有序”為目標，建立和完善“訪調(diào)訴”聯(lián)合接訪工作機制，形成信訪接待、人民調(diào)解、法律咨詢、心理疏導等無縫對接和“一條龍”服務(wù)模式，實現(xiàn)從“信訪”到“信法”的正向?qū)Я?。《條例》第15條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府、街道黨工委和辦事處以及村（社區(qū)）“兩委”應(yīng)當全面發(fā)揮職能作用，堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，積極協(xié)調(diào)處理化解發(fā)生在當?shù)氐男旁L事項和矛盾糾紛，努力做到小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交。在聯(lián)合接訪工作中，要做到“能調(diào)必調(diào)”，及時提供訴前聯(lián)調(diào)、法律指導、司法確認等保障服務(wù)，最大限度妥善化解糾紛，提高初信初訪的辦結(jié)率和群眾滿意度；如果經(jīng)調(diào)解糾紛當事雙方無法達成一致，也可以快速導入司法程序，幫助群眾通過訴訟渠道維護自身合法權(quán)益。

（二）健全涉法涉訴信訪工作協(xié)調(diào)聯(lián)動機制

“訴”與“訪”是兩個相互分離又相互銜接的過程，司法部門和信訪部門在各自的職能范圍內(nèi)應(yīng)加強溝通協(xié)調(diào)，發(fā)現(xiàn)不屬于本部門處置的事項時，要及時協(xié)調(diào)對接，實現(xiàn)“訴”與“訪”的高效銜接。對于訴訟程序終結(jié)的案件，應(yīng)及時納入“訪”的范疇，交由信訪部門處理，進一步做好矛盾糾紛化解和服務(wù)群眾工作。對訴訟程序未完成的案件，或在信訪程序中發(fā)現(xiàn)信訪事項符合再審條件的，信訪部門應(yīng)告知當事人正確行使訴訟權(quán)利，引導走訴訟渠道解決問題。總之，避免出現(xiàn)管轄真空、相互推諉，確保具體事項“有人接、有人管、有人辦”。

（三）立足數(shù)字化信息系統(tǒng)，推動訴訪對接的高效化、規(guī)范化、智能化

黨的十八屆三中全會把“實行網(wǎng)上受理信訪制度”作為信訪工作制度改革的一項重要內(nèi)容作出部署。2014年4月，國家信訪局印發(fā)《關(guān)于推進信訪工作信息化建設(shè)的意見》，提出建設(shè)全國統(tǒng)一的網(wǎng)上信訪信息系統(tǒng)，進一步暢通和拓寬群眾訴求表達渠道。2022年，中共中央、國務(wù)院出臺《信訪工作條例》，要求各級黨委和政府加強信訪工作信息化、智能化建設(shè)，依規(guī)依法有序推進信訪信息系統(tǒng)互聯(lián)互通、信息共享。同年，國家信訪局研究修訂了《信訪事項網(wǎng)上辦理工作規(guī)程》，推進信訪事項網(wǎng)上辦理工作規(guī)范化建設(shè)。以數(shù)字技術(shù)支持信訪引導、訴訪對接應(yīng)當成為信訪工作發(fā)展的方向。具體來說，就是通過在線接訪平臺引導與信訪人即時互動，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)舉報從靜態(tài)的被動接收向動態(tài)的主動引導轉(zhuǎn)變，并在這個過程中探索信訪事項和矛盾糾紛的源頭治理；探索構(gòu)建清單式自動化流程、大數(shù)據(jù)輔助決策、一體化協(xié)同共管工作模式，推進訴訪程序的數(shù)字化對接。

三、加強對涉法涉訴信訪事項的跟蹤監(jiān)督

有效的監(jiān)督是訴訪分離機制運行的必要保障。在信訪事項導入訴訟程序之后，還要加強對其辦理情況的跟蹤監(jiān)督，確保人民群眾的訴求得到依法充分回應(yīng)。

（一）加強對涉法涉訴信訪事項的督查

信訪督查是指信訪部門依照法定職責對同級工作部門和下級黨政機關(guān)落實有關(guān)信訪工作決策部署、處理信訪事項、執(zhí)行信訪處理意見等情況予以督促檢查的行為。加強對涉法涉訴信訪事項的跟蹤督查，既是落實訴訪分離制度、促進信訪問題解決的重要舉措，也是信訪部門充分發(fā)揮職責作用的一個重要方面。實踐中，通過司法程序解決糾紛的情況往往會對信訪工作產(chǎn)生影響。比如，《民事訴訟法》修改之前，“申訴難”“申請再審難”一定程度上導致了應(yīng)通過再審程序處置的事項轉(zhuǎn)到信訪工作中來。②唐龍生、劉菲：《論訴訪分離工作機制之構(gòu)建》，《法治研究》，2010年第1期。申請再審的權(quán)利不能實現(xiàn)依法行使，申請再審的渠道不夠暢通和規(guī)范，導致許多當事人無奈之下只好選擇通過信訪尋求救濟、實現(xiàn)訴求。可以說，司法公正以及司法解決糾紛渠道的暢通，是訴訪分離得以實現(xiàn)的重要因素。《條例》第38條規(guī)定，各級黨委和政府應(yīng)當對開展信訪工作、落實信訪工作責任的情況組織專項督查；信訪工作聯(lián)席會議及其辦公室、黨委和政府信訪部門應(yīng)當根據(jù)工作需要開展督查，就發(fā)現(xiàn)的問題向有關(guān)地方和部門進行反饋，重要問題向本級黨委和政府報告。據(jù)此規(guī)定，對分離的涉法涉訴事項導入司法途徑的，信訪部門要加強與受理、轉(zhuǎn)辦的行政、司法機關(guān)的聯(lián)系和溝通，充分了解情況，及時跟蹤督促，保障群眾合法訴求，維護群眾合法權(quán)益。特別是各級黨委要從“堅持和加強黨對信訪工作的全面領(lǐng)導，構(gòu)建黨委統(tǒng)一領(lǐng)導、政府組織落實、信訪工作聯(lián)席會議協(xié)調(diào)、信訪部門推動、各方齊抓共管的信訪工作格局”③《信訪工作條例》第7條。的要求出發(fā)，對相關(guān)工作進行監(jiān)督、督查。

（二）強化對信訪工作的考核，落實涉法涉訴信訪事項的工作責任

涉法涉訴信訪事項的處理，往往涉及多個部門、不同程序。因此，要通過強化對信訪工作的考核，加強對涉法涉訴信訪事項的跟蹤監(jiān)督，落實相關(guān)各部門的信訪工作責任。各級黨委和政府每年要對涉法涉訴信訪工作情況進行考核，監(jiān)督相關(guān)部門是否依規(guī)依法及時就地解決信訪問題；黨委和政府信訪部門應(yīng)當編制信訪情況年度報告，向本級黨委和政府、上一級黨委和政府信訪部門報告涉法涉訴信訪事項的轉(zhuǎn)送、交辦、督辦情況?！稐l例》第五章對需要進行責任追究的情形和方式作出明確規(guī)定，規(guī)定了引發(fā)問題責任、登記轉(zhuǎn)送交辦責任、受理問題責任、處理問題責任及其他責任，對違反規(guī)定的機關(guān)、單位及人員依規(guī)依紀依法嚴肅處理。