住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期的法律制度框架

文/孫良國

住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期的法律制度框架

文/孫良國

2016年4月溫州市發(fā)生的住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期（以下簡稱“自動續(xù)期”）的事件引起了民眾、學(xué)者以及國家部門的熱切關(guān)注。目前對該問題的學(xué)術(shù)討論主要集中于兩個方面：第一，在私法層面聚焦于如何理解《物權(quán)法》第149條“自動續(xù)期”及其立法背景解讀等；第二，在程序法層面則體現(xiàn)為政府如何在程序上解決自動續(xù)期的問題。上述討論無疑具有重要價值，但并未涵蓋自動續(xù)期問題的前提性基礎(chǔ)框架。筆者認(rèn)為，首先，對自動續(xù)期問題的討論預(yù)設(shè)了《物權(quán)法》第149條第1款具有溯及力且應(yīng)予以排他性強(qiáng)制適用，這一命題本身就需要予以系統(tǒng)說明和充分論證。其次，顯然不能僅僅以相關(guān)私法理論作為解決自動續(xù)期問題的基礎(chǔ)，國家承諾是私法和公法（包括憲法）的連接點，其內(nèi)容既可作為自動續(xù)期這一公私法共同主題得以妥當(dāng)解決的必由通道，也可用于有效評價國土資源管理部門的實踐方案。最后，立足于上述框架即可評價既有的自動續(xù)期設(shè)計方案并提出兼具合理性和可操作性的立法應(yīng)對之策。

“自動續(xù)期”討論的默示前提：《物權(quán)法》第149條第1款的強(qiáng)制性排他適用

目前自動續(xù)期問題的討論都默示地建立在《物權(quán)法》第149條第1款強(qiáng)制性排他適用的前提上。事實上這一命題自身就值得細(xì)致求證。這一命題由兩個部分構(gòu)成，一是《物權(quán)法》第149條第1款有溯及力，二是《物權(quán)法》第149條第1款在與其他法律規(guī)則沖突時排他性適用。

（一）《物權(quán)法》第149條第1款具有溯及力

“法不溯及既往”作為現(xiàn)代法治國家法律適用基礎(chǔ)性原則的正當(dāng)性根據(jù)主要包括：溯及既往的民事法律使人無法據(jù)此作出行動，侵害個人自由，損害法律權(quán)威，體現(xiàn)人治觀念。換言之，其內(nèi)在根據(jù)是維護(hù)交易秩序的安全與穩(wěn)定，并型塑民眾的合理預(yù)期?；诖?，溯及既往的法律必需有明確的合法性和合理性依據(jù)。鑒于《物權(quán)法》第149條第1款以及《物權(quán)法》的相關(guān)章節(jié)并未規(guī)定該條款的溯及力問題，因此該條款是否有溯及力就需要深入細(xì)致的論證。

第一，從立法目的看，該條款是為了更好地保護(hù)相關(guān)法律主體的權(quán)益?！段餀?quán)法》第149條的立法意圖之一是穩(wěn)定城市民眾的心理預(yù)期，使當(dāng)事人的住房所有權(quán)名實相副，以確定未來的穩(wěn)定社會秩序。第二，從法律適用角度看，該條款應(yīng)被認(rèn)定為對住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期作出的特別規(guī)定。概言之，《物權(quán)法》第149條第1款可以且應(yīng)當(dāng)被解釋為關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題的溯及既往的特別規(guī)定。

（二）僅能適用《物權(quán)法》第149條第1款

根據(jù)此次“自動續(xù)期”事件中溫州市土地登記交易中心副主任林鈞的表述，相關(guān)部門對此的實際做法是，如果房屋的土地使用權(quán)證到期，只能重新審批新證，當(dāng)事人須按照現(xiàn)有的基準(zhǔn)地價乘以用地面積的標(biāo)準(zhǔn)繳納相應(yīng)的土地使用權(quán)出讓金，重新購買土地使用權(quán)。這一做法并非毫無法律根據(jù)，其法律依據(jù)是《城市房地產(chǎn)管理法》第22條。

現(xiàn)實問題在于，我們應(yīng)當(dāng)如何評價上述部門的做法及其法律根據(jù)。在法律上，國土資源管理部門的做法得以合法的默示前提是，即使《物權(quán)法》第149條第1款有溯及力，其也可選擇適用《城市房地產(chǎn)管理法》第22條而非必須適用《物權(quán)法》第149條第1款。

確定的是，這兩部法律均已生效，而且兩者關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期的規(guī)定是明確的。二者在法律位階上相同，適用上并無優(yōu)先劣后之別。雖然從法律名稱看，《城市房地產(chǎn)管理法》是特別法，《物權(quán)法》是一般法，但是《立法法》第92條適用的前提條件是就某一事項作出規(guī)定的法律規(guī)范發(fā)生沖突，顯而易見的是，《物權(quán)法》第149條第1款是新的規(guī)定，而《城市房地產(chǎn)管理法》第22條是舊的規(guī)定；前者屬于特別規(guī)定，而后者是一般規(guī)定。因此，《物權(quán)法》第149條第1款應(yīng)予排他性適用。

（三）不能優(yōu)先適用《土地使用權(quán)出讓合同》

在自動續(xù)期問題上，我們也需要闡釋《物權(quán)法》第149條第1款與《土地使用權(quán)出讓合同》中關(guān)于出讓屆滿期滿后雙方權(quán)利義務(wù)規(guī)定的關(guān)系。筆者認(rèn)為，以下兩種抗辯值得重視：第一，根據(jù)法律不溯及既往的原則，當(dāng)事人在簽訂合同時的合同當(dāng)然有效，約束當(dāng)事人；第二，即使《物權(quán)法》第149條第1款可以適用，但其并沒有規(guī)定無償自動續(xù)期，此時只能按照出讓合同辦理。上述觀點試圖以合同自治取代《物權(quán)法》第149條第1款，嚴(yán)重欠缺合法性。其一，《物權(quán)法》第149條第1款是強(qiáng)制性規(guī)定，當(dāng)事人不得以約定排除適用。該款為國家基于國家承諾作出的規(guī)定，保護(hù)的利益關(guān)系位階高。其二，根據(jù)有利溯及既往原則，《物權(quán)法》第149條第1款當(dāng)然地、溯及地成為合同內(nèi)容。無需當(dāng)事人明確約定，《出讓合同》中所有與該條規(guī)定相矛盾的條款自動失去效力，不再約束當(dāng)事人。

此外，也存在更合適的附屬性理由否定上述默示觀點。首先，《出讓合同》的雙方主體具有特殊性，與最后承受負(fù)擔(dān)的主體可能不同。其次，土地出讓合同自身并沒有多少談判空間。自動續(xù)期的主體都沒有參與談判，這更使以合同自由依據(jù)的抗辯缺乏根基。最后，政府并沒有為當(dāng)事人的自治提供充分的可能與空間。

國家承諾及其內(nèi)容：解決“自動續(xù)期”問題的憲法與民法路徑連接點

姚建宗教授指出：法律的存在與運作始終體現(xiàn)著的政治邏輯主線，即政治作為法律的存在根基、現(xiàn)實目的、實踐背景和發(fā)展動因，一方面反映出法律對于政治的事實上和邏輯上的依賴性，另一方面也反映出政治對于法律在事實上和邏輯上的控制與決定性。該觀點對于自動續(xù)期問題的討論至關(guān)重要。

（一）自動續(xù)期既是民法問題，更是憲法問題

“自動續(xù)期”出現(xiàn)于作為私法的《物權(quán)法》第149條第1款，然而其并不僅僅是一個單純的物權(quán)法問題，否則也不可能引起如此多部門法學(xué)科的關(guān)注并且產(chǎn)生政治影響。該問題的準(zhǔn)確定性取決于自動續(xù)期所涉及的利益種類、性質(zhì)和關(guān)系。

第一，自動續(xù)期涉及是否繳費以及繳費程序問題，而費用及程序自然涉及公民的財產(chǎn)權(quán)以及財產(chǎn)權(quán)受到限制的合法性問題。第二，自動續(xù)期涉及政府的責(zé)任以及程序設(shè)計問題。第三，自動續(xù)期是否繳費也涉及更復(fù)雜的我國稅費體制。第四，如何自動續(xù)期以及繳費的設(shè)計當(dāng)然也關(guān)涉公平或者公正問題。

（二）國家承諾：作為民法和憲法問題相通的橋梁

國家承諾也可以表述為國家責(zé)任或者國家義務(wù)，但后兩者在語義強(qiáng)度上沒有國家承諾更能準(zhǔn)確描述出在國家與公民關(guān)系中國家責(zé)任的強(qiáng)度。國家承諾事實上是取得國家政權(quán)的核心方式。現(xiàn)階段以及相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)的國家承諾主要包括三個方面。

第一是對人民美好生活的承諾。黨的重大責(zé)任之一是“對人民的責(zé)任。我們的人民熱愛生活，期待……更滿意的收入……更舒適的居住條件……人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”。這一論述代表了黨和國家對于人民的最基本、最核心的承諾。第二是法治的承諾。本屆政府最突出的貢獻(xiàn)之一就是對依法治國的深層次理解及全面實施。第三是公正的承諾。國家的如上承諾就意味著，公民的財產(chǎn)權(quán)必須得到有效的尊重，而且其負(fù)擔(dān)不能太重，否則就無法實現(xiàn)人們追求美好生活的愿望以及國家的相應(yīng)承諾。

上述國家承諾事實上設(shè)定了自動續(xù)期應(yīng)當(dāng)考慮的前提框架問題。在德國，單純履行金錢給付義務(wù)不在憲法所有權(quán)的保護(hù)范圍之內(nèi)，我國也應(yīng)作相同解釋。在我國，個人的收入、生產(chǎn)和生活資料所有權(quán)以及用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)、繼承權(quán)等都在我國憲法財產(chǎn)權(quán)保護(hù)的范圍之內(nèi)。因此，國家承諾對于私法財產(chǎn)權(quán)中的物權(quán)規(guī)則的創(chuàng)設(shè)有直接意義。

（三）國家承諾與溫州市國土資源管理部門的實踐

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從國家承諾的高度評價國土資源管理部門的實踐做法。行政機(jī)構(gòu)對可資依照的規(guī)則和程序都非常熟悉，但若適用《物權(quán)法》第149條第1款的規(guī)定則無具體實施規(guī)則或程序，操作困難。不僅如此，對于地方行政部門而言，上級行政部門的影響力非常顯著。由此可知，地方行政部門在處理該類問題時，一是通常并不考慮相關(guān)法律的位階及其意義，二是更著重考慮上級部門的“具體政策”和“實施細(xì)則”而非其法律文本。

事實上，溫州市國土資源管理部門既沒有上級部門的具體政策依據(jù)，又沒有相應(yīng)的法律根據(jù)。概言之，溫州市國土資源管理部門在沒有法律根據(jù)的情況下就啟動了影響民眾財產(chǎn)權(quán)的程序，有違法治精神。

國土資源管理部門應(yīng)當(dāng)如何面對土地使用權(quán)自動續(xù)期問題？基于國家承諾、現(xiàn)有法律規(guī)定以及法治的一般原理，筆者認(rèn)為在國家立法以及具體的政策和規(guī)則出臺之前，任何層級的政府或者政府部門都不能以任何理由收回土地使用權(quán)或者妨礙公民對土地的正常使用，也不得以土地使用權(quán)過期為由影響房屋的所有權(quán)；同時，任何層級的政府或者政府部門也不能以任何理由收取任何續(xù)期費用，不得啟動任何收取費用的程序，當(dāng)然也包括不得啟動續(xù)費的評估程序。梁慧星教授也持此種觀點，殊值贊同。

“自動續(xù)期”規(guī)定的實然法律解釋與應(yīng)然規(guī)則設(shè)計

（一）只能作出有償自動續(xù)期的解釋

《物權(quán)法》第149條第1款的自動續(xù)期究竟是有償續(xù)期還是無償續(xù)期，學(xué)界對此討論激烈，兩種觀點針鋒相對。然而該規(guī)定必須尊重立法機(jī)關(guān)的真實意思。對該規(guī)定的真實意思，不同的解釋方法可能會得出不同的結(jié)論。

第一，歷史解釋。據(jù)孫憲忠教授回憶，在《物權(quán)法》開始的草案中，當(dāng)時的主流意見是土地自動續(xù)期應(yīng)為有償，他提出了無償自動續(xù)期的觀點并立法者接受。第二，功能解釋。楊立新教授明確認(rèn)為，自動續(xù)期的本質(zhì)是“一次取得、永久使用”。第三，文義解釋。也有學(xué)者認(rèn)為，上述法律條文并沒有規(guī)定是免費自動續(xù)期還是有償自動續(xù)期，因此不能作出肯定是免費自動續(xù)期的解釋。

上述三種觀點雖各有道理，但筆者認(rèn)為，對自動續(xù)期條款的解釋首先必須尊重文義解釋，歷史解釋可以在不與文義解釋矛盾的前提下補(bǔ)充文義的具體內(nèi)容。而無論從文義解釋還是從歷史解釋分析，我們都可以確認(rèn)且肯定，將《物權(quán)法》第149條第1款理解為“無償自動續(xù)期”并無根據(jù)。是否有償自動續(xù)期的解釋則取決于我國土地所有權(quán)的法律框架。

（二）自動續(xù)期的法律與政策考量

1．國家土地所有權(quán)、土地使用權(quán)及其相互關(guān)系的邏輯

無論我國的國家土地所有權(quán)的歷史發(fā)展有何特殊性，國家土地所有權(quán)已經(jīng)成為基本的憲法框架，此現(xiàn)狀應(yīng)該且也必須得到充分尊重。對是否續(xù)費以及如何續(xù)費的問題，孫憲忠教授的觀點是：一是依據(jù)我國土地所有權(quán)建立的法律思想，不應(yīng)該再次向居民收費；二是從土地價格的角度看，也不應(yīng)該一再收取土地出讓金。當(dāng)然，也有一種觀點認(rèn)為，建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)自動免費續(xù)期一次，住宅之下的國有土地使用權(quán)應(yīng)自動無償續(xù)期一次，而且自動續(xù)期的期限以70年為宜。筆者認(rèn)為，上述兩種自動續(xù)期費用的方案均值得商榷：

第一，任何人使用他人享有所有權(quán)的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)都應(yīng)當(dāng)支付適當(dāng)代價，這是所有權(quán)與用益物權(quán)相關(guān)聯(lián)的必然邏輯。第二，國家完全可以基于國家承諾在考慮國家財力、提高人們生活水平和滿意度而免除部分費用。第三，上述觀點默示了我們在法律上無法有效區(qū)分工薪階層、普通人家與富裕階層從而進(jìn)行不同的制度設(shè)計，但實際上我們有能力設(shè)計出具備可操作性的標(biāo)準(zhǔn)解決該問題。第四，人均壽命70年與自動續(xù)期沒有關(guān)聯(lián)。

這些無償續(xù)費的觀點都帶有非常強(qiáng)烈的立法論傾向，脫離了目前法律制度選擇的基礎(chǔ)框架，雖然有一定意義但卻不是適當(dāng)?shù)倪x擇。

2．公平作為自動續(xù)期收費的綜合考量因素

總體而言，如何收費以及收費的方式都是非常嚴(yán)肅的政治決策，不會也不能受制于某些私法理論。筆者認(rèn)為，自動續(xù)期的收費應(yīng)當(dāng)充分考慮如下相關(guān)因素：

第一，民眾的現(xiàn)有負(fù)擔(dān)。事實上，民眾除當(dāng)然關(guān)心是否收費外，更加關(guān)注收費是否在合理承受范圍之內(nèi)。第二，民眾的合理預(yù)期。民眾基于社會發(fā)展會對政府產(chǎn)生合理預(yù)期，此種合理預(yù)期是維護(hù)國家正常運行的內(nèi)在構(gòu)成性要素，而與此合理預(yù)期的所有偏離都需要認(rèn)真對待。第三，適當(dāng)?shù)膰沂杖虢Y(jié)構(gòu)。第四，公平的制度設(shè)計。同時，制度設(shè)計是否會產(chǎn)生不平等對待以及區(qū)分的可操作性也是需要加以考量的重要因素。

（三）一個初步的設(shè)計方案

在土地使用權(quán)自動續(xù)期的費用計算采用哪種標(biāo)準(zhǔn)更恰當(dāng)，筆者不試圖取代國土資源管理部門進(jìn)行細(xì)致規(guī)則的設(shè)計，而只是提出更合適的標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過對以上方案的評議，筆者認(rèn)為按照房屋面積作為標(biāo)準(zhǔn)更合理。該標(biāo)準(zhǔn)的主要優(yōu)勢是：

第一，具有可操作性。住宅都必須經(jīng)過登記而且有相應(yīng)的規(guī)劃部門、住建部門的數(shù)據(jù)作為支撐，而且目前的登記已經(jīng)實現(xiàn)了電子登記，獲取這些數(shù)據(jù)簡單容易。

第二，實施成本較低?；诩扔腥珖y(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的不動產(chǎn)登記信息系統(tǒng)，查詢房屋面積等數(shù)據(jù)非常方面，同時根據(jù)法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和費用設(shè)計計算公式，系統(tǒng)可以進(jìn)行自動統(tǒng)計和計算，既能減少國土資源管理部門的工作量，也能避免房屋所有人的大量時間和溝通成本，實施成本低，效率高。

第三，符合“自動續(xù)期”規(guī)定的立法宗旨。以房屋面積作為自動續(xù)期費用繳納的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)具有特別優(yōu)勢，一是該標(biāo)準(zhǔn)能夠準(zhǔn)確地描述一般民眾的基本生活需求。二是該標(biāo)準(zhǔn)能夠?qū)嶋H上將“住者有其屋”等理想細(xì)化，對未來產(chǎn)生穩(wěn)定的預(yù)期。

第四，能夠更準(zhǔn)確地履行國家承諾。該標(biāo)準(zhǔn)在兩個方面具有優(yōu)越性，一是將美好生活的向往置于我國的特定國情中，二是更易于將公正的承諾具體化。

當(dāng)然，在具體設(shè)計時，基于國家承諾以及前文所產(chǎn)生的自動續(xù)期設(shè)計的復(fù)雜利益考量，自動續(xù)期續(xù)費的制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以下幾點內(nèi)容：

其一，人均面積低于一定數(shù)字的住宅建設(shè)用地使用權(quán)免于收費。其二，自動續(xù)期的費用應(yīng)當(dāng)較低?？紤]到我國的整體稅費負(fù)擔(dān)，自動續(xù)期的費用的比例應(yīng)當(dāng)較低，對于計算標(biāo)準(zhǔn)、繳費數(shù)額做寬松化處理。其三，自動續(xù)期費用設(shè)計的主要框架是，以人均適用面積為基礎(chǔ)，采用類似所得稅的“超額累進(jìn)費率”。在上述兩個問題的前提上，基于社會公正以及調(diào)節(jié)稅費的考慮，使收入更高者負(fù)擔(dān)更高的費用，使所有人承擔(dān)一定的社會義務(wù)，符合社會公正的基本目標(biāo)。其四，自動續(xù)期費用設(shè)計一定要與房地產(chǎn)稅協(xié)調(diào)好關(guān)系。自動續(xù)期的費用設(shè)計要與房地產(chǎn)稅結(jié)合起來考慮，避免兩者結(jié)合增加國家的治理風(fēng)險。

【作者單位：吉林大學(xué)法學(xué)院；摘自《法學(xué)》2016年第10期；本文系國家社科基金項目“十六年來我國合同法總則核心制度的司法適用與理論反思”（16AFX016）的研究成果】