四個(gè)融合：“十四五”區(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃編制的關(guān)鍵
——以珠三角S區(qū)為例

葉繁 葛新斌

（1.廣東開放大學(xué)，廣東廣州，510091；2.華南師范大學(xué)，廣東廣州，510631）

作為未來教育的全景構(gòu)想和宏偉藍(lán)圖，區(qū)域教育發(fā)展規(guī)劃編制的好壞決定著區(qū)域教育高質(zhì)量發(fā)展步伐的緩急、教育現(xiàn)代化進(jìn)程的快慢，甚至關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)水平的高低。2021年是“十四五”開局之年，也是我國全面開啟社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程的起點(diǎn)，更是“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)交匯的關(guān)鍵之年。在這個(gè)具有特殊意義的歷史節(jié)點(diǎn)上編制區(qū)域教育規(guī)劃，這對(duì)規(guī)劃文本的科學(xué)性與可行性提出了更高要求。回顧過往，盡管區(qū)域教育規(guī)劃受到各級(jí)教育行政部門和編制專家普遍重視，但是很大一部分規(guī)劃往往難以逃脫“檢查過后，墻上掛掛”的宿命。究其原因，與規(guī)劃文本實(shí)效性、可行性的缺失有極大關(guān)系?？v觀國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)系統(tǒng)，教育及其規(guī)劃以“部分”的角色，持續(xù)與“整體”開展交互，在其間不斷被重塑并建構(gòu)成新體系，這一過程帶有鮮明的“再結(jié)構(gòu)化”特性。直觀來看，規(guī)劃之所以欠缺實(shí)效性與可行性，實(shí)則也表征著規(guī)劃疏離教育“再結(jié)構(gòu)化”過程。因此，只有歸復(fù)教育在社會(huì)中所處的位置，深入審視教育與社會(huì)發(fā)展的部分與整體的邏輯關(guān)系，才能為“十四五”教育發(fā)展提供全局性視角，注入持久動(dòng)力。具體來說，從規(guī)劃編制內(nèi)部來看，厘定編制主體協(xié)作機(jī)制，明晰規(guī)劃文本邏輯框架是編制“十四五”區(qū)域教育規(guī)劃的基礎(chǔ)。從規(guī)劃編制外部來看，突出區(qū)域教育發(fā)展“雙循環(huán)”理念，強(qiáng)化教育規(guī)劃與各級(jí)各類規(guī)劃的關(guān)聯(lián)則是編制“十四五”區(qū)域教育規(guī)劃的有力保障。因此，我們認(rèn)為“十四五”區(qū)域教育規(guī)劃編制關(guān)鍵在于抓住上述四個(gè)方面，做到“四個(gè)融合”。

一、府學(xué)融合，提升合理性

區(qū)域教育規(guī)劃編制離不開利益攸關(guān)方的共同努力，多元主體參與是保證編制質(zhì)量的基礎(chǔ)。理想狀態(tài)下，各主體之間遵循“政府機(jī)構(gòu)為主體，專家咨詢?yōu)橐劳?，社?huì)參與為保障，高層決策為終審”[1]的分工原則，各司其職。不難發(fā)現(xiàn)，編制工作又以政府和學(xué)者專家兩類角色為至關(guān)重要，能否發(fā)揮政府的全面信息優(yōu)勢(shì)和政策落地經(jīng)驗(yàn)，以及專家的信息整合能力和前端理論視野，將兩者“合二為一”，很大程度決定了編制工作能否達(dá)成政治性與技術(shù)性的有機(jī)統(tǒng)一[2]23-24。然而區(qū)域教育規(guī)劃是“由迥然不同的群體一起參加來達(dá)到目標(biāo)一致和取得目標(biāo)一致的有效方式的過程”[3]，建之于溝通與協(xié)調(diào)不同利益基礎(chǔ)上的編制工作注定是曲折的，其主要問題集中在：一方面，規(guī)劃編制主要由政府或?qū)＜覇畏矫姘芽?，利益相關(guān)方參與面窄，角色地位不明晰，導(dǎo)致文本呈現(xiàn)單方面意志[4]，利益主體意見和訴求納入不足[5]；另一方面，由于利益和要求不盡一致[6]，政府和學(xué)者之間出現(xiàn)“信息雙向不對(duì)稱”或“逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)”[2]23-24。政府和學(xué)者為代表的利益主體著眼各自利益立場(chǎng)各行其是的傳統(tǒng)做法已然不適合“十四五”教育規(guī)劃編制工作，唯有尋求教育規(guī)劃政治性與技術(shù)性博弈均衡最優(yōu)化的“府學(xué)融合”才能統(tǒng)合多元視角，協(xié)調(diào)各方利益主體共同為構(gòu)建區(qū)域教育長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展機(jī)制提供可能性。

達(dá)至政府與學(xué)者專家的協(xié)調(diào)與配合，各方須在充分履責(zé)的基礎(chǔ)上進(jìn)行信息共享與協(xié)作，具體來說：一方面，政府部門應(yīng)立足高政治站位守住“辦好人民滿意的教育”的方向，把握區(qū)域教育發(fā)展整體走勢(shì)，在保證教育充分發(fā)揮育人作用的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化教育之于區(qū)域發(fā)展智力支持和人力資本增值的作用；另一方面，專家應(yīng)著眼實(shí)處，突破固有教育結(jié)構(gòu)阻滯，從技術(shù)層面和操作角度協(xié)調(diào)、整合現(xiàn)有教育資源，補(bǔ)足區(qū)域教育短板，發(fā)揮區(qū)域教育優(yōu)勢(shì)，凝練區(qū)域教育發(fā)展特色。此外，過往的教育規(guī)劃編制固有的博弈格局中，政府與學(xué)者呈現(xiàn)出一定程度的利益訴求互斥，是基于有限資源對(duì)二次分配權(quán)的爭(zhēng)奪，屬于典型的“零和博弈”。從博弈角度來看，變更構(gòu)成博弈規(guī)則的構(gòu)成要件，倡導(dǎo)建立利益相容的“正和博弈”，能有效推進(jìn)當(dāng)前博弈格局走出名義上“協(xié)作”、實(shí)際由單方面“主導(dǎo)”的窘境。正如“要想治愈失范狀態(tài)，就必須先建立一個(gè)群體，然后建立一套我們所匱乏的規(guī)范體系”[7]，促成教育規(guī)劃編制從零和博弈向正和博弈轉(zhuǎn)變，應(yīng)考慮外向引入新的博弈力量，內(nèi)向改造博弈規(guī)則[8]。具體來說，首先，在政府和學(xué)者之外加入如教育工作者、家長(zhǎng)等多方利益群體，可以有效加強(qiáng)對(duì)政府和學(xué)者的多維監(jiān)督，并促成政府和學(xué)者加強(qiáng)協(xié)調(diào)的利益緩沖機(jī)制。其次，編制規(guī)劃過程中要以全局問題和人民切身利益問題為關(guān)切，凝聚服務(wù)集體利益的旨?xì)w，基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體藍(lán)圖，充分預(yù)測(cè)規(guī)劃期內(nèi)教育需求，優(yōu)化學(xué)校布局和教育資源配置。再次，以激勵(lì)相容措施和規(guī)劃編制問責(zé)制度為依托，明確政府與學(xué)者雙方選擇偏好的磋商機(jī)制，促成雙方基于協(xié)議和道德兩個(gè)層面，組成“政治理性”和“技術(shù)理性”的共同體，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃方案的價(jià)值調(diào)和與利益均衡。

在S區(qū)“十四五”教育規(guī)劃①注：2020 年6 月-2021 年11 月，筆者全程參與了珠三角S 區(qū)“十四五”教育規(guī)劃編制工作，文中涉及S 區(qū)相關(guān)內(nèi)容均來自于規(guī)劃編制調(diào)研過程中的相關(guān)記錄及規(guī)劃文本中相關(guān)內(nèi)容。編制過程中，筆者曾對(duì)相關(guān)利益主體進(jìn)行數(shù)次調(diào)研，調(diào)研對(duì)象包括區(qū)主管教育副區(qū)長(zhǎng)、教育行政部門職能科室負(fù)責(zé)人、區(qū)教師發(fā)展中心負(fù)責(zé)人、政府相關(guān)職能部門代表、學(xué)校校長(zhǎng)及教職工、學(xué)生家長(zhǎng)代表等。相關(guān)意見經(jīng)過與教育行政部門的討論和甄選之后，充分融合在規(guī)劃文稿中。規(guī)劃文稿成稿之后又面向上述群體經(jīng)過多輪意見征求和文稿修改。此外，規(guī)劃在編制過程中也多次依據(jù)省、市級(jí)政府工作報(bào)告、專項(xiàng)行動(dòng)規(guī)劃、專題講話的精神與內(nèi)容進(jìn)行修訂和補(bǔ)充，充分吸收和融合了多類利益主體的價(jià)值訴求。

二、點(diǎn)面融合，強(qiáng)化全納性

作為區(qū)域教育戰(zhàn)略性和前瞻性的布局指南，區(qū)域教育規(guī)劃旨在確認(rèn)最佳的行動(dòng)，說明問題，確定重點(diǎn)目標(biāo)并提供最經(jīng)濟(jì)合理的資源分配方案[9]。然而從何種角度觀察教育本身則是前置問題。傳統(tǒng)區(qū)域教育規(guī)劃研究與實(shí)踐習(xí)慣“就教育論教育”，偏離經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，導(dǎo)致區(qū)域教育規(guī)劃流于表面，不能走向深入[10]。教育規(guī)劃專家?guī)炷匪乖赋?，“教育?guī)劃應(yīng)該與更廣泛的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相融合。教育如果想以最有效的方式為個(gè)人和國家的發(fā)展做出貢獻(xiàn)，并最有效地利用稀缺資源，那么它就不能自行其是，對(duì)周遭的現(xiàn)實(shí)不聞不問”[11]。

誠如所言，“十四五”是我國加速實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵階段，當(dāng)前局勢(shì)下教育與國民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系愈發(fā)密切，結(jié)構(gòu)性的互動(dòng)愈發(fā)頻繁。那么，在整體“一盤棋”的格局下，區(qū)域教育規(guī)劃編制的重心不僅要立足于描繪區(qū)域教育發(fā)展藍(lán)圖，更應(yīng)以更高的站位，承擔(dān)講好區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“故事”、銜接區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“愿景”的職責(zé)。換句話說，一方面，內(nèi)向來看，區(qū)域教育規(guī)劃以典型項(xiàng)目、措施為抓手帶動(dòng)“重點(diǎn)突破”，凝聚“面上”的合力以達(dá)至區(qū)域教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的目標(biāo)。另一方面，置身社會(huì)轉(zhuǎn)型背景，區(qū)域教育規(guī)劃擔(dān)負(fù)著激活教育社會(huì)效益、重構(gòu)區(qū)域整體發(fā)展敘事體系的職能。換句話說，“十四五”區(qū)域教育規(guī)劃應(yīng)主動(dòng)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中擔(dān)當(dāng)“以點(diǎn)帶面”的職責(zé)。

首先，照應(yīng)教育規(guī)劃編制的結(jié)構(gòu)邏輯，應(yīng)強(qiáng)調(diào)“點(diǎn)面呼應(yīng)”思路，從區(qū)域教育規(guī)劃的目標(biāo)、任務(wù)和措施等方面著力組成整體性行動(dòng)策略系統(tǒng)[12]。區(qū)域教育規(guī)劃文本是否立得住、行得通，取決于規(guī)劃文本中的規(guī)劃措施、規(guī)劃任務(wù)、規(guī)劃目標(biāo)，在內(nèi)涵與外延上相互照應(yīng)的程度。假設(shè)將區(qū)域教育規(guī)劃的目標(biāo)比喻成未來區(qū)域教育的“基本面”，政策措施自然成為分解規(guī)劃任務(wù)、推進(jìn)規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的“點(diǎn)”，后者匹配規(guī)劃任務(wù)在區(qū)域教育各學(xué)段、各領(lǐng)域?yàn)槟蹍^(qū)域教育整體合力提供支撐。換句話說，依循“手段-目的”的關(guān)系邏輯，編制規(guī)劃措施時(shí)應(yīng)考慮其作為“點(diǎn)”的水平與質(zhì)量，能否通過規(guī)劃任務(wù)中介作用，實(shí)現(xiàn)區(qū)域教育規(guī)劃目標(biāo)“面”上“辦好人民滿意的教育”的目標(biāo)。換句話說，編制規(guī)劃時(shí)應(yīng)強(qiáng)調(diào)利用關(guān)鍵項(xiàng)目、核心措施帶動(dòng)任務(wù)達(dá)標(biāo)、目標(biāo)完成，直至規(guī)劃文本從理念走向?qū)嵺`，從愿景走向現(xiàn)實(shí)，保證三要素系統(tǒng)之間“構(gòu)點(diǎn)成面”式的聯(lián)接。

與此同時(shí)，為使區(qū)域教育達(dá)到整體高質(zhì)量發(fā)展的“面”上的目標(biāo)，依據(jù)“內(nèi)涵-外延”相匹配的思路，教育規(guī)劃需要保證以任務(wù)為引領(lǐng)，在措施層面實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)”上周延式“全覆蓋”。具體來說，編制規(guī)劃時(shí)要注重區(qū)域教育長(zhǎng)短期目標(biāo)銜接、共性和個(gè)性任務(wù)統(tǒng)合、過往與未來治理措施延續(xù)，營造三要素系統(tǒng)各自內(nèi)部“聚點(diǎn)成面”的局面。如S區(qū)“十四五”規(guī)劃謀劃“高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量、高水平發(fā)展學(xué)前3年至高中階段教育，基本實(shí)現(xiàn)常住居民人口全覆蓋的15年優(yōu)質(zhì)均衡教育，適度發(fā)展高等教育”的整體目標(biāo)，編制時(shí)該目標(biāo)分解成“學(xué)前優(yōu)質(zhì)普惠發(fā)展工程”“優(yōu)質(zhì)品牌初中建設(shè)工程”“高中特色項(xiàng)目建設(shè)工程”等十項(xiàng)重大工程，并從供給側(cè)端以強(qiáng)化資金保障、創(chuàng)新體制機(jī)制、協(xié)調(diào)突出矛盾為切入，細(xì)化“100億教育投入”“20%高層次教育人才”“優(yōu)秀學(xué)生全市占比三成”“沖刺高考高優(yōu)率40%”“配置5萬宿位”“新增6萬學(xué)位”六大發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃，在時(shí)間和空間上充分考慮整體與部分、長(zhǎng)期與短期、現(xiàn)在與將來的協(xié)調(diào)。

其次，順應(yīng)“十四五”區(qū)域教育發(fā)展的要求，應(yīng)秉持“點(diǎn)面結(jié)合”理念，引入?yún)^(qū)域教育“整體-部分”邏輯激發(fā)規(guī)劃的動(dòng)能。由于“教育是與價(jià)值密不可分的社會(huì)活動(dòng)，教育規(guī)劃通常建立在一定的教育價(jià)值基礎(chǔ)上”[13]，有什么樣的教育價(jià)值，便有什么樣的教育規(guī)劃編制意圖與教育發(fā)展方向。當(dāng)前教育價(jià)值顯然已經(jīng)不僅只從自身來看待發(fā)展，而更為強(qiáng)調(diào)主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及其引發(fā)的價(jià)值觀變化[14]?！笆奈濉卑l(fā)展格局中，區(qū)域教育發(fā)展應(yīng)凸顯教育發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)效益，強(qiáng)調(diào)教育均衡取向的政治公平[15]。具體來看，區(qū)域教育發(fā)展外部性的作用體現(xiàn)在兩方面，一是，培養(yǎng)雙創(chuàng)人才彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展人才缺口。如S區(qū)“十四五”教育規(guī)劃強(qiáng)調(diào)借力區(qū)域內(nèi)本科教育雙一流高校、雙一流學(xué)科，加強(qiáng)緊缺高端復(fù)合型創(chuàng)新人才培養(yǎng)；依托區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育雙高校、雙高專業(yè)，開展專業(yè)學(xué)位教育和培養(yǎng)應(yīng)用型創(chuàng)業(yè)人才。二是，匯聚教育規(guī)模效益為區(qū)域發(fā)展?fàn)I造良好人文環(huán)境。如該區(qū)通過“國際教育容納拓充”“卓越師資開發(fā)培訓(xùn)”“終身學(xué)習(xí)平臺(tái)建設(shè)工程”等項(xiàng)目塑造良好的宜居宜業(yè)環(huán)境，服務(wù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，為實(shí)現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化提供教育智力支持。

總體來說，“十四五”區(qū)域教育規(guī)劃的編制應(yīng)以“點(diǎn)”為基石強(qiáng)化區(qū)域教育規(guī)劃內(nèi)向的自洽性，從“面”為支撐增強(qiáng)教育規(guī)劃外向的價(jià)值性，為保障“十四五”區(qū)域教育規(guī)劃的內(nèi)在效用和整體效力提供恰切的支持。

三、動(dòng)靜融合，著眼多元性

以往區(qū)域教育規(guī)劃習(xí)慣將規(guī)劃視為環(huán)境單向、靜態(tài)的呈現(xiàn)，并籍此認(rèn)為人可以完全認(rèn)知、控制和掌握這一系統(tǒng)[16]，這很大程度與編制過程中拘束于局部社會(huì)結(jié)構(gòu)，忽視全局層次社會(huì)變遷脫不開關(guān)系。有限視野所及之處，區(qū)域教育規(guī)劃編制看似更具有針對(duì)性，然則容易走入技術(shù)升格和管理強(qiáng)化的框架中，事實(shí)上這兩者的變化只會(huì)陷入既有發(fā)展方式的擴(kuò)散與復(fù)制[17]，進(jìn)而難以確證規(guī)劃目標(biāo)的適切性、規(guī)劃任務(wù)的支撐性、規(guī)劃措施的全面性。近些年來，我國進(jìn)入“百年未有之大變局”，機(jī)遇與挑戰(zhàn)同時(shí)擺在面前：城鎮(zhèn)化率不斷攀升，中等收入群體成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠力量，國家治理體系和治理能力持續(xù)向好[18]，與此同時(shí)，教育發(fā)展不平衡、不充分的結(jié)構(gòu)性矛盾長(zhǎng)期存在。未來環(huán)境“不確定性”和人類的“有限理性”雙重裹挾之下，區(qū)域教育規(guī)劃作為一種更新的管理模式，理應(yīng)體現(xiàn)具備根據(jù)環(huán)境變動(dòng)而調(diào)整發(fā)展策略，并持續(xù)在實(shí)踐中修改和完善的機(jī)能[2]23-24。具體來說，“十四五”區(qū)域教育規(guī)劃編制應(yīng)注意“動(dòng)靜結(jié)合”，即一方面，在一定教育靜態(tài)規(guī)模、恒定投入的基礎(chǔ)上，錨定教育公共服務(wù)均等化和教育發(fā)展優(yōu)質(zhì)均衡的結(jié)構(gòu)化目標(biāo)，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)區(qū)域教育資源的城鄉(xiāng)內(nèi)部布局和配置。另一方面，立足區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型賦予教育的新機(jī)遇與新變局，放眼全球化格局中區(qū)域教育的發(fā)展彈性空間和與教育發(fā)達(dá)地區(qū)的相對(duì)差距，擴(kuò)大教育交流合作規(guī)模，融合教育發(fā)展的動(dòng)力，打造區(qū)域教育特色和核心競(jìng)爭(zhēng)力。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下優(yōu)勢(shì)教育資源向發(fā)達(dá)城市流動(dòng)，城鎮(zhèn)化更帶來了人口和產(chǎn)業(yè)的聚集，再次加劇了教育資源區(qū)域內(nèi)分配不均，造成了區(qū)域教育“城鎮(zhèn)大班化，鄉(xiāng)村空校化”[19]。為避免教育資源過度集中帶來的區(qū)域教育發(fā)展失衡，應(yīng)切實(shí)發(fā)揮教育規(guī)劃調(diào)節(jié)教育資源空間布局的作用。當(dāng)前我國的土地資源，尤其是城鎮(zhèn)土地較為短缺，土地已經(jīng)成為制約教育發(fā)展的首要資源，配置好城鄉(xiāng)教育用地是區(qū)域教育規(guī)劃的關(guān)鍵。秉持“優(yōu)先教育”的理念，規(guī)劃首先應(yīng)充分協(xié)調(diào)教育用地和非公益用地之間的關(guān)系，充分預(yù)留教育發(fā)展儲(chǔ)備用地，確保區(qū)域教育投入、規(guī)模、質(zhì)量隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)總量逐步增長(zhǎng)。同時(shí)，充分預(yù)計(jì)外來轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量，將其與市政設(shè)施配套、學(xué)校布局、學(xué)位供給、教師調(diào)配掛鉤，及時(shí)撤并、整合學(xué)校，招聘、引進(jìn)師資，實(shí)現(xiàn)辦學(xué)條件提質(zhì)和學(xué)位擴(kuò)容。最后，借助集團(tuán)化辦學(xué)、學(xué)位重新劃片、學(xué)區(qū)制改革、教師流動(dòng)制度等措施盤活區(qū)域優(yōu)質(zhì)存量城鄉(xiāng)教育資源。

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》指出，“十四五”期間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展應(yīng)加快構(gòu)建國際國內(nèi)雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局[20]。過往區(qū)域教育規(guī)劃關(guān)注點(diǎn)集中區(qū)域本位看教育發(fā)展要求[21]，遮蔽了教育規(guī)劃的全局視野。作為匡正，“十四五”期間區(qū)域教育規(guī)劃應(yīng)加強(qiáng)教育對(duì)外開放，勇于、善于和國內(nèi)、國際區(qū)域教育高水平地區(qū)“比較”與“對(duì)標(biāo)”，這是順應(yīng)教育現(xiàn)代化發(fā)展一項(xiàng)重要戰(zhàn)略[22]。具體來說，首先，“走出去”。應(yīng)堅(jiān)持?jǐn)U大開放力度，通過區(qū)域人員流動(dòng)、機(jī)構(gòu)互訪等方式，重點(diǎn)加強(qiáng)與“一帶一路”周邊國家、地區(qū)的交流與互動(dòng)，積極打造國際化融合中多元教育互補(bǔ)的局面，建設(shè)教育發(fā)展共同體。其次，“請(qǐng)進(jìn)來”。應(yīng)充分對(duì)接區(qū)域教育發(fā)展的需求，依托高水平合作辦學(xué)機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目、課程、專家等載體開展合作辦學(xué)，并依法依規(guī)地對(duì)合作辦學(xué)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管。如S區(qū)在“十四五”規(guī)劃中，立足自身大灣區(qū)地理位置，通過“誦讀”“美食”“體驗(yàn)交流”“團(tuán)隊(duì)活動(dòng)”等豐富的形式，加強(qiáng)本地與港澳的文化交流、科研合作和教師互訪；構(gòu)建專項(xiàng)交流扶持機(jī)制，助力搭建粵港澳姊妹學(xué)校合作平臺(tái)，并計(jì)劃在規(guī)劃期內(nèi)與5所區(qū)外優(yōu)質(zhì)學(xué)校開展合作辦學(xué)；同時(shí)，該區(qū)放眼海外，探索與“一帶一路”沿線國家積極開展國際交流合作，規(guī)劃期內(nèi)預(yù)計(jì)開設(shè)一批國際理解教育系列課程，新建2所國際學(xué)校。

四、縱橫融合，彰顯體系性

區(qū)域教育行政部門在行使法律賦予其對(duì)于教育事業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略謀劃的職責(zé)時(shí)，所形成的教育規(guī)劃是教育法治的成果。一般來說，區(qū)域教育規(guī)劃對(duì)政策受體產(chǎn)生長(zhǎng)久的約束力，并在規(guī)劃持續(xù)期內(nèi)具備不被輕易改變的政策定力。過往區(qū)域教育規(guī)劃之所以頻現(xiàn)規(guī)劃一經(jīng)制訂頻繁變動(dòng)，導(dǎo)致“規(guī)劃沒有變化快”或規(guī)劃文本條款約束力較差、規(guī)劃主體履行義務(wù)動(dòng)力不足等問題，均是源于沒有認(rèn)清區(qū)域教育規(guī)劃法治效力，忽視執(zhí)行教育規(guī)劃是構(gòu)建法治政府和實(shí)現(xiàn)依法治教重要法律行為所致[23]。保證規(guī)劃效力的權(quán)威性，僅僅將區(qū)域教育規(guī)劃從獨(dú)立個(gè)體的角度加以解讀是不夠的。在整體法治框架下，區(qū)域教育規(guī)劃理應(yīng)嵌套于整體法制體系中，才能最大限度地歸復(fù)其應(yīng)有法律地位。對(duì)應(yīng)到規(guī)劃編制中，應(yīng)將規(guī)劃文本向縱橫兩個(gè)科層方向進(jìn)行拓展與延伸，以有效保持教育規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化體系規(guī)劃之間的法治關(guān)聯(lián)。具體來說，“十四五”區(qū)域教育規(guī)劃應(yīng)遵循與銜接上位法律法規(guī)和政策文本的精神，規(guī)制和引導(dǎo)下級(jí)教育規(guī)劃，同時(shí)還應(yīng)承擔(dān)響應(yīng)同級(jí)規(guī)劃法治訴求的職責(zé)。

實(shí)現(xiàn)區(qū)域教育規(guī)劃的縱橫融合，離不開兩方面共同努力。一方面，區(qū)域教育規(guī)劃制訂應(yīng)注意厘清歷史任務(wù)，緊盯歷史節(jié)點(diǎn)，把握區(qū)域教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展、現(xiàn)代化發(fā)展的節(jié)奏，積極對(duì)接《“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》《中國教育現(xiàn)代化2035》《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案（2018-2022）》等國家及省、市戰(zhàn)略規(guī)劃要求，內(nèi)化為區(qū)域教育規(guī)劃發(fā)展的規(guī)模、質(zhì)量、目標(biāo)愿景，明確區(qū)域教育在總體格局中的使命與擔(dān)當(dāng)，向上承接與落實(shí)政策的確定力，避免隨意撤銷和改變規(guī)劃情況的發(fā)生。同時(shí)，向下開啟對(duì)學(xué)校規(guī)劃和政策受體的引導(dǎo)，壓實(shí)規(guī)劃約束主體的義務(wù)與職責(zé)，維護(hù)區(qū)域教育規(guī)劃的執(zhí)行力。另一方面，區(qū)域教育規(guī)劃應(yīng)擺正定位，主動(dòng)、深度地橫向融入、借力同科層中各類專項(xiàng)事業(yè)規(guī)劃（如信息化規(guī)劃、市政規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃等）實(shí)現(xiàn)“抱團(tuán)式”發(fā)展。首先，保持區(qū)域教育規(guī)劃在文本上與其他規(guī)劃整體內(nèi)容與理念協(xié)調(diào)一致的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)規(guī)劃間彼此的“合目的性”，防止規(guī)劃重復(fù)建設(shè)或者相互抵觸，維護(hù)區(qū)域教育規(guī)劃作為整體區(qū)域規(guī)劃組成部分的法律權(quán)威。其次，結(jié)合區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃或整體規(guī)劃中主要經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展指標(biāo)，在教育規(guī)劃的保障措施和監(jiān)督機(jī)制中嵌套設(shè)計(jì)相關(guān)舉措與變量。后期，優(yōu)勢(shì)規(guī)劃在以公權(quán)強(qiáng)制力推動(dòng)重要指標(biāo)達(dá)標(biāo)過程中，依托主要公共服務(wù)與產(chǎn)品的“非競(jìng)爭(zhēng)性”，區(qū)域教育規(guī)劃的法定效力和政策目標(biāo)可搭上貫徹與落實(shí)區(qū)域整體規(guī)劃的“便車”。如S區(qū)承接國家和廣東省“十四五”期間規(guī)劃要求，在“構(gòu)建新型智慧教育體系”規(guī)劃任務(wù)中，一方面向上承接“互聯(lián)網(wǎng)+教育”的要求，圍繞地方“智慧城市”、政府政務(wù)云平臺(tái)、省市教育資源公共服務(wù)平臺(tái)，統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域教育教育信息化建設(shè)；另一方面，向下提出依托教育集團(tuán)和突出學(xué)校開展“省級(jí)特色教育集團(tuán)”“基礎(chǔ)教育大數(shù)據(jù)應(yīng)用示范?！薄叭斯ぶ悄苁痉缎！钡慕ㄔO(shè)試點(diǎn)工作。

面向新時(shí)代，規(guī)避并突破以往區(qū)域教育規(guī)劃在執(zhí)行過程中屢遭“冷遇”的窘境，成為編制“十四五”區(qū)域教育規(guī)劃的關(guān)鍵。從規(guī)劃在整體社會(huì)格局中的內(nèi)外部關(guān)系管窺，突出規(guī)劃的合理性，構(gòu)建規(guī)劃的全面性，激活規(guī)劃的多元性，增強(qiáng)規(guī)劃的體系性，將為成功編制區(qū)域教育規(guī)劃提供可行性保障。