立德樹人背景下高校教育經(jīng)費績效評價研究

韓德余，楊 晶，褚麗影，白雪峰

近年來，各高校在立德樹人的背景下，堅持黨的教育方針，在預(yù)算績效管理工作方面取得了較有成效的進展，教育經(jīng)費使用效益不斷提高，在一定程度上保障了教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，全面實施預(yù)算績效管理有利于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，優(yōu)化教育思源配置，推動加快教育現(xiàn)代化，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、研究背景

經(jīng)歷了新冠肺炎疫情嚴重沖擊的一年，我國高等教育仍然快速發(fā)展，2021年4月教育部發(fā)布了全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況快報，國家財政性教育經(jīng)費達到了42，891 億元，占GDP 比例達到了4.22%，已經(jīng)連續(xù)9年占GDP 比例高于4%［1］，2021年8月教育部發(fā)布了全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報，公報顯示，2020年我國各種形式的高等教育在學(xué)總規(guī)模4，183萬人，高等教育毛入學(xué)率為54.4%，比2015年增長了14.4 個百分點。［2］高等教育經(jīng)費無論在總量還是相對量上都取得很大程度的增長。

黨和國家歷來重視教育事業(yè)的發(fā)展，高等教育是教育的重要組成部分。2018年5月2日，習近平總書記在北京大學(xué)師生座談會上指出：“大學(xué)是立德樹人，培養(yǎng)人才的地方”，“當前，我國高等教育辦學(xué)規(guī)模和年畢業(yè)人數(shù)已居世界首位，但規(guī)模擴張并不意味著質(zhì)量和效益增長，走內(nèi)涵式發(fā)展道路是我國高等教育發(fā)展的必由之路”。［3］

從20 世紀90年代末我國高校擴招開始，高等教育規(guī)模不斷擴大，國家財政性教育經(jīng)費投入不斷增加，高?！爸刂С?，輕績效”“重外延式發(fā)展，輕內(nèi)涵式發(fā)展”等問題逐漸凸顯，這引起了教育主管部門、財政部門、高校管理者、高校教師、高校學(xué)生及家長，以及其他社會群體等高校教育經(jīng)費的利益相關(guān)者的持續(xù)關(guān)注。

2013年財政部發(fā)布了《預(yù)算績效評價共性指標體系框架》（財預(yù)［2013］53 號，下文簡稱《框架》），《框架》指出，為推進預(yù)算績效管理，加強預(yù)算績效評價工作，建立一套適合我國國情的預(yù)算績效評價指標體系，《框架》開啟了我國財政性經(jīng)費績效評價的先河。高校教育經(jīng)費是教育經(jīng)費的重要組成部分，高校是落實立德樹人的重要載體，要實現(xiàn)高校內(nèi)涵式發(fā)展，要求務(wù)必提高高校教育經(jīng)費的產(chǎn)出績效，提高高校教育經(jīng)費的“3E”性——經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Effecency）和效益性（Effectiveness）。

立德樹人是中國特色社會主義高校辦學(xué)的根本宗旨和根本訴求。新時期高校肩負人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會和文化傳承與創(chuàng)新的重要職能。彼得·德魯克指出，評價非營利性組織的績效就是評價其對“職能”的完成程度。［4］

因此，在立德樹人大背景下評價我國高校教育經(jīng)費的績效，必須將立德樹人根本宗旨落實落小落細，換而言之，必須將高校教育經(jīng)費績效評價指標體系中融入高?！八拇舐毮堋钡漠a(chǎn)出的各方面、各環(huán)節(jié)和各領(lǐng)域，在實際的指標構(gòu)建過程中，結(jié)合高校的實際情況，明確高校教育經(jīng)費績效評價目標、評價標準、建立完善的績效評價指標體系，提高高校教育經(jīng)費使用效率。

二、立德樹人背景下高校教育經(jīng)費績效評價的意義

（一）從宏觀層面而言，開展高校教育經(jīng)費績效評價，有利于落實全面預(yù)算績效管理的頂層設(shè)計。2018年9月1日中共中央、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》發(fā)布，為貫徹落實全面預(yù)算績效管理，在2019年12月10日教育部《在關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（教財［2019］16 號）中明確指出：“結(jié)合教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，各單位要將預(yù)算收支全部納入績效管理，推進績效評價”。高校作為預(yù)算單位主體，開展教育經(jīng)費績效評價是落實全面預(yù)算績效管理的價值工具［5］，有利于國家頂層設(shè)計的落實。同時，習近平總書記強調(diào)將立德樹人注入我國高校的價值靈魂，開展教育經(jīng)費績效評價，強化高校履行四大職能，有助于落實立德樹人根本任務(wù)。

（二）從中觀層面而言，開展高校教育經(jīng)費績效評價，有以下幾點意義：針對于政府部門，首先，有助于教育部門和財務(wù)部門構(gòu)建更具針對性的高校教育經(jīng)費績效評價指標體系框架和制度安排。高校教育經(jīng)費績效評價指標體系的構(gòu)建需要財政部門和教育部門提供一套完備的共性指標體系，教育部門和高校負責構(gòu)建個性績效評價指標體系，只有各個高校都認真開展教育經(jīng)費績效評價，才能使高校共性的評價指標顯示出來，財政部門和教育部門針對各個高校開展的教育經(jīng)費績效評價情況，經(jīng)過調(diào)研、討論和分析，構(gòu)建出更具針對性的高校教育經(jīng)費績效評價共性指標體系，同時配套制定出符合本地區(qū)高校教育經(jīng)費績效評價相關(guān)制度，對高校開展績效評價的指導(dǎo)更具操作性；其次，經(jīng)過2020年新冠肺炎疫情的沖擊，國內(nèi)的各項經(jīng)濟指標均大幅下跌，雖然2021年經(jīng)濟指標有所好轉(zhuǎn)，但是疊加全球嚴峻的疫情形勢，未來經(jīng)濟預(yù)期不容樂觀。所以早在2020年下半年多地政府在2021年預(yù)算編制中都把“過緊日子”作為重點目標，大力壓減非重點、非剛性預(yù)算，但是，各地政府一般都將教育經(jīng)費列入剛性預(yù)算，不是壓減的項目，從節(jié)約政府財政經(jīng)費的角度來說，高校開展教育經(jīng)費績效評價，使教育經(jīng)費的支出更加有效率，即“花更少的錢，辦更多的事”，能夠為當?shù)刎斦徑赓Y金的壓力。

針對于社會公眾，隨著高校教育經(jīng)費規(guī)模逐年擴大，社會公眾的關(guān)注度從“多數(shù)人有學(xué)上”轉(zhuǎn)變到“多數(shù)人上好學(xué)”，基于“3E”性和高校四大職能以及公眾滿意度為導(dǎo)向的高校教育經(jīng)費績效評價指標體系必然回應(yīng)公眾關(guān)切，提高公眾滿意度。

（三）從微觀層面而言，開展高校教育經(jīng)費績效評價對高校自身有以下幾點重要意義：首先，開展績效評價有助于提高高校教育經(jīng)費的使用效益，在實踐中完善高校教育經(jīng)費的評價指標體系。在高校管理者中，“績效”的理念還不能深入人心，“只管要錢，不問績效”的現(xiàn)象仍然存在，開展教育經(jīng)費績效評價，就是避免資金的不合理使用，實現(xiàn)各項資源的優(yōu)化配置，進而推進“績效”的理念在高校深入落地；其次，開展績效評價有利于規(guī)范和完善高校財務(wù)管理水平。高校教育經(jīng)費績效評價是對高校經(jīng)濟活動“3E”性和績效目標的完成性進行科學(xué)、綜合和客觀的評判和分析，是高校管理者了解自身的資金使用狀況，存在的風險及問題、影響經(jīng)費績效的敏感因素，進而為管理者提供量化且可操作性的決策依據(jù)，最終形成有關(guān)高校的財務(wù)實施方案、辦法和標準，提高財務(wù)管理水平；再次，立德樹人背景下的構(gòu)建高校教育經(jīng)費績效評價指標體系是以高?！八拇舐毮堋睘閷?dǎo)向，使高校切實履行人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會、文化傳承與創(chuàng)新等職能，在形成以質(zhì)量提升為核心，辦學(xué)規(guī)模與質(zhì)量協(xié)調(diào)推進中實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展。

三、立德樹人背景下高校教育經(jīng)費績效評價指標構(gòu)建的原則及思路

（一）績效評價指標構(gòu)建原則

構(gòu)建高校教育經(jīng)費績效評價指標時，一方面要考慮到高校履行職能的共性問題，另一方面還要考慮到高校自身的特有屬性，本文依托于課題調(diào)研，試圖構(gòu)建一套科學(xué)客觀、覆蓋性和重點性相結(jié)合、可行性與可操作性相結(jié)合、富于動態(tài)修正的、具有實用價值的指標體系，應(yīng)遵循以下原則：

1.科學(xué)客觀原則：構(gòu)建高校教育經(jīng)費績效評價指標時，要充分考慮到高校發(fā)展狀況及特點、高校戰(zhàn)略目標和近年來高校發(fā)展的客觀規(guī)律，指標盡量科學(xué)、客觀、完整、可比，做到理論與實踐相結(jié)合，具有實用性。

2.覆蓋性和重點性相結(jié)合原則：高校教育經(jīng)費投入到的方向和領(lǐng)域范圍特別廣泛，覆蓋面較大，因此要求構(gòu)建指標要具備全面性，不能存在重大方向遺漏，同時，指標又不能過于繁瑣詳細，具備代表性，即應(yīng)設(shè)置重點指標，保證指標的質(zhì)量。

3.可行性和可操作性相結(jié)合原則：高校教育經(jīng)費績效評價指標要易于獲取，盡量簡明、易于理解、清晰度高，盡量選取定量指標，便于計算和分析；同時應(yīng)考慮從技術(shù)性、經(jīng)濟性判斷評價活動最終能夠完成，具備可行性。

4.富于動態(tài)性原則：高校教育經(jīng)費績效評價是一項復(fù)雜且連續(xù)的綜合性工作，一個年度不能得到確切的結(jié)果，并且指標構(gòu)建也不是一成不變的，動態(tài)性要求高校在設(shè)置指標時要根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展、財政政策和高校自身實際情況變化逐漸修正和完善，從而更加準確地評價高校教育經(jīng)費績效水平。

（二）績效評價指標的構(gòu)建思路

1.按照國家相關(guān)法律法規(guī)和條例辦法構(gòu)建：構(gòu)建高校教育經(jīng)費績效評價指標一般應(yīng)依據(jù)“三法一制度一框架”，“三法”指《會計法》《教育法》和《預(yù)算法》，“一制度”指《政府會計制度》（財會［2019］24號），“一框架”是指《預(yù)算績效評價共性指標體系框架》（財預(yù)［2013］53號）。

2.按照地方政府相關(guān)文件構(gòu)建：本文依托基金課題研究的是吉林省高校教育經(jīng)費績效評價研究，所以還依據(jù)《吉林省預(yù)算績效管理辦法》（吉財預(yù)［2016］618 號）、《中共吉林省委、吉林省人民政府關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的實施意見》（吉發(fā)［2019］10 號）和《吉林省普通高校財務(wù)管理績效指標體系考核標準》，其中《吉林省預(yù)算績效管理辦法》中明確指出，“績效指標是績效目標的細化和量化描述，主要包括產(chǎn)出指標和效果描述”。

3.按照高校教育經(jīng)費基本特征構(gòu)建：高校教育經(jīng)費的基本特征是“非營利性”，根據(jù)彼得·德魯克的說法“評價非營利性組織的績效就是評價其對“職能”的完成程度”［4］，而高校的四大職能是人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會、文化傳承與創(chuàng)新，高校教育經(jīng)費績效評價為一級指標，按照四大職能設(shè)置二級指標，三級指標再依據(jù)二級指標具體設(shè)置。

四、立德樹人背景下高校教育經(jīng)費績效評價指標的構(gòu)建

通過對相關(guān)文獻的閱讀分析，依據(jù)相關(guān)法律和吉林省相關(guān)文件，結(jié)合基金課題前往吉林省相關(guān)高校現(xiàn)場調(diào)研，咨詢包括分管財務(wù)工作的校領(lǐng)導(dǎo)、財務(wù)部門負責人和分管績效管理的財務(wù)人員、高校財務(wù)專家，還有吉林省教育廳財務(wù)處人員及吉林省財政廳教科文處人員，同時進行了多輪小組討論，最終確定了高校教育經(jīng)費績效評價指標：分別為一級指標——目標層（高校教育經(jīng)費績效評價A），二級指標——準則層（人才培養(yǎng)B1、科學(xué)研究B2、服務(wù)社會B3、文化傳承與創(chuàng)新B4），三級指標——方案層，包括：教授為本科生授課比例C11、省級以上優(yōu)秀學(xué)位論文C12（篇）、省級以上專業(yè)競賽獲獎次數(shù)C13（次）、畢業(yè)生人數(shù)C14（人）、畢業(yè)生初次就業(yè)率C15（%）、畢業(yè)生滿意度C16、省部級以上科研獎勵C21（項）、三大索引收錄學(xué)術(shù)論文C22（篇）、縱向科研經(jīng)費C23（萬元）、授權(quán)專利數(shù)量C24（件）、出版學(xué)術(shù)專著C25（部）、科研成果轉(zhuǎn)化C31（項）、技術(shù)轉(zhuǎn)讓收入C32（萬元）、成人高教畢業(yè)生人數(shù)C33（人）、校企聯(lián)合研究中心C34（個）、咨詢報告被采用數(shù)C35（篇）、學(xué)生人文實踐活動C41（次）、圖書館藏書量C42（冊）、人文類會議、培訓(xùn)C43（次）、人文社科基地數(shù)C44（個）等20項，具體指標描述略。

五、立德樹人背景下高校教育經(jīng)費績效評價的保障措施

（一）組織保障

高校教育經(jīng)費績效評價是落實高校全面實施預(yù)算績效管理的價值工具［5］，高校高層管理者為充分貫徹立德樹人的根本任務(wù)，務(wù)必要重視預(yù)算績效管理的理念，加大教育經(jīng)費績效評價宣傳力度，明確績效管理責任主體，真正做到“花錢必問效，無效必問責”。所以高校應(yīng)該設(shè)立專門的預(yù)算績效管理機構(gòu)，由校長擔任組長的預(yù)算績效管理委員會，財務(wù)部門成立預(yù)算管理辦公室，各職能部門會同財務(wù)部門組成預(yù)算績效專項領(lǐng)導(dǎo)小組，使各組織協(xié)同整合，為高校教育經(jīng)費績效評價提供組織保障。

（二）人員保障

高校教育經(jīng)費績效評價是一項復(fù)雜的綜合性管理流程，需要專業(yè)的預(yù)算績效管理知識體系，當前高校的財務(wù)預(yù)算人員普遍不具備此項專業(yè)素質(zhì)，所以要加強績效評價專業(yè)人員隊伍建設(shè)，為其提供多種形式的績效管理培訓(xùn)，提高高校績效管理水平?！蛾P(guān)于委托第三方機構(gòu)參與預(yù)算績效管理的意見》（財預(yù)［2021］6 號）已經(jīng)表明，高校教育經(jīng)費績效評價可以更規(guī)范地引入第三方評價機構(gòu)，第三方機構(gòu)對比政府部門評價機制更加透明、公正和更具獨立性，高校擁有自己的績效管理隊伍也能更好地配合第三方機構(gòu)完成績效評價工作，所以高校應(yīng)打造一支教育經(jīng)費績效評價的高素質(zhì)隊伍，為高校教育經(jīng)費績效評價提供人員保障。

（三）信息化系統(tǒng)保障

高校教育經(jīng)費績效評價需要各職能部門和各學(xué)院準確、及時地提供指標信息，在大數(shù)據(jù)時代的今天，高校校園信息一體化不斷推進，應(yīng)將高校財務(wù)、資產(chǎn)、教學(xué)和科研等職能部門的信息系統(tǒng)有效對接，打破“信息孤島”，有效及時整合教育經(jīng)費績效評價指標信息，為提高高校教育經(jīng)費績效評價提供信息化系統(tǒng)保障。

（四）結(jié)果應(yīng)用反饋機制保障

執(zhí)行高校教育經(jīng)費績效評價，需要及時反饋評價結(jié)果，一方面通過反饋發(fā)現(xiàn)高校戰(zhàn)略執(zhí)行和職能履行過程中存在的問題及風險點，做出及時調(diào)整和修正；另一方面通過反饋發(fā)現(xiàn)評價指標及績效標準及方法存在的問題，及時傳遞給相關(guān)職能部門或?qū)W院，同時反饋給上級管理部門，對指標做出及時修正，使教育經(jīng)費績效評價指標更加完善。

六、結(jié)語

本文依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、地方政府文件，通過課題討論、調(diào)研、咨詢，構(gòu)建了高校教育經(jīng)費績效評價指標體系，針對于本文提出的指標數(shù)據(jù)來源獲取有的相對簡便，有的需要第三方評定得到，整體指標可以通過層次分析法（AHP）或德爾菲專家打分法得到指標的權(quán)重，然后進行分數(shù)匯總，通過相關(guān)計算得到評價分數(shù)，最終建立一套完整的、有實用價值的高校教育經(jīng)費績效評價指標體系。

隨著《教育部關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（教財［2019］16 號）的落實，高校進行教育經(jīng)費績效自評必然成為落實頂層設(shè)計的價值工具，高校應(yīng)該從內(nèi)部接受“績效管理”理念，將“績效”融入到戰(zhàn)略目標和職能使命中，最終有效完成高校立德樹人根本任務(wù)，實現(xiàn)高校內(nèi)涵式發(fā)展。