獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)有關(guān)問題分析與建議

方大勝 （南京審計大學金審學院）

獨立學院作為我國高等教育特有的一種辦學模式，在創(chuàng)新體制機制、培養(yǎng)應用型人才、服務經(jīng)濟發(fā)展、促進高等教育大眾化等方面做出了積極貢獻。然而，獨立學院在快速發(fā)展中也存在法人財產(chǎn)權(quán)落實不到位、法人治理結(jié)構(gòu)不完善、辦學定位不明晰、師資力量不足等問題。新時代，我國高等教育發(fā)展方式發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，從以規(guī)模擴張為特征的外延式發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴岣哔|(zhì)量為核心的內(nèi)涵式發(fā)展。規(guī)范獨立學院發(fā)展，推進獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)為獨立設(shè)置的普通高校,是貫徹落實新發(fā)展理念、深化高等教育改革的重要舉措。2020年5月，教育部印發(fā)《關(guān)于加快推進獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實施方案》，明確了獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)的路線圖和時間表，將獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)工作提上了快車道。

一、獨立學院產(chǎn)生的背景

獨立學院是我國高等教育大眾化的產(chǎn)物，其前身是由普通公辦本科高校舉辦的國有民辦性質(zhì)二級學院，最早出現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展比較好的江蘇、浙江等省。1998年，東南大學中大學院（后更名為東南大學成賢學院）正式成立，由此拉開了我國公辦高校舉辦國有民辦二級學院的序幕。同年，蘇州大學文正學院成立。1999年，浙江省相繼成立了浙江大學城市學院、浙江工業(yè)大學之江學院等一批國有民辦二級學院。進入21世紀，公辦本科高校舉辦的國有民辦二級學院如雨后春筍般出現(xiàn)，辦學形式也趨多樣，除公辦本科高校獨立舉辦外，還誕生了一批由公辦本科高校與地方政府、國有企業(yè)、社會民間資本等不同投資主體合作舉辦的二級學院。

早期的民辦二級學院大多與母體高校同處一個校園，共享母校師資、設(shè)備等教育資源，辦學很不規(guī)范。為加強管理，教育部于2003年4月發(fā)布《關(guān)于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》，將民辦二級學院正式命名為“獨立學院”，要求獨立學院做到“七個獨立”，即“必須具有獨立的校園和辦學設(shè)施，實施相對獨立的教學組織和管理，獨立進行招生，獨立頒發(fā)學歷證書，獨立進行財務核算，具有獨立法人資格，能夠獨立承擔民事責任。”2006年9月，教育部印發(fā)《關(guān)于“十一五”期間普通高等學校設(shè)置工作的意見》，提出“獨立學院視需要和條件按普通高等學校設(shè)置程序可以逐步轉(zhuǎn)設(shè)為獨立建制的民辦普通高等學?！?，這是國家最早指明獨立學院發(fā)展路徑的文件。2008年2月，教育部發(fā)布《獨立學院設(shè)置與管理辦法》，進一步明確了獨立學院設(shè)置的條件和管理要求，并鼓勵和支持符合條件的獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)為獨立設(shè)置的普通本科院校，由此拉開了獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)的序幕。

二、獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)的路徑和方式

根據(jù)教育部網(wǎng)站統(tǒng)計，2008年全國獨立學院共有322所，截至2020年底，已有137所獨立學院完成了轉(zhuǎn)設(shè)，其中轉(zhuǎn)公辦的共20所，轉(zhuǎn)民辦的共117所。另外，15所獨立院校已明確停止招生或準備停止招生。教育部《關(guān)于加快推進獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實施方案》提出了獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)的三個路徑，即“轉(zhuǎn)為民辦、轉(zhuǎn)為公辦、終止辦學”，但具體到實際實施過程中又有許多不同的方式，從目前已經(jīng)轉(zhuǎn)設(shè)和部分擬轉(zhuǎn)設(shè)的獨立學院看主要有以下幾種轉(zhuǎn)設(shè)方式：

（一）轉(zhuǎn)為公辦本科院校

一是由當?shù)氐胤秸邮?，轉(zhuǎn)設(shè)為地方政府舉辦的公辦本科高校。如浙江大學城市學院由杭州市政府接收后轉(zhuǎn)設(shè)為公辦浙大城市學院，溫州大學甌江學院由溫州市政府接收后轉(zhuǎn)為公辦溫州理工學院。

二是與公辦高職院校合并，轉(zhuǎn)設(shè)為職業(yè)技術(shù)大學。公辦高職院校辦學條件好，教育資源豐富，獨立學院通過與公辦高職院校合并轉(zhuǎn)設(shè)為職業(yè)技術(shù)大學解決了自身校園、師資、設(shè)備等辦學條件不足的問題，高職院校也通過合并實現(xiàn)了辦學層次的提升。如河北科技大學理工學院與河北工業(yè)職業(yè)技術(shù)學院合并，轉(zhuǎn)設(shè)為河北工業(yè)職業(yè)技術(shù)大學。

三是異地遷址辦學。部分地處高等教育資源豐富城市的獨立學院，在本地拓展辦學空間比較困難，于是通過與高等教育資源相對缺乏的外地城市合作，通過遷址辦學實現(xiàn)轉(zhuǎn)設(shè)。如南京郵電大學通達學院通過與揚州市人民政府合作，遷址到揚州辦學。

（二）轉(zhuǎn)為民辦本科院校

一是由公辦高校和企業(yè)合作舉辦的獨立學院，在完善辦學條件，理順與母體高校的權(quán)責利，完成資產(chǎn)過戶后，轉(zhuǎn)設(shè)為民辦本科高校。如中國傳媒大學南廣學院原來由中國傳媒大學與華夏視聽傳媒集團共同舉辦，中國傳媒大學退出后轉(zhuǎn)設(shè)為民辦南京傳媒學院。

二是由公辦高校獨立舉辦的獨立學院通過尋找合適的社會力量參與辦學，轉(zhuǎn)設(shè)為民辦本科高校。如安徽農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟技術(shù)學院通過引入合肥廬陽科教發(fā)展有限公司參與辦學，轉(zhuǎn)設(shè)為民辦合肥經(jīng)濟學院。

（三）終止辦學

部分母體高校無意愿轉(zhuǎn)設(shè)的獨立學院選擇了終止辦學。一是回歸母校。如河北大學工商學院自2020年正式停止招生，逐步回歸母體高校。二是由母體高校收回成為分校區(qū)。如南京大學金陵學院由南京大學收回后，轉(zhuǎn)設(shè)為南京大學蘇州校區(qū)。

三、獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)的困境

盡管國家自“十一五”期間就著手推動獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)，但獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)過程依然困難重重，經(jīng)過十幾年的努力，截至2020年底，仍有100多所獨立學院尚未轉(zhuǎn)設(shè)。造成這種局面的原因有多種，概括起來主要有以下幾個方面：

（一）各方利益博弈激烈

獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)不僅是一次重大的制度調(diào)整，更是一場重大的利益調(diào)整，涉及母體學校、投資方、地方政府等多個主體，各利益相關(guān)方基于自身利益訴求展開多維度、多層次的利益博弈。

一是母體學校。在獨立學院辦學過程中母體高校投入了品牌、師資及管理等大量無形資產(chǎn)，因此獨立學院每年都要向母體學校繳納一定的管理費，數(shù)量一般在學費收入的15%-30%之間，絕對數(shù)額少則兩、三千萬，多則七、八千萬。母體學校收取的管理費從某種意義上說就相當于是自己的小金庫，轉(zhuǎn)設(shè)后將失去這筆非財政經(jīng)費收入。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)進程中不少因“分手費”問題而難以達成共識，這也影響到母體高校的轉(zhuǎn)設(shè)意愿。

二是社會力量舉辦方。獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)必須將資產(chǎn)全部過戶到學校名下，而辦理過戶必須繳納數(shù)量不低的過戶費，這對于社會力量舉辦方來說是一個不小的負擔，如果轉(zhuǎn)設(shè)時還涉及舉辦者的變更，無論是過戶過程中各種稅收費用還是過戶手續(xù)的辦理都會遇到很大困難。另外，社會力量舉辦方還擔心轉(zhuǎn)設(shè)后如何選擇非營利性和營利性法人登記，并對舉辦者權(quán)益保障存有顧慮。

三是地方政府。獨立學院作為社會力量辦學，在一定程度上緩解了地方政府財政的壓力。如果獨立學院選擇轉(zhuǎn)為公辦本科院校，那么辦學經(jīng)費將完全由政府財政撥付，即使選擇轉(zhuǎn)設(shè)為民辦本科院校，按照獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)相關(guān)政策，地方政府也要加大財政支持力度，這勢必增加政府的財政壓力，特別是對于一些經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地區(qū)更為明顯。

（二）獨立學院自身辦學條件的制約

一是辦學條件難以達標。根據(jù)《普通本科學校設(shè)置規(guī)定》，獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)為普通本科院校校園占地面積必須達到500畝，生均占地面積60平方米以上；校舍建筑面積不低于15萬平方米，生均不少于30平方米；生均圖書理、工、農(nóng)、醫(yī)類應不低于80冊，人文、社會科學類和師范院校應不低于100冊；生均教學科研儀器設(shè)備值不同類型的學校需分別達到3000—5000元不等。不少獨立學院短期內(nèi)難以滿足相關(guān)條件。

二是師資力量較為薄弱。長期以來，獨立學院的師資隊伍主要依賴母體高校，輔以少量的自有教師，轉(zhuǎn)設(shè)后這種依存關(guān)系將不復存在。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，普通本科學校專任教師必須達到280人以上，生師比要達到18∶1，兼任教師人數(shù)應當不超過本校專任教師總數(shù)的1∕4。另外對于師資隊伍的學歷、職稱、科研能力等方面也有較高要求，在獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)評估中，這是許多獨立學院都存在的短板。

三是資產(chǎn)權(quán)屬不清晰。獨立學院資產(chǎn)主要由資金、土地、校舍、設(shè)備以及品牌等有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)構(gòu)成，資產(chǎn)權(quán)屬包括占有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等。獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)過程中必須進行資產(chǎn)確權(quán)和資產(chǎn)過戶，然而獨立學院在快速發(fā)展過程中，一方面由于國家層面的產(chǎn)權(quán)法律制度和政策體系尚不完善，有關(guān)方面對資產(chǎn)權(quán)屬保護的意識比較薄弱，另一方面許多獨立學院本身內(nèi)部資產(chǎn)財務管理體系建設(shè)相對滯后，普遍存在資產(chǎn)權(quán)屬不清晰問題，這也給轉(zhuǎn)設(shè)帶來了困難。

（三）配套政策不完備

盡管在國家層面出臺了《關(guān)于“十一五”期間普通高等學校設(shè)置工作的意見》《關(guān)于加快推進獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)工作的實施方案》《獨立學院設(shè)置與管理辦法》《普通本科學校設(shè)置規(guī)定》等一系列推進獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)的政策和法規(guī)，但轉(zhuǎn)設(shè)工作涉及土地、規(guī)劃、財政、稅收、編制等問題，需要地方政府部門制定出臺相應的配套政策。從調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多地方缺少系統(tǒng)的配套政策和具體措施，導致轉(zhuǎn)設(shè)工作推進緩慢。

四、對策與建議

（一）加強政府統(tǒng)籌

獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)是一項艱難而復雜的改革，因此在這個過程中，政府應發(fā)揮主導作用，加強對高等教育的統(tǒng)籌力度，尤其省級政府應將獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)工作作為調(diào)整省域高等教育結(jié)構(gòu)和布局，構(gòu)建高質(zhì)量高等教育體系這樣的戰(zhàn)略高度來統(tǒng)籌謀劃。首先，要建立健全政策法規(guī)，妥善做好資產(chǎn)清算、師生安置，保證有序退出、平穩(wěn)運行，規(guī)避辦學風險，保護師生權(quán)益，防范國有資產(chǎn)流失，確保獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)平穩(wěn)過渡。其次，要建立健全各部門聯(lián)動工作機制，協(xié)調(diào)自然資源、財政、稅務、工商、民政等多個部門，解決過戶、土地、稅費等困難，打破條塊分割，形成轉(zhuǎn)設(shè)合力。第三，在招生指標、項目申報、學科發(fā)展、專業(yè)設(shè)置、隊伍建設(shè)等方面給予傾斜支持，尤其是在生均撥款補貼、財政獎補、貸款貼息、人才引進、購買服務、土地供應、稅費減免、金融支持等方面給予明確的扶持政策。

（二）兼顧各方利益

獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)是我國高等教育改革的重要舉措，必須兼顧各方利益，協(xié)調(diào)好利益關(guān)系，以期達到最終的利益均衡。首先，要考慮出資方的利益。針對資產(chǎn)過戶費出臺相關(guān)減免稅費或減免行政服務性收費政策，在土地使用上給予方便和優(yōu)惠，對于退出辦學的要給予適當?shù)难a償。其次，要考慮母體高校的利益。轉(zhuǎn)設(shè)就是要讓獨立學院不再依附母體高校獨立發(fā)展，但是母體高校在前期發(fā)展投入了品牌價值、師資資源等，這些資源的投入必須要折算成貨幣資金“管理費”，用于獨立學院與母體高校脫離“母子關(guān)系”，進而讓獨立學院真正走向獨立。最后，要考慮地方政府的利益。部分獨立學院轉(zhuǎn)為公辦本科學校，辦學經(jīng)費將完全由地方政府財政撥付，這勢必增加地方政府的財政壓力，因此，省級政府在統(tǒng)籌域內(nèi)高等教育資源布局時，應充分考慮地方政府財力情況，切不可為了完成轉(zhuǎn)設(shè)任務強行要求地方政府接收。

（三）提升辦學條件

依據(jù)《普通本科學校設(shè)置暫行規(guī)定》，獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)必須對標新設(shè)普通本科學校的辦學條件，其中最為突出的問題就是校園占地面積問題和師資隊伍問題。獨立學院要實現(xiàn)轉(zhuǎn)設(shè)必須加大辦學投入，首先要在校園、校舍、設(shè)備等硬件條件上達標。其次是要加強師資隊伍建設(shè)，一是要加大人才引進力度，尤其是高層次人才的引進。二是要加強教師培訓力度，不斷提升教師隊伍素質(zhì)；同時還要改善教師待遇，不僅要引得進還要留得住人才，努力建設(shè)一支精良的教師隊伍。三是要深化人才培養(yǎng)模式改革，建立全流程協(xié)同育人機制，打造產(chǎn)教深度融合、校企協(xié)同育人的開放的人才培養(yǎng)體系，加強學科專業(yè)建設(shè)，切實提高應用型人才培養(yǎng)質(zhì)量。從長遠來看，獨立學院還要從管理制度的建構(gòu)和優(yōu)化方面下功夫，提高自我治理能力，即必須建構(gòu)科學有效的治理體系，優(yōu)化學校內(nèi)外聯(lián)合治理結(jié)構(gòu)，深化管理制度改革，從而實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（四）保障師生權(quán)益

獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)除涉及母體高校、投資方和地方政府的利益外，還涉及教職工和學生的權(quán)益。對于教職工來說，如果是轉(zhuǎn)民，轉(zhuǎn)設(shè)后的待遇是否能夠得到保障；如果轉(zhuǎn)公，轉(zhuǎn)設(shè)后是否擁有編制；另外，獨立學院還有一部分教師來自母體高校，轉(zhuǎn)設(shè)后如何進行安置和分流等等。這些問題都會影響到教職工對轉(zhuǎn)設(shè)的支持，如果處理不好甚至會影響學校的穩(wěn)定。對于學生來說，他們普遍關(guān)心學校轉(zhuǎn)設(shè)后社會地位是否得到提升，特別是對畢業(yè)證書上的學校名稱非?？粗亍?021年6月，江蘇多個獨立學院因與高職院校合并轉(zhuǎn)設(shè)為職業(yè)技術(shù)大學，引起了學生和家長的抗議，造成群體性社會事件。為此，江蘇、浙江、山東等省緊急叫停了獨立學院與高職院校合并轉(zhuǎn)設(shè)工作，教育部也緊急下發(fā)通知，明確在獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)過程中，在校學生關(guān)注的轉(zhuǎn)設(shè)后本人學籍學歷問題，本著“老人老辦法，新人新辦法”的原則妥善處理，維護學生合法權(quán)益。因此，在推進獨立學院轉(zhuǎn)設(shè)過程中一定要統(tǒng)籌兼顧，保障師生權(quán)益，防范轉(zhuǎn)設(shè)風險，確保教育大局穩(wěn)定。