淺析新形勢(shì)下如何進(jìn)一步完善環(huán)境治理體系和提升治理能力

蔣云福，趙晨暉，謝 立，孫 博

（1.成都市污染源監(jiān)測(cè)中心蒲江監(jiān)測(cè)站，四川 成都 611630；2.成都市環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)，四川 成都 610042；3.成都市環(huán)境應(yīng)急指揮保障中心，四川 成都 610011；4.成都市石油化學(xué)工業(yè)園區(qū)監(jiān)測(cè)站，四川 成都 611939）

推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的重要舉措，是《生態(tài)文明體制改革總體方案》八項(xiàng)制度之一，是深入落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的具體體現(xiàn)[1]。2020年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》[2]，以推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)，建立健全領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動(dòng)體系等七大體系，形成各類環(huán)境治理主體責(zé)任有效落實(shí)的環(huán)境治理體系，為推動(dòng)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、建設(shè)美麗中國(guó)提供有力的制度保障[3]。

1 環(huán)境治理的基本特征

1.1 環(huán)境治理主體的多元性

環(huán)境問(wèn)題行為主體的普遍性決定了環(huán)境治理主體的多元性[4]，所以需要政府、企業(yè)、社會(huì)、公眾等各類主體共同參與環(huán)境治理。政府治理要強(qiáng)化環(huán)境公共服務(wù)能力，將原來(lái)政府獨(dú)自承擔(dān)的、適合地方政府承擔(dān)、市場(chǎng)化和社會(huì)自我管理的職能下放、轉(zhuǎn)移給適合的主體，形成政府、企業(yè)、社會(huì)和公眾多元參與的環(huán)境治理主體結(jié)構(gòu)。

1.2 環(huán)境治理內(nèi)容的公共性

環(huán)境是一種公共資源，環(huán)境治理事關(guān)社會(huì)公共事務(wù)和集體利益，具有民生必需性和社會(huì)公益性，需要通過(guò)協(xié)商民主、橫向協(xié)作、上下互動(dòng)和區(qū)域協(xié)調(diào)等方式形成社會(huì)共識(shí)，籌集和調(diào)動(dòng)社會(huì)資源來(lái)滿足社會(huì)公共需要，其根本任務(wù)是保障大多數(shù)人的大利益[5]。

1.3 環(huán)境治理對(duì)象的參與性

由于環(huán)境問(wèn)題的多樣性和治理主體的多元性，環(huán)境治理需重視公眾參與工作機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)調(diào)各種管理對(duì)象的參與度，以求在生態(tài)環(huán)境治理體系內(nèi)構(gòu)建一個(gè)自組織網(wǎng)絡(luò)，以增強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)部的組織性、整體性和自主性[6]。充分發(fā)揮治理對(duì)象的積極性和主動(dòng)性，參與環(huán)境治理，環(huán)境治理的主體責(zé)任部門需真正地、深入地與治理對(duì)象溝通，提升環(huán)境治理的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

1.4 環(huán)境治理過(guò)程的互動(dòng)性

由于環(huán)境問(wèn)題自身的復(fù)雜性、整體性、跨領(lǐng)域性和跨界性，以及現(xiàn)代政府以“部門”責(zé)任為基礎(chǔ)管理模式，使得部門化分割的行政系統(tǒng)與環(huán)境問(wèn)題的整體性相互矛盾[7]。為了解決這種矛盾，就需要各利益相關(guān)方充分溝通協(xié)商，在求同存異原則下，達(dá)成采取行動(dòng)的共識(shí)，通過(guò)橫向協(xié)作、上下互動(dòng)和區(qū)域協(xié)同的互動(dòng)方式，達(dá)到環(huán)境治理的目的，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

1.5 環(huán)境治理機(jī)制的復(fù)合性

由于環(huán)境治理主體的多元性、治理過(guò)程的互動(dòng)性、治理對(duì)象的參與性、治理內(nèi)容的公共性以及治理手段的多樣性，因此需要建立包含行政機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)機(jī)制在內(nèi)的復(fù)合機(jī)制，形成上下聯(lián)動(dòng)、條塊協(xié)同、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢、互動(dòng)有效的復(fù)合組織機(jī)制[8-9]。

1.6 環(huán)境治理手段的多樣性

由于環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生原因多面性和治理主體的多元性，政府在履行公共管理職能時(shí)，要綜合運(yùn)用法規(guī)、行政、經(jīng)濟(jì)、道德、教育、協(xié)商等多種手段，不斷提高管理效率。在環(huán)境治理中，既要發(fā)揮法律、政策等的強(qiáng)制作用，也體現(xiàn)文化、價(jià)值觀、生活風(fēng)俗等非正式制度的作用[10]。

2 提升環(huán)境治理能力的主要問(wèn)題

2.1 企業(yè)主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)

近年來(lái)我國(guó)出臺(tái)了一套完整的環(huán)境保護(hù)法律制度體系，加之中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察和省級(jí)例行督察的常態(tài)化，不少企業(yè)的整體環(huán)境保護(hù)意識(shí)得到了顯著提高，但個(gè)別企業(yè)環(huán)保主體責(zé)任落實(shí)不到位，污染物治理關(guān)心不夠，偷排偷放還時(shí)有發(fā)生；有的建廠辦企只看中經(jīng)濟(jì)效益，環(huán)境治理資金投入不足、環(huán)保設(shè)備運(yùn)維不及時(shí)、維修不到位時(shí)有發(fā)生[11-12]；部分企業(yè)生產(chǎn)服務(wù)綠色意識(shí)不足，信息公開(kāi)力度不夠，生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度落實(shí)不到位。需要進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任。

2.2 社會(huì)公眾參與不足

生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中，一些公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境的治理也會(huì)懷著“事不關(guān)己，高高掛起”的心態(tài)，他們往往被動(dòng)參與，主動(dòng)參與意識(shí)不足。公眾參與過(guò)程中存在重視個(gè)人目標(biāo)、忽視公共長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，公眾之間缺乏合作，對(duì)抗性較強(qiáng)，消弱了社會(huì)公眾與公眾之間、與政府之間的信任關(guān)系[13]；政府宣傳和對(duì)群眾的正向激勵(lì)仍有所不足，各類社會(huì)團(tuán)體需形成更大合力，積極提高公民環(huán)保素養(yǎng)、踐行綠色生活方式的積極性。

2.3 環(huán)境監(jiān)管精準(zhǔn)度不夠

盡管近幾年污染源管理取得一定成效，但部分政策仍沒(méi)有完全改革到位，尚未建立對(duì)排污許可執(zhí)行情況的監(jiān)管技術(shù)體系，排污許可制度沒(méi)有落實(shí)到位；環(huán)評(píng)與排污許可分類管理類別不盡一致，分級(jí)管理尚沒(méi)有實(shí)現(xiàn)深度融合，環(huán)評(píng)技術(shù)導(dǎo)則和排污許可技術(shù)規(guī)范存在差異，制度之間有機(jī)銜接不到位；行政管理、環(huán)境監(jiān)測(cè)與執(zhí)法部門存在信息不對(duì)稱、聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全，監(jiān)督執(zhí)法聯(lián)動(dòng)合力不夠，尤其是“測(cè)管協(xié)同”方面效能發(fā)揮不暢，在以監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)為支撐的排污許可監(jiān)管執(zhí)法方面缺乏有力保障；環(huán)境監(jiān)管者的激勵(lì)約束機(jī)制尚不完善，司法、公眾監(jiān)督不足，一些地方在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)污染防治目標(biāo)的過(guò)程中存在“層層加碼”“一刀切”等現(xiàn)象[14]；監(jiān)測(cè)能力有待持續(xù)加強(qiáng)，執(zhí)法威懾力仍顯不足，基層環(huán)境治理水平有限，溫室氣體排放源管理措施缺位。

2.4 治理市場(chǎng)缺乏有效規(guī)范

環(huán)保企業(yè)發(fā)行綠色債券政策支持力度不足，相關(guān)部門激勵(lì)商業(yè)銀行發(fā)行中小型環(huán)保企業(yè)債券、降低綠色債券融資成本的配套政策不到位；一些地方為了扶植本地環(huán)保產(chǎn)業(yè)，對(duì)環(huán)保市場(chǎng)進(jìn)行人為分割，筑起市場(chǎng)壁壘；環(huán)境領(lǐng)域PPP項(xiàng)目具有初始投資金額大、建設(shè)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，中小企業(yè)無(wú)資產(chǎn)抵押，融資擔(dān)保能力不足，企業(yè)融資成本高；環(huán)保產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)的惡性競(jìng)爭(zhēng)趨勢(shì)，出現(xiàn)低價(jià)成本價(jià)中標(biāo)現(xiàn)象，加大了環(huán)保設(shè)施達(dá)標(biāo)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)[15]；“放管服”改革有待深入，企業(yè)幫扶需要更加精準(zhǔn)，對(duì)第三方的監(jiān)管需要強(qiáng)化，市場(chǎng)平臺(tái)活力還不夠，本地品牌尚未形成優(yōu)勢(shì)，如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化還有待進(jìn)一步探索。

3 新形勢(shì)下生態(tài)環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的對(duì)策建議

3.1 建立健全省、市、縣生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制

建議承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的省直有關(guān)部門，針對(duì)生態(tài)環(huán)境治理制定專項(xiàng)實(shí)施方案和配套政策，定期將本行業(yè)及有關(guān)的突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題交由各市（州），并做好跟蹤督辦、服務(wù)指導(dǎo)；對(duì)市和縣（區(qū)）兩級(jí)負(fù)有生態(tài)環(huán)境保護(hù)重要職責(zé)的部門及國(guó)有企業(yè)，要求機(jī)構(gòu)和人員明確承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作；完善省、市、縣和鄉(xiāng)四級(jí)全覆蓋的生態(tài)環(huán)境狀況報(bào)告制度，強(qiáng)化相關(guān)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在環(huán)境治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促落實(shí)方面的職能作用；探索排污許可證與環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境管理聯(lián)動(dòng)監(jiān)管，建立排污許可與環(huán)評(píng)的統(tǒng)一受理、同步辦理機(jī)制，建立與排污許可相銜接的污染源信息定期更新機(jī)制。

3.2 深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察

建議在長(zhǎng)江流域和黃河流域?qū)嵤┥鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)督察，建立黃河流域、長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，將省督作為央督的延伸和補(bǔ)充，完善預(yù)警督辦、驗(yàn)收銷號(hào)和約談問(wèn)責(zé)等制度流程，健全環(huán)保督察問(wèn)題整改推進(jìn)機(jī)制；加強(qiáng)環(huán)保督察與人大法律監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、環(huán)境資源審計(jì)監(jiān)督等工作的銜接配合，建立領(lǐng)導(dǎo)包案整改和第三方整改監(jiān)督評(píng)估等機(jī)制；建立健全重大生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察問(wèn)題向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送線索機(jī)制，探索建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。

3.3 推進(jìn)生產(chǎn)服務(wù)綠色化

建議在綠色技術(shù)銀行下設(shè)立綠色產(chǎn)業(yè)中心，建立生產(chǎn)綠色技術(shù)產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺(tái)，推行綠色生產(chǎn)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)高質(zhì)量綠色產(chǎn)業(yè)試點(diǎn)示范；積極推廣綠色供應(yīng)鏈管理試點(diǎn)，推動(dòng)綠色工廠、綠色園區(qū)、綠色產(chǎn)品和綠色供應(yīng)鏈等創(chuàng)建，推進(jìn)綠色供應(yīng)鏈管理機(jī)制建設(shè)；加大綠色原輔材料推廣力度，創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+”再生資源回收利用模式，加快廢棄物綜合利用，探索建立廢棄物品規(guī)范回收與循環(huán)利用制度，構(gòu)建綠色再生產(chǎn)品消費(fèi)激勵(lì)機(jī)制。

3.4 提高企業(yè)治污能力

探索建立“政府補(bǔ)貼+第三方治理+稅收優(yōu)惠”聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)治污設(shè)施更新?lián)Q代；在工業(yè)園區(qū)內(nèi)探索推行環(huán)保管家、環(huán)境顧問(wèn)服務(wù)，對(duì)企業(yè)治污設(shè)施推行統(tǒng)一的第三方運(yùn)維服務(wù)；對(duì)重點(diǎn)污染源和主要行業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭腥媾挪?、滾動(dòng)治理，對(duì)重點(diǎn)排污單位進(jìn)行污染排放監(jiān)測(cè)與用能監(jiān)控聯(lián)動(dòng)試點(diǎn)；對(duì)土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位進(jìn)行土壤和地下水監(jiān)測(cè)；探索推進(jìn)“保險(xiǎn)+服務(wù)”的環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)模式；對(duì)在法定要求基礎(chǔ)上進(jìn)一步減少污染物排放的企業(yè)，建議在財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等方面予以鼓勵(lì)和支持。在條件成熟的地方推進(jìn)電量監(jiān)控、異味評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)、固體廢物流轉(zhuǎn)過(guò)程監(jiān)控、有毒有害氣體環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)測(cè)、高空繚望監(jiān)控等硬件設(shè)施建設(shè)。

3.5 加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督

完善生態(tài)環(huán)境違法行為群眾有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“12369”與“12345”互聯(lián)互通，聘請(qǐng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)社會(huì)監(jiān)督員，設(shè)立有獎(jiǎng)舉報(bào)基金；完善生態(tài)環(huán)境問(wèn)題信訪舉報(bào)辦理機(jī)制，建立公眾監(jiān)督、對(duì)話協(xié)作和舉報(bào)反饋機(jī)制，實(shí)現(xiàn)一網(wǎng)通辦；建立環(huán)境信訪下基層和定期回訪制度，重大環(huán)境信訪問(wèn)題部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)及信訪、舉報(bào)、輿情反映問(wèn)題的處置后督查機(jī)制；完善省市縣鄉(xiāng)和重點(diǎn)村五級(jí)環(huán)境信訪信息收集網(wǎng)絡(luò)體系，完善環(huán)境糾紛調(diào)處化解機(jī)制；探索建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)新聞發(fā)言人制度，設(shè)立地市級(jí)新聞發(fā)言人。

3.6 完善地方環(huán)保法規(guī)和地方環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)

鼓勵(lì)地方政府在大氣、水、土和機(jī)動(dòng)車尾氣污染防治，生態(tài)保護(hù)和河道管理等多方面，制定或修訂生態(tài)環(huán)境保護(hù)有關(guān)的地方性法規(guī)、規(guī)章；發(fā)布廢礦渣資源利用地方標(biāo)準(zhǔn)，制定綠色建材產(chǎn)品認(rèn)證實(shí)施方案，鼓勵(lì)支持建材企業(yè)進(jìn)行綠色認(rèn)證；研究制定農(nóng)村生活污水綜合利用等相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)，健全標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施信息反饋和評(píng)估機(jī)制，制定環(huán)境影響后評(píng)價(jià)、排污口規(guī)范化管理等技術(shù)規(guī)范。

3.7 完善金融扶持 加強(qiáng)財(cái)稅支持

加強(qiáng)中央環(huán)保投資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)建設(shè)，完善生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域項(xiàng)目?jī)?chǔ)備機(jī)制，探索建立城市環(huán)境質(zhì)量改善獎(jiǎng)懲機(jī)制；嚴(yán)格落實(shí)環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備和第三方環(huán)境污染治理企業(yè)所得稅，污水污泥與垃圾處理等資源利用產(chǎn)品增值稅的優(yōu)惠政策；完善生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理和使用制度；建立環(huán)境資源交易平臺(tái)，探索制定碳排放權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)、水權(quán)等交易機(jī)制和排放權(quán)交易融資抵押；支持符合條件的綠色企業(yè)上市和再融資，實(shí)施綠色債券貼息和綠色產(chǎn)業(yè)企業(yè)發(fā)行上市獎(jiǎng)勵(lì)等政策。

3.8 加強(qiáng)科技創(chuàng)新 提升服務(wù)質(zhì)量

完善環(huán)保技術(shù)幫扶機(jī)制，對(duì)重大項(xiàng)目落實(shí)“一企一策”；加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境智庫(kù)建設(shè)，加強(qiáng)環(huán)保技術(shù)評(píng)價(jià)工作；鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)、高等院校和環(huán)保企業(yè)建立合作機(jī)制，聯(lián)合進(jìn)行關(guān)鍵性技術(shù)研究；將生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)項(xiàng)目、重大原始創(chuàng)新項(xiàng)目、重大技術(shù)創(chuàng)新引導(dǎo)，以及產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目及重大創(chuàng)新平臺(tái)納入省級(jí)重大科技創(chuàng)新項(xiàng)目支持范圍。

3.9 強(qiáng)化環(huán)境治理能力建設(shè)

建議充分運(yùn)用區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)和云計(jì)算等數(shù)值化技術(shù)，將各類生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)、企業(yè)用水和用能，環(huán)境信訪投訴、環(huán)境衛(wèi)生管理等數(shù)據(jù)匯聚共享，打造生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“一屏觀天下、一網(wǎng)管全城”；以區(qū)域和流域?yàn)橹行?，加?qiáng)有關(guān)生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)與工商法人、環(huán)保稅、信用積分和綠色金融的銜接，提升區(qū)域流域精準(zhǔn)化治理；建立健全資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，設(shè)置生態(tài)質(zhì)量監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，強(qiáng)化重要生態(tài)空間的監(jiān)控監(jiān)管；健全企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患排查治理長(zhǎng)效機(jī)制，建立環(huán)境安全臺(tái)賬；以執(zhí)行污染源“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”為基礎(chǔ)，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”等環(huán)境監(jiān)管制度建設(shè)，建立重點(diǎn)監(jiān)管、信用監(jiān)管為補(bǔ)充的新型監(jiān)管機(jī)制；建立“企業(yè)服務(wù)日”“生態(tài)環(huán)保觀察員”等制度，大力推進(jìn)非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，加強(qiáng)智能監(jiān)控和大數(shù)據(jù)監(jiān)控。

4 結(jié)語(yǔ)

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是我國(guó)的重大戰(zhàn)略部署，而生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國(guó)治理體系的重要組成部分[16]。生態(tài)環(huán)境治理制度建設(shè)，需要建立健全生態(tài)環(huán)境質(zhì)量預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)體系，加快提升生態(tài)環(huán)境綜合治理能力，為生態(tài)環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量大數(shù)據(jù)分析、環(huán)境應(yīng)急管理和智慧環(huán)境監(jiān)管等提供技術(shù)支持和參考依據(jù)。