政府價(jià)值治理中的法治觀及其實(shí)現(xiàn)

譚清值

提要：政府價(jià)值治理是立足政府治理實(shí)踐而萃取的一個(gè)描述、分析性概念。政府動(dòng)用公共權(quán)力、財(cái)力等資源進(jìn)行價(jià)值生產(chǎn)、動(dòng)員、整合等活動(dòng)中的法治觀問(wèn)題，成為“價(jià)值治理”理論邁向深入發(fā)展的一個(gè)前置性議題。當(dāng)前憲法法律上的核心價(jià)值觀條款昭示了“民主+形式合法性”版本的形式法治觀，它可以為政府價(jià)值治理供給具有較弱合法化論證能力的“薄規(guī)范”。但政府價(jià)值治理中“整合+權(quán)利”版本的實(shí)質(zhì)法治觀具有理論和現(xiàn)實(shí)層面的優(yōu)越性，它能夠提供正當(dāng)、持久的“厚規(guī)范”支撐。為了更好夯實(shí)政府價(jià)值治理的實(shí)質(zhì)法治觀，可以從憲法價(jià)值環(huán)境、法律規(guī)范化建設(shè)、行動(dòng)模式等方面著力推進(jìn)。

引 言

伴隨改革開(kāi)放的不斷深入，中國(guó)的國(guó)家能力獲得了長(zhǎng)足的發(fā)展。為了有效回應(yīng)中國(guó)治理績(jī)效背后獨(dú)特的深層機(jī)理，學(xué)界在國(guó)家治理層面提出“價(jià)值治理”這一富有解釋力的分析理論。所謂“價(jià)值治理”，即“通過(guò)價(jià)值實(shí)現(xiàn)治理”，在國(guó)家治理中是指政府作為治理主體，通過(guò)價(jià)值觀生產(chǎn)和價(jià)值動(dòng)員整合機(jī)制，對(duì)包括政府自身在內(nèi)的組織、市場(chǎng)、社會(huì)實(shí)施的一種公共治理行為。(1)參見(jiàn)周尚君：《地方政府的價(jià)值治理及其制度效能》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2021年第5期。但是，當(dāng)前國(guó)家治理的主導(dǎo)面向是制度治理，它聚焦于規(guī)范層面體制機(jī)制的現(xiàn)代化建設(shè)。同時(shí)，以技術(shù)化、數(shù)字化賦能為旨趣的技術(shù)治理(含數(shù)字治理)成為國(guó)家治理的另一個(gè)重要面向。(2)參見(jiàn)彭勃：《技術(shù)治理的限度及其轉(zhuǎn)型：治理現(xiàn)代化的視角》，《社會(huì)科學(xué)》2020年第5期；李韜、馮賀霞：《數(shù)字治理的多維視角、科學(xué)內(nèi)涵與基本要素》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué))2022年第1期。不過(guò)立足治理實(shí)踐，價(jià)值治理是國(guó)家治理的重要構(gòu)成之一，這一構(gòu)成卻被我們?cè)诶碚撋蠂?yán)重忽視了。為了措辭簡(jiǎn)約，本文將政府治理中的價(jià)值治理簡(jiǎn)稱(chēng)為“政府價(jià)值治理”，同時(shí)本文的政府是“大政府”概念，包含執(zhí)政黨、立法者、司法者等在內(nèi)。

政府價(jià)值治理是立足治理實(shí)踐而萃取的一個(gè)描述、分析性概念。那么，面向價(jià)值治理現(xiàn)實(shí)，政府及其執(zhí)行機(jī)關(guān)動(dòng)用公共權(quán)力、財(cái)力等資源進(jìn)行價(jià)值生產(chǎn)、動(dòng)員及整合實(shí)踐活動(dòng)背后，是否以及如何契合法治理念呢？可以說(shuō)，政府價(jià)值治理中的法治觀問(wèn)題成為了“價(jià)值治理”理論邁向深入發(fā)展的一個(gè)前置性議題，亟需在理論上獲得闡明。富有意趣的是，社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的實(shí)踐，(3)2013年中共中央印發(fā)《關(guān)于培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的意見(jiàn)》，2016年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2018年中共中央印發(fā)《社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》。成為中國(guó)乃至世界立法史上一個(gè)頗具深刻意味的法治現(xiàn)象。它除了旨在“培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀”，另一個(gè)重要但被輕視的功能目標(biāo)，是為政府價(jià)值治理實(shí)踐奠定規(guī)范基礎(chǔ)。既有研究主要是梳理分析核心價(jià)值觀入法入規(guī)實(shí)踐，提出應(yīng)然層面的優(yōu)化或改良建議，(4)較有代表性的成果，參見(jiàn)王怡：《社會(huì)主義核心價(jià)值觀如何入法——一個(gè)立法學(xué)的分析框架》，《法學(xué)》2019年第9期；宋維志：《社會(huì)主義核心價(jià)值觀“入法入規(guī)”文本研究——以299部法律法規(guī)為分析樣本》，《重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué))2021年第4期。尚未見(jiàn)同本文議題相近的反思性研究。本文主要從政府價(jià)值治理實(shí)踐與立法互動(dòng)的視域剖析價(jià)值治理中的法治觀，以期厚植價(jià)值治理理論命題的規(guī)范厚度。為獲得更富有成效的分析，本文將形式法治觀和實(shí)質(zhì)法治觀作為法治理念最基本的二元區(qū)分。為了更好地滿(mǎn)足實(shí)質(zhì)法治觀，本文提出了一套相依相存的三階方案。

一、政府價(jià)值治理中法治觀的生成情境與意義闡釋

價(jià)值治理實(shí)踐的事實(shí)開(kāi)展和價(jià)值治理立法的規(guī)范建構(gòu)，均已經(jīng)取得初步成效。在價(jià)值治理進(jìn)程中“事實(shí)”與“規(guī)范”的互動(dòng)，是法治觀得以生成的必要情境，亦是探究政府價(jià)值治理中法治觀內(nèi)涵及其意義的認(rèn)知條件。

(一)多元類(lèi)型的價(jià)值治理實(shí)踐

按照治理對(duì)象不同，可以將政府價(jià)值治理區(qū)分為“內(nèi)部型價(jià)值治理”和“外部型價(jià)值治理”，前者是指政府對(duì)自身的組織人員開(kāi)展的以信念養(yǎng)成、理想教育等為重要內(nèi)容的價(jià)值生產(chǎn)、動(dòng)員及整合行為；后者則是政府對(duì)“他者”開(kāi)展的價(jià)值治理行動(dòng)。在實(shí)踐中政府不僅將自身作為價(jià)值治理的對(duì)象，而且將政府之外的多元主體一并納入治理對(duì)象范圍，可稱(chēng)其為“內(nèi)外兼顧型價(jià)值治理”。

“內(nèi)部型價(jià)值治理”的實(shí)踐普遍存在于各級(jí)政府的治理行動(dòng)中，比如行政系統(tǒng)在內(nèi)部舉行公務(wù)員就職時(shí)向憲法宣誓的活動(dòng)。(5)實(shí)例如2021年3月17日，國(guó)務(wù)院任命的29個(gè)部門(mén)和單位的36名負(fù)責(zé)人在中南海依法進(jìn)行憲法宣誓。參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院舉行憲法宣誓儀式》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年3月18日，第1版。公務(wù)員所念的憲法宣誓詞中包含“為建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)努力奮斗”等價(jià)值感召、動(dòng)員的內(nèi)容，它能夠增進(jìn)公務(wù)員的憲法認(rèn)同，樹(shù)立遠(yuǎn)大價(jià)值目標(biāo)，因此其具有價(jià)值治理的屬性。

觀察實(shí)踐，政府開(kāi)展的“外部型價(jià)值治理”行動(dòng)亦不在少數(shù)，較為典型的是面向公眾開(kāi)展價(jià)值宣傳教育。以2018年實(shí)地調(diào)研的情況為例，貴州省幺鋪鎮(zhèn)通過(guò)新時(shí)代大講堂把黨的政策、文化方面的講習(xí)傳達(dá)到村民身邊。截至2018年，講習(xí)所開(kāi)展了120多場(chǎng)活動(dòng)，有5500人次聽(tīng)講。(6)參見(jiàn)2018年貴州省幺鋪鎮(zhèn)訪談錄，2018年7月23日到8月3日，周尚君教授帶隊(duì)到貴州省幺鋪鎮(zhèn)進(jìn)行基層社會(huì)治理調(diào)研，本訪談錄來(lái)自本次調(diào)研。更為鮮活的實(shí)例是抗擊武漢新冠疫情期間，政府在組織動(dòng)員全國(guó)各地組建援鄂醫(yī)療隊(duì)馳援武漢過(guò)程中所開(kāi)展的有效價(jià)值治理行動(dòng)。根據(jù)國(guó)家衛(wèi)健委統(tǒng)一部署，各省衛(wèi)健委發(fā)出組派醫(yī)療隊(duì)援助湖北應(yīng)對(duì)疫情的“號(hào)召”，眾多醫(yī)務(wù)工作者寫(xiě)出類(lèi)似“若有戰(zhàn)，召必回，戰(zhàn)必勝”的請(qǐng)戰(zhàn)書(shū)。(7)參見(jiàn)白劍峰、邱超奕：《緊急馳援 共赴時(shí)艱——全國(guó)各地各有關(guān)部門(mén)支援武漢抗擊疫情》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年1月25日，第1版；白劍峰、程遠(yuǎn)州：《抗擊疫情，筑起鋼鐵長(zhǎng)城》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年1月26日，第2版。在廣泛且有力的價(jià)值感召、組織動(dòng)員下，來(lái)自全國(guó)29個(gè)省份、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)及軍隊(duì)的346支醫(yī)療隊(duì)、4.2萬(wàn)多名醫(yī)護(hù)人員馳援湖北。(8)參見(jiàn)林暉、胡喆、樂(lè)文婉：《最美逆行者，武漢永遠(yuǎn)記得你！——首批援鄂醫(yī)療隊(duì)返程紀(jì)實(shí)》，《新華每日電訊》2020年3月21日，第1版。2021年6月23日，筆者亦訪談了一位參與援助湖北的知情醫(yī)者。我的訪談問(wèn)題是：“重慶市醫(yī)療隊(duì)的組建，是重慶市衛(wèi)健委安排的強(qiáng)制性任務(wù)，還是采取比較柔性的價(jià)值號(hào)召，各醫(yī)院積極響應(yīng)的方式呢？”他的答復(fù)是：“自主報(bào)名！醫(yī)院組建！但由重慶市和國(guó)家組織，醫(yī)院具體組建！”由此足見(jiàn)，政府的價(jià)值治理在醫(yī)療隊(duì)組建中發(fā)揮了顯著的積極作用。

“內(nèi)外兼顧型價(jià)值治理”的實(shí)踐，可以脫貧攻堅(jiān)中的價(jià)值治理為例予以展示。在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中，形成了脫貧攻堅(jiān)的共同意志、共同行動(dòng)，包括政府自身在內(nèi)的各國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)、市場(chǎng)等主體被廣泛動(dòng)員起來(lái)，數(shù)百萬(wàn)扶貧干部奉獻(xiàn)其間。(9)參見(jiàn)習(xí)近平：《在全國(guó)脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上的講話(huà)》，《人民日?qǐng)?bào)》2021年2月26日，第2版。貫穿于整個(gè)脫貧攻堅(jiān)體系的組織動(dòng)員本身是一種治理機(jī)制，其核心正是價(jià)值治理行動(dòng)。比如，在價(jià)值取向上將扶貧塑造為全社會(huì)共同責(zé)任的社會(huì)倫理觀，構(gòu)建不同利益主體對(duì)治理目標(biāo)、技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)的基本認(rèn)同。(10)參見(jiàn)符平、盧飛：《制度優(yōu)勢(shì)與治理效能：脫貧攻堅(jiān)的組織動(dòng)員》，《社會(huì)學(xué)研究》2021年第3期。脫貧攻堅(jiān)中政府的組織動(dòng)員，正是“內(nèi)外兼顧型價(jià)值治理”的生動(dòng)體現(xiàn)，它將政府在內(nèi)的眾多治理主體納入價(jià)值治理的范圍。

(二)以核心價(jià)值觀入法為主渠道的價(jià)值治理立法

價(jià)值治理立法以核心價(jià)值觀融入法律為最重要的制度化渠道。下面力圖以核心價(jià)值觀入法的重點(diǎn)領(lǐng)域、表達(dá)方式、分工機(jī)制等為窗，一覽價(jià)值治理立法的規(guī)范圖景。

在不同法律領(lǐng)域，核心價(jià)值觀本身體現(xiàn)的強(qiáng)弱程度均存在差異。核心價(jià)值觀入法的重點(diǎn)領(lǐng)域可分三點(diǎn)展開(kāi)：其一，民主政治領(lǐng)域在整個(gè)價(jià)值治理法律體系中具有政治上的“引領(lǐng)”“保障”作用；其二，文化教育、城鄉(xiāng)建設(shè)管理、道德建設(shè)等領(lǐng)域成為核心價(jià)值觀入法的重要領(lǐng)域；其三，最能發(fā)揮價(jià)值治理立法實(shí)際效能的領(lǐng)域，首推市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民生發(fā)展、生態(tài)文明等法律領(lǐng)域。

核心價(jià)值觀在規(guī)范體系中具有多元的表達(dá)方式，因?yàn)楹诵膬r(jià)值觀是復(fù)雜地“融入”法律規(guī)范，而不是簡(jiǎn)單地“寫(xiě)入”法律條文。以法律內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，核心價(jià)值觀的表達(dá)方式至少包括：一是將核心價(jià)值觀納入“立法目的”條款；(11)如2016年《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》第1條規(guī)定，制定本法的目的之一是為了弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀。二是將核心價(jià)值觀用于界定相關(guān)“法律概念”；(12)如2020年《河南省文明行為促進(jìn)條例》第3條，將“踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀”作為文明行為的要素之一。三是將核心價(jià)值觀當(dāng)作某種“法定要求或義務(wù)”；(13)如2020年《山西省宗教事務(wù)條例》第6條規(guī)定，宗教團(tuán)體、宗教院校、宗教活動(dòng)場(chǎng)所和信教公民應(yīng)當(dāng)踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀。四是將核心價(jià)值觀具體化為某類(lèi)行為。(14)如2017年《湖北省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法〉辦法》第7條，將核心價(jià)值觀具體化為“孝親敬老”。其實(shí)，可以將前述方式區(qū)分為形式表達(dá)和實(shí)質(zhì)表達(dá)。所謂“形式表達(dá)”，就是法律規(guī)范文本中載明“社會(huì)主義核心價(jià)值觀”的表述，前三種可歸入此類(lèi)；而“實(shí)質(zhì)表達(dá)”則是通過(guò)更為具體的行為規(guī)范、程序機(jī)制貫徹實(shí)施核心價(jià)值觀，第四種是典型。

立足于現(xiàn)存立法體制的基本骨架，核心價(jià)值觀入法存在央地立法之間的分工機(jī)制。我國(guó)在人大制度下形成了頗具特色的立法體制，即中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)以及多級(jí)并存、多類(lèi)結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制。(15)參見(jiàn)周旺生：《立法學(xué)》，法律出版社，2009年，第149-150頁(yè)。針對(duì)中央立法進(jìn)行細(xì)致梳理，形式上載明“社會(huì)主義核心價(jià)值觀”的法律為23件，而行政法規(guī)只有7件。(16)法律、行政法規(guī)數(shù)量的統(tǒng)計(jì)以“北大法寶”數(shù)據(jù)庫(kù)為標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)計(jì)截止時(shí)間為2022年6月23日。相較而言，當(dāng)前核心價(jià)值觀載入法律、行政法規(guī)的實(shí)例并不多。梳理當(dāng)前核心價(jià)值觀的地方立法實(shí)況，具有以下典型特征：其一，將核心價(jià)值觀作為規(guī)范義務(wù)或要求，規(guī)定在關(guān)于地方立法的法規(guī)之中。如《哈密市制定地方性法規(guī)條例》第4條明確 “將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入地方立法”作為立法要求。其二，在地方立法中將核心價(jià)值觀以更為廣泛的形式載入具有立法需求的各個(gè)領(lǐng)域。

(三)由法治實(shí)踐所生法治觀的內(nèi)涵與價(jià)值

縱觀規(guī)范圖景，當(dāng)前法律體系主要為“外部型價(jià)值治理”提供規(guī)范依據(jù)，而針對(duì)“內(nèi)部型價(jià)值治理”的法律規(guī)范則較少?？v然如此，政府價(jià)值治理實(shí)踐與立法彼此呼應(yīng)，已然嘗試共同譜奏政府價(jià)值治理的“法治實(shí)踐”序曲。不過(guò)，該序曲奏響的是何種樣態(tài)、內(nèi)容的法治觀，進(jìn)而價(jià)值治理的法治實(shí)踐如何行動(dòng)方才契合理想的法治觀，需要深思。政府價(jià)值治理中的法治觀是關(guān)于政府價(jià)值治理立法體系和執(zhí)法體系的理念、學(xué)說(shuō)、觀點(diǎn)等綜合內(nèi)容，其內(nèi)核觀念是“通過(guò)法治實(shí)現(xiàn)價(jià)值治理”。

在理論價(jià)值上，價(jià)值治理“法治實(shí)踐”這一新議題成為傳統(tǒng)法治理論發(fā)展的新契機(jī)，亦提供了價(jià)值治理理論在地化的條件。伴隨實(shí)質(zhì)化的核心價(jià)值目標(biāo)被納入法律體系之中，對(duì)于法治的期待和價(jià)值整合能力都提出了更高的要求，由此價(jià)值治理的法治實(shí)踐既對(duì)法治理論提出了新挑戰(zhàn)，也提供了激活理論的新情境。

在實(shí)踐價(jià)值上，價(jià)值治理法治觀的反思能夠防范價(jià)值治理實(shí)踐行為的無(wú)序化運(yùn)作，同時(shí)亦可以抵御價(jià)值治理規(guī)范基礎(chǔ)建構(gòu)的口號(hào)化、標(biāo)簽化風(fēng)險(xiǎn)。像核心價(jià)值觀這樣的實(shí)體性?xún)r(jià)值理念、精神、原則越來(lái)越多地被寫(xiě)入憲法和法律，但如果無(wú)法契合法治理論的準(zhǔn)則與要求，這些實(shí)體性?xún)r(jià)值就容易變成法律的口號(hào)或標(biāo)語(yǔ)，同時(shí)這套制度體系也無(wú)法有效指引價(jià)值治理實(shí)踐。

二、政府價(jià)值治理中的形式法治觀及其評(píng)判

核心價(jià)值觀條款是價(jià)值治理法律體系的內(nèi)核規(guī)范，具有綱領(lǐng)性、總括性的特質(zhì)。伴隨核心價(jià)值觀入法不斷深入，價(jià)值治理法律體系愈發(fā)狀大，它成為了反思政府價(jià)值治理中法治觀的主要窗口。

(一)核心價(jià)值觀條款與“法律與道德”論題

“法律與道德”的關(guān)系論題是中西法學(xué)的經(jīng)典論題，借助該論題，有益于理解核心價(jià)值觀條款的規(guī)范屬性。有見(jiàn)解認(rèn)為這是一種與西方經(jīng)典的“法律與道德分離命題”相反的統(tǒng)合方式，把核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)就是法律與道德的有機(jī)結(jié)合論。(17)參見(jiàn)陳金釗：《“社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)”的方法論詮釋》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2017年第4期。相關(guān)政策似乎有力支撐前述的結(jié)合論。2016年《關(guān)于進(jìn)一步把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出：“把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)，是堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合的必然要求?！?但細(xì)致考察會(huì)發(fā)現(xiàn)，只有“愛(ài)國(guó)”“敬業(yè)”“誠(chéng)信”“友善”這類(lèi)公民個(gè)人價(jià)值準(zhǔn)則與公民的道德相近，國(guó)家和社會(huì)層次的價(jià)值內(nèi)容卻同道德相距甚遠(yuǎn)。何況，法律實(shí)證主義所主張的“法律與道德分離命題”，實(shí)際上是“這樣的法”和“應(yīng)該是這樣的法”的分離。(18)See H. L.A. Hart, “Positivism and the Separation of Law and Morals,” Harvard Law Review, Vol. 71, No. 4, 1958, p.596.分離說(shuō)中的“道德”是理想、應(yīng)然意義上的法律，包括了所有關(guān)于“法律應(yīng)該是什么”的具有規(guī)范性質(zhì)的觀念。

而主張法律與道德結(jié)合論的新自然法學(xué)代表人物富勒認(rèn)為，那些用以約束立法者的規(guī)范構(gòu)成了法律所應(yīng)具有的內(nèi)在道德，如法律的一般性、法律的公布、適用于將來(lái)而非溯及既往、法律的明確性等。(19)See Lon L. Fuller, The Morality of Law, New Haven: Yale University, 1969, pp.33-90.因此，富勒所主張的法律內(nèi)在道德，旨在通過(guò)法律形式上的正當(dāng)性去實(shí)現(xiàn)法律實(shí)體上的正當(dāng)性，而非直接的道德實(shí)體內(nèi)容。由此，核心價(jià)值觀入法，同法律與道德的分離/結(jié)合論具有一定的區(qū)別，前者更多表現(xiàn)為一種道德價(jià)值觀實(shí)體性地融入法律規(guī)范，具有法律道德化的側(cè)面。法律道德化的實(shí)質(zhì)，是通過(guò)法律規(guī)范吸納道德規(guī)范，并將道德的柔性調(diào)控內(nèi)容納入法律的強(qiáng)制執(zhí)行性之中。

核心價(jià)值觀條款的理論格局已經(jīng)完全超越西方“法律與道德”的分合命題，在價(jià)值治理的大背景下它定格了自身的理論基調(diào)與意義。核心價(jià)值觀條款為眾多治理主體培育和踐行核心價(jià)值觀設(shè)定立法依據(jù)，成為了核心價(jià)值觀融入行政、司法等多重領(lǐng)域的法律基礎(chǔ)，客觀上為政府價(jià)值治理提供了規(guī)范支撐。

(二)核心價(jià)值觀條款昭示形式法治觀

核心價(jià)值觀入法的立法實(shí)踐，昭示了核心價(jià)值治理背后的形式法治觀。不同于實(shí)質(zhì)法治，形式法治只關(guān)注法律的權(quán)威性而非法律的正當(dāng)性，因此它所關(guān)心的“法”是一種形式規(guī)則，不追問(wèn)“法”的內(nèi)容是否良善。依據(jù)塔瑪納哈對(duì)形式法治的分類(lèi)，形式法治理論由薄弱到濃厚包含了三個(gè)版本：以法而治、形式合法性、“民主+形式合法性”。作為最薄弱版本的“以法而治”主張，法律是國(guó)家管理事務(wù)的工具。而“形式合法性”屬于規(guī)則問(wèn)題，這些規(guī)則應(yīng)當(dāng)具有明確、普遍、穩(wěn)定、不溯及既往等形式性要求。第三個(gè)版本是將民主補(bǔ)充到形式合法性之中，使后者獲得正統(tǒng)性。(20)參見(jiàn)布雷恩·Z.塔瑪納哈：《論法治：歷史、政治和理論》，李桂林譯，武漢大學(xué)出版社，2010年，第117-130頁(yè)。為獲得更精細(xì)的理解，可據(jù)此三分法將核心價(jià)值觀條款昭示的形式法治觀歸入“民主+形式合法性”這一版本。

理由有四：第一，借助人大立法的民主程序，使得“民主”作為一個(gè)新要素支持政府核心價(jià)值治理。第二，核心價(jià)值觀入憲沒(méi)有明顯增加核心價(jià)值觀法律條款的合憲性分量。憲法早已對(duì)核心價(jià)值觀中的諸多要素做出了明確規(guī)定，同時(shí)經(jīng)由憲法解釋可以將部分沒(méi)有明定的價(jià)值要素析出。(21)參見(jiàn)劉振宇：《憲法視域中的社會(huì)主義核心價(jià)值觀》，《學(xué)習(xí)與探索》2017年第8期。第三，當(dāng)前只有少數(shù)核心價(jià)值觀法律條款，能夠給予政府核心價(jià)值治理以直接的規(guī)范支持。因?yàn)橹挥袑⒑诵膬r(jià)值觀作為“法定要求或義務(wù)”條款具有直接的依據(jù)作用，其他的如融入“立法目的”“法律概念”等表達(dá)方式，實(shí)難作為政府開(kāi)展某項(xiàng)核心價(jià)值治理行動(dòng)的直接依據(jù)。第四，核心價(jià)值觀只是龐大公共價(jià)值體系中的主體價(jià)值元素，還有諸多價(jià)值類(lèi)別難以納入其中。

(三)形式法治觀的效益與局限

當(dāng)前“民主+形式合法性”版本的形式法治觀，亦能為政府價(jià)值治理的開(kāi)展帶來(lái)一定實(shí)際效益，包括兩方面：其一，作為基本國(guó)策的核心價(jià)值觀憲法條款，統(tǒng)領(lǐng)了分散在憲法結(jié)構(gòu)各處的單項(xiàng)價(jià)值要素，為國(guó)家機(jī)關(guān)倡導(dǎo)核心價(jià)值觀確立了根本依據(jù)?；緡?guó)策條款是憲法上基本權(quán)利和國(guó)家組織之外的“第三重結(jié)構(gòu)”，它規(guī)定國(guó)家發(fā)展的目標(biāo)，對(duì)所有國(guó)家權(quán)力具有法律上的拘束力。(22)參見(jiàn)許育典：《憲法》，臺(tái)北：元照出版公司，2009年，第409-422頁(yè)。因此，各國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)采取各類(lèi)有效的措施。其二，核心價(jià)值觀法律條款為政府價(jià)值治理的開(kāi)展?fàn)I造了良好的制度環(huán)境。核心價(jià)值觀融入法律能夠發(fā)揮應(yīng)然層面的價(jià)值引領(lǐng)作用，避免價(jià)值之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的社會(huì)價(jià)值紊亂、個(gè)體行為失范，同時(shí)亦可緩解價(jià)值競(jìng)爭(zhēng)加劇所導(dǎo)致的“價(jià)值荒漠化”。如作為公民個(gè)人價(jià)值準(zhǔn)則的“友善”，倡揚(yáng)“守望相助、疾病相扶”，否定“氣人有、笑人無(wú)”等負(fù)面價(jià)值觀。

然而，核心價(jià)值觀條款供給的是一種“薄規(guī)范”，它為政府核心價(jià)值治理行動(dòng)提供的規(guī)范分量較輕，僅能承擔(dān)一種較弱的合法化論證功能，對(duì)政府價(jià)值治理行為的規(guī)范指引和塑造能力有提升的空間。如果對(duì)該“薄規(guī)范”沒(méi)有適當(dāng)?shù)姆此?，由此而生的價(jià)值治理形式法治觀將存在一定局限，具體表現(xiàn)為：一是僅以核心價(jià)值觀條款為依據(jù)的政府價(jià)值治理，容易在價(jià)值動(dòng)員、整合過(guò)程中單向度強(qiáng)調(diào)價(jià)值觀的“核心”這一側(cè)面，而缺少對(duì)多元價(jià)值訴求的足夠關(guān)懷，輕視社會(huì)主體、公民個(gè)人在價(jià)值選擇上的自主性；二是形式性規(guī)則難以指導(dǎo)復(fù)雜的價(jià)值治理實(shí)踐，容易導(dǎo)致執(zhí)法上的負(fù)面效果。

三、從形式到實(shí)質(zhì)之法治觀的理論意涵

政府價(jià)值治理的理論完滿(mǎn)性和實(shí)踐科學(xué)性，迫切地需要超越形式法治觀，邁向追問(wèn)法律內(nèi)容和效果正當(dāng)性的實(shí)質(zhì)法治觀。

(一)政府價(jià)值治理中的實(shí)質(zhì)法治觀及其優(yōu)越性

一切實(shí)質(zhì)法治觀均吸收了形式法治的要素，然后再補(bǔ)充進(jìn)各種內(nèi)容規(guī)定?；谒敿{哈的理論區(qū)分，實(shí)質(zhì)法治觀有三種版本：個(gè)人權(quán)利、尊嚴(yán)權(quán)(正義)和社會(huì)福利權(quán)。最普遍的實(shí)質(zhì)版本是在法治中納入“個(gè)人權(quán)利”，中強(qiáng)度的實(shí)質(zhì)版本除了前述內(nèi)容外，還包括尊嚴(yán)權(quán)(正義)，最強(qiáng)的實(shí)質(zhì)版本還補(bǔ)充了“社會(huì)福利權(quán)”這一標(biāo)簽。(23)參見(jiàn)布雷恩·Z.塔瑪納哈：《論法治：歷史、政治和理論》，李桂林譯，第131-146頁(yè)。雖然三種版本的權(quán)利內(nèi)容不同，但核心是“權(quán)利”。除了權(quán)利保障功能，現(xiàn)代法治國(guó)家還具有強(qiáng)大的國(guó)家整合功能，主要通過(guò)價(jià)值規(guī)范、組織規(guī)范等實(shí)現(xiàn)。我們不宜將所有美好的內(nèi)容期許都賦加到法治之上，否則所獲得的法治理論只是一個(gè)充滿(mǎn)矛盾卻無(wú)用的美麗話(huà)術(shù)，但“整合”“權(quán)利”兩要素是現(xiàn)代法治國(guó)不可或缺的內(nèi)容。因此，理性、有限的實(shí)質(zhì)法治觀可以指向“整合+權(quán)利”版本。依據(jù)該實(shí)質(zhì)版本，它還要繼續(xù)力圖揭示價(jià)值治理背后應(yīng)遵循的一般原理及其行動(dòng)準(zhǔn)則，旨在尋找有效整合、守護(hù)權(quán)利的“良法”，具體展現(xiàn)為：一是對(duì)價(jià)值治理法律規(guī)范的正當(dāng)性追問(wèn)；二是在正當(dāng)性的法律指引下，對(duì)政府價(jià)值治理行為的科學(xué)性追求。就“民主+形式合法性”版本的形式法治觀和“整合+權(quán)利”版本的實(shí)質(zhì)法治觀關(guān)系而言，如果說(shuō)前者所求是一種“真法之治”，那么后者則是真法條件上的“良法之治”。(24)參見(jiàn)王人博、程燎原：《法治論》，廣西師范大學(xué)出版社，2014年，第111-112頁(yè)。在理論演進(jìn)的意義上，形式法治觀和實(shí)質(zhì)法治觀的時(shí)間維度是歷時(shí)性而非共時(shí)性的。

經(jīng)由以上理論闡釋?zhuān)瑢?shí)質(zhì)法治觀的優(yōu)越性呼之欲出，首先具體表現(xiàn)為理論層面的優(yōu)越性。在“民主+形式合法性”版本的形式法治中，像形式合法性一樣，民主實(shí)質(zhì)上是空洞的，因?yàn)樗鼈儗?duì)于法律的內(nèi)容必須如何沒(méi)有作任何規(guī)定，這些形式要素均無(wú)法確保制定和實(shí)施的法律在內(nèi)容或效果上的正當(dāng)性。(25)較為體系的反對(duì)形式法治觀點(diǎn)，可參見(jiàn)沈宏彬：《反對(duì)形式法治》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2017年第2期。“整合+權(quán)利”版本的實(shí)質(zhì)法治觀能夠?yàn)檎畠r(jià)值治理提供“厚規(guī)范”支撐。厚規(guī)范之“厚”，就在于不僅關(guān)注規(guī)范的形式，還追問(wèn)規(guī)范的正當(dāng)性及其實(shí)質(zhì)原則。相反，由于缺乏實(shí)質(zhì)原則的限制和引導(dǎo)，形式法治觀設(shè)定的形式原則往往易受破壞和摧殘。(26)參見(jiàn)高鴻鈞等：《法治：理念與制度》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002年，第184-185頁(yè)。這種形式法治具有自我毀滅性。

實(shí)質(zhì)法治觀亦具有現(xiàn)實(shí)層面的優(yōu)越性。考察中國(guó)國(guó)家治理實(shí)際，政府價(jià)值治理具有迫切的現(xiàn)實(shí)需求：其一，國(guó)家認(rèn)同與統(tǒng)合的現(xiàn)實(shí)難題依賴(lài)價(jià)值治理所發(fā)揮的重要作用。從治理的疆域和體量來(lái)看，我國(guó)具有超大型的治理規(guī)模，(27)參見(jiàn)周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯：一個(gè)組織學(xué)研究》，生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2017年，第14-15頁(yè)。國(guó)家的認(rèn)同與統(tǒng)合就成為一個(gè)需要獲得實(shí)際解決的現(xiàn)實(shí)難題。建立超大型國(guó)家并保證其持久穩(wěn)定，需要諸多因素促成其整合，而作為意識(shí)形態(tài)的道德倫理、價(jià)值信念在其中扮演重要角色。意識(shí)形態(tài)是國(guó)家合法性的三個(gè)來(lái)源之一(另外兩者是政治程序、政府績(jī)效)。在建構(gòu)意識(shí)形態(tài)方面，任何國(guó)家都會(huì)付出努力。(28)參見(jiàn)趙鼎新：《國(guó)家合法性和國(guó)家社會(huì)關(guān)系》，《學(xué)術(shù)月刊》2016年第8期。包含核心價(jià)值的價(jià)值觀是意識(shí)形態(tài)內(nèi)容的最主要構(gòu)成。其二，政府減少治理成本而提升治理效能，需要價(jià)值治理的協(xié)力助推。相較于制度治理、技術(shù)治理，政府的價(jià)值治理是一種“軟治理”，作用于人們內(nèi)心的價(jià)值觀念發(fā)揮功用。政府價(jià)值治理能力可以說(shuō)是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的國(guó)家能力。通過(guò)價(jià)值的政府治理，可以形成較為廣泛的認(rèn)同感和價(jià)值觀，從而能夠大大減少治國(guó)理政的成本。(29)政府價(jià)值治理能力類(lèi)似于濡化能力。需要濡化的是兩種東西：國(guó)家認(rèn)同和核心價(jià)值。參見(jiàn)王紹光：《國(guó)家治理與基礎(chǔ)性國(guó)家能力》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2014年第3期。但形式法治觀所供給的“薄規(guī)范”，使得政府開(kāi)展價(jià)值治理的自信心不足，難以有效指導(dǎo)政府價(jià)值治理行為。

(二)從實(shí)質(zhì)法治觀審思國(guó)家中立性原則

實(shí)質(zhì)法治觀的理論敘事，首當(dāng)其沖要面對(duì)的是國(guó)家在社會(huì)多元價(jià)值面前所持立場(chǎng)、姿態(tài)的理論問(wèn)題。這是一個(gè)逐漸“除魅”的世界，在當(dāng)前社會(huì)已經(jīng)沒(méi)有哪項(xiàng)絕對(duì)的價(jià)值可以讓所有社會(huì)成員自覺(jué)遵守，人們甚至在面對(duì)價(jià)值領(lǐng)域沖突時(shí)可能顯得無(wú)所適從，因此價(jià)值的“諸神之爭(zhēng)”不可避免。(30)參見(jiàn)宋維志：《重回價(jià)值治理：韋伯技術(shù)治理理論研究》，周尚君主編：《法律和政治科學(xué)》(第一輯)，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2019年，第200-206頁(yè)。那么，政府價(jià)值治理中的實(shí)質(zhì)法治觀，必不可少地需要同政治哲學(xué)里一直爭(zhēng)論的“國(guó)家中立性原則”進(jìn)行對(duì)話(huà)。

在遵循政治自由主義的國(guó)家中，國(guó)家中立性原則的承諾是把自由主義與其他政治意識(shí)形態(tài)區(qū)別開(kāi)來(lái)的根本特征。按照該原則，一個(gè)政治自由主義的國(guó)家不能公開(kāi)奉行某種良善生活的觀念或把這種觀念強(qiáng)加給公民，而必須在什么是“良善生活”這一問(wèn)題上保持中立。(31)參見(jiàn)羅納德·德沃金：《自由主義》，張國(guó)清譯，應(yīng)奇編：《自由主義中立性及其批評(píng)者》，江蘇人民出版社，2008年，第67-71頁(yè)。政治中立性原則實(shí)質(zhì)上具有作為基本政治道德的自由主義平等理論的支撐，(32)參見(jiàn)羅納德·德沃金：《自由主義》，張國(guó)清譯，應(yīng)奇編：《自由主義中立性及其批評(píng)者》，第54-56頁(yè)。一定程度上是為了防范國(guó)家干預(yù)個(gè)人生活領(lǐng)域。羅爾斯更是進(jìn)一步提出了平等主義的政治中立性原則。據(jù)羅爾斯之見(jiàn)，政治自由主義國(guó)家中立性原則的經(jīng)典表述是：“國(guó)家不得做任何旨在偏袒或促進(jìn)任何此整全性教義而非彼整全性教義的事情，或者給予那些追求某一特殊整全性教義之人以更大的支持?！?33)John Rawls, Political Liberalism, New York: Columbia University Press, 1996, p.193.當(dāng)然羅爾斯的政治中立性原則沒(méi)有完全放棄對(duì)政治價(jià)值的倡揚(yáng)與主張，特別是當(dāng)社會(huì)成員無(wú)法以平等的方式進(jìn)行價(jià)值選擇時(shí)，國(guó)家可以適當(dāng)介入。

在自由主義理論傳統(tǒng)內(nèi)部，有對(duì)國(guó)家中立性原則的批評(píng)之聲。作為至善論者的拉茲對(duì)于國(guó)家中立性原則的批判甚為有力。拉茲提出的自主性概念，所傳達(dá)的是對(duì)于價(jià)值和文化多元論條件下現(xiàn)代自由社會(huì)的公民人格的想象。對(duì)自主性和多元主義的基本道德斷定本身就是一種善理想的方面，它導(dǎo)向了一種基于寬容而非中立性的政治觀念。(34)參見(jiàn)約瑟夫·拉茲：《自由主義、自主性和中立關(guān)心的政治》，孟軍、楊立峰、毛興貴譯，應(yīng)奇編：《自由主義中立性及其批評(píng)者》，江蘇人民出版社，2008年，第233-238頁(yè)。而在社群主義者眼中，“自由主義的中立性”為個(gè)人和團(tuán)體開(kāi)辟了擺脫他人、團(tuán)體或國(guó)家的困擾而追求他自己善觀念的空間。(35)參見(jiàn)喬治·克勞德：《自由主義與價(jià)值多元論》，應(yīng)奇等譯，江蘇人民出版社，2006年，第30頁(yè)。正如內(nèi)外兩方面批評(píng)所揭示的，中立性只是理解政治對(duì)待多元價(jià)值問(wèn)題的一個(gè)視角或態(tài)度，而且“中立性”本身就代表了許多價(jià)值信條。更何況，文化價(jià)值不僅是個(gè)人的取向，同時(shí)也是公共事務(wù)，任何個(gè)人的價(jià)值選擇都離不開(kāi)公共的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。(36)參見(jiàn)許紀(jì)霖：《兩個(gè)美國(guó)與政治自由主義的困境》，《讀書(shū)》2005年第6期。因此，國(guó)家中立性原則不意味著國(guó)家完全放棄價(jià)值治理，意識(shí)形態(tài)建設(shè)仍然是標(biāo)榜國(guó)家中立性原則的英美等國(guó)家的重要治國(guó)內(nèi)容。

我們建國(guó)的政治哲學(xué)有別于西方的自由主義傳統(tǒng)，自然不能簡(jiǎn)單照搬挪用政治自由主義傳統(tǒng)中的國(guó)家中立性原則，對(duì)我國(guó)政府價(jià)值治理的理論正當(dāng)性問(wèn)題評(píng)頭論足。以憲法為窗口，奠基于中國(guó)傳統(tǒng)文化和社會(huì)主義文化基礎(chǔ)上的中國(guó)憲法，承繼了集體主義價(jià)值取向，區(qū)別于以自由主義文化為土壤的西方憲法。集體主義價(jià)值觀根深蒂固地存在于中國(guó)傳統(tǒng)文化的生產(chǎn)生活方式、政治組織結(jié)構(gòu)和價(jià)值觀念體系之中，并在救亡圖存的近現(xiàn)代革命建國(guó)過(guò)程中得到進(jìn)一步確認(rèn)。(37)參見(jiàn)陳明輝：《中國(guó)憲法的集體主義品格》，《法律科學(xué)》2017年第2期。我國(guó)憲法基于集體主義價(jià)值觀、特殊的革命建國(guó)歷史背景，沒(méi)有也無(wú)法接受自由主義傳統(tǒng)中那類(lèi)徹底的價(jià)值多元立場(chǎng)。我們要回歸自身悠久的文化價(jià)值傳統(tǒng)，立足國(guó)家治理的實(shí)踐需要，為國(guó)家和社會(huì)整合尋找一個(gè)最為合理的倫理基礎(chǔ)和價(jià)值共識(shí)。

(三)實(shí)質(zhì)法治觀的憲法理性與理論目標(biāo)

政府價(jià)值治理中實(shí)質(zhì)法治觀的關(guān)鍵是它的憲法觀，因?yàn)樵趹椃ㄖ辽系拿裰鲊?guó)家，“通過(guò)法治實(shí)現(xiàn)價(jià)值治理”的第一步便演化為了“通過(guò)憲法實(shí)現(xiàn)價(jià)值治理”。憲法，成為諸多公法問(wèn)題獲得規(guī)范理論上根本解決的神圣殿堂，政府價(jià)值治理的法治觀問(wèn)題當(dāng)列其間?！罢?權(quán)利”版本實(shí)質(zhì)法治觀的憲法理性，包括兩項(xiàng)內(nèi)容：一是政府價(jià)值治理中實(shí)質(zhì)法治觀的“整合”“權(quán)利”要素在現(xiàn)行憲法的國(guó)家政策、國(guó)家機(jī)構(gòu)、基本權(quán)利等規(guī)范中可以找到回應(yīng)。如價(jià)值治理制度建構(gòu)的重心在國(guó)家、社會(huì)這類(lèi)集體主義價(jià)值觀，因?yàn)檫@是社會(huì)主義憲法的基本原理。二是憲法特別是其所載的價(jià)值(含權(quán)利)，是檢驗(yàn)價(jià)值治理之“法”和“價(jià)值要素”善惡的最權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)。相較于法律價(jià)值，現(xiàn)行憲法所承載的價(jià)值在效力序位上具有優(yōu)先性。這便要求政府治理的價(jià)值要素范圍，不應(yīng)抵牾憲法所認(rèn)可的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

相較于自由主義國(guó)家，中國(guó)憲法下的政府價(jià)值治理表現(xiàn)為一種“強(qiáng)治理”，憲法本身為價(jià)值治理預(yù)留了更大空間。“整合+權(quán)利”版本的實(shí)質(zhì)法治觀理論超越了核心價(jià)值觀條款的理論意義，劃定了自身的理論目標(biāo)：一方面，實(shí)質(zhì)法治觀理論旨在為政府價(jià)值治理行動(dòng)提供直接、正當(dāng)?shù)囊?guī)范依據(jù)，這無(wú)疑進(jìn)一步肯認(rèn)了政府作為公共價(jià)值理性最佳推手的地位，鋪展了借助政府力量實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性的制度途徑。另一方面，實(shí)質(zhì)法治觀理論期盼更為科學(xué)的價(jià)值治理方法，志在將中國(guó)憲法框架下價(jià)值治理的制度能力更好地激發(fā)、釋放出來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)更強(qiáng)更有效的價(jià)值治理。

四、政府價(jià)值治理實(shí)質(zhì)法治觀的三階進(jìn)路

立足前述理論敘事，可以從依次遞進(jìn)的三階進(jìn)路助推政府價(jià)值治理實(shí)質(zhì)法治觀的實(shí)現(xiàn)。但本文所提的實(shí)現(xiàn)進(jìn)路不在于建構(gòu)，重在探清既有制度存量，從而因勢(shì)利導(dǎo)地厘清實(shí)質(zhì)法治觀的落地路徑。

(一)優(yōu)化政府價(jià)值治理的憲法價(jià)值環(huán)境

現(xiàn)行憲法在賦予政府開(kāi)展價(jià)值治理的正當(dāng)性同時(shí)，為政府的價(jià)值治理行動(dòng)給定了一個(gè)基本的憲法價(jià)值環(huán)境，它包括憲法價(jià)值體系和憲法價(jià)值認(rèn)同兩個(gè)方面。憲法價(jià)值體系構(gòu)成了政府價(jià)值治理的憲法規(guī)范環(huán)境，而憲法價(jià)值認(rèn)同則指向政府價(jià)值治理的憲法社會(huì)環(huán)境。

現(xiàn)行憲法所確立的價(jià)值體系，有優(yōu)化的現(xiàn)實(shí)必要性和制度可行性。社會(huì)價(jià)值不是沉封的而是流變的，憲法價(jià)值體系不能過(guò)分游離于社會(huì)價(jià)值。因?yàn)橹挥羞@部憲法體現(xiàn)一個(gè)社會(huì)基本的價(jià)值體系和期盼，同時(shí)社會(huì)承認(rèn)憲法準(zhǔn)確反映了該社會(huì)認(rèn)可并契合社會(huì)特征的價(jià)值，那么該憲法才擁有整合作用。(38)See Dieter Grimm, “Integration by Constitution,” International Journal of Constitutional Law, Vol. 3, No. 2 & 3, 2005, p.199.因此，優(yōu)化憲法價(jià)值體系是必要之事。在優(yōu)化進(jìn)路上，可以通過(guò)憲法的修改、解釋、變遷等變動(dòng)方式，調(diào)適憲法的價(jià)值內(nèi)容。總之，需要結(jié)合國(guó)家和社會(huì)的價(jià)值發(fā)展情勢(shì)，不斷優(yōu)化憲法價(jià)值的規(guī)范體系，提升憲法吸納社會(huì)價(jià)值共識(shí)的敏感度和能力。

以憲法價(jià)值體系的不斷優(yōu)化為基礎(chǔ)，推進(jìn)以憲法價(jià)值認(rèn)同為主導(dǎo)目標(biāo)的憲法宣傳教育等活動(dòng)的社會(huì)運(yùn)作。憲法文本只是建構(gòu)憲法認(rèn)同的一個(gè)開(kāi)始，只有將憲法文本同憲法秩序區(qū)分開(kāi)，憲法認(rèn)同的歷程才能清晰起來(lái)。(39)See Gary Jeffrey Jacobsohn, Constitutional Identity, Cambridge, MA: Harvard University Press, 2010, pp.348-349.憲法是經(jīng)人民同意而制定并具有最高法效力的國(guó)家“共識(shí)”，憲法共識(shí)以其政治性和程序性的原則框架，為各種價(jià)值提供了一個(gè)公共討論的平臺(tái)，以達(dá)成重疊共識(shí)。(40)參見(jiàn)秦小建：《價(jià)值困境、核心價(jià)值與憲法價(jià)值共識(shí)——憲法回應(yīng)價(jià)值困境的一個(gè)視角》，《法律科學(xué)》2014年第5期。憲法共識(shí)的內(nèi)核就是價(jià)值共識(shí)，它成為了人民對(duì)于國(guó)家認(rèn)同的最普遍、原則性?xún)?nèi)容。當(dāng)前全面實(shí)施憲法的強(qiáng)政策要求，(41)2021年中共中央印發(fā)《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃(2020-2025年)》，其中要求：“堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政，把全面貫徹實(shí)施憲法作為首要任務(wù)?！庇兄趹椃▋r(jià)值的最終落地、憲法價(jià)值認(rèn)同的達(dá)成。憲法價(jià)值認(rèn)同的實(shí)現(xiàn)，需要在推進(jìn)國(guó)家憲法日、憲法宣誓制度規(guī)范運(yùn)作的基礎(chǔ)上，全面加強(qiáng)憲法宣傳教育。在此過(guò)程中要特別注重兩點(diǎn)：一是要以適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行話(huà)語(yǔ)轉(zhuǎn)換，即將政治話(huà)語(yǔ)轉(zhuǎn)換為憲法話(huà)語(yǔ)、法治話(huà)語(yǔ)；二是政府以《憲法》第24條為行動(dòng)依據(jù)開(kāi)展各類(lèi)教育活動(dòng)，應(yīng)以不侵犯基本權(quán)利為界限。

(二)面向憲法的價(jià)值治理法律規(guī)范化建設(shè)

以憲法價(jià)值為遵循，推進(jìn)政府價(jià)值治理的法律規(guī)范化建設(shè)位于促成實(shí)質(zhì)法治觀進(jìn)路的中間一步。按照凱爾森的法律規(guī)范層級(jí)理論，法秩序是一個(gè)不同級(jí)的諸規(guī)范的等級(jí)體系。(42)參見(jiàn)凱爾森：《純粹法學(xué)說(shuō)》(第二版)，雷磊譯，法律出版社，2021年，第278-344頁(yè)。這么“純粹”的法秩序，似乎難以客觀描畫(huà)包括中國(guó)在內(nèi)的各國(guó)實(shí)在法秩序，但它至少可以有助于理解中國(guó)法秩序的“骨架”。據(jù)此理論，通過(guò)立法實(shí)施憲法、發(fā)展憲法，就成為法秩序演進(jìn)的重要構(gòu)成。以憲法價(jià)值體系為依據(jù)，根據(jù)價(jià)值治理的實(shí)際需要進(jìn)行立法，使得政府的價(jià)值治理行動(dòng)具有具體的規(guī)范支撐。在價(jià)值立法的各側(cè)面，核心價(jià)值觀立法是重心所在。然而，不能忽視核心價(jià)值觀之外價(jià)值要素的立法，比如憲法上確立的屬于生態(tài)文明范疇的“美麗”價(jià)值。

下面以核心價(jià)值觀入法為內(nèi)容，指明價(jià)值治理法律規(guī)范化建設(shè)的方向。核心價(jià)值觀入法的規(guī)范化包括融入過(guò)程和監(jiān)督機(jī)制兩方面。在核心價(jià)值觀融入法律過(guò)程中，需要平衡、協(xié)調(diào)融入中央立法和地方立法(含基層立法)的關(guān)系。核心價(jià)值觀融入中央立法，適宜更多呈現(xiàn)為形式表達(dá)(將其納入立法目的條款、概念界定條款、法定要求或義務(wù)條款等)。那么，地方立法實(shí)施中央立法的核心價(jià)值觀條款時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)中央立法進(jìn)行銜接轉(zhuǎn)換，這一過(guò)程亦更為強(qiáng)調(diào)核心價(jià)值觀的實(shí)質(zhì)表達(dá)。換言之，核心價(jià)值觀融入地方法律體系，要擅于吻合基層立法“宜細(xì)不宜粗”的需求，將抽象的核心價(jià)值觀轉(zhuǎn)換為具體的行為規(guī)范、運(yùn)作機(jī)制、制度設(shè)計(jì)等。

核心價(jià)值觀入法的事后監(jiān)督是一項(xiàng)重要機(jī)制，可以在消極意義上確保核心價(jià)值觀的立法實(shí)現(xiàn)。規(guī)范性文件備案審查是一項(xiàng)重要的立法監(jiān)督機(jī)制，其審查標(biāo)準(zhǔn)包括了合憲性、政治性、合法性以及適當(dāng)性，其區(qū)分的關(guān)鍵在于審查標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)來(lái)自憲法、法律、公共政策還是直接源于內(nèi)在論證。(43)參見(jiàn)鄭磊：《備案審查程序三大板塊初探》，《中國(guó)法律評(píng)論》2020年第1期。適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)關(guān)注規(guī)范性文件內(nèi)容的合理性，部分備案審查機(jī)關(guān)將“是否符合社會(huì)主義核心價(jià)值觀”納入適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)。(44)如2019年《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第39條規(guī)定：“對(duì)法規(guī)、司法解釋進(jìn)行審查研究，發(fā)現(xiàn)法規(guī)、司法解釋存在明顯不適當(dāng)問(wèn)題，有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)提出意見(jiàn)：(一)明顯違背社會(huì)主義核心價(jià)值觀和公序良俗；……”根據(jù)《立法法》《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》《法規(guī)規(guī)章備案條例》之規(guī)定，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章屬于備案審查的范圍。因此，完全可以通過(guò)在制度實(shí)踐中運(yùn)作多年的備案審查制度，對(duì)核心價(jià)值觀融入地方立法的情況開(kāi)展事后監(jiān)督，專(zhuān)項(xiàng)或個(gè)案式糾正融入工作中可能出現(xiàn)的越界或不足。

(三)強(qiáng)弱有序的價(jià)值治理輔助行動(dòng)模式

政府價(jià)值治理應(yīng)當(dāng)采取以輔助制度治理、技術(shù)治理有效開(kāi)展為目標(biāo)的柔性治理模式。詳言之，現(xiàn)代國(guó)家憲法法律成為吸納、整合價(jià)值的制度載體，政府價(jià)值治理應(yīng)當(dāng)以憲法法律所定的價(jià)值要素為標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展柔性而非強(qiáng)制性的價(jià)值治理，而且應(yīng)把握好“度的藝術(shù)”，既要防止價(jià)值的過(guò)度整合，也要防范價(jià)值整合的不足。強(qiáng)迫要求“表態(tài)”，或變相要求做出價(jià)值倫理行為上的“承諾”，這絕非政府價(jià)值治理所能施行的行為。特別是外部型價(jià)值治理中，政府可以通過(guò)特定方式使正確的行為得到“鼓勵(lì)”，使錯(cuò)誤的行為受到“譴責(zé)”，但政府不能采取強(qiáng)制的行為完全吞沒(méi)、破毀社會(huì)和個(gè)體進(jìn)行價(jià)值選擇的自主性。憲法上的基本權(quán)利規(guī)范(特別是表達(dá)自由、精神自由類(lèi))成為了政府價(jià)值治理的“消極規(guī)范”，為其治理行為劃定了最后的邊界。價(jià)值治理作為國(guó)家治理的一種“軟治理”形態(tài)，只有在與相應(yīng)的治理制度密切協(xié)作的環(huán)境下才能發(fā)揮應(yīng)有作用。由此，輔助的行為模式蘊(yùn)含兩個(gè)方面：一是政府價(jià)值治理的“柔性”特征；二是它要與制度治理、技術(shù)治理協(xié)同才能發(fā)揮最大的實(shí)際效益。政府價(jià)值治理的輔助行動(dòng)模式，能夠防止價(jià)值治理的異化。

在輔助行動(dòng)模式下，價(jià)值治理法律體系仍然不可避免地為政府價(jià)值治理行動(dòng)預(yù)留了裁量空間。在此裁量空間下，政府應(yīng)當(dāng)開(kāi)展強(qiáng)弱有序的治理行動(dòng)，體現(xiàn)為：一是“強(qiáng)內(nèi)部、弱外部”治理機(jī)制，即在價(jià)值生產(chǎn)、整合及動(dòng)員的整體力度上，政府對(duì)其內(nèi)部的價(jià)值治理應(yīng)當(dāng)強(qiáng)于其外部的價(jià)值治理。以憲法和法律為框架，政府價(jià)值治理的主體工作要聚焦于政府組織自身成員，在具體行動(dòng)上采取“強(qiáng)內(nèi)部、弱外部”的價(jià)值治理。以村規(guī)民約、社會(huì)組織章程等社會(huì)規(guī)范為例，伴隨著社會(huì)組織的多樣化以及中國(guó)人生活中社會(huì)資本的增加，社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)多樣化，這將更有效地將公民與國(guó)家聯(lián)系起來(lái)，(45)參見(jiàn)卜正民、傅堯樂(lè)編：《國(guó)家與社會(huì)》，張曉涵譯，中央編譯出版社，2014年，第41頁(yè)。因此對(duì)于社會(huì)開(kāi)展的價(jià)值治理是不可缺少的，但不應(yīng)直接干涉或變相干預(yù)社會(huì)規(guī)范的制定。價(jià)值治理社會(huì)規(guī)范的拘束力，主要依靠社會(huì)輿論、道德自律、內(nèi)部監(jiān)督、同行監(jiān)督等產(chǎn)生的社會(huì)壓力，或依靠激勵(lì)，或依靠自身對(duì)受眾情感的調(diào)動(dòng)。(46)參見(jiàn)沈巋：《軟法概念之正當(dāng)性新辨——以法律溝通論為詮釋依據(jù)》，《法商研究》2014年第1期。作出內(nèi)外價(jià)值治理的強(qiáng)弱之分，主要是因?yàn)楝F(xiàn)行憲法對(duì)公私二元結(jié)構(gòu)的區(qū)分更趨明顯。二是“強(qiáng)共同體、弱個(gè)體”治理機(jī)制，即相較于個(gè)體價(jià)值，政府應(yīng)當(dāng)更側(cè)重于共同體價(jià)值的治理。集體主義價(jià)值取向的憲法決定了共同體價(jià)值優(yōu)位于個(gè)體價(jià)值。但政府在價(jià)值治理過(guò)程中，自然不能以共同體價(jià)值完全壓制個(gè)體的價(jià)值自主空間，亦不能完全放任作為私主體的個(gè)體在“價(jià)值市場(chǎng)”中的自由選擇。畢竟憲法公民身份的倫理責(zé)任要求，個(gè)體決定自己偏好的政策與憲法結(jié)構(gòu)之間的一致性。(47)參見(jiàn)詹姆斯·M.布坎南：《憲法秩序的經(jīng)濟(jì)學(xué)與倫理學(xué)》，朱泱、畢洪海、李廣乾譯，商務(wù)印書(shū)館，2017年，第203-204頁(yè)。該類(lèi)價(jià)值排序及調(diào)適，是價(jià)值的憲法治理方法的核心。

結(jié) 語(yǔ)

政府的價(jià)值生產(chǎn)、動(dòng)員及整合行動(dòng)普遍存在于實(shí)踐，在國(guó)家治理層面“價(jià)值治理”理論正式提出之前，卻沒(méi)有一個(gè)具有整全性且富有解釋力的理論概括。同制度治理、技術(shù)治理一道，價(jià)值治理無(wú)疑成為了我們更為深入理解這一政府行為的理論契機(jī)。政府價(jià)值治理中的法治觀是該理論的一個(gè)前置性議題，該問(wèn)題的提出有助于夯實(shí)價(jià)值治理的“制度基礎(chǔ)”。能夠制度化、規(guī)范化的價(jià)值治理，才可能具有較為順暢的運(yùn)行通道和實(shí)施空間。政府價(jià)值治理中“民主+形式合法性”版本的形式法治觀，描繪了當(dāng)前以核心價(jià)值觀入法為內(nèi)容的法治觀，它所供給的“薄規(guī)范”對(duì)于政府價(jià)值治理的指導(dǎo)、評(píng)價(jià)功能較弱。以憲法價(jià)值及其運(yùn)作原則為基礎(chǔ)的“整合+權(quán)利”版本的實(shí)質(zhì)法治觀，能夠?yàn)檎畠r(jià)值治理提供正當(dāng)?shù)?、持久的“厚?guī)范”支撐，并對(duì)治理行為給予科學(xué)指導(dǎo)。不過(guò)，政府不可以?xún)H滿(mǎn)足于合法化的價(jià)值治理，在此底線(xiàn)之上，政府有諸多的發(fā)揮空間，比如價(jià)值治理的機(jī)制創(chuàng)新、方法創(chuàng)新、程序創(chuàng)新等。