耕地提質(zhì)改造存在問題及路徑探索

張玉梁

(陜西省土地工程建設(shè)集團有限責任公司西北分公司，陜西 西安 710075)

隨著中國城鎮(zhèn)化不斷推進，城市建設(shè)及城市經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求不斷增加，尤其是建設(shè)用地，但是建設(shè)用地的增加必然導(dǎo)致農(nóng)用地(耕地)建設(shè)。在我國耕地保有量不低于1.2億hm2的規(guī)定下，解決耕地減少的最根本解決辦法就是耕地占補平衡，該制度最早提出于1999年實施的《土地管理法》。但在具體工作推進的過程中，出現(xiàn)了用劣質(zhì)耕地補充優(yōu)質(zhì)耕地的做法，國家在經(jīng)濟發(fā)展的過程不斷完善“占補平衡”，由原來只追求補充數(shù)量不斷向補充質(zhì)量轉(zhuǎn)變。在2017年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》中明確指出，在確保耕地數(shù)量的同時提高耕地質(zhì)量。原國土資源部在《關(guān)于改進管理方式切實落實耕地占補平衡的通知》指出，要以數(shù)量為基礎(chǔ)，產(chǎn)能為核心的占補新要求，這就對今后的占補平衡工作提出了新標準，提質(zhì)改造耕地的新增糧食產(chǎn)能是今后耕地保護的重要舉措，本文結(jié)合當前占補平衡中產(chǎn)能為核心的新要求，對當前耕地提質(zhì)改造難點進行淺析，對今后開展此項工作進行路徑進行初探，以期為今后高標準農(nóng)田建設(shè)類項目、耕地提質(zhì)改造類項目實施提供一定著力點。

1 耕地提質(zhì)改造迫在眉睫

立足全國，耕地占補平衡后備資源銳減，重點項目落地建設(shè)用地指標需求大，但是后備補充來源少。2021年，自然資源部部署了在全國開展占補平衡后備資源調(diào)查工作，今后的占補平衡項目落地必須在屬于后備資源的范圍內(nèi)實施。雖然初步數(shù)據(jù)顯示，可用于占補平衡的后備資源還不少，但是在降雨量、坡度、生態(tài)保護等一系列因素的限制下，可用以占補平衡的后備資源相對較少。

隨著國家對占補平衡政策的不斷完善，耕地產(chǎn)能作為占補平衡指標交易的一項重點內(nèi)容，各地就落實占補平衡此項工作不斷出臺相關(guān)辦法，將占補平衡管理進一步明確，提出了以數(shù)量為基礎(chǔ)、產(chǎn)能為核心新機制，通過“算大賬”的方式，落實占一補一、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田，構(gòu)建數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的耕地保護新格局，落實耕地占補數(shù)量、質(zhì)量雙平衡[1]。同時就落實產(chǎn)能途徑進行了明確，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門通過高標準農(nóng)田建設(shè)可實現(xiàn)產(chǎn)能提升，自然資源部門可通過耕地提質(zhì)改造來實現(xiàn)產(chǎn)能補充。從當前耕地現(xiàn)狀來看，我國的人均耕地少，耕地平均質(zhì)量低，大部分以山地、旱地為主，耕地產(chǎn)量低，受自然因素影響較大，多為靠天吃飯?zhí)铩＜由喜糠指胤羌Z化、非農(nóng)化，造成耕地資源浪費，國家糧食安全態(tài)勢嚴重。2022年，中央一號文件明確指出，占補平衡政策落實的過程中，要實現(xiàn)補充耕地產(chǎn)能與所占耕地相當，同時要求各地要加大中低產(chǎn)田改造力度，提升耕地地力等級[2]。由此可見，耕地地力等級提升迫在眉睫，也是今后耕地保護的重要內(nèi)容。

2 當前提質(zhì)改造項目遇到的問題

2.1 提質(zhì)改造潛力小

提質(zhì)改造的對象是耕地，而且主要是利用等級低、產(chǎn)率低的耕地，主要地類為旱地。近年各職能部門在推進高標準農(nóng)田建設(shè)、土地整理的過程中，重點選擇了水資源較好，地形地貌相對平坦的地塊。因考慮到項目重疊或者重復(fù)上項目的因素，所以在項目地塊選取的過程中要剔除近年來實施的相關(guān)類項目地塊，致使當前可用以提質(zhì)改造的地塊多為水資源缺乏、地形地貌變化大的地塊。而耕地提質(zhì)改造的目標是為了提升耕地產(chǎn)能，灌溉保證率作為耕地產(chǎn)能測算的重要指標，權(quán)重占比較大，因此水資源的缺乏致使部分項目無法落地。同時，2021年12月1日起國家施行《地下水管理條例》，對開采地下水提出了更高的要求，項目落地過程中只能以地表徑流、湖泊、水庫作為水資源基本保障，但受自然因素影響，可用以耕地灌溉的水源無法得到保障，在項目實施的過程中無法達到預(yù)期目標，產(chǎn)能提升空間少或者幾乎沒有。

2.2 相關(guān)配套資金少

當前耕地提質(zhì)改造項目資金主要有2大來源。政府財政配套。地方政府在制定農(nóng)業(yè)發(fā)展計劃中會配套部分資金，但畝均投資還是較少。如陜西省近幾年實施的高標準農(nóng)田，中省配套資金約1200元·667m-2，剩余資金根據(jù)項目實施方案應(yīng)由地方配套，但地方配套資金大多數(shù)未能落實，即使有部分縣區(qū)配套部分資金，但離相關(guān)要求還存在一定的差距。地方政府在落實項目過程中，僅按照中省配套資金落實工程量，致使項目設(shè)計標準低，僅完成部分田塊平整與道路修筑工作，大部分未能真正實現(xiàn)產(chǎn)能提升，只是達到了種植相對便捷的目的；社會資本投入。社會資本投入的資金回籠主要是項目建設(shè)后產(chǎn)能指標的交易，按照部分地區(qū)3000元·667m-2·100kg-1的交易價格，即667m2地每提升1個等級，產(chǎn)能指標交易實現(xiàn)收益3000元，扣除相關(guān)稅費及企業(yè)收益，每667m2投資可達到2500元。但在實際項目實施過程中，受水資源等因素的影響，企也投資力度不大。部分地塊在設(shè)計過程中，對項目實施后產(chǎn)能預(yù)測算后認為不能實現(xiàn)產(chǎn)能提升，加之項目實施后，原地塊權(quán)屬不發(fā)生變化，企業(yè)不能通過后續(xù)經(jīng)營實現(xiàn)投資回收，致使企業(yè)投資積極度不夠。

2.3 項目落地的統(tǒng)籌性不夠

在當前實施耕地提質(zhì)改造中，僅僅結(jié)合地塊實際情況進行設(shè)計，與項目所在地的村莊規(guī)劃沒有很好的銜接，而且部分地區(qū)多考慮單一項目落地，沒有提前納入土地整治整體規(guī)劃。如“十二五”期間，各地都大力開展高標準農(nóng)田建設(shè)，但受資金等因素的影響，畝均投資相對較低，設(shè)計標準不高，導(dǎo)致這部分旱地由于沒有布置設(shè)施，沒有得到相應(yīng)的改造，耕地質(zhì)量也沒有得到實際的提高，但已作為高標準基本農(nóng)田建設(shè)范圍上圖入庫，不能列入耕地提質(zhì)改造的范圍[3]。

而且受地塊權(quán)屬影響，項目落地多以小地塊實施，雖然項目設(shè)計將周邊地塊統(tǒng)一納入，但農(nóng)民在實際種植過程中，因種植種類的差異性，對相關(guān)設(shè)施設(shè)備的需求存在一定的差異性，使得項目推進過程中部分農(nóng)民工作積極性不高，認為自身地塊目前已滿足種植要求，對項目落地需求不強。

2.4 項目運營后監(jiān)管不到位

當前，國家各相關(guān)職能部門通過實施高標準農(nóng)田建設(shè)、土地整理、水利配套等各類項目一定程度上增加了部分耕地產(chǎn)能，但是在項目后期運營中，監(jiān)管不到位，沒有配套相關(guān)維護資金，致使項目短期正常運營，隨著時間推移，項目地塊重新撂荒。撂荒的原因主要有2種，隨著城鎮(zhèn)化的加快，部分農(nóng)村居民進城打工或者從事其他工作，農(nóng)村實際常駐人員多為老弱病殘，勞動力嚴重不足，造成農(nóng)村耕地無勞力耕種撂荒；部分地塊交通不便，離農(nóng)村居民點較遠，加之地塊都為望天田，無水利設(shè)施或水利設(shè)施使用成本較高，產(chǎn)量低，農(nóng)民種植積極性不高，從而造成耕地撂荒。

3 實施耕地提質(zhì)改造路徑探索

3.1 加大項目調(diào)研、摸清提質(zhì)改造潛力

項目落地要充分考慮當?shù)貙嶋H情況，做到因地制宜。所以項目前期摸排至關(guān)重要，要做深、做細、做實，統(tǒng)籌考慮項目落地。如項目區(qū)的水資源分布、道路便捷度、農(nóng)民歷年種植情況等。同時也要做好項目區(qū)地塊農(nóng)民上項目的意愿，以及項目地塊權(quán)屬情況、當前有關(guān)設(shè)施配套情況、耕作層情況等，對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的溝渠、道路等工程的布設(shè)，設(shè)計人員在征求意見過程中要充分吸收采納當?shù)剞r(nóng)民提出的實用性和創(chuàng)造性建議[4]。提前向當?shù)剞r(nóng)民做好項目宣傳，既為項目設(shè)計做好充分準備，也為后期項目建設(shè)獲取農(nóng)民支持做好基礎(chǔ)。此外，積極了解項目區(qū)當?shù)剜l(xiāng)村振興相關(guān)項目計劃及情況，統(tǒng)籌考慮項目落地，確保項目社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益三合一。

3.2 加大資金引入渠道

為確保項目高標準實施，要增加項目投資，這就需要在項目開設(shè)過程中拓寬資金渠道。地方政府要對項目做好預(yù)算投資，盡可能調(diào)動政府各部門相關(guān)資金，如自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、發(fā)改、水利、扶貧等各部門均有鄉(xiāng)村振興、農(nóng)田建設(shè)、水利建設(shè)等各類資金。將相關(guān)資金整合后提高項目畝均投資，從而實現(xiàn)高標準實施耕地提質(zhì)改造項目。要充分做好整合的資金監(jiān)管與使用，確保能做到?？顚Ｓ谩Ｒ肷鐣Y本，主要分為2個類別：專業(yè)從事土地整治類企業(yè)，該類型投資回報主要由項目實施后提升的產(chǎn)能交易實現(xiàn)。專業(yè)從事農(nóng)業(yè)種植的企業(yè)或者農(nóng)業(yè)合作社，該類企業(yè)通過流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體土地，獲得土地承包經(jīng)營權(quán)后，自行組織產(chǎn)能提升，目的在于自身規(guī)?；?jīng)營效益最大化。要鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民自身投工投勞，從而降低提質(zhì)改造項目資金成本。

3.3 統(tǒng)籌考慮項目規(guī)劃，優(yōu)化設(shè)計方案

在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，要統(tǒng)籌考慮項目落地方案，爭取將項目納入本級國土空間規(guī)劃，與村莊規(guī)劃、當?shù)氐泥l(xiāng)村振興投資項目、農(nóng)村居住環(huán)境改善等項目充分結(jié)合起來，尤其是納入土地整治專項規(guī)劃，將自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、水利、環(huán)保、發(fā)改等相關(guān)部門的同類項目進行統(tǒng)籌考慮，編制成系統(tǒng)而詳細的項目規(guī)劃。結(jié)合項目所在地自然條件、生態(tài)保護建設(shè)等實際情況，對項目整體布局、規(guī)模充分研判，確保項目實施真正實現(xiàn)提質(zhì)改造。在項目地塊具體設(shè)計過程中，要充分征求當?shù)卮迕褚庖?，項目設(shè)計方案要結(jié)合村民實際種地過程中相關(guān)設(shè)施需求、地塊耕種需求進行優(yōu)化，同時要切實考慮地塊當前現(xiàn)狀，如果涉及到土方推移、地塊平整的一定要做好表土剝離及回用，另外，可以將周邊建設(shè)用地占用耕地的耕作層進行表土剝離回用。在項目設(shè)計過程中充分考慮地塊周邊其他地塊情況，對于可納入土地開發(fā)的小塊未利用地一并納入項目區(qū)，項目完成后能實現(xiàn)部分新增耕地指標，指標交易預(yù)期收益全部納入項目建設(shè)，既拓寬了項目資金來源，也增加了農(nóng)民耕地。

3.4 加大項目后期監(jiān)管

近年來，相關(guān)部門實施了土地整治、高標準農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利及耕地提質(zhì)改造項目，項目竣工前幾年運營總體來說相對較好，但隨著時間推移，相關(guān)設(shè)施及設(shè)備的老化，維修成本不斷增加，致使農(nóng)民放棄部分原有設(shè)施，相關(guān)地塊由水澆地轉(zhuǎn)變?yōu)楹档鼗蛘卟糠值貕K轉(zhuǎn)為旱地，重新變?yōu)橥焯?。有的地方介于上述情況，將無法各種的地塊或者種植成本相對高的地塊直接種植經(jīng)濟類果木，最終結(jié)果為耕地非糧化、非農(nóng)化問題相當嚴重。所以項目后期管護是項目移交后的現(xiàn)實需求，也是國家推進土地長效利用機制的必然要求。加強摸底排查，對于已經(jīng)撂荒或者水澆地變?yōu)楹档?、水田變?yōu)樗疂驳氐那闆r，嚴格按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于統(tǒng)籌利用撂荒地促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的指導(dǎo)意見》有關(guān)要求做好整改工作；要制定管護制度、加強管護責任、建立獎懲制度。項目實施后及時完成項目變更數(shù)據(jù)更新，有條件的第一時間劃入基本農(nóng)田保護，后期管護中加快推進“田長制”，區(qū)縣自然資源聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組成立監(jiān)督小組，每年對土地管護情況進行評估，評估結(jié)果作為管護獎懲依據(jù)，必須做到獎懲分明，同時要在評估過程中發(fā)現(xiàn)管護存在的問題，及時糾正，確保土地質(zhì)量不下降，堅決遏制土地“非農(nóng)化”，嚴格管控“非糧化”；做好后期管護資金保障。項目業(yè)主在預(yù)算過程中安排后期管護資金，縣區(qū)自然資源部門要申請耕地保護專項資金，聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組制定管護計劃，提出明確管護要求，同時做好管護資金使用監(jiān)督工作，將管護資金每年按時撥付與相關(guān)人員，用于耕地及設(shè)施的日常管護工作，同時可安排部分資金用于獎勵管護工作做得較好的單位或個人；地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和自然資源部門，要統(tǒng)籌安排，做好后期管護人員基本技能培訓(xùn)，提升管護人員技能與責任心，從而使得項目使用周期長，效益大。

4 結(jié)語

土地是人類一切經(jīng)濟活動載體，而耕地是人類賴以生存的基本資源，耕地產(chǎn)能是糧食安全的基本保障。綜上所述，耕地提質(zhì)改造已迫在眉睫，也是我國近年耕地保護方面的重要舉措。未來耕地保護要實現(xiàn)數(shù)量、質(zhì)量及生態(tài)三效合一。本文結(jié)合現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造存在的問題，對其進行深刻的分析，就下一步開展耕地提質(zhì)改造提出了部分建議，旨在為今后開展提質(zhì)改造項目提供一定指引。