村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的優(yōu)越性與現(xiàn)實性

郁洪旭

（福建農(nóng)林大學公共管理學院，福州 350002）

伴隨著城市化進程的高速發(fā)展，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會無論是結(jié)構(gòu)還是治理基礎都發(fā)生著深刻的變化。在此背景下，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興必不可少的環(huán)節(jié)，更是中國鄉(xiāng)土社會發(fā)展不容回避的問題。鄉(xiāng)村治理需要一個可以兼容自治、法治、德治的社會規(guī)范，而鄉(xiāng)土社會中實則已有這樣的存在——村規(guī)民約。村規(guī)民約是農(nóng)村集體自己制定的用以治理或規(guī)范鄉(xiāng)村社會的公民契約，其實質(zhì)是鄉(xiāng)俗文化經(jīng)過歲月積淀后的一種凝結(jié)與升華，具有自我約束、自我管理、自覺履行的特征?？v覽古今，村規(guī)民約早已是一種有效維護鄉(xiāng)村穩(wěn)定、定和止爭的重要依據(jù)。但在全面推進依法治國的主旋律下，仍存在強調(diào)將厲行法治深入徹底地貫徹到社會各個角落的聲音，認為依法辦事才是真正治理鄉(xiāng)村社會、解決糾紛的王道。鑒于此類忽略甚至質(zhì)疑村規(guī)民約積極作用的片面觀點的存在，本研究試圖回應并解決的主要問題是：村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中如何定位？在新時代背景下，村規(guī)民約在現(xiàn)實中面臨的挑戰(zhàn)有哪些以及如何重構(gòu)才能應對鄉(xiāng)村社會的各種矛盾沖突與挑戰(zhàn)？

1 優(yōu)越性：鄉(xiāng)村治理的最佳選擇

村規(guī)民約的優(yōu)越性表現(xiàn)在其具有悠久的鄉(xiāng)土社會實踐基礎，能少走探索鄉(xiāng)村治理中的彎路，也是治理鄉(xiāng)村的最佳規(guī)范和解決鄉(xiāng)村糾紛的最優(yōu)方式。

1.1 鄉(xiāng)村治理無法套用城市模式

城市治理雖尚有些許不足，但總體上井然有序，達到了現(xiàn)代化治理水平。鄉(xiāng)村治理若要簡單照搬，則必將水土不服。首先，正如學者所言，“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”［1］。中國鄉(xiāng)村社會的運行與秩序的維系自古依靠的便不是剛性的行政法令，而是柔性的民俗、習慣等，這些均是村規(guī)民約的具體表現(xiàn)形式。其次，中國大部分鄉(xiāng)村仍處于傳統(tǒng)的熟人社會關(guān)系中，“熟人社會的村民對村規(guī)民約的遵守往往是本能的、非理性的；而法治社會的公民對法律規(guī)章的遵守往往是習得的、理性的”［2］。村民對本土約定俗成的社會規(guī)范的遵循帶有極強的慣性，在短期內(nèi)強行扭轉(zhuǎn)并不現(xiàn)實。最后，因經(jīng)濟發(fā)展水平差異，農(nóng)村地區(qū)的受教育程度大多低于城市的，導致村民的法治觀念也多淡薄于城市居民，實施不合法的行為卻不自知的時有發(fā)生。例如，在村民委員會選舉時，某些村里的老人當街叫賣選票。該種情形在《村民委員組織法》中并無相關(guān)規(guī)定，若以破壞選舉罪罰之，則會因該罪不適用于村委會選舉而缺乏適用之前提。若以“妨害社會管理，具有社會危害性，尚不夠刑事處罰”施以治安管理處罰，也只能在警告、罰款、行政拘留中選擇，但該情形下的罰款額最高為200元，且行政拘留不僅有15日的限制，還要求“對特殊的相對人不得裁決或不執(zhí)行行政拘留”。值得一提的是，即便有切實可行的具體規(guī)定，由于彼此互為鄉(xiāng)里，在“低頭不見抬頭見”和“多一事不如少一事”的心理暗示下，幾乎不會有村民去舉報販票者。“官為民計，不若民之自為計”，鄉(xiāng)村治理應當在適度借鑒的基礎上走特色的鄉(xiāng)村治理道路，機械地模仿城市治理是走不通的。

1.2 鄉(xiāng)村治理無法單純依靠法律

解決鄉(xiāng)村糾紛是鄉(xiāng)村治理重要的環(huán)節(jié)之一，能否合理有效地化解爭端是衡量鄉(xiāng)村治理成功與否的重要標準。但面對此類糾紛，法律宜居于次要地位。

其一，中國現(xiàn)有的法律法規(guī)，雖有關(guān)于農(nóng)村自治組織的，即《中華人民共和國村民委員組織法》（以下簡稱“《村民委員組織法》”），但其內(nèi)容主要是規(guī)制村民委員會的，即使有保障農(nóng)村村民實行自治與維護村民合法權(quán)益的立法目的，也須通過村民委員會實現(xiàn)。而其他相關(guān)規(guī)范多圍繞土地、森林、草原等集體或國有財產(chǎn)，專門針對鄉(xiāng)村治理的實則屈指可數(shù)。其二，鄉(xiāng)村糾紛具有復雜性、多樣性和激烈性等特征，處理時并非按章辦事便可徹底解決的。如果僅僅以訴訟等法律手段化解爭端，那么雖然庭上糾紛可能被解決，但是庭下卻易糾纏不休；若如此，則不但糾紛未得到實質(zhì)解決，更是違背雙方當事人訴訟的初衷。例如，在電影《秋菊打官司》中，秋菊認為丈夫說了混賬話，村長可以踢他，但不能踢他的命根子，為此她要討個“說法”。在秋菊討要“說法”的過程里，有兩次轉(zhuǎn)機均因村長的固執(zhí)而錯過。最終，村長被市法院判傷害罪，處刑事拘留，但這并不秋菊要的“說法”，更是她因難產(chǎn)被村長搭救后不愿意看到的?？梢姺墒侄沃皇翘幚磬l(xiāng)村糾紛的途徑之一，再公正的裁判也不一定使得糾紛得到圓滿解決，而且對簿公堂的雙方若想恢復往日和諧之鄉(xiāng)也很難，盲目高呼這是農(nóng)村法治進步的，有幾人考慮過秋菊一家日后在村中的處境。其三，在多民族聚居地區(qū)，由于各族間文化習俗的差異，鄉(xiāng)鄰間行事多依照先祖?zhèn)兞粝碌娘L俗舊例，所以在解決多民族之間鄰里的爭端上，相較于村規(guī)民約，法律的局限性更加明顯。在少數(shù)民族與漢族或少數(shù)民族之間產(chǎn)生糾紛時，即便是訴至法院，法院通常也優(yōu)先考慮能否在法律規(guī)定的基礎上結(jié)合當?shù)孛耧L民俗進行調(diào)解加以解決，可如此，倒不如在當事人起訴前就依村規(guī)民約解決糾紛，還有助于減輕“案多人少”的辦案壓力，實現(xiàn)司法資源的優(yōu)化配置。因而化解鄉(xiāng)村爭端，宜優(yōu)先考慮村規(guī)民約，把法律手段作為兜底的解決途徑，充分運用并發(fā)揮村規(guī)民約的“軟法”特性，靈活地、柔性地去化解鄉(xiāng)村糾紛，避免鄉(xiāng)鄰之間離心離德。

1.3 鄉(xiāng)村治理不能好高騖遠

隨著經(jīng)濟與科技迅猛發(fā)展、文化多元化日益顯著以及人口流動的不斷加劇，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村必然在城市化進程中逐漸演變?yōu)樾滦袜l(xiāng)村，但這也將產(chǎn)生新的問題。由于重塑鄉(xiāng)村的社會結(jié)構(gòu)和思想觀念是一個漫長的過程，目前的鄉(xiāng)村治理需要一個擁有強大包容性和靈活性的依據(jù)，以便從容地應對某些不易預知或不可預知的問題。已知的選擇有法律、道德以及村規(guī)民約，依靠道德不切實際，依靠法律又存在尚無法回避的問題，村規(guī)民約才是最符合上述要求的。一方面，法律具有滯后性，致使其沒有辦法最為及時、高效地回應現(xiàn)實生活中產(chǎn)生的新問題。面對新型鄉(xiāng)村的治理困境，除了公序良俗、公平正義等原則外，似乎也略顯乏力。因為在司法實踐中，裁判應當遵循的是優(yōu)先適用法律規(guī)則，突破法律規(guī)則而適用法律原則的只能是例外情形。盡管2020年5月28日頒布的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）中采納的動態(tài)系統(tǒng)論使得法律應用更富有靈活性，但是該理論的運用適用于民法領域，且主要集中在人格權(quán)部分。另一方面，村規(guī)民約可以集法律與道德之所長，包含了大量的諸如人際誠信、人本秩序和人倫正義等蘊含法理思想的道德約束，所涵蓋的領域極為廣泛；又因生于鄉(xiāng)土，長于鄉(xiāng)土，其內(nèi)容是當?shù)囟嗄甑赖掠^念和風俗的凝結(jié)，比一般道德規(guī)范作用于當?shù)孛癖姷尼槍π愿?，效果更加顯著，因此對新型鄉(xiāng)村中的各類問題更容易彈性處理。同時，以發(fā)展的眼光看，村規(guī)民約還可以根據(jù)新型鄉(xiāng)村的具體情形提出新型村規(guī)民約，且在修改程序上更為簡易，修改過程亦更加迅速。

綜上，村規(guī)民約實屬鄉(xiāng)村治理的最佳選擇，以村規(guī)民約治理鄉(xiāng)村在政治、經(jīng)濟、文化等領域均有積極作用。它能夠較為全面地調(diào)整鄉(xiāng)村社會關(guān)系，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，具體表現(xiàn)為管理公共事務、維護鄉(xiāng)村治安、解決民間糾紛等［4］。

2 現(xiàn)實性：鄉(xiāng)村治理中的挑戰(zhàn)及對策

2.1 村規(guī)民約面臨的挑戰(zhàn)

2.1.1 傳統(tǒng)村規(guī)民約的適應性在減弱 村規(guī)民約具有極強的區(qū)域性，各地的村規(guī)民約也不盡相同。隨著經(jīng)濟建設的發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設的迅速推進，大規(guī)模的人口流動打破了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會幾近靜止的狀態(tài)，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的熟人社會已經(jīng)演變?yōu)椤鞍胧烊松鐣保?］，且愈發(fā)呈現(xiàn)出向陌生人社會關(guān)系轉(zhuǎn)變的趨勢?；谙嗤奈幕褪烊碎g的信任，村民才會對本地域的村規(guī)民約發(fā)自內(nèi)心的認同，而對于新村民，這種地方認同需要一定的時間過渡方能產(chǎn)生。但人口流動常常具有頻率高的特點，短時間的居住難以使新村民真正接受短暫生活之處的村規(guī)民約。除了“鄉(xiāng)土”觀念的改變，經(jīng)濟利益最大化沖擊著村民傳統(tǒng)的價值觀和道德標準以及物質(zhì)生活的豐富與精神文明建設相對滯后的矛盾［6］都加速弱化了傳統(tǒng)村規(guī)民約的適應性。

2.1.2 村規(guī)民約在自治權(quán)與行政權(quán)的博弈中作用受限 《憲法》第111條賦予了村民自治權(quán)，但《村民委員會組織法》第27條又給予鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府責令改正的權(quán)力。村規(guī)民約的制定受制于行政權(quán)力，內(nèi)容或空洞、“原則化”，不具有可行性，或復制國家相關(guān)法律和政策，脫離實際。各地基層政府為響應國家號召，推進基層民主，更為主動地指導鄉(xiāng)村治理，使本就“低鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府一等”的村委會更加受束縛，有礙村規(guī)民約作用發(fā)揮的最大化。

2.1.3 村規(guī)民約中懲罰性措施的合法性受到質(zhì)疑 村規(guī)民約中懲罰性措施的初衷雖好，但稍加思考還是會發(fā)現(xiàn)其背后存在巨大的隱患。因為處罰直接影響到公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，故《立法法》與《行政處罰法》均對行政處罰的設定和執(zhí)行規(guī)定了嚴格的法定程序。雖然“村民自治共同體的內(nèi)部處罰屬于其自治范疇內(nèi)的事項，并不需要行政處罰法的授權(quán)和規(guī)定”［7］，但是出于對私權(quán)的保護，侵益性行為的規(guī)制應當在法律規(guī)定的框架之內(nèi)。鑒于此，公眾不禁產(chǎn)生疑惑：村規(guī)民約是否有權(quán)規(guī)定懲罰性措施？懲罰之界限為何？如果村規(guī)民約侵犯到自身權(quán)利又該如何救濟？村規(guī)民約是基于信任和文化認同才會產(chǎn)生，而村規(guī)民約懲罰性措施的合法性受到質(zhì)疑已動搖村規(guī)民約存在之根基，必須予以重視并及時消除誤解。

2.2 構(gòu)建新型村規(guī)民約的挑戰(zhàn)

村規(guī)民約要應對新時代下的各種挑戰(zhàn)，構(gòu)建新型村規(guī)民約，就必須有宏觀的指導思想和切實可行的舉措。要在遵循中國特色社會主義法治理念的前提下，結(jié)合社會主義核心價值觀，以傳統(tǒng)的村規(guī)民約為藍本，取精去粕，有選擇地借鑒和吸收其他治理模式中的有益經(jīng)驗。

2.2.1 宏觀指導 以寬容精神、法理規(guī)制重構(gòu)村規(guī)民約［8］，雖然理論層次頗高，但仍需注意兩點。①法理社會的“寬容精神”應當符合時代精神，否則很容易脫離本土實際，重蹈梁漱溟先生鄉(xiāng)村建設失敗之覆轍。②法理主要涉及法律的基本精神和學理，實際上還是圍繞著“法”，相較于村規(guī)民約集法治、德治、自治于一體，“法理社會”縮小了村規(guī)民約的涵攝范圍。因此，緊密聯(lián)系國家最新理論與政策，以“規(guī)則治理，價值引領”為綱，把自治、法治、德治有機結(jié)合，方是當下構(gòu)建新型村規(guī)民約較為合理的指導思想。

2.2.2 具體舉措

1）構(gòu)建適應性強的新村規(guī)民約。傳統(tǒng)村規(guī)民約的適應性減弱，其根源在于人口流動使得村民對村莊的主體感缺失以及不良利益觀造成的鄉(xiāng)村傳統(tǒng)道德文化式微。而此兩點皆是社會發(fā)展難以避免的，相較于逃避、阻止，因勢利導更符合發(fā)展規(guī)律。實際上，人們到一個新的環(huán)境后，都會有意或無意地了解新環(huán)境里說話做事的各種“規(guī)矩”。這種“入鄉(xiāng)隨俗”的共性觀念并沒有因為高頻率的人口流動而消逝。那么，可以嘗試在保留當?shù)卮逡?guī)民約中核心要義與特色部分后，合理提高重構(gòu)村規(guī)民約的開放程度，即共商、共建、共享，結(jié)合當?shù)厝丝诹鲃訉嵡?，靈活確定完善村規(guī)民約的周期，讓村民共同參與、共同重構(gòu)、共同遵守新的村規(guī)民約。例如通過建立微信群等新通信手段不時發(fā)布與鄉(xiāng)村有關(guān)的信息，既能幫助新村民盡快了解并融入當?shù)厣?，又可?lián)系本村流動人口，增強其與地方間的互動，了解家鄉(xiāng)建設情況并為家鄉(xiāng)治理與發(fā)展建言獻策，從而強化鄉(xiāng)情。又如江蘇省連云港市在2019年11月開展優(yōu)秀村規(guī)村約征集活動，并發(fā)起“村規(guī)民約，由你來選”，從30篇村規(guī)村約中投票選出10個優(yōu)秀村規(guī)村約［9］亦不失為一項創(chuàng)新高效的舉措。此外，絕大多數(shù)人都不會輕易違反自己制定的規(guī)則，所以共同重構(gòu)的村規(guī)民約對利己主義的蔓延恰恰能給予最大限度的遏制。這些既有利于維護傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的感情基礎，提高新村民們對村規(guī)民約的認可度，又有利于鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化融合后重塑。

2）平衡自治權(quán)與行政權(quán)。對于自治權(quán)與行政權(quán)的掣肘，“多元主體協(xié)同共治”［10］雖然具有互補作用，也能一定程度上避免單一主體治理時的局限性，但其弊端仍不容忽視。首先，也是最重要的一點是，這四維治理主體代表著四個群體的立場，現(xiàn)實中兩個維度主體的鉗制或扯皮現(xiàn)象尚難以杜絕，更遑論四個。其次，村民委員會的自治權(quán)因工資或補助等現(xiàn)實受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府牽制的現(xiàn)象屢見不鮮，“多元共治”在一定程度上忽略了這一實情，執(zhí)意推行只會使基層自治權(quán)在此背景下更加得不到應有的尊重。最后，治理主體多元化的本意在于彌補單一主體治理局限的同時，防止專權(quán)滋生腐敗。與其如此，莫若以村民委員會自治為核心，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府一定的監(jiān)督權(quán)，農(nóng)村社會組織和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建議的權(quán)利。這與中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度，一人掌舵、其他人助航的道理十分相似。“多元共治”并不適合解決此類矛盾。平衡自治權(quán)與行政權(quán)的思路是抓住主要矛盾，針對自治權(quán)與行政權(quán)沖突的焦點，一方面，行政權(quán)應盡快收回自己的觸角，將對村民事務的決定權(quán)改為監(jiān)督檢查權(quán)，以尊重村民委員會的自治。另一方面，健全、完善村規(guī)民約的合法性審查機制。在不改變村規(guī)民約主要內(nèi)容的前提下，參考民族區(qū)域自治制度中有關(guān)自治條例的制定規(guī)則，以期做到：在內(nèi)容上，明確村規(guī)民約的自治領域，對法律和國家政策結(jié)合本地實情變通適用；在制定上，對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的糾錯權(quán)予以限制，即村委會只需將制定通過的村規(guī)民約向其備案，若鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對該村規(guī)民約的合法性有異議，則須上報縣（區(qū)）級政府，由縣（區(qū)）級政府協(xié)助審查，并請同級紀委派員監(jiān)督。

3）懲罰性措施“契約化”。對于村規(guī)民約懲罰性措施的合法性的質(zhì)疑，溯本求源，確定基層自治權(quán)究竟是“法無授權(quán)不可為”，還是“法無禁止即自由”。對此，筆者更傾向于后者，理由有3。①“法無授權(quán)不可為”是依法行政對公權(quán)力機關(guān)行使行政權(quán)的限制，而除了行政機關(guān)授權(quán)其協(xié)助實施行政行為的情況外，村民委員會并不會具有行政主體資格，所以不具備“法無授權(quán)不可為”原則適用之主體要件。②《民法典》第101條賦予村民委員會具有基層群眾性自治組織法人的資格。作為特別法人，村民委員會是法律所承認的民事主體，可以從事為履行職能所需要的民事活動，將懲罰性措施“契約化”實際上是將其“民事化”，以便獲得有力的法律依據(jù)。③村規(guī)民約實質(zhì)就是農(nóng)村的社會公約，具有契約的性質(zhì)。例如北京房山區(qū)南廣陽城就是契約治村，不僅村民要守約，連租戶也要做到“違約必罰，違約認罰”，整個小區(qū)在沒有物業(yè)的情況下下仍然井然有序［11］。契約治村對村民要求高，目前較為適宜在有一定契約精神和法治理念基礎的地區(qū)推行。因此，村規(guī)民約適用“法無禁止即自由”更合乎情理，即村規(guī)民約可以包含懲罰性措施，但制定時須在尊重與會村民代表意思自治的前提下將其“契約化”；且該懲罰權(quán)行使之界限應當以村規(guī)民約的合法性為準繩，在《村委會組織法》第二十七條第二款的基礎上適當放權(quán)，即不與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不侵犯村民的人身權(quán)利和民主權(quán)利，但在個人財產(chǎn)上以比例原則為尺度合理懲戒。至于村民認為村規(guī)民約侵犯自己合法權(quán)益時的救濟渠道，司法應當以尊重基層民主自治為原則，僅在懲罰性措施涉及村民人身權(quán)利、民主權(quán)利以及重大財產(chǎn)等特殊情形下方得有限突破。村民應當先向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府提出申訴，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府依照前文建議之流程進行合法性審查；對合法性審查之結(jié)果或程序持異議的，或行政復議進而行政訴訟，或直接啟動司法程序以求救濟。窮盡救濟再尋求司法介入既能間接強化村規(guī)民約的“強制力”，又能使司法保持其應有的中立性。

3 小結(jié)

村規(guī)民約融合自治、法治、德治的核心理念，對鄉(xiāng)村治理具有無可替代的作用。盡管新時代背景下的村規(guī)民約不斷面臨挑戰(zhàn)，應當積極探索解決途徑，保護并優(yōu)化這一具有中國特色社會主義的鄉(xiāng)村治理規(guī)范，使其迸發(fā)出新的活力，為中國特色社會主義法治體系提供有力的民間保障。