基于土地資源約束條件下的耕地利用與保護措施研究

鄧佩如 王 滔

（1.銅仁職業(yè)技術(shù)學院，貴州 銅仁 554300；2.廣東省韶關(guān)市乳源瑤族自治縣自然資源局，廣東 乳源 512700)

前言

珍惜、合理利用土地，切實保護耕地是我國必須長期堅持的基本國策。耕地保護是涉及我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問題。2020年以來，黨中央、國務院連續(xù)做出了有關(guān)耕地保護的決策部署?！秶鴦赵恨k公廳關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》(國辦發(fā)〔2020〕44號)明確強調(diào)耕地利用優(yōu)先。對耕地實行特殊保護和用途管制，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為其他類型農(nóng)用地。在優(yōu)先發(fā)展糧食和食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的基礎上，適度利用耕地生產(chǎn)非食用農(nóng)產(chǎn)品，引導市場調(diào)節(jié)供應過剩的非食用農(nóng)產(chǎn)品，防止無序發(fā)展?！秶鴦赵恨k公廳關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”的通知》(國辦發(fā)〔2020〕24號)強調(diào)，嚴禁非農(nóng)業(yè)建設非法占用耕地。任何人和單位不得違反規(guī)劃從事非農(nóng)建設、占用耕地建房等行為。2021年國家發(fā)布《關(guān)于嚴格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號）中用五個“嚴格”強調(diào)了耕地保護制度。

習近平總書記在參加政協(xié)農(nóng)業(yè)界、社會福利和社會保障界委員聯(lián)組會時（2022年3月6日），明確指出糧食安全是“國之大者”。要落實最嚴格的耕地保護制度，加強用途管制，規(guī)范占補平衡，強化土地流轉(zhuǎn)用途監(jiān)管，推進撂荒地利用，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、基本農(nóng)田“非糧化”。因此，本文基于土地資源約束條件，分析了當前我國農(nóng)村耕地利用現(xiàn)狀以及對當前所面臨的難題，提出了較行之有效的應對措施，以期突破土地保護難題、守住18億畝耕地紅線的研究顯得十分重要。

1.充分認識耕地資源保護的必要性和緊迫性

糧食安全是“三農(nóng)”工作的首要任務。人多地少的基本國情決定了我國必須實行最嚴格的耕地保護制度，解決耕地保護中出現(xiàn)的各類問題。第三次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，近10年間，全國耕地減少了753.3萬hm2，2021年中國人均耕地面積為0.007hm2。減少的耕地主要流向了國土綠化和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。在極端天氣、新冠病毒疫情和出口限制等因素的影響下，糧食安全已成為中國經(jīng)濟發(fā)展的一個長期而具有挑戰(zhàn)性的問題。要想科學合理地利用好有限的耕地資源就必須處理好糧食生產(chǎn)與效益的關(guān)系，不能簡單地用經(jīng)濟效益來決定耕地的用途，必須在保證糧食生產(chǎn)的前提下再考慮用作其他的用途。

然而2021年8月-2022年6月自然資源部先后公開通報37個違法用地典型問題、24個農(nóng)村亂占耕地建房專項整治處理結(jié)果不準確且未整改到位問題和53宗新增亂占耕地建房典型案例，涉及土地面積達54.80hm2，其中耕地面積為34.21hm2。在國家土地管理的高壓態(tài)勢下，依然有耕地撂荒、違法建設亂占耕地、耕地用于非糧食作物種植等耕地利用的問題存在，對農(nóng)村社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和糧食安全構(gòu)成嚴重威脅。采取有力舉措防止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”，牢牢守住國家糧食安全的生命線，變得尤為重要和迫切。

2.耕地資源利用存在的問題

2.1 耕地撂荒

《土地管理法》明確規(guī)定禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。據(jù)《中國統(tǒng)計摘要2021》顯示，全國耕地面積為12.786億hm2。根據(jù)自然資源部公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2021年我國農(nóng)作物總播種面積為1.6億hm2，耕地撂荒面積約達12.6萬hm2。剖析其主要產(chǎn)生的原因有三方面：一是因耕地基礎條件差導致的撂荒。據(jù)中國自然資源部統(tǒng)計，中國40%以上的耕地正在退化。三分之二的耕地屬于中低產(chǎn)田，而且一半以上耕地仍是沒有灌溉設施的“望天田”。受自然條件的限制，耕種條件差，糧食產(chǎn)量低，不能滿足農(nóng)民生產(chǎn)生活的需要，導致耕地撂荒。比如貴州省屬喀斯特地貌地形地區(qū)，全省92.5%的土地面積都是山地丘陵，是全國唯一沒有平原的省份。水土流失嚴重，石漠化加劇，土壤肥力低下，導致糧食作物產(chǎn)出率低，耕地被迫撂荒。二是城市化發(fā)展迅速，吸引大量農(nóng)民外出務工，戶口外遷，導致耕地撂荒。據(jù)報道我國城鎮(zhèn)化率2020年已達到了63.89%，較2000年提高了約28個百分點。城鎮(zhèn)人口總量達到9.02億人，接近翻了一番。20年內(nèi)農(nóng)村人口凈減少2.98億人；城鎮(zhèn)人口凈增加4.46億人。農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比重較20年前下降了27.4%，共減少1.83億人。20年內(nèi)，中國人口居住生活生活地有農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)榱顺鞘?，就業(yè)渠道由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變成了二、三產(chǎn)業(yè)。三是國家惠農(nóng)護農(nóng)政策落實出現(xiàn)“變味”。自提出要高質(zhì)量發(fā)展推動鄉(xiāng)村全面振興發(fā)展以來，政府出臺“中央一號文件”加大對“三農(nóng)”的補貼力度，強化農(nóng)業(yè)基礎支撐作用。但一些地區(qū)仍出現(xiàn)耕地撂荒的問題，甚至出現(xiàn)利用國家增加補貼的機會，先騙取國家補貼后拋荒耕地的行為。2022年瀟湘晨報刊登的騙取糧食補貼案件中本地糧儲公司2013年11月至2020年8月共7年間先后以14名種糧大戶的名義，將外地糧食冒充種本地糧食，騙取糧食收購差價、補貼、獎勵共計26萬余元。時間之長，騙取金額巨大，導致中央惠農(nóng)護農(nóng)政策沒有真正用到農(nóng)民身上，造成了廣大耕地的實質(zhì)性拋荒。

2.2 耕地非農(nóng)化

耕地非農(nóng)化是指利用耕地從事非農(nóng)業(yè)的活動。目前，在耕地非農(nóng)化中，最受關(guān)注的熱點是違法占用耕地建房的問題。違法占用耕地建房問題主要表現(xiàn)為占用耕地建宅基地和占用耕地建農(nóng)業(yè)休閑設施兩種。2018年國家對設施農(nóng)用地和大棚房的清理整頓結(jié)果顯示，共排查各類農(nóng)業(yè)設施1815.7萬個，發(fā)現(xiàn)“大棚房”問題16.8萬個，涉及占用耕地8666.67hm2。剖析其主要產(chǎn)生原因有四個方面：一是不合理的經(jīng)濟效益驅(qū)動導致耕地非農(nóng)化。由于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的經(jīng)濟效益比從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟效益低，導致農(nóng)民更傾向于將耕地用于非農(nóng)業(yè)，以增加自身的收入。二是因農(nóng)村規(guī)劃滯后導致的耕地非農(nóng)化。因為農(nóng)村“沿路”“沿河”發(fā)展的規(guī)律和“風水學”觀念，很多農(nóng)戶建房的地址會選擇在靠近交通設施完備的地方，而靠近交通設施完備的、有充足水源的地方，往往是具有較大生產(chǎn)力和生產(chǎn)潛力的土地，這些土地80%以上屬于耕地。加之“依山傍水”風水學的影響，就導致農(nóng)村亂占耕地建房的現(xiàn)象屢禁不止。三是片面理解鄉(xiāng)村振興導致的耕地非農(nóng)化。在實施鄉(xiāng)村振興的過程中，一些區(qū)縣領(lǐng)導班子認為人工造幾個湖，建幾個景觀就是鄉(xiāng)村振興，導致在推進美麗鄉(xiāng)村建設中頻發(fā)打著“發(fā)展鄉(xiāng)村旅游”的名義，違法占用耕地進行農(nóng)業(yè)休閑設施和區(qū)域景觀建設的現(xiàn)象，造成了不必要的耕地非農(nóng)化。四是土地價格的差異性導致耕地非農(nóng)化。土地資源流入交易市場中呈現(xiàn)出價格梯度遞減的規(guī)律，城市土地交易價格高于農(nóng)村土地交易價格，城市中心到城郊再到農(nóng)村土地價格的差異性較大，農(nóng)村土地價格處在最低的梯度內(nèi)。這就導致在實際的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活中，農(nóng)戶更偏向于將耕地非農(nóng)化，以獲取更高的土地流轉(zhuǎn)價格。

2.3 耕地非糧化

耕地非糧化是指不能利用耕地做出了種植糧食之外的事情。耕地非糧化主要表現(xiàn)為食物性生產(chǎn)非糧化和非食物性生產(chǎn)非糧化。部分地區(qū)將農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整理解為單純減少糧食生產(chǎn)，部分經(jīng)營主體在永久性基本農(nóng)田上種樹，部分工商資本大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地用于種植非糧食作物。這些現(xiàn)象的產(chǎn)生對國家糧食安全造成非常嚴重的影響。根據(jù)調(diào)查，2021年我國耕地“非糧化”率初步判斷約為27%。分析其產(chǎn)生的原因主要有三方面：一是種糧成本持續(xù)增高，種糧產(chǎn)生的經(jīng)濟效益低導致的耕地非糧化。據(jù)報道2021年我國糧食播種面積為1.6億hm2，中央財政對農(nóng)民發(fā)放耕地地力保護補貼1204.85億元和一次性種糧補貼200億元，平均耕地的補貼僅為80.69元/667m2。農(nóng)戶除要購買種子外，還需購買用于種植糧食作物的農(nóng)藥、化肥、薄膜、機械等生產(chǎn)資料。高成本，低收益率的糧食市場導致大部分小規(guī)模分散經(jīng)營農(nóng)戶出現(xiàn)大量種糧收益下降甚至虧損的情況。這致使農(nóng)民要么選擇耕地撂荒，要么選擇低投入高產(chǎn)出的非糧作物。二是片面理解鄉(xiāng)村發(fā)展政策導致的耕地非糧化。隨著美麗鄉(xiāng)村建設的提出，部分區(qū)縣對鄉(xiāng)村振興理解的片面化認為粗暴地將耕地種植為觀賞樹、景觀林、綠化草坪等就是提升了村容村貌。將耕地應用到經(jīng)濟效益好的其他農(nóng)業(yè)項目，種植高回報率的特色經(jīng)濟作物就是“產(chǎn)業(yè)振興”，助長了耕地非糧化。三是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域?qū)I(yè)化格局導致的耕地非糧化。通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域?qū)I(yè)化程度呈現(xiàn)地域和產(chǎn)品的專業(yè)化。很多省份在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局上會優(yōu)先考慮自身優(yōu)勢，重點發(fā)展經(jīng)濟效益高的經(jīng)濟作物，從政策和布局上引導農(nóng)民的種植結(jié)構(gòu)向“非糧化”進行調(diào)整。

3.耕地高效利用的路徑

3.1 構(gòu)建“合作社式”農(nóng)業(yè)社會化服務模式

積極鼓勵龍頭企業(yè)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體采取“農(nóng)戶+合作社+企業(yè)”的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)利用模式，將農(nóng)村分散土地資源整合起來，通過建農(nóng)場、農(nóng)業(yè)園區(qū)等生產(chǎn)性基地，提高鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和生產(chǎn)效率，增強農(nóng)產(chǎn)品持續(xù)供給能力，從根本上解決“誰來種地、怎么種”的問題。據(jù)報道，截止到2020年全國近100萬個扶貧產(chǎn)業(yè)項目立項，建成各類扶貧產(chǎn)業(yè)基地共計10萬個以上。90%以上的貧困家庭通過“龍頭企業(yè)+合作社+貧困戶”等土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式參與到產(chǎn)業(yè)發(fā)展當中，形成穩(wěn)定增收的大好局面。

3.2 提高職業(yè)農(nóng)民的職業(yè)素養(yǎng)

將農(nóng)民素質(zhì)提升計劃納入當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，建立健全農(nóng)村教育和農(nóng)民培訓體系。通過“幼小初高本”教育資源的整合，建立健全“政府+部門+社會”三方于一體的教育培訓提升運行機制。例如貴州、四川等多省份針對農(nóng)民、退役軍人、下崗失業(yè)人員、農(nóng)民工、高素質(zhì)農(nóng)民、基層農(nóng)技人員開展提升學歷、技能和綜合能力的高職擴招專項工作，農(nóng)民可以進入高校學習，提升學歷，增加本領(lǐng)，更好服務農(nóng)村。建立“政校企”聯(lián)合的高素質(zhì)專業(yè)人才信息庫，開展多層次、多渠道、多形式的科技培訓和技術(shù)推廣，幫助農(nóng)民掌握適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)種植、生產(chǎn)、灌溉、管理等技術(shù)技能，從而提高耕地的利用率和產(chǎn)出率。2021年銅仁職業(yè)技術(shù)學院的47個科研團隊和17個技術(shù)服務團隊，為企業(yè)和農(nóng)民積極開展了實用技能服務下鄉(xiāng)、技能培訓下鄉(xiāng)和實用技術(shù)服務下鄉(xiāng)等活動，實現(xiàn)精準的技術(shù)供給，有效的提升了農(nóng)業(yè)人員業(yè)務素質(zhì)。

3.3 完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎設施

因地制宜地完善各類生產(chǎn)基地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地及各類農(nóng)業(yè)要素培育工程，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素利用率。通過建設科普教育基地、打造藝術(shù)稻田、構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合園區(qū)等方式，將種糧與農(nóng)業(yè)休閑、養(yǎng)老康養(yǎng)、科普教育、觀光旅游等產(chǎn)業(yè)相融合，增加種糧的附加值，提高耕地利用的綜合效益。

3.4 強化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)科技支撐

推動“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略落地最好的方法就是充分地利用各種科學技術(shù)作為支撐。各地政府要結(jié)合自身實際、統(tǒng)籌各方資源，建立農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化獎勵機制，加快農(nóng)業(yè)科技相關(guān)發(fā)明、實用新型專利等成果的轉(zhuǎn)化，強化科技支撐，助推農(nóng)戶增收，助力農(nóng)業(yè)發(fā)展。比如攀枝花市西區(qū)科學技術(shù)局為有效提升西區(qū)特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，積極搭建服務平臺，通過組建科技特派員團隊、培育科技型農(nóng)業(yè)企業(yè)創(chuàng)新主體和以科技項目支撐農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展等三個舉措培育壯大了當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，助力耕地保護和利用提質(zhì)增效。

3.5 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素配置

建立健全農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務平臺，鼓勵農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，鼓勵優(yōu)秀人才服務農(nóng)村，形成人才雙向流動的良好機制，為農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供人才保障。積極探索“耕地保護+鄉(xiāng)村發(fā)展”新融合，將耕地利用與鄉(xiāng)村生態(tài)振興、產(chǎn)業(yè)振興等要求相結(jié)合，大力發(fā)展生態(tài)休閑新型農(nóng)業(yè)，拓展種糧的功能和模式。

4.耕地資源管理對策

4.1 嚴格執(zhí)行國家土地管理法規(guī)

一是加大耕地保護法律法規(guī)宣傳力度。通過多渠道加強對新的土地管理法、農(nóng)村土地承包法、基本農(nóng)田保護條例等法律法規(guī)的宣傳工作，增強農(nóng)民耕地的保護意識。二是制定可持續(xù)發(fā)展的國土空間規(guī)劃。明確耕地保有量、建設用地規(guī)模、禁墾范圍等要求。嚴格控制非農(nóng)業(yè)建設占用農(nóng)用地。三是嚴格執(zhí)行占用耕地補償制度。按照“占用多少，開墾多少”的原則，確保開墾的耕地真正落實到地塊。四是嚴格依法查處違反耕地保護的法律法規(guī)的行為。按照“堅決止住新增、穩(wěn)妥處置存量”的原則，根據(jù)實際情況對違法違規(guī)占用耕地行為穩(wěn)妥審慎處理，不允許“簡單化”“一刀切”，統(tǒng)一強行簡單恢復為耕地。

4.2 結(jié)合區(qū)域特點，制定相應的管理制度

一是各地制定與本地相關(guān)的耕地資源保護制度，健全黨政同責、齊抓共管、上下聯(lián)動的責任機制，將耕地資源保護納入本地區(qū)的年度專項工作計劃中。二是制定《基本農(nóng)田保護工作實施方案》，層層簽訂《基本農(nóng)田保護責任狀》。三是嚴格執(zhí)行耕地審批制度，制定易操作的耕地用途管制流程。四是完善耕地資源保護管理的相關(guān)獎懲制度。區(qū)別對待違法違規(guī)行為，鼓勵耕地保護行為。例如廣東省針對耕地撂荒的問題，積極探索建立了撂荒耕地復耕獎補機制，采取“委托+流轉(zhuǎn)”、降低土地流轉(zhuǎn)租金、直接免租或降低耕地出租價格等方法，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)順利開展撂荒耕地整治工作；截至2021年全省完成撂荒耕地復耕復種5.726萬hm2，超額完成年度計劃復耕2.14萬hm2撂荒地的任務。陜西省針對耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問題，出臺了《陜西省關(guān)于全面建立耕地保護田長制的實施方案》，通過建立以保護耕地和永久基本農(nóng)田為目標的耕地保護田長制管理模式，形成區(qū)鎮(zhèn)村三級聯(lián)動全覆蓋的耕地保護網(wǎng)格化監(jiān)管，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”現(xiàn)象的發(fā)生。

4.3 提高非糧化非農(nóng)化監(jiān)督信息平臺建設

一是全面推行數(shù)字化耕地保護，綜合運用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代信息技術(shù)，建立農(nóng)村土地利用的監(jiān)控、評價、管理于一體的現(xiàn)代信息化監(jiān)督平臺。二是建立耕地監(jiān)督情況通報機制，相關(guān)政府部門全年至少開展2次及以上的耕地種糧情況動態(tài)監(jiān)測評價。做到耕地保護“三及時”，即發(fā)現(xiàn)問題及時，解決問題及時，防范問題及時。三是選派專業(yè)的技術(shù)人員對土地利用和耕地保護實行信息化、精細化管理，及時更新電子地圖和數(shù)據(jù)庫，為提高非糧化非農(nóng)化監(jiān)督提供及時、動態(tài)、科學的第一手資料。例如杭州市雙浦鎮(zhèn)應用的“杭州市空間智治平臺”App 開展“耕地智保”數(shù)字化管理，通過現(xiàn)代信息化平臺，對當?shù)氐母乩煤捅O(jiān)管實行動態(tài)化管理。江西省瑞金市2021年建成標準化自然資源監(jiān)管指揮中心，依托“人防+技防”，精準、動態(tài)管好耕地資源，牢牢守住耕地紅線，為全面推行數(shù)字化耕地保護提供了真實有效的實施案例。

4.4 強化地方政府監(jiān)管力度

一是繼續(xù)強化政府在耕地保護中的主體責任。新《土地管理法實施條例》首次從行政法規(guī)層面明確了耕地保護的責任主體是省級人民政府。省級人民政府應當將國務院確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護任務分解下達，落實到地塊，并隨時向國務院匯報落實情況。相關(guān)省級人民政府也要建立健全耕地保護機制和責任制，確保做到層層把控，切實達到耕地的保護作用。二是建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的信息化平臺及服務機構(gòu)，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，引導農(nóng)村土地使用權(quán)健康有序流轉(zhuǎn)。在農(nóng)村全面推行家庭承包方式承包。不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等，可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。同時，結(jié)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺的《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，建立農(nóng)村多種形式的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風險防范和保障機制，保護耕地，保障農(nóng)戶的根本利益，幫助農(nóng)村加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，促進土地適度規(guī)模經(jīng)營。三是完善政府支農(nóng)政策。通過推廣耕地輪作休耕制度，引導糧食生產(chǎn)功能區(qū)在生產(chǎn)完一季糧食后，可將耕地用于種植非糧作物。明確糧食生產(chǎn)功能區(qū)“三嚴禁”，強化地方政府監(jiān)管力度，提高耕地質(zhì)量，保證農(nóng)民收入。