國家治理能力視域下我國農村基層治理能力研究綜述

阿麗婭·依不拉音

（新疆農業(yè)大學，新疆 烏木魯區(qū) 830052）

前言

20世紀90年代國家治理能力與治理現(xiàn)代化已經進入國內學術研究范疇，自黨的十八屆三中全會之后成了研究熱點。將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，對于中國治理體系發(fā)展具有重大而深遠的理論意義與實踐意義。然而，鄉(xiāng)村作為國家治理執(zhí)行的基本單位，其治理能力的提升是國家治理能力提升的基礎，增強基層治理能力也是縮小城鄉(xiāng)差距，推進國家治理能力現(xiàn)代化的關鍵。當前，隨著我國農村社會經濟的發(fā)展，農村治理結構發(fā)生了巨大變化，因此農村治理所面臨的新的機遇與挑戰(zhàn)有待研究，農村基層治理能力現(xiàn)狀值得分析與研究。

1.背景研究

1.1 政策推動

黨的十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出應堅持和完善制度與體系，推動國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設。已有的研究中，學者多從國家宏觀政策為背景，以實踐結果與成效為視角，反思目前鄉(xiāng)村治理結構轉變，提出完善鄉(xiāng)村治理體系，提升基層治理能力的重要舉措。

自2008年起，黨中央高度重視基層治理情況，農村基層治理能力是國家治理能力的基石，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，全面推進國家治理能力治理體系現(xiàn)代化的必然要求。2020年1號文件就加強農村基層治理提出明確要求，提出健全基層黨組織建設、建設平安鄉(xiāng)村等具體舉措；2021年中共中央、國務院印發(fā)《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，提出完善支持社區(qū)服務業(yè)發(fā)展政策為提高鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化水平提供了制度保障，進一步提升鄉(xiāng)村治理效能。

1.2 農村基層現(xiàn)實困境

王義保（2015）在對農村基層治理能力異化的研究中指出，20世紀90年代以來，中國農村現(xiàn)實中出現(xiàn)治理困境，主要表現(xiàn)為農民生活苦、負擔重，農村生活窮，以及基層干部腐敗不作為，群體性事件層出不窮。這個基層治理合法性與基層政權帶來了嚴重的阻礙。在此背景下，中央明確提出了對現(xiàn)行農村稅費制度進行改革，減輕農民負擔。對于農村稅費改革所帶來的影響，吳智靈（2016）認為，一方面能夠鞏固基層組織的合法性與合理性，將村干部及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的權力收緊，加強監(jiān)督。另外一方面，農村稅費改革，尤其是全面取消農業(yè)稅之后，農村基層組織的運作以及治理機構發(fā)生了巨大的變化，從原先“汲取型”轉變成了松散的“懸浮型”組織，而在其政治功能與公共服務功能的運作中出現(xiàn)衰敗的現(xiàn)象，然而，隨著目前農村社會轉型與發(fā)展，基層治理狀況能力狀況又出現(xiàn)了新情況與新問題，有待研究與探討。

2.農村基層治理能力

2.1 概念厘定

學界對于農村基層治理能力并沒有給出一個完整的定義，對于政府治理能力的概念，首先是世界銀行1997 年《世界發(fā)展報告》，從國家職能視角來看，對最基本的職能包括提供純公共產品、維護國家安全、法律與維護社會秩序、保戶財產權、宏觀調控、公共衛(wèi)生、增進社會公平、保護弱勢群體等。其次，張艷國，尤琳（2014）在此基礎上總結提出，與國家基本職能相對應的五種國家能力: 汲取資源能力、經濟發(fā)展能力、社會管理能力、公共服務能力、制度建設能力。具體而言，發(fā)展國家治理能力，就是從這五個方面著手，不斷提升政府職能轉變，建設服務型政府。

從國家建設的角度來看，胡鞍鋼（2014）認為，國家治理能力建設包括“有形的建設”和“無形的現(xiàn)代化”。“有形的建設”是我們所能具體看到的，包括政治、經濟、文化及生態(tài)文明建設?！盁o形的建設”又稱為制度建設，包括國家治理結構、治理制度及基層組織治理等。從國家治理能力的角度來看，戴長征（2014）認為，國家治理能力是指國家在具體職能執(zhí)行過程中，通過管理社會政治、經濟、文化事務，實現(xiàn)國家治理的戰(zhàn)略目標的過程。具體而言是指 合理分配社會利益，有效控制社會資源及能量的總稱。

從上述學者給出的定義中，我們可以將國家治理能力分為兩種不同類型，一類是指國家在政治、經濟、文化等建設方面的具體職能；第二類是指上述國家能力行使中國家與社會之間形成協(xié)同互動能力。因此，在國家治理能力執(zhí)行的基本場域農村基層中的治理能力可以總結為以下幾個方面：財政配置能力、產業(yè)發(fā)展能力、合作治理能力、制度建設能力和公共服務的供給能力。這也是目前學者研究對基層治理能力指標化、體系化建設中的具體劃分。

2.2 農村基層治理能力之優(yōu)勢

學者對于農村基層治理能力的研究中，對以下幾個方面的農村基層治理能力的建設給予了肯定的評價，也列舉了在這些方面做得比較好的經驗。首先，在農村經濟發(fā)展能力方面，張艷國（2014）認為國家政策對于農村發(fā)展產業(yè)，壯大村集體經濟具有積極作用。尤其是在鄉(xiāng)村振興背景下，產業(yè)振興是關鍵，發(fā)展農村經濟對于建設農村基層治理能力至關重要。王利敏（2021）認為壯大村集體經濟是基層治理的經濟基礎，目前在政策引導下，推進農業(yè)科技創(chuàng)新，加快發(fā)展數(shù)字化、現(xiàn)代化農業(yè)，對于發(fā)展農村基層治理能力具有推動作用。

在基層社區(qū)化治理能力方面，李增元（2014）通過研究發(fā)現(xiàn)，農村出現(xiàn)了以挖掘村落社區(qū)社會資本為主要內容的“社區(qū)理事會”和“農村村落社區(qū)志愿者協(xié)會”，甚至還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府吸納民間力量參與網(wǎng)格服務團隊的“網(wǎng)格化”管理。在公共服務供給方面，劉安（2011）認為在公共服務的供給方面，應更多吸引并引用社會資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應充分發(fā)揮市場在農村公共服務供給領域的資源配置作用，讓市場組織、社會組織參與農村公共服務供給，通過構建市場化、社會化服務體系，彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的供給不足。王森浩，劉鳳蘭（2020）從脫貧攻堅視域下，發(fā)現(xiàn)目前在農村公共服務供給方面，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出建設“農村社區(qū)服務中心”，承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府延伸至農村社會的政務性服務，如法律咨詢、糾紛調解、勞動就業(yè)、社會保障等。同時，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置“農村社區(qū)專職社工”，實現(xiàn)農村社區(qū)公共服務職業(yè)化、專業(yè)化。

在制度建設能力方面，周根才（2014）在對基層政府治理能力建構研究中強調創(chuàng)新化制度建設，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府探索農村基層社會治理創(chuàng)新，并注重治理創(chuàng)新的制度化建設。劉建川（2020）提出要不斷完善基層黨組織建設，構建“四議兩公開”制度，這也是目前在基層治理能力建設方面，各個地區(qū)根據(jù)本地特點創(chuàng)新治理舉措，這對于推進農村治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

2.3 農村基層治理能力之不足

2.3.1 合作治理能力不足

目前農村治理提倡發(fā)揮基層組織的作用，發(fā)展政府的合作治理能力，然而，在陳蔚（2007）的研究中，發(fā)現(xiàn)了農村合作社的“空殼化”多見，其原因可能是基層政府官員出于政績考量，建立合作社以達成績效考核的任務指標，然而實際上目前農村社會組織作用發(fā)展不充分，作用不明顯。同時敬乂嘉（2007）認為，在政府政策指定過程中，基層力量很難參與進來，政策制定過程透明度低，政治體制阻礙其他社會治理方參與治理，因此社會組織參與基層治理過程的效果不盡如人意。另一方面則源于村民自治組織、專業(yè)合作組織、社會組織等社會治理主體本身治理能力不完善，功能不健全，參與機會有限。

2.3.2 財政配置能力不足

在基層治理中，農村基層政府是主要的治理主體，其治理能力強弱直接影響治理成效。對此，王敬堯（2008）認為，我國基層政府普遍存在著財政困境，基層政府無法自主配置資源，導致在基層建設方面存在不足。同時，周雪光（2005）認為自分稅制改革以來，很大程度上，地方政府財政來源倚賴于中央預算撥給，而劃歸地方基層政府支配的稅收僅僅是地方相對穩(wěn)定財政收入的小部分。在這種收支劃分格局下，基層政府自有收入來源是有限的，與其承擔責任不相符，出現(xiàn)收入缺口。

2.3.3 公共服務供給能力不足

一些大城市的農村建設通過公共服務市場化提供了完善的公共服務體系，然而在一些中小城市的農村，仍然存在公共服務供給能力不足的問題。農村人力、財力資源的稀缺使得公共物品與公共服務供給受限。在運行過程中，農村基層政府往往傾向于將自己的多數(shù)財政投入到地方經濟建設項目當中，僅僅將有限的財力投入到公共服務體系構建當中。周志太（2014）認為農村基層政府投入大量人力物力進行招商引資，從而擠占其他非經濟增長型公共事務的資源，形成“擠出效應”政府的工作重心過度偏于追求提高經濟總量和財政收入，而對城鄉(xiāng)社會保障、公共衛(wèi)生等公共服務的關注嚴重不足。

通過對農村基層治理能力不足之處的梳理，結合學者的觀點，將農村治理現(xiàn)狀總結為以下幾點，第一，基層治理的“不得罪化”；村委會在執(zhí)行政府的行政指示時不得罪上級領導，也為了不得罪村民，經常處于“無功無過”的散漫狀態(tài)，不求創(chuàng)新立功，只求工作不出錯。第二，治理主體“老好人”化，作為治理主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村黨委支部、村委會在履行其職責時，為了不得罪人沒有強硬的行政權力去管制。第三，治理責任的虛擬化。由于村民自治制度以及社會組織發(fā)揮的治理作用，在落實各方責任時存在責任機制不完善、不到位等虛擬化的情況。

2.4 農村基層治理能力提升路徑

筆者梳理了學者關于農村基層治理能力所提出的提升路徑，將觀點總結為以下幾個方面。

2.4.1 治理主體方面

目前學者有關基層治理主體的研究較多，認為在新時代農村基層治理的主體逐漸趨于多元化。樊雅麗（2013）提出農村基層治理主體也包各種社會組織、能人、返鄉(xiāng)人員、老弱婦女等群體，在發(fā)揮多主體在治理過程中的作用，需要不斷鞏固和創(chuàng)新社會管理，不斷培育各類村民自治組織。張?zhí)熳簦?020）認為要不斷加強農村人力資本建設，吸引人才進入農村，通過加強鄉(xiāng)村職業(yè)教育培訓及完善鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生制度等措施增強農村人力資本。同時吳智靈（2014）也給出了相應對策，提出在農村已有的組織基礎上，通過培訓等方式來發(fā)展行政管理人員，通過網(wǎng)絡化等途徑，提升基層工作人員基本專業(yè)能力，不斷完善激勵制度，提高行政人員自身治理能力，培養(yǎng)執(zhí)政為民的思想。因此，農村基層政府可以選擇同社會培訓機構相互合作，摸索一套和組織特點相適應的培訓、激勵機制，以解決目前基層人才匱乏困境。

2.4.2 社區(qū)化治理方面

李增元（2014）認為提升農村基層社區(qū)化治理能力，需要破除封閉鄉(xiāng)村治理結構，建設新型農村社區(qū)，既能保留原有的熟人社會，又要推動農村社會不斷開放化、現(xiàn)代化。目前，在農村社區(qū)化建設方面，徐加玉（2020）認為在現(xiàn)代化農村建設過程中，可以借助社區(qū)平臺，將涉及村民切身利益的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助、就學、計劃生育、土地管理、社會治安等職能下沉鄉(xiāng)村社會，從治理方式、治理能力方面進行轉變。

2.4.3 社會組織方面

社會組織在農村基層治理當中發(fā)揮的作用越來越強，需要發(fā)揮社會組織在基層治理中的作用。周根才（2010）提出農村基層政府也應為社會組織良性發(fā)展創(chuàng)造有利的條件，一方面農村基層政府協(xié)助農村社會織，通過學習和借鑒城市社會組織的管理模式，引用參考私人機構的運作與經營管理策略，改良組織結構，完服務內容，提供更符合本土的公共服務。

從學者提出的農村基層治理能力提升途徑來看，面對農村基層治理存在的問題，普適性的解決對策主要在于治理主體能力與治理政策的完善。筆者認為，在能力提升方面，一些中西部地區(qū)的農村可以借鑒發(fā)展較好地區(qū)的治理經驗。而面對發(fā)展程度不同的地域，也應制定不同的績效指標與發(fā)展目標，從而完善農村基層治理能力提升體系。

3.總結評述與未來研究展望

目前有關于農村基層治理能力的研究處于解決問題后的歸因于反思階段。隨著農村社會經濟的發(fā)展，許多歷史遺留下的基層治理問題逐漸得到了解決，然而城市化發(fā)展給農村基層治理帶來了新的問題，區(qū)域間經濟發(fā)展程度不同，所面臨的問題也不同，因此，在將來的農村基層治理能力的研究上：第一，可以更多地以城市化為研究視角，比較不同區(qū)域間農村治理能力情況；第二，關注農村當前面臨的新情況、新問題，引進好的經驗方法，發(fā)展基層政府電子政務；第三，關注農村基層利益相關者，制定適合于本地實際情況的績效考核標準，通過激勵等方式增強農村基層治理主體能力的提升，實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化目標。