試論如何做好農(nóng)村房地一體化確權(quán)登記工作

文／程雷 桓臺縣自然資源局 山東淄博 256400

引言：

在當(dāng)前城市化快速發(fā)展的過程中，越來越多的年輕群體在上學(xué)就業(yè)等方面都選擇經(jīng)濟較發(fā)達的城市地區(qū)，長期如此，則會造成農(nóng)村地區(qū)宅基地資源過度閑置甚至荒廢或者非法流失等，這不僅損害了擁有農(nóng)村戶口的人民群眾利益，也影響了農(nóng)村經(jīng)濟的規(guī)范化、高效化發(fā)展。黨中央從促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和維護農(nóng)民利益角度出發(fā)，確定了“房地一體”“房隨地走”等工作理念和原則，對農(nóng)村宅基地繼承的各類情況進行了詳細規(guī)范和要求，下文將對此觀點展開論述。

1、農(nóng)村房地一體化確權(quán)登記概述

1．1 概念

根據(jù)我國《土地管理法》相關(guān)內(nèi)容規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。因此，“房地一體化確權(quán)登記”中的“地”就指的是農(nóng)村的宅基地和集體建設(shè)用地的使用權(quán)，而“房”指的就是村集體成員在本村區(qū)域內(nèi)土地建設(shè)的住宅及其他合法性建筑物的所有權(quán)。因此，房地一體化確權(quán)登記工作就是通過對上述二者進行現(xiàn)場測量、核實信息及統(tǒng)一登記在冊，并頒發(fā)不動產(chǎn)登記證書等法定活動，是一項明確農(nóng)村群眾物權(quán)法律關(guān)系的行為[1]。

1．2 重要意義

一是盤活農(nóng)村資產(chǎn)，助力鄉(xiāng)村振興深入推進。伴隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的不斷推進，農(nóng)村的農(nóng)地資源和宅基地資源還需要進一步規(guī)劃和開發(fā)，而通過全面推進農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作，可以依法有序保護農(nóng)民的合法權(quán)益，進一步摸清農(nóng)村地區(qū)土地資源狀況，進而盤活農(nóng)村資源，促進鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村制度改革深入推進。

二是切實惠民利民，維護農(nóng)村居民的合法權(quán)益。農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作是按照應(yīng)保盡保、確?？蓪崿F(xiàn)農(nóng)村財產(chǎn)權(quán)益最大化目標(biāo)開展工作的，堅持尊重歷史、結(jié)合實際、量力而行等工作理念，是以為廣大農(nóng)村群眾謀取更多的利益作為出發(fā)點的。同時，完成確權(quán)頒證后也能夠充分明晰農(nóng)村不動產(chǎn)的物權(quán)關(guān)系，能夠為解決農(nóng)村經(jīng)濟糾紛提供良好的法律依據(jù)。

三是規(guī)范農(nóng)村土地，推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。長期以來，我國農(nóng)村的土地情況復(fù)雜，由于各種原因?qū)е聼o法實現(xiàn)統(tǒng)一管理。通過推進農(nóng)村地區(qū)房地一體登記工作，能夠進一步加強農(nóng)村土地管理，以制度化、規(guī)范化的形式提升土地管理的現(xiàn)代化、信息化水平，為今后農(nóng)村地區(qū)不動產(chǎn)管理和增加農(nóng)戶家庭收入奠定基礎(chǔ)，也是貫徹落實國家縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、深化農(nóng)村改革政策的重要舉措。

2、農(nóng)村房地一體化確權(quán)登記工作的一些問題

2．1 政策法規(guī)貫徹不實，工作難度大

首先，部分地區(qū)對農(nóng)村房地一體化的政策法規(guī)貫徹不嚴。我國農(nóng)村地區(qū)地域廣闊、土地情況復(fù)雜，進行農(nóng)村房地一體化登記工作應(yīng)當(dāng)上下貫通、協(xié)作開展，才能保證實際工作高效、有序進行。但是，部分地區(qū)對房地一體登記工作并不夠重視，在相關(guān)的政策法規(guī)落實上大打折扣，對基層工作的指導(dǎo)還不夠明確，一定程度上影響了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作進度和效果。

其次，一些農(nóng)村地區(qū)沒有充分發(fā)揮村干部人熟地熟的優(yōu)勢。村干部是最熟悉當(dāng)?shù)貐^(qū)域宅基地情況的基層干部，但是，由于多重任務(wù)壓身，對農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作的支持力和配合顯得捉襟見肘，積極性不高，使一些進村測量和信息核實的工作開展相對不是很順利，也加大了工作難度。

再者，部分農(nóng)村地區(qū)的宅基地監(jiān)管寬松問題也比較明顯。很多農(nóng)村地區(qū)由于以往對農(nóng)村宅基地的審批、監(jiān)督不夠嚴格和仔細，導(dǎo)致部分農(nóng)村隨意建房、少批多建、借地建房等問題情況復(fù)雜，權(quán)屬分割不清楚，追本溯源非常困難，給農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作造成了較大的難度[2]。

2．2 制度機制不完善，工作成效不明顯

一是部門協(xié)作機制不夠完善。農(nóng)村確權(quán)登記工作是一項政策性工作，在實際過程中需要多個部門單位協(xié)作進行，尤其是信息共享方面非常關(guān)鍵，涉及自然資源、統(tǒng)計、稅務(wù)及民政等多個部門單位。但是，目前來說許多地區(qū)還沒有形成通力協(xié)作、信息互享的工作機制，導(dǎo)致在農(nóng)村房地一體確權(quán)登記過程中對于一些歷史遺留、繼承人變更等信息無法及時有效獲取和更新，導(dǎo)致農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作進度緩慢、成效不明顯。

二是技術(shù)運營資金保障機制不夠完善。農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作中第一手實際資料的調(diào)查取證是非常關(guān)鍵的，關(guān)乎農(nóng)村房地一體確權(quán)登記信息的真?zhèn)涡院蜏蚀_性，但是由于工作周期長、成本高、利潤低及回款困難等原因，給一些技術(shù)單位增加了較大運營壓力，也不利于我國開展房地一體確權(quán)登記工作安全高效地推進。

三是違法違規(guī)現(xiàn)象甄別和處理程序不夠完善。農(nóng)村地區(qū)環(huán)境復(fù)雜，歷史問題較多，許多宅基地登記過程中不僅違法違規(guī)類型千奇百怪，而且當(dāng)事人對此闡述也模糊不清，從而導(dǎo)致發(fā)生較多的問題糾紛等，目前這方面的工作還需要進一步完善。

2．3 科技信息平臺不多，工作效率低

一是測繪調(diào)查技術(shù)應(yīng)用層次淺。就目前來說，農(nóng)村地區(qū)在開展房地一體確權(quán)登記的調(diào)查測繪過程中采用的科技手段不夠多，一些前沿的技術(shù)類設(shè)備還沒有得到充分應(yīng)用，現(xiàn)階段還利用一些比較簡單的、低層次的科技設(shè)備進行工作，這不僅會影響農(nóng)村房地一體登記的工作效率，也無法得到更加精準的統(tǒng)計結(jié)果[3]。

二是線上業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)開發(fā)少。諸多農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展及辦公人員素質(zhì)較低等原因，還沒有全面開發(fā)出適合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記的線上辦公應(yīng)用，沒有完全實現(xiàn)由“線下人員跑”向“線上數(shù)據(jù)跑”的辦公變革。而房地一體確權(quán)登記工作辦理的手續(xù)繁雜，必須由當(dāng)事人頻繁報送材料進行業(yè)務(wù)辦理，并且還要村民自己承擔(dān)交通費用，嚴重影響了農(nóng)村房地一體確權(quán)登記的工作效率。

三是巡查監(jiān)管手段不夠現(xiàn)代化。農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作相對來說時間周期比較長，在進行宅基地確權(quán)登記的過程，同時農(nóng)村居民建房也在持續(xù)進行，由于缺少對農(nóng)村宅基地監(jiān)管的平臺和應(yīng)用，對農(nóng)村宅基地管理不夠規(guī)范和精準，又出現(xiàn)新的違規(guī)亂建房屋，從而導(dǎo)致農(nóng)村房地一體登記工作難度增大，難以順利向前繼續(xù)推進。

2．4 宣傳教育手段不夠，群眾參與少

一方面是政府不重視對農(nóng)村群眾的宣傳。農(nóng)村房地一體化確權(quán)登記是惠民利民的好工程，是為進一步規(guī)范農(nóng)村土地資源管理、維護廣大農(nóng)村群眾的利益的國家政策性項目，在農(nóng)村能否順利推進離不開廣大農(nóng)村群眾的支持。但是，由于我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后、信息獲知渠道相對單一，再加上當(dāng)?shù)刂鞴懿块T不重視對群眾的宣傳教育，導(dǎo)致許多農(nóng)村群眾不能全面理解相關(guān)宅基地的確權(quán)登記工作，從而也就不配合不支持農(nóng)村宅基地的確權(quán)登記工作[4]。

另一方面是農(nóng)村群眾對農(nóng)房登記工作缺乏理解。由于對廣大農(nóng)村群眾沒有切實宣傳好農(nóng)村房地一體確權(quán)登記前后的情況變化和利益主體變更等政策內(nèi)容，導(dǎo)致一些在外務(wù)工的農(nóng)村居民不夠重視，不能及時提供相關(guān)信息材料和簽字。再加上部分村民對一些登記審批的關(guān)鍵性證明材料沒有妥善保管，對一戶多宅及面積多占等情況不夠了解，擔(dān)心自己也會被查處而受到處罰，因此產(chǎn)生較多的抵觸心理，對相關(guān)房地一體確權(quán)登記工作故意躲避、推諉以及不配合等，導(dǎo)致農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作難以有序進行。

2．5 人員專業(yè)素質(zhì)不高，執(zhí)行力較差

首先，人才隊伍整體素質(zhì)還需進一步提高。我國農(nóng)村地區(qū)分布廣、地區(qū)差異性大，也就導(dǎo)致農(nóng)村房地一體化確權(quán)登記工作任務(wù)重，必須要有一支專業(yè)素質(zhì)高、工作能力強的人才隊伍支持，才能夠有效保證實際工作高質(zhì)量、有序推進。但是，目前來說，我國較多農(nóng)村地區(qū)的基層主管部門人員和一線工作人員專業(yè)性不夠強、工作能力不夠高，與實際房地一體化確權(quán)登記工作的要求還有差距。

其次，培訓(xùn)學(xué)習(xí)機制不夠完善。部分地區(qū)在農(nóng)村房地一體化登記過程中沒有建立起較好的培訓(xùn)學(xué)習(xí)及經(jīng)驗總結(jié)制度機制。而農(nóng)村地區(qū)環(huán)境復(fù)雜，工作人員應(yīng)當(dāng)總結(jié)經(jīng)驗，樹立起積極學(xué)習(xí)的態(tài)度，不斷提高業(yè)務(wù)能力和工作技巧，才能更加高效進行確權(quán)登記工作，這方面工作還需進一步優(yōu)化。

再者，績效考核制度機制不夠健全。部分地區(qū)在房地一體化登記過程中對各級部門和工作人員的績效考核和獎懲機制不夠完善，從而導(dǎo)致部分人員工作積極性不高、思想懈怠，還容易發(fā)生一些不按要求測繪登記的現(xiàn)象，影響工作的進度和質(zhì)量。因此，還需要進一步強化人才隊伍建設(shè)，保障農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作高效、準確、有序進行。

3、提高農(nóng)村房地一體化確權(quán)登記工作的對策與建議

3．1 依法精準施策，保證登記工作有序開展

一是提高思想站位，充分認識農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作的緊迫感和重要性。堅持貫徹和落實黨和國家關(guān)于農(nóng)村制度改革和農(nóng)村宅基地管理等相關(guān)文件和政策法規(guī)，不斷壓實責(zé)任，確保在實際工作中充分落地見效。

二是立足實際情況，充分尊重歷史和群眾，依法精準施策。堅持借助村干部等人熟地熟等優(yōu)勢條件，做足事前準備工作，科學(xué)規(guī)劃村干部工作崗位分工，有條件的地區(qū)可成立村級宅基地專門負責(zé)部門，專門負責(zé)引導(dǎo)和協(xié)調(diào)駐村測量隊伍外業(yè)調(diào)查和登記工作。同時，要立足實際情況，按照相關(guān)政策文件要求合法合理處理既定事實，堅持公平公正等原則和尊重歷史、應(yīng)保盡保的理念，在法律準則之內(nèi)維護廣大人民群眾的合法權(quán)益。

三是強化宅基地監(jiān)管機制，確保房地一體確權(quán)登記工作順利推進。在進行農(nóng)村確權(quán)頒證的同時，也要重視監(jiān)管，嚴格落實現(xiàn)行的宅基地審批、監(jiān)督管理辦法，長遠考慮、科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村宅基地的建設(shè)工作，堅決禁止和嚴厲處理違法違規(guī)、亂建多占等現(xiàn)象，不僅為農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作解決后續(xù)難題，還可以為新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興深入推進打下良好的基礎(chǔ)[5]。

3．2 完善制度機制，強化確權(quán)登記工作成效

一是強化部門協(xié)同，形成工作合力。農(nóng)村地區(qū)房地一體確權(quán)登記工作信息關(guān)聯(lián)部門多，信息追溯歷史時期較長，因此，必須建立多部門協(xié)同協(xié)作和信息共享機制，才能夠有效理清混亂無序、信息不全的宅基地確權(quán)登記難題。各地在進行農(nóng)村地區(qū)房地一體確權(quán)登記過程中應(yīng)當(dāng)由當(dāng)?shù)厥锌h級主管部門牽頭，建立自然資源、稅務(wù)、公安及民政等多部門聯(lián)合工作機制，依托大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息科技實現(xiàn)農(nóng)村居民宅基地信息互通共享，切實保障農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作高效有序進行。

二是強化資金支持，保障技術(shù)運營。農(nóng)村地區(qū)宅基地確權(quán)登記工作離不開技術(shù)支持，要強化地方財政資金支持力度，優(yōu)化招標(biāo)項目資金支付方式，在確保質(zhì)量的前提下適度采用分階段分期付款等方式，縮短支付周期，減輕相關(guān)技術(shù)企業(yè)的資金運行困難。也可積極聯(lián)系當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行等金融機構(gòu)，通過政府擔(dān)保的方式為運營困難的技術(shù)公司提供貸款支持等，保障農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作高效有序推進。

三是堅持實事求是，妥善處理“歷史賬單”。對于房地一體確權(quán)登記過程中出現(xiàn)的各類問題，要堅持透過表象抓住根源，分清是宅基地問題和權(quán)屬問題后，要根據(jù)當(dāng)下政策法律要求，堅持實事求是、妥善精準施策。同時，積極發(fā)揮村基層調(diào)解小組的作用，與當(dāng)事人協(xié)商理清事情脈絡(luò)，確保在法律之內(nèi)保障農(nóng)戶不動產(chǎn)權(quán)益最大化。

3．3 強化科技應(yīng)用，提高確權(quán)登記工作效率

一是加強科技應(yīng)用，促進農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作的準確性和高效性。當(dāng)前來說，立足大部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟實力的前提下，要積極利用衛(wèi)星遙感、高精地圖及實景三維建模等信息化測繪技術(shù)，實現(xiàn)對農(nóng)村地區(qū)“房、地”進行快速精準采集，助力農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作高效推進。

二是依托信息科技，構(gòu)建線上業(yè)務(wù)辦理平臺。長期以來，農(nóng)村地區(qū)的不動產(chǎn)管理工作主要依靠線下紙質(zhì)化辦公，不僅手續(xù)繁雜還非常低效，在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)日益發(fā)達的新時代，要借助互聯(lián)網(wǎng)優(yōu)勢不斷開發(fā)線上農(nóng)村不動產(chǎn)辦理平臺和手機終端APP 等，實現(xiàn)無紙化辦理和線上一鍵式登記。例如，南寧市通過開發(fā)“邕e 通”等登記平臺，使辦理人在當(dāng)?shù)卮逦瘯M行申請和信息采集審核，通過后直接生成電子證書，公示15 天后若無異議，當(dāng)事人只需繳納工本費就可以領(lǐng)到不動產(chǎn)權(quán)證書。

三是重視監(jiān)管，強化智能化監(jiān)督。通過建立起縣鄉(xiāng)村三級監(jiān)管工作機制，開發(fā)宅基地監(jiān)管軟件應(yīng)用平臺，實現(xiàn)建房審批、丈量、巡查及軍工等全過程到場監(jiān)督，對于違法違規(guī)建設(shè)要及時制止，確保農(nóng)村宅基地建設(shè)與房地一體登記工作相互適應(yīng)。

3．4 創(chuàng)新宣傳手段，提升群眾主動性和參與度

首先，要立足農(nóng)村群眾實際需求，進行精準宣傳。農(nóng)村房地一體確權(quán)登記事關(guān)廣大農(nóng)民群眾的切身利益，在開展工作時要重視宣傳，促使農(nóng)民群眾詳細了解農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作的政策文件精神和對農(nóng)村發(fā)展的有利之處，全面提升農(nóng)民群眾的積極性和主動性。在宣傳過程中堅持以惠民利民為出發(fā)點，用樸素生動的語言和相關(guān)實際案例有耐心地向農(nóng)民群眾解答疑問，不斷提升農(nóng)民群眾的配合度和支持度。也可以通過找準文化載體，以群眾喜聞樂見的微電影、宣傳畫冊及橫幅標(biāo)語等形式進行宣傳，確保取得較好的宣傳成效。

其次，要對標(biāo)不動產(chǎn)登記初衷，最大可能維護農(nóng)民群眾利益。通過借助村干部對當(dāng)?shù)厍闆r的熟悉優(yōu)勢，提前聯(lián)系相關(guān)在外務(wù)工的農(nóng)民群體，進行有效溝通協(xié)調(diào)。也可以借助遠程面部識別及電子簽名等技術(shù)，充分保障在外務(wù)工的農(nóng)民群體的利益。對于因資料不齊等影響房地一體登記工作的要積極聯(lián)絡(luò)各方存檔機構(gòu)進行證實，按照“應(yīng)登盡登”“能發(fā)盡發(fā)”的原則，最大程度維護廣大農(nóng)村群眾的利益。對于部分農(nóng)戶可能存在抵觸心理，村干部和工作人員要詳細了解具體的抵觸原因，深入講解房地一體登記對農(nóng)戶自身利益的影響，革新農(nóng)戶的思想認識，促使其主動配合各項工作。

再者，要善于抓住宣傳時機，擴大農(nóng)村居民的法律知識面。強化農(nóng)村群眾的土地法知識學(xué)習(xí)也是重點工作，要充分利用地球日、土地日普法宣傳等時間節(jié)點，組織專業(yè)工作人員，通過向村民發(fā)放政策卡片、小禮物紀念品等形式講解相關(guān)政策和法律知識，也可以建立微信群等及時進行疑難問題咨詢處理，從而擴大廣大農(nóng)村群眾的知識面，端正態(tài)度，推進農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記頒證工作有序進行。

3．5 加強人才建設(shè)，促進確權(quán)登記工作高效推進

農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作對工作人員的專業(yè)素質(zhì)和工作執(zhí)行力的要求都比較強，因此，要不斷強化人才隊伍建設(shè)，確保宅基地確權(quán)登記工作高效、精準推進。

一是強化培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高專業(yè)技能。在農(nóng)村地區(qū)房地一體確權(quán)登記的過程中，要積極強化各級工作人員的專業(yè)能力和技術(shù)培訓(xùn)，不斷學(xué)習(xí)各地優(yōu)秀的案例經(jīng)驗，主管部門可定期牽頭舉辦各種研討會，有條件的地區(qū)還可以邀請社會知名專家和學(xué)者進行理論指導(dǎo)，促使確權(quán)登記工作高效推進。同時也可以積極吸收社會年輕人才，不斷給確權(quán)登記工作注入新鮮血液，提升農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作隊伍活力和工作積極性。

二是廣泛交流學(xué)習(xí)，借鑒優(yōu)秀經(jīng)驗。主管部門牽頭組織基層不動產(chǎn)登記干部主動到一些房地一體確權(quán)登記工作做得較好的地區(qū)開展學(xué)習(xí)交流，通過面對面，手把手地進行考察和學(xué)習(xí)，不斷取長補短，學(xué)習(xí)先進的工作經(jīng)驗和業(yè)務(wù)技能，為順利推進農(nóng)房一體確權(quán)登記工作提供人才支持。

三是強化績效考核，建立獎懲制度。在房地一體確權(quán)登記工作中要重視工作質(zhì)量，通過制定可量化的工作績效考核標(biāo)準，對工作細心，表現(xiàn)突出的人員給予獎勵，對懶散懈怠，違反工作規(guī)定的人員給出處罰，從而提升工作人員的積極性，保證農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作高質(zhì)量、高效率推進。

結(jié)語：

綜上所述，農(nóng)村房地一體確權(quán)登記工作是黨中央關(guān)于進一步規(guī)范管理農(nóng)村土地資源的惠民利民的大工程，是助力鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村制度改革的重要政策性項目。本文在通過分析房地一體確權(quán)登記工作實際開展中遇到的問題和難點，給出相關(guān)的建議和對策，應(yīng)當(dāng)通過依法精準施策，保證登記工作有序開展；完善制度機制，強化確權(quán)登記工作成效；強化科技應(yīng)用，提高確權(quán)登記工作效率；創(chuàng)新宣傳手段，提升群眾主動性和參與度；加強人才建設(shè)，促進確權(quán)登記工作高效推進等舉措，促進農(nóng)村房地一體登記工作高效有序推進。