浙江省高校零基預(yù)算實(shí)踐的研究

岑美娣 吳 靜

(1.浙江音樂學(xué)院 審計(jì)處，浙江 杭州 310024； 2.杭州師范大學(xué) 計(jì)劃財(cái)務(wù)處，浙江 杭州 310030)

0 引言

零基預(yù)算，是指預(yù)算編制打破對(duì)傳統(tǒng)預(yù)算模式下對(duì)“基數(shù)”的依賴，以零為起點(diǎn)，從實(shí)際需要出發(fā)，全面分析預(yù)算期經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合理性和各項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)，在綜合平衡的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌安排預(yù)算資金，建立“能增能減、有保有壓”的彈性預(yù)算機(jī)制．

20世紀(jì)60年代，美國最早在企業(yè)中采用零基預(yù)算管理模式，此后逐漸推廣應(yīng)用至政府部門．1995年，我國頒布《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》，明確將零基預(yù)算納入法定的預(yù)算編制模式，并在全國部門預(yù)算改革中進(jìn)行試點(diǎn)和推廣，但因受預(yù)算管理大環(huán)境影響以及缺乏科學(xué)的預(yù)算編制方法，實(shí)施效果不盡人意．隨著地方公共財(cái)政預(yù)算收入增幅放緩、支出需求增大，財(cái)稅體制改革和財(cái)政收支矛盾進(jìn)一步加大，部分高校開始重啟零基預(yù)算．根據(jù)財(cái)政部要求，2020年開始，浙江省高校開展零基預(yù)算改革，以進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念和作風(fēng)，厘清關(guān)系，控制成本，優(yōu)化配置，有效緩解財(cái)政的供給壓力，提高預(yù)算執(zhí)行績(jī)效．本文擬從管理體制、制度體系、運(yùn)行機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制、績(jī)效機(jī)制等預(yù)算方面結(jié)合高?，F(xiàn)狀提出相應(yīng)的對(duì)策和建議，探討高校零基預(yù)算管理體系建設(shè)的改革路徑和方法．

1 高校財(cái)務(wù)預(yù)算的現(xiàn)狀和改革面臨的困難

1.1 高校財(cái)務(wù)預(yù)算編制的現(xiàn)狀

財(cái)務(wù)預(yù)算是高校根據(jù)年度工作任務(wù)編制的財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，是高校配置資源和實(shí)施全面管理的重要抓手．當(dāng)前，大部分高校的財(cái)務(wù)預(yù)算編制仍然采用的是“基數(shù)+增長”的預(yù)算編制模式，即以上年度實(shí)際收支為基數(shù)，再根據(jù)預(yù)算年度的實(shí)際情況增減一定幅度來編制預(yù)算．這種預(yù)算編制方式操作相對(duì)簡(jiǎn)便，但也存在很大缺陷，即假設(shè)以前年度的各項(xiàng)支出都是合理的，都需要延續(xù)，最終導(dǎo)致每年的預(yù)算只增不減，缺乏科學(xué)性．

1.2 高校實(shí)行零基預(yù)算改革面臨的困難

1.2.1 單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不清

高校實(shí)行零基預(yù)算改革的前提是內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置要合理，權(quán)責(zé)對(duì)等，界限清晰，以便于明確各項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)的覆蓋范圍，落實(shí)預(yù)算主體責(zé)任．目前，我國部分高校一定程度上存在著部門權(quán)責(zé)不清，交叉重復(fù)等現(xiàn)象，不具備全面實(shí)施零基預(yù)算改革的基礎(chǔ)條件，無法充分發(fā)揮零基預(yù)算的優(yōu)勢(shì)，可能會(huì)出現(xiàn)預(yù)算責(zé)任不清、經(jīng)費(fèi)使用率低下等問題．

1.2.2 缺乏科學(xué)的預(yù)算決策機(jī)制

零基預(yù)算要求擺脫對(duì)以前年度預(yù)算基數(shù)的依賴，一切從實(shí)際需要出發(fā),對(duì)預(yù)算年度各項(xiàng)支出的科學(xué)性和合理性進(jìn)行全面審核，并在綜合平衡的基礎(chǔ)上根據(jù)預(yù)算項(xiàng)目的輕重緩急程度進(jìn)行排序，統(tǒng)籌安排預(yù)算資金，確保有限的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)用到最急需的地方，發(fā)揮最大的效用．但在實(shí)際工作中，由于對(duì)預(yù)算項(xiàng)目的重要性缺乏科學(xué)、量化的評(píng)價(jià)依據(jù)，最終可能由財(cái)務(wù)部門憑主觀經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷，或由預(yù)算委員會(huì)投票決定，最終出現(xiàn)話語權(quán)強(qiáng)的部門獲得更多經(jīng)費(fèi)，而話語權(quán)弱的部門得不到經(jīng)費(fèi)支持，影響了預(yù)算決策的科學(xué)性．

1.2.3 缺乏編制零基預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)

零基預(yù)算編制工作量大、技術(shù)要求比較高，需要預(yù)算編制人員具有較高的政策水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)，財(cái)務(wù)部門能夠及時(shí)獲取預(yù)算相關(guān)的信息[1]．經(jīng)調(diào)研，我省高校零基預(yù)算編制尚處于起步階段，缺乏編制零基預(yù)算的專業(yè)人員隊(duì)伍，也無成功的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒．

1.2.4 預(yù)算編制基礎(chǔ)信息不完整

零基預(yù)算編制對(duì)支出標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)提出了更高的要求，需要綜合考慮具體經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)性質(zhì)、數(shù)量等歷史數(shù)據(jù)．由于零基預(yù)算起步較晚，相關(guān)歷史資料未能全面采集，給零基預(yù)算體系構(gòu)建帶來了一定的困難．

2 構(gòu)建高校新型零基預(yù)算模式

2.1 零基預(yù)算編制原則

(1)消除基數(shù)．調(diào)整“基數(shù)+增長”的預(yù)算編制方法，擺脫傳統(tǒng)編制模式對(duì)“基數(shù)”的依賴，每年以“零”為基點(diǎn)，從實(shí)際需求出發(fā)，在綜合平衡財(cái)力、各方面工作的基礎(chǔ)上編制預(yù)算．

(2)細(xì)化預(yù)算．逐項(xiàng)細(xì)化預(yù)算編制，精打細(xì)算分配資金，提高預(yù)算安排的科學(xué)性、規(guī)范性和精準(zhǔn)性．

(3)建立標(biāo)準(zhǔn)．人員支出根據(jù)政策標(biāo)準(zhǔn)據(jù)實(shí)編報(bào)，公用支出按定額標(biāo)準(zhǔn)編制．項(xiàng)目支出綜合考慮項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、實(shí)際需求、輕重緩急、績(jī)效優(yōu)先等因素編制，并逐步探索建立項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)定額體系．

(4)強(qiáng)化統(tǒng)籌．加強(qiáng)對(duì)一般公共預(yù)算資金、事業(yè)收入、其他收入等各類資金的統(tǒng)籌力度，打破資金的條塊分割，集中財(cái)力辦大事[2]．

(5)加強(qiáng)審核．健全機(jī)制，加大預(yù)算審核力度，不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，促進(jìn)預(yù)算安排與實(shí)際業(yè)務(wù)相匹配、相協(xié)調(diào)．

(6)硬化約束．維護(hù)預(yù)算法定效力，減少預(yù)算追加的隨意性，提高預(yù)算執(zhí)行力．

(7)注重績(jī)效．實(shí)施預(yù)算績(jī)效全過程管理，從績(jī)效目標(biāo)入手，加強(qiáng)過程控制，切實(shí)加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用．

2.2 零基預(yù)算編制方法

全面深入推進(jìn)實(shí)施零基預(yù)算改革，建設(shè)形成“目標(biāo)、指標(biāo)、審核、評(píng)價(jià)”四個(gè)體系組成的全過程管理機(jī)制，將零基預(yù)算管理理念融入預(yù)算管理流程和系統(tǒng)里，構(gòu)建具有浙江特色的零基預(yù)算管理新模式．

(1)細(xì)化預(yù)算編制，完善預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)體系．對(duì)有明確標(biāo)準(zhǔn)的支出，根據(jù)學(xué)校實(shí)際按標(biāo)準(zhǔn)核定預(yù)算，對(duì)無明確標(biāo)準(zhǔn)的支出，由財(cái)務(wù)部門會(huì)同相關(guān)職能部門進(jìn)行核定[3]．

(2)加強(qiáng)調(diào)研論證，確保預(yù)算科學(xué)合理規(guī)范．財(cái)務(wù)部門應(yīng)加強(qiáng)與預(yù)算需求部門的信息溝通，以提高預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性．對(duì)于大額項(xiàng)目支出，要求預(yù)算需求部門提供可行性論證報(bào)告，明確績(jī)效目標(biāo)，經(jīng)財(cái)務(wù)部門組織專家組進(jìn)行論證后，方可納入項(xiàng)目庫管理，根據(jù)輕重緩急進(jìn)行排序，實(shí)行滾動(dòng)管理．

(3)強(qiáng)化預(yù)算審核，保證預(yù)算有效執(zhí)行[3]．零基預(yù)算模式下，無論是新增項(xiàng)目還是延續(xù)性項(xiàng)目都重新進(jìn)行審定．在預(yù)算編制過程中，財(cái)務(wù)部門根據(jù)學(xué)校的實(shí)際工作需要出發(fā)，對(duì)校內(nèi)部門申報(bào)的預(yù)算項(xiàng)目按照輕重緩急進(jìn)行排序，首先保證剛需型項(xiàng)目，其次支持改善型項(xiàng)目，最后如果尚有財(cái)力再安排錦上添花型項(xiàng)目．同時(shí)，要強(qiáng)化預(yù)算約束力，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督，確保所有預(yù)算都落到實(shí)處，有效執(zhí)行．

(4)重點(diǎn)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，實(shí)行長期動(dòng)態(tài)規(guī)劃．對(duì)于學(xué)校確定的重點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)該組成由財(cái)務(wù)部門、相關(guān)職能部門和專家為成員的工作小組，進(jìn)行可行性論證和事先績(jī)效評(píng)估，將評(píng)審?fù)ㄟ^的項(xiàng)目納入項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫管理，按照輕重緩急進(jìn)行排序，實(shí)行滾動(dòng)管理，根據(jù)學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和實(shí)際財(cái)力分年安排經(jīng)費(fèi)預(yù)算，以提高重大決策的科學(xué)性．

2.3 構(gòu)建高校零基預(yù)算體系的對(duì)策

2.3.1 完善基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系

分步建立預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系：首先，參照公益一類單位支出標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合學(xué)校實(shí)際制定支出標(biāo)準(zhǔn),逐步完善；其次，根據(jù)支出定額執(zhí)行情況,對(duì)其他常用的支出經(jīng)濟(jì)科目標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算；最后，對(duì)部分具有行業(yè)特色的專項(xiàng)支出，由高校和主管部門共同測(cè)算制定,并實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整．

第一步:暫時(shí)以省財(cái)政對(duì)行政單位或公益一類單位核定的通用定額標(biāo)準(zhǔn)和范圍為基礎(chǔ)，制定高校支出定額標(biāo)準(zhǔn)．

第二步:根據(jù)實(shí)際執(zhí)行情況,對(duì)支出定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，以確保其符合高校實(shí)際．

第三步:對(duì)具有行業(yè)特色的專項(xiàng)業(yè)務(wù)制定部門定額,由相關(guān)行業(yè)高校、主管部門共同對(duì)該類專項(xiàng)業(yè)務(wù)支出進(jìn)行測(cè)算核定,對(duì)核定的結(jié)果在部門范圍內(nèi)運(yùn)用并實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整,以此作為預(yù)算編制和執(zhí)行的依據(jù)．預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)詳見表1.

表1 經(jīng)濟(jì)分類科目預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)

續(xù)表1

2.3.2 建立項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)與分類體系

高校預(yù)算項(xiàng)目可分為學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究、教學(xué)改革、人才隊(duì)伍建設(shè)、維修改造、設(shè)備設(shè)施購建、信息化建設(shè)等類型，因?yàn)楦鞲咝５霓k學(xué)規(guī)模、辦學(xué)層次、學(xué)科特色各不相同，項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)難以“一刀切”，需要充分考慮各類高校的特點(diǎn)，分類制定．

第一步:預(yù)算安排堅(jiān)持量入為出，打破基數(shù)概念和支出固化格局，建立“基本支出按標(biāo)準(zhǔn)編制，項(xiàng)目支出全面梳理、整合、重構(gòu)”的零基預(yù)算管理機(jī)制．對(duì)項(xiàng)目支出預(yù)算，根據(jù)預(yù)算單位職能和工作任務(wù)，從必要性、重要性進(jìn)行全面梳理，按輕重緩急擇優(yōu)安排．

第二步:項(xiàng)目支出是部門預(yù)算的核心內(nèi)容．要建立從項(xiàng)目?jī)?chǔ)備開始，貫穿預(yù)算編報(bào)、項(xiàng)目審核、項(xiàng)目核定、績(jī)效管理的項(xiàng)目全過程管理機(jī)制，實(shí)施項(xiàng)目預(yù)算的全生命周期管理．特別要加強(qiáng)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫建設(shè)，發(fā)揮儲(chǔ)備庫的基礎(chǔ)支撐作用，再根據(jù)每年預(yù)計(jì)項(xiàng)目數(shù)量確定標(biāo)準(zhǔn)，有效避免“項(xiàng)目等錢”“錢等項(xiàng)目”．

第三步：編制項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，應(yīng)明確制定項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，設(shè)置細(xì)化、量化的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，明確年度實(shí)施計(jì)劃，以便于對(duì)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效運(yùn)行開展“雙監(jiān)控”和事后評(píng)價(jià)．

2.3.3 建立健全預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系

高校實(shí)行零基預(yù)算必須與績(jī)效管理相結(jié)合，才能揚(yáng)長避短，相得益彰．

一是以架構(gòu)重建為基礎(chǔ)，解決“亂花錢”難題．將以項(xiàng)目為單元的傳統(tǒng)預(yù)算管理模式，調(diào)整為包括部門、任務(wù)、項(xiàng)目的多層預(yù)算管理模式．依據(jù)學(xué)校定機(jī)構(gòu)、定職能、定編制的“三定”方案為基礎(chǔ)，進(jìn)一步明確部門職責(zé)范圍，落實(shí)預(yù)算責(zé)任，避免職能交叉，杜絕預(yù)算閑置浪費(fèi)．

二是以績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)為核心，解決“怎么花”難題．明確預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，分解設(shè)置績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，細(xì)化量化績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效可審核、可監(jiān)控、可評(píng)價(jià)．

三是以績(jī)效管理為抓手，解決“花得值”難題．從事前績(jī)效評(píng)估、事中動(dòng)態(tài)跟蹤到最后績(jī)效評(píng)價(jià)，涵蓋績(jī)效預(yù)算管理全流程，使預(yù)算編制更清晰，資金使用更合理，做到“不該花的錢不花，必須花的錢要花得值[4]”．

四是以績(jī)效結(jié)果運(yùn)用為推動(dòng)力，解決“有應(yīng)用”難題．將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與部門下一年度的預(yù)算安排、年度考核、干部任免獎(jiǎng)懲等相掛鉤，強(qiáng)化績(jī)效管理意識(shí)和預(yù)算主體責(zé)任，建立預(yù)算績(jī)效管理的閉環(huán)機(jī)制．

五是以數(shù)字財(cái)政改革為契機(jī)，解決“技術(shù)性”難題．建設(shè)預(yù)算管理與績(jī)效管理有機(jī)融合的一體化信息系統(tǒng)，依托大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)在信息收集、比較、分析等方面的優(yōu)勢(shì)，有效提高預(yù)算績(jī)效管理的效率．

3 結(jié)束語

全面推行零基預(yù)算改革，建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算管理制度，對(duì)于推進(jìn)高校治理體系和治理能力具有重要意義．采用零基預(yù)算的理念，根據(jù)實(shí)際需要科學(xué)核定預(yù)算，建立能增能減目標(biāo)體系、政策體系、評(píng)價(jià)體系，有保有壓的預(yù)算分配機(jī)制，有利于優(yōu)化學(xué)校資金分配，增強(qiáng)預(yù)算統(tǒng)籌能力，保障重點(diǎn)支出，強(qiáng)化預(yù)算約束，提高資金使用效益，更好地為學(xué)校發(fā)展提供強(qiáng)有力的財(cái)力保障．