“三調(diào)”背景下的公路建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)批策略探討

李瑞杰 劉永海 李盤(pán)升 馬曉暉 張利維

（1.寧夏公路管理中心,寧夏 銀川 750011；2.寧夏大學(xué)物理與電子電氣工程學(xué)院,寧夏 銀川 750021；3.寧夏回族自治區(qū)公路水路發(fā)展中心,寧夏 銀川 750011）

建設(shè)用地報(bào)批工作是公路項(xiàng)目建設(shè)的重要組成部分，是推動(dòng)“綠色公路建設(shè)”的關(guān)鍵，也是扎實(shí)做好“六穩(wěn)”“六?！钡谋厝灰?。公路建設(shè)項(xiàng)目為單一選址項(xiàng)目，具有占地多、審批程序復(fù)雜且難度大、流程周期長(zhǎng)等特點(diǎn)。袁澤棋等（2022）基于粵港澳大灣區(qū)探討了建設(shè)用地的演變規(guī)律[1]。李連成（2013）從制度視角和結(jié)構(gòu)視角分析了交通規(guī)劃與交通用地優(yōu)化配置方式，提出建立共用制度的建議[2]。李世文等（2020）從可行性研究報(bào)批工作角度分析探討了高速公路建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)要點(diǎn)[3]。彭藝嫻（2017）以湖南省高速公路用地政策為例，提出了完善高速公路用地政策的建議[4]。上述研究從不同角度分析了公路項(xiàng)目用地報(bào)批的重要意義，但未從第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三調(diào)”）成果啟用和衛(wèi)片執(zhí)法角度分析用地報(bào)批工作策略。筆者曾以寧夏地區(qū)為例，探討和分析了2019年修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》）實(shí)施背景下公路建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷和土地報(bào)批工作存在的問(wèn)題，并就用地報(bào)批工作提出了提前介入，加強(qiáng)全過(guò)程控制的理念[5-6]。本文現(xiàn)基于“三調(diào)”成果應(yīng)用背景，結(jié)合衛(wèi)片執(zhí)法和寧夏公路項(xiàng)目用地報(bào)批現(xiàn)狀，剖析用地報(bào)批存在的問(wèn)題，建議公路建設(shè)項(xiàng)目可按照“三批走”戰(zhàn)略實(shí)施，即“規(guī)劃儲(chǔ)備一批、用地報(bào)批一批、開(kāi)工建設(shè)一批公路建設(shè)項(xiàng)目”，有計(jì)劃地開(kāi)展公路建設(shè)，破解用地報(bào)批難題。

1 公路建設(shè)及用地報(bào)批基本程序

隨著新《土地管理法》的實(shí)施和“三調(diào)”成果的啟用，在國(guó)家嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線的背景下，土地管控的政策趨嚴(yán)趨緊，這些均為高速公路和國(guó)省干道公路建設(shè)項(xiàng)目的用地報(bào)批工作帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。當(dāng)前公路建設(shè)項(xiàng)目普遍存在用地報(bào)批周期長(zhǎng)、難度大的情況，如不能及時(shí)取得公路用地批復(fù)，將直接影響公路建設(shè)固定投資，甚至部分項(xiàng)目面臨違法違規(guī)用地風(fēng)險(xiǎn)，因此有必要探討和分析“三調(diào)”背景下公路建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)批策略?！叭{(diào)”全面采用優(yōu)于1米分辨率的衛(wèi)星遙感影像制作調(diào)查底圖，創(chuàng)新運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+調(diào)查”機(jī)制，匯集了2.95億個(gè)調(diào)查圖斑數(shù)據(jù)，全面查清了全國(guó)國(guó)土利用狀況，其成果建立了覆蓋國(guó)家、省、地、縣四級(jí)的國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)?！叭{(diào)”成果是保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是促進(jìn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，確保國(guó)家糧食安全，保護(hù)耕地資源的重要支撐。“三調(diào)”數(shù)據(jù)的應(yīng)用對(duì)我國(guó)節(jié)約用地制度的貫徹落實(shí)，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。在此背景下，有必要結(jié)合公路建設(shè)實(shí)際，研究公路項(xiàng)目用地報(bào)批策略。

1.1 公路工程基本建設(shè)程序

公路建設(shè)項(xiàng)目的全過(guò)程，按照實(shí)施的先后順序可分為立項(xiàng)階段、工程可行性研究階段（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“工可階段”）等八個(gè)階段，如圖1所示。與用地報(bào)批相關(guān)的階段主要為立項(xiàng)階段、工可階段、初步設(shè)計(jì)階段和施工圖設(shè)計(jì)階段。

圖1 公路工程的基本建設(shè)程序

立項(xiàng)階段主要是結(jié)合擬開(kāi)展的公路項(xiàng)目規(guī)劃，編制項(xiàng)目建議書(shū)，按照項(xiàng)目隸屬原則報(bào)發(fā)改部門(mén)審批項(xiàng)目。此外，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，列入規(guī)劃的公路項(xiàng)目視同立項(xiàng)，因此公路項(xiàng)目一般從工可階段開(kāi)始。工可階段的重點(diǎn)工作主要是根據(jù)批準(zhǔn)的項(xiàng)目建議書(shū)開(kāi)展公路建設(shè)所需的水土保持、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、壓覆礦產(chǎn)資源評(píng)估、地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估、文物評(píng)估、防洪評(píng)價(jià)、通航評(píng)價(jià)、工程安全評(píng)估、占用耕地占補(bǔ)平衡、占用生態(tài)保護(hù)紅線論證等工作，按照程序申請(qǐng)公路項(xiàng)目（一般為獨(dú)立選址）控制性工程用地預(yù)審，按項(xiàng)目隸屬原則報(bào)請(qǐng)有關(guān)部門(mén)審批。初步設(shè)計(jì)階段和施工圖設(shè)計(jì)階段又合稱(chēng)“兩階段設(shè)計(jì)”，主要目的是盡量少占永久基本農(nóng)田，避開(kāi)生態(tài)保護(hù)紅線，準(zhǔn)確確定公路工程的施工圖設(shè)計(jì)和用地規(guī)模。施工招標(biāo)階段、開(kāi)工準(zhǔn)備階段、施工階段及試運(yùn)營(yíng)階段為取得建設(shè)用地報(bào)批后，項(xiàng)目實(shí)施階段的內(nèi)容，本文不再具體闡述。

1.2 公路工程用地報(bào)批階段的主要內(nèi)容

公路項(xiàng)目用地報(bào)批可分為先行用地報(bào)批和建設(shè)用地報(bào)批，用地報(bào)批各階段的重點(diǎn)及要點(diǎn)如表1所示。

表1 用地報(bào)批階段重點(diǎn)

在工可階段只對(duì)主要控制點(diǎn)進(jìn)行必要定位，無(wú)須對(duì)線路進(jìn)行全面實(shí)地勘測(cè)，考慮到此時(shí)線路線位坐標(biāo)還不夠精準(zhǔn)，不能直接進(jìn)行下一步的工程設(shè)計(jì)工作，只有在初步設(shè)計(jì)階段才會(huì)進(jìn)行全面的勘察測(cè)量工作。工可階段的重要目標(biāo)是取得建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審批復(fù)，而初步設(shè)計(jì)以及依據(jù)施工圖設(shè)計(jì)出具的勘測(cè)定界報(bào)告是辦理用地報(bào)批的依據(jù)。由于可行性研究報(bào)告與施工圖設(shè)計(jì)的目的、要求、編制依據(jù)等均不相同，所以在初步設(shè)計(jì)階段、施工圖設(shè)計(jì)階段對(duì)工可階段確定的線位和工程內(nèi)容進(jìn)行修改、優(yōu)化是必要的，這也是相關(guān)建設(shè)工程規(guī)程、規(guī)范要求的內(nèi)容。因此，公路建設(shè)項(xiàng)目在辦理用地報(bào)批時(shí)的用地位置、地類(lèi)及面積與用地預(yù)審批準(zhǔn)的內(nèi)容有所差異，也是公路建設(shè)項(xiàng)目常面臨的突出問(wèn)題。施工圖設(shè)計(jì)階段，公路路線及占地必須符合公路占地規(guī)劃及預(yù)審批復(fù)有關(guān)要求；施工圖設(shè)計(jì)批復(fù)后，公路項(xiàng)目將依據(jù)確定的占地矢量坐標(biāo)組織實(shí)施征地拆遷工作。按照正常的建設(shè)程序，在完成集體土地征收有關(guān)工作后，用地報(bào)批開(kāi)始組件上報(bào)。建設(shè)用地報(bào)批流程圖如圖2所示。

圖2 建設(shè)用地報(bào)批流程圖

2 用地報(bào)批現(xiàn)狀

2.1 用地報(bào)批周期

為了便于對(duì)建設(shè)用地報(bào)批現(xiàn)狀進(jìn)行研究，本文引入“用地報(bào)批周期”的概念，其定義為自公路建設(shè)項(xiàng)目施工圖批復(fù)之日（占地坐標(biāo)最終確定）起至取得建設(shè)用地批復(fù)之日止的時(shí)間。用地報(bào)批周期按照類(lèi)別分為先行用地報(bào)批周期和建設(shè)用地報(bào)批周期。以寧夏地區(qū)為例，自新《土地管理法》實(shí)施以來(lái)，各類(lèi)公路建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)批周期如表2所示。

表2 用地報(bào)批周期（寧夏地區(qū)）

2.2 用地報(bào)批影響因素分析

圖3 建設(shè)用地報(bào)批的主要影響因素分析

2.3 報(bào)批系統(tǒng)啟用對(duì)用地報(bào)批的影響

2022年4月15日起，建設(shè)用地審查報(bào)批正式啟用“三調(diào)”成果，并明確了報(bào)批數(shù)據(jù)應(yīng)用規(guī)則：一是項(xiàng)目用地審查報(bào)批的地類(lèi)要以“三調(diào)”為基礎(chǔ)的最新年度國(guó)土變更調(diào)查現(xiàn)狀地類(lèi)為準(zhǔn)。例如：現(xiàn)狀為耕地的，按照耕地地類(lèi)報(bào)批，應(yīng)依法落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡；現(xiàn)狀為建設(shè)用地的，根據(jù)其來(lái)源合法性進(jìn)行分類(lèi)處理。二是建設(shè)項(xiàng)目占用永久基本農(nóng)田的，以國(guó)家永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)為準(zhǔn)，必須落實(shí)永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃任務(wù)。然而，當(dāng)前實(shí)際工作中，在報(bào)批系統(tǒng)啟用“三調(diào)”數(shù)據(jù)后，對(duì)耕地的認(rèn)定較之前復(fù)雜，甚至需退回至原有現(xiàn)狀庫(kù)進(jìn)行比對(duì)，造成耕地占補(bǔ)平衡困難?？紤]到新的數(shù)據(jù)系統(tǒng)啟用后，相應(yīng)的報(bào)批政策會(huì)做相應(yīng)調(diào)整。

2.4 衛(wèi)片執(zhí)法對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目的影響

衛(wèi)片執(zhí)法即自然資源主管部門(mén)通過(guò)衛(wèi)星遙感等技術(shù)手段根據(jù)某一地區(qū)土地和礦產(chǎn)利用情況形成衛(wèi)片圖斑，按時(shí)間批次完成比對(duì)，按照一定的判定規(guī)則執(zhí)法檢查用地情況，加大違法查處力度。2022年1月1日起實(shí)施的《土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則》指出對(duì)未辦理供地手續(xù)即占地動(dòng)工建設(shè)、非糧化違法違規(guī)用地、在未經(jīng)審批或無(wú)合法權(quán)源的建設(shè)用地上進(jìn)行翻新、翻建、新建等情況進(jìn)行重點(diǎn)督察。這就要求在公路項(xiàng)目建設(shè)中，一方面要合法合規(guī)使用土地，按程序報(bào)批；另一方面對(duì)于現(xiàn)有公路建設(shè)項(xiàng)目違法違規(guī)用地行為要及時(shí)糾正，舉一反三，從策略上改變?cè)小拜p用地報(bào)批，重工程建設(shè)”的思想。

2.5 “三區(qū)三線”劃定對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目的影響

“三區(qū)三線”是指農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間三種類(lèi)型空間，以及分別對(duì)應(yīng)劃定的永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線?！叭齾^(qū)三線”的劃定，突出了功能劃分和邊界的剛性管控，進(jìn)一步優(yōu)化了農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)空間格局。落實(shí)“三區(qū)三線”的劃定成果，推進(jìn)省、市、縣（區(qū)）國(guó)土空間的總體規(guī)劃編制，切實(shí)發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，為公路建設(shè)項(xiàng)目路線的規(guī)劃提供了參考。

3 用地報(bào)批存在的主要問(wèn)題

3.1 公路建設(shè)項(xiàng)目用地不符合土地利用總體規(guī)劃

不符合土地利用總體規(guī)劃的情況主要在公路規(guī)劃階段和實(shí)施報(bào)批階段?！吨腥A人民共和國(guó)公路法》《土地管理法》等法律規(guī)定，公路建設(shè)用地規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃，當(dāng)年建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)納入年度建設(shè)用地計(jì)劃。因此，建設(shè)項(xiàng)目在設(shè)計(jì)階段、用地預(yù)審和用地報(bào)批過(guò)程中，其選址均要符合土地利用總體規(guī)劃。土地用途管制的核心是“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)”，因此公路建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃立項(xiàng)一定要符合土地總體規(guī)劃。此外，2022年4月，《全國(guó)“三區(qū)三線”劃定規(guī)則》等政策的出臺(tái)對(duì)項(xiàng)目選址做了詳細(xì)要求。這些政策的出臺(tái)對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃和用地報(bào)批有重要影響，但在實(shí)際工作中，受政策調(diào)整、公路規(guī)劃不合理等因素影響，公路建設(shè)項(xiàng)目用地在規(guī)劃和實(shí)施前期易出現(xiàn)不符合土地利用總體規(guī)劃的情形，主要有以下三種情況。

3.1.1 未列入土地利用總體規(guī)劃且不符合《土地管理法》的公路建設(shè)項(xiàng)目

在編制交通運(yùn)輸行業(yè)新建公路建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)，需要同步編制土地利用情況規(guī)劃并符合現(xiàn)有土地利用總體規(guī)劃。對(duì)于處在儲(chǔ)備階段，尚未開(kāi)展前期工作的公路建設(shè)項(xiàng)目，受規(guī)劃、土地預(yù)審、施工圖審查等因素制約，僅有項(xiàng)目名稱(chēng)，但建設(shè)項(xiàng)目用地方案無(wú)法準(zhǔn)確地落實(shí)在土地利用總體規(guī)劃圖上，或只能示意性地落實(shí)在土地利用總體規(guī)劃圖上（無(wú)確定的勘測(cè)定界資料，缺少準(zhǔn)確的地類(lèi)面積），這樣一來(lái)，項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中大概率出現(xiàn)不符合土地利用總體規(guī)劃的情況[7]。

3.1.2 不符合項(xiàng)目用地預(yù)審規(guī)定的公路建設(shè)項(xiàng)目

（1）各級(jí)政府。各級(jí)政府為了加快地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展開(kāi)展招商引資的活動(dòng),招引方必須要拿出能夠吸引人的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。企業(yè)運(yùn)行需要取用水，取水需要當(dāng)?shù)鼐哂邢鄳?yīng)的水資源量保障。但往往招商環(huán)節(jié)只考慮將企業(yè)招來(lái)，但與之相應(yīng)的當(dāng)?shù)氐乃Y源狀況卻往往考慮不到，造成企業(yè)到了取水時(shí)出現(xiàn)種種問(wèn)題，這種矛盾給有時(shí)會(huì)轉(zhuǎn)嫁給水行政主管部門(mén)，極易影響到水資源論證管理工作。

在土地利用總體規(guī)劃編制時(shí)，建設(shè)項(xiàng)目已完成可行性研究報(bào)告，占地方案已經(jīng)落在土地利用總體規(guī)劃圖上，用地預(yù)審時(shí)符合土地利用總體規(guī)劃。在初步設(shè)計(jì)階段，對(duì)路線的具體位置、工程布設(shè)進(jìn)行了修改和優(yōu)化。在用地審查報(bào)批時(shí)，修改和優(yōu)化后的占地方案就可能出現(xiàn)不符合土地利用總體規(guī)劃的情況，特別是涉及壓占生態(tài)保護(hù)紅線、占用永久基本農(nóng)田的情況。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，即使依照初步設(shè)計(jì)方案將建設(shè)項(xiàng)目占地方案落在了土地利用總體規(guī)劃圖上，到了施工階段，因?yàn)楣こ陶嫉胤桨妇植啃薷?，仍然有可能發(fā)生不符合土地利用總體規(guī)劃的情況。如部分高速公路、國(guó)省道新建（改建）公路項(xiàng)目在建設(shè)用地報(bào)批過(guò)程中占用基本農(nóng)田，需重新進(jìn)行建設(shè)用地二次預(yù)審，待二次預(yù)審獲批后方可繼續(xù)辦理建設(shè)用地報(bào)批工作。

3.1.3 不符合土地利用總體規(guī)劃又不符合項(xiàng)目用地預(yù)審規(guī)定的公路建設(shè)項(xiàng)目

《土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《自然資源部關(guān)于做好占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審的通知》《國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃》等文件均對(duì)土地利用總體規(guī)劃做了詳細(xì)說(shuō)明和要求。如公路建設(shè)項(xiàng)目用地需要上報(bào)自然資源部預(yù)審，對(duì)于不符合土地利用總體規(guī)劃又不符合項(xiàng)目用地預(yù)審規(guī)定的公路建設(shè)項(xiàng)目，自然資源主管部門(mén)暫不受理項(xiàng)目用地申請(qǐng)，會(huì)影響用地報(bào)批工作。

3.2 參與用地報(bào)批各服務(wù)單位工作質(zhì)量有待提高

用地報(bào)批涉及多個(gè)報(bào)批服務(wù)單位，如公路項(xiàng)目設(shè)計(jì)單位，勘測(cè)定界及權(quán)屬登記服務(wù)單位，林評(píng)服務(wù)、壓覆礦產(chǎn)資源評(píng)估服務(wù)、臨時(shí)用地復(fù)墾方案編制等多個(gè)技術(shù)服務(wù)單位，其工作內(nèi)容既有聯(lián)系又有區(qū)別。用地報(bào)批周期長(zhǎng)的一個(gè)重要原因就是，各服務(wù)單位工作質(zhì)量不高、效率低，與自然資源主管部門(mén)對(duì)接不夠積極。

3.3 對(duì)公路建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)批政策理解不到位

一些報(bào)部項(xiàng)目雖然按照必需的要件上報(bào)，但在報(bào)批過(guò)程中，因?qū)?bào)批政策理解不夠，未能一次性提供相關(guān)支撐文件，造成多次補(bǔ)正，影響審批周期。常見(jiàn)的問(wèn)題有未提供項(xiàng)目符合的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃文本或證明材料，未提供項(xiàng)目列入省級(jí)重大項(xiàng)目清單文件，未規(guī)范用地計(jì)劃相關(guān)表述，未列明該項(xiàng)目在省市縣審查中核減用地情況說(shuō)明材料，缺少公路項(xiàng)目各功能分區(qū)建設(shè)用地的依據(jù)及符合用地指標(biāo)的情況說(shuō)明，數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)錯(cuò)誤（面積不一致）等。

3.4 用地報(bào)批涉及市縣多部門(mén)，協(xié)調(diào)難度大

對(duì)一些投資額大、長(zhǎng)度長(zhǎng)的公路建設(shè)項(xiàng)目，在報(bào)批中涉及多個(gè)市、縣、區(qū)，協(xié)調(diào)工作量大，從組件報(bào)送至獲得批復(fù)，至少需要10個(gè)月時(shí)間，需要取得多項(xiàng)報(bào)批要件，如各類(lèi)批復(fù)審查意見(jiàn)、政府請(qǐng)示文件。

3.5 其他因素

一是當(dāng)前非國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目占用生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的項(xiàng)目暫時(shí)沒(méi)有報(bào)批通道。目前，公路建設(shè)項(xiàng)目占用生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域的，需報(bào)自然資源部審批，但自然資源部暫不予受理普通省道等非國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目的用地申請(qǐng)，項(xiàng)目沒(méi)有審批通道。二是依據(jù)深度貧困地區(qū)“邊批邊建”政策開(kāi)工項(xiàng)目未在2021年5月前報(bào)批，沒(méi)有報(bào)批通道。三是既有公路用地?zé)o法辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記。由于部分公路改擴(kuò)建項(xiàng)目距上一次修建年代久遠(yuǎn)，受歷史原因所限，雖然當(dāng)時(shí)已經(jīng)進(jìn)行了征地拆遷補(bǔ)償，但無(wú)征收、轉(zhuǎn)用的相關(guān)批復(fù)，導(dǎo)致在本次改擴(kuò)建時(shí)原有公路用地?zé)o法供地，暫無(wú)法辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記。目前，建設(shè)用地報(bào)批時(shí)需將原有公路用地扣除，僅報(bào)批新增公路用地部分，但是在辦理不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)時(shí)卻又遇到困難。

4 解決對(duì)策和建議

綜上所述，公路建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷、用地報(bào)批和管線遷改是一項(xiàng)全局性工作，做好相關(guān)工作，需要從項(xiàng)目前期規(guī)劃、建設(shè)協(xié)調(diào)、設(shè)計(jì)審查等各環(huán)節(jié)入手。針對(duì)上述情況，本文提出以下解決對(duì)策和建議。

4.1 破解公路建設(shè)項(xiàng)目不符合土地利用總體規(guī)劃的難題

鑒于當(dāng)前存在用地預(yù)審和用地報(bào)批、土地利用總體規(guī)劃以及永久基本農(nóng)田劃定的相關(guān)規(guī)定與基本建設(shè)程序規(guī)定之間不協(xié)調(diào)的問(wèn)題，使得公路建設(shè)項(xiàng)目不符合土地利用總體規(guī)劃的情況，影響項(xiàng)目用地報(bào)批進(jìn)程?？紤]到公路建設(shè)項(xiàng)目用地具有連續(xù)性，不能任意移動(dòng)、斷開(kāi)、改變形狀等突出特點(diǎn)，要避免因不符合土地利用總體規(guī)劃的問(wèn)題造成建設(shè)工期延誤和社會(huì)資源浪費(fèi)的情況發(fā)生，建議從以下幾方面解決：

一是高速公路和國(guó)省道公路建設(shè)項(xiàng)目嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)規(guī)定且必須符合土地利用總體規(guī)劃。二是自然資源有關(guān)部門(mén)靈活制定有關(guān)用地報(bào)批政策，以達(dá)到既保護(hù)和規(guī)范使用土地資源，又支持地方公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是連接深度貧困地區(qū)的省級(jí)公路的目的。如建設(shè)項(xiàng)目列入了土地利用總體規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目清單或“十四五”交通運(yùn)輸發(fā)展規(guī)劃中，可視為符合土地利用總體規(guī)劃；對(duì)于沒(méi)有列入土地利用總體規(guī)劃，但是符合占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)定的公路建設(shè)項(xiàng)目，可由有關(guān)單位依法修改土地利用總體規(guī)劃。三是嚴(yán)格控制基本建設(shè)項(xiàng)目指標(biāo)，特別是占用永久基本農(nóng)田面積應(yīng)不大于用地預(yù)審批復(fù)的占用永久基本農(nóng)田面積，且兩者盡量一致。四是高度重視公路建設(shè)項(xiàng)目“占補(bǔ)平衡”工作，為了確?？h級(jí)行政區(qū)域內(nèi)永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不減少，在永久基本農(nóng)田劃定時(shí)，可結(jié)合交通運(yùn)輸行業(yè)公路規(guī)劃，預(yù)測(cè)公路建設(shè)項(xiàng)目占用永久基本農(nóng)田的可能性，多劃定相應(yīng)等別、數(shù)量的永久基本農(nóng)田，專(zhuān)門(mén)用于補(bǔ)充因公路建設(shè)項(xiàng)目占用而減少的永久基本農(nóng)田。五是在項(xiàng)目選址階段，建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位應(yīng)提前與自然資源主管部門(mén)對(duì)接，將線路占地比選方案與縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)、永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)比對(duì)，把避讓禁止建設(shè)區(qū)和生態(tài)保護(hù)紅線、最大限度減少永久基本農(nóng)田占用，作為項(xiàng)目建設(shè)方案比選的重要條件，以減少建設(shè)項(xiàng)目不符合土地利用總體規(guī)劃產(chǎn)生的困擾。六是經(jīng)復(fù)核確認(rèn)，確需占用禁止建設(shè)區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線時(shí)，應(yīng)主動(dòng)與自然資源、環(huán)境保護(hù)、林業(yè)等有關(guān)行政主管部門(mén)協(xié)商，按照有關(guān)規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)。

4.2 切實(shí)提高公路設(shè)計(jì)的深度和精度，加強(qiáng)各參建單位協(xié)作

公路設(shè)計(jì)質(zhì)量是影響項(xiàng)目用地報(bào)批能否順利實(shí)施的核心和關(guān)鍵。要充分考慮征地拆遷工作的需要，考慮被征收對(duì)象的實(shí)際生產(chǎn)生活需求，扎實(shí)做好公路項(xiàng)目設(shè)計(jì)。在對(duì)復(fù)雜地區(qū)征地拆遷的占地設(shè)計(jì)上，盡可能做出科學(xué)合理細(xì)致的測(cè)量，盡量避免因設(shè)計(jì)不完善造成的反復(fù)征地；對(duì)地形地貌較復(fù)雜地段，考慮一定的分戶(hù)和丈量誤差；在房屋拆遷等地物的數(shù)量上能做出可靠的定性定量分析，對(duì)公路建成后行車(chē)安全和兩側(cè)居民的居住安全充分考慮，需要拆除的一并拆除。同時(shí)，要對(duì)設(shè)計(jì)工作的深度、精細(xì)化、完整性、服務(wù)質(zhì)量建立健全一套評(píng)價(jià)考核機(jī)制，從設(shè)計(jì)費(fèi)用的支付、結(jié)算上進(jìn)行懲戒，不斷提高設(shè)計(jì)質(zhì)量和水平。優(yōu)化項(xiàng)目選址方案，特別是對(duì)路基工程、互通立交、服務(wù)區(qū)、養(yǎng)護(hù)工區(qū)、收費(fèi)站等公路項(xiàng)目功能分區(qū)。壓實(shí)用地報(bào)批各專(zhuān)業(yè)技術(shù)服務(wù)單位責(zé)任，加強(qiáng)協(xié)同作戰(zhàn)。專(zhuān)人負(fù)責(zé)全流程盯辦，積極主動(dòng)對(duì)接自然資源部以及項(xiàng)目所在地各級(jí)自然資源主管部門(mén)，按合同約定限期取得建設(shè)用地批復(fù)，全力解決報(bào)件審簽中出現(xiàn)的各類(lèi)問(wèn)題?？茖W(xué)運(yùn)用考核評(píng)價(jià)機(jī)制，切實(shí)督促建設(shè)用地報(bào)批業(yè)務(wù)技術(shù)服務(wù)單位發(fā)揮作用。

4.3 加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)，建立問(wèn)題臺(tái)賬，關(guān)注報(bào)批重點(diǎn)

公路建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)批是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的工作，相關(guān)負(fù)責(zé)人不僅要熟悉建設(shè)用地報(bào)批涉及的各類(lèi)法律法規(guī)，還需要熟悉自然資源、勘測(cè)定界、公路建設(shè)、測(cè)繪專(zhuān)業(yè)等領(lǐng)域的政策和規(guī)定。在做好政策學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)與各級(jí)自然資源主管部門(mén)建立協(xié)商溝通機(jī)制，將各參建服務(wù)單位納入用地報(bào)批工作專(zhuān)班，建立各公路建設(shè)項(xiàng)目用地報(bào)批問(wèn)題臺(tái)賬，確定解決時(shí)間和措施，堅(jiān)持專(zhuān)人負(fù)責(zé)，做到數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。按照“日匯報(bào)，周調(diào)度，旬小結(jié)，月總結(jié)”的管理模式開(kāi)展各項(xiàng)工作，進(jìn)一步增強(qiáng)用地報(bào)批工作的主動(dòng)性和預(yù)見(jiàn)性，按照“提前提前再提前”的工作要求，盡可能提前部署有關(guān)工作，杜絕在用地報(bào)批“臨門(mén)一腳”時(shí)出現(xiàn)“掉鏈子”現(xiàn)象。

4.4 建立中遠(yuǎn)期公路建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)，規(guī)范公路建設(shè)流程，避免違法用地風(fēng)險(xiǎn)

加強(qiáng)政策研判，及時(shí)調(diào)整建設(shè)項(xiàng)目投資計(jì)劃。提前實(shí)施項(xiàng)目計(jì)劃庫(kù)，通盤(pán)考慮征地拆遷和建設(shè)用地報(bào)批工作時(shí)間，有計(jì)劃地按照批次推進(jìn)國(guó)省干線公路建設(shè)。按照“儲(chǔ)備一批，報(bào)批一批，開(kāi)工一批”的順序，有計(jì)劃地開(kāi)展公路建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施。在公路建設(shè)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和報(bào)批階段，要充分利用“三調(diào)”成果，根據(jù)《全國(guó)“三區(qū)三線”劃定規(guī)則》，合理規(guī)劃公路項(xiàng)目。同時(shí)，加強(qiáng)報(bào)批政策文件學(xué)習(xí)，嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，通過(guò)精細(xì)化管理，采取有效措施，破解建設(shè)用地報(bào)批難題。

4.5 統(tǒng)籌建設(shè)前期工作

切實(shí)提升項(xiàng)目前期工作質(zhì)量，充分考慮項(xiàng)目審批、土地政策、預(yù)算管理、建設(shè)程序和廉政建設(shè)五個(gè)方面的新要求，破除慣性思維，配強(qiáng)人員力量，強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案。延長(zhǎng)設(shè)計(jì)周期，加深設(shè)計(jì)深度，對(duì)沿線進(jìn)行詳細(xì)勘察，同時(shí)盡可能在公路初步設(shè)計(jì)階段就確定公路最終占地矢量坐標(biāo)，為用地報(bào)批贏得時(shí)間。堅(jiān)持“前期工作再靠前”原則，提高公路設(shè)計(jì)質(zhì)量，在設(shè)計(jì)階段先行研究占用生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和壓覆礦產(chǎn)資源的情況，根據(jù)實(shí)際情況，先易后難，分段分期實(shí)施。

用地報(bào)批工作是一項(xiàng)全局性工作，為了保持項(xiàng)目前期和建設(shè)用地報(bào)批工作的一致性，實(shí)現(xiàn)有效銜接，應(yīng)考慮將公路項(xiàng)目工可階段建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、前期工作8個(gè)專(zhuān)題報(bào)告（環(huán)境影響評(píng)價(jià)、水土保持評(píng)價(jià)、地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估、壓覆礦產(chǎn)資源評(píng)估、文物考古調(diào)查、工程場(chǎng)地地震安全性評(píng)價(jià)、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估、防洪影響評(píng)價(jià)報(bào)告）、勘界報(bào)告、林評(píng)、復(fù)墾、基本農(nóng)田補(bǔ)劃等有機(jī)結(jié)合，做到首尾相顧，環(huán)環(huán)相扣，不重不漏，提高整體工作效率。

4.6 高度重視辦理壓覆礦產(chǎn)相關(guān)手續(xù)

結(jié)合現(xiàn)階段寧夏地區(qū)S50海原至平川（寧甘界）、銀川至昆明公路（寧夏境）太陽(yáng)山開(kāi)發(fā)區(qū)至彭陽(yáng)（寧甘界）、S303線汝箕溝口至白芨溝段、省道205線西安至關(guān)莊段等多個(gè)公路建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)用地報(bào)批中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)高度重視壓覆礦產(chǎn)手續(xù)辦理。考慮到工可階段和施工圖設(shè)計(jì)階段土地報(bào)批的公路路線矢量數(shù)據(jù)的不一致性，在最終確定公路建設(shè)項(xiàng)目占地矢量坐標(biāo)后，要及時(shí)在自然資源廳官網(wǎng)查詢(xún)壓覆礦產(chǎn)資源的情況，根據(jù)查詢(xún)結(jié)果開(kāi)展壓覆礦產(chǎn)評(píng)估和備案程序，依規(guī)及時(shí)與礦產(chǎn)權(quán)人協(xié)商簽署壓覆礦產(chǎn)資源協(xié)議，確保用地報(bào)批組件不受影響。需要強(qiáng)調(diào)的是，壓覆礦產(chǎn)資源不僅指壓覆煤礦，還涉及壓覆鐵礦、石油、石膏礦等其他礦產(chǎn)資源。

4.7 政策支撐

建議研究明確普通省道占用生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田的政策，解決利用深貧地區(qū)“邊建邊批”政策開(kāi)工的項(xiàng)目建設(shè)用地報(bào)批問(wèn)題，積極爭(zhēng)取支持政策解決。建議自然資源主管部門(mén)對(duì)歷史原因造成的原有道路非建設(shè)用地（即原有道路未辦理建設(shè)用地報(bào)批手續(xù)）的問(wèn)題出臺(tái)相關(guān)政策，本著實(shí)事求是的態(tài)度做好相關(guān)工作。

4.8 推行標(biāo)準(zhǔn)化報(bào)批組件

建議推行組件格式標(biāo)準(zhǔn)化，統(tǒng)一各市、縣（區(qū)）建設(shè)用地組件報(bào)批標(biāo)準(zhǔn)和要求；建立公路建設(shè)項(xiàng)目用地協(xié)調(diào)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，定期會(huì)商研究解決用地要素保障相關(guān)問(wèn)題。同時(shí)，建議成立用地聯(lián)合攻關(guān)專(zhuān)班，加強(qiáng)與各級(jí)自然資源部門(mén)的對(duì)接協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取已經(jīng)上報(bào)的項(xiàng)目盡快審批。

5 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前我國(guó)正處在完善公路交通基礎(chǔ)設(shè)施的關(guān)鍵時(shí)期，精準(zhǔn)實(shí)施“三調(diào)”背景下的公路建設(shè)用地報(bào)批策略，對(duì)嚴(yán)格落實(shí)國(guó)土空間管控要求，避免出現(xiàn)違規(guī)、違法用地行為，進(jìn)一步提升建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審、審批效率，依法高效保障重點(diǎn)公路項(xiàng)目建設(shè)用地，對(duì)實(shí)現(xiàn)綠色公路建設(shè)具有重要意義。