政策工具視域下的蘇格蘭幼小銜接政策及啟示

王亞玲

(北京外國語大學(xué)國際教育學(xué)院 北京 100089)

目前，各國政府對幼兒教育的關(guān)注點在于：一是提升教育質(zhì)量，為個體終身發(fā)展奠定基礎(chǔ)；二是保障幼小銜接，使幼兒教育質(zhì)量得以延續(xù)，縮小教育差異，以產(chǎn)生更好的社會效益[1]。幼小銜接連接不同的教育階段、利益相關(guān)者與生態(tài)系統(tǒng)圈層①，是兒童成長歷程的重要轉(zhuǎn)折環(huán)節(jié)。

影響幼小銜接的因素諸多，教育政策尤為重要。教育政策具有導(dǎo)向、協(xié)調(diào)與控制功能，政策主體通過幼小銜接政策，引導(dǎo)幼小銜接工作的發(fā)展方向、調(diào)整幼小銜接的關(guān)系與資源、預(yù)防或解決一定的幼小銜接問題，系統(tǒng)全面的幼小銜接政策三種功能缺一不可[2]。我國當前的幼小銜接政策旨在解決幼兒園“小學(xué)化"與小學(xué)“零起點教學(xué)"的現(xiàn)實問題，缺少對幼小銜接目標與措施的長遠規(guī)劃、對利益相關(guān)群體權(quán)責(zé)的澄清，即教育政策的導(dǎo)向與協(xié)調(diào)功能仍處于缺位狀態(tài)[3-4]。為優(yōu)化我國幼小銜接政策，有必要了解國際發(fā)展趨勢，認識他國系統(tǒng)全面的幼小銜接政策并學(xué)習(xí)借鑒其有效的制定與執(zhí)行經(jīng)驗。

蘇格蘭為幼小銜接制定了較為系統(tǒng)全面的政策，其執(zhí)行效果也得到了國內(nèi)外的一致認可。具體而言，蘇格蘭議會(The Scottish Parliament)、蘇格蘭政府(The Scottish Government)與蘇格蘭地方委員會(Local Council)的幼小銜接政策互補得當，相關(guān)政策不僅規(guī)劃了課程、師資與評估等銜接環(huán)節(jié)，而且明確了學(xué)校、家庭與政府等主要行為者的職責(zé)[5-6]。2019年，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)比較了蘇格蘭、日本與挪威等7個發(fā)達國家或地區(qū)的幼小銜接模式，蘇格蘭模式被認定為唯一的幼小銜接強連續(xù)型[7]。蘇格蘭政府也在2010—2012年進行了多次幼小銜接調(diào)查，結(jié)果顯示所有家庭都至少參與了一項銜接活動，絕大多數(shù)兒童在進入小學(xué)時沒有社交、情感與行為困難，能很容易適應(yīng)小學(xué)的生活與學(xué)習(xí)[8-9]。

可以說，系統(tǒng)全面的幼小銜接政策保障了蘇格蘭幼小銜接的發(fā)展。蘇格蘭經(jīng)驗對我國完善幼小銜接政策、推進幼小銜接治理也具有較大的參考與借鑒意義。因此，本文從政策工具視域，對蘇格蘭幼小銜接政策工具的演變過程、具體內(nèi)容、特點及問題進行分析，以期深入了解蘇格蘭幼小銜接政策的制定與執(zhí)行環(huán)節(jié)，對我國相關(guān)政策提出改善建議。

一、研究方法

(一)內(nèi)容分析法

本文采用內(nèi)容分析法(content analysis)研究蘇格蘭幼小銜接政策工具使用情況。內(nèi)容分析法屬于非介入研究法，是對被記載下來的人類傳播媒介(如書籍、網(wǎng)頁與法律等)的研究。內(nèi)容分析法包含量化研究與質(zhì)性分析，其本質(zhì)是將文字材料轉(zhuǎn)換為數(shù)據(jù)材料的編碼過程，并基于此具體且深度地理解媒介的顯性內(nèi)容與隱性內(nèi)容[10]。

(二)政策工具框架

政策工具是分析教育政策科學(xué)與否的重要方法[11]，透過政策工具也能對教育治理進行批判分析[12]。近年來，不少教育政策研究都以政策工具作為出發(fā)點，期望通過政策工具的選擇與組合，減少政策制定環(huán)節(jié)與執(zhí)行環(huán)節(jié)的失誤。政策工具研究的運用范圍也日益擴展，包含不同的教育階段[13]、教育類別[14]與教育問題[15]的政策研究。

政策工具的分類維度多樣，本文旨在了解蘇格蘭幼小銜接政策的制定與執(zhí)行經(jīng)驗，選用的是麥克唐納爾(Lorraine M.McDonnell)和埃爾莫爾(Richard F.Elmore)的政策工具分類框架。麥克唐納爾與埃爾莫爾依據(jù)政策最終目標，以政策制定與政策執(zhí)行之間的適宜程度與工具性關(guān)系為原則，提出了五類政策工具。其中，命令政策工具(mandates)指規(guī)范個體與組織的規(guī)則，報酬政策工具(inducements)指向個體或組織支付貨幣直接交換物品或提供服務(wù)，職能拓展政策工具(capacity-building)指投資個人或組織在物質(zhì)、智力或人力資源方面的未來收益，權(quán)威重組政策工具(system-changing)指個人及組織之間權(quán)力與資源的重新分配，勸告政策工具(persuasion)指給予信息使個人或組織知曉政府優(yōu)先考慮的目標與行動[16-17]。麥克唐納爾與埃爾莫爾的政策工具分類框架在教育政策領(lǐng)域的使用較多，影響力較大。

(三)政策文本選取

為確保數(shù)據(jù)來源的可靠性與相關(guān)性、權(quán)威性與規(guī)范性，本文對蘇格蘭幼小銜接政策文本的選取原則如下：政策文本來源于蘇格蘭議會、蘇格蘭政府與蘇格蘭各地地方委員會等官方單位；政策文本內(nèi)容應(yīng)整體或部分對幼小銜接做出明確規(guī)定，或政策適用范圍包括幼小銜接；政策文本類型指法規(guī)、計劃與條例等正式形式，政府工作報告、政策簡報與會議紀要等非正式內(nèi)容不予采用。此外，若政策文本有多個更新版本，則僅取最新版本錄入。

根據(jù)上述原則，本文最終選取并錄入相關(guān)教育政策文本共30份，見表1。其中，專門性幼小銜接政策文本8份、非專門性幼小銜接政策文本22份(指政策的部分內(nèi)容或適宜范圍包含幼小銜接)；蘇格蘭政府(或蘇格蘭議會)與蘇格蘭各地地方委員會的政策文本各15份，也存在聯(lián)合發(fā)文的情況。

(四)政策文本處理

第一，提煉與翻譯政策文本信息。在30份政策文本中篩選出與幼小銜接相關(guān)的所有內(nèi)容，每份政策文本形成獨立文檔。以句為基本分析單位進行整理，將每句文本信息翻譯成中文并形成單獨段落。

第二，錄入與編碼政策文本信息。將30份文檔錄入NVivo 12.0質(zhì)性分析軟件創(chuàng)建案例，根據(jù)五類政策工具的概念界定，為每個分析單位編碼政策工具類型，允許同句使用兩種及以上政策工具，編碼表見表2?！熬幋a”規(guī)則為：政策編號—分析單位編號—政策層次—政策工具類型。政策層次中，1=蘇格蘭政府或蘇格蘭議會、2=蘇格蘭各地地方委員會。政策工具類型中，1=命令政策工具、2=報酬政策工具、3=職能拓展政策工具、4=權(quán)威重組政策工具、5=勸告政策工具。

第三，信效度檢驗。在NVivo 12.0質(zhì)性分析軟件中，可以通過計算Cohen’s Kappa K系數(shù)來檢驗信度[18]。研究者分別在兩個不同的時間段對同一文本進行編碼，運行編碼比較與編碼計算的程序，得到本文Cohen’s Kappa K信度系數(shù)值為0.83，大于0.75，說明編碼信度較高。

表2 蘇格蘭幼小銜接政策的政策工具分析編碼表(部分)

內(nèi)容分析研究的效度以概念效度、抽樣效度和現(xiàn)象效度三方面為依據(jù)[19]。概念效度指類目與定義能否反映實際情況。本文采用麥克唐納爾和埃爾莫爾的政策工具分類框架，該框架被廣泛運用于教育政策研究，得到學(xué)界普遍認可。抽樣效度指樣本能否代表整個文本資料。本文選取的政策文本是明確與幼小銜接相關(guān)的蘇格蘭官方文件，其內(nèi)容能夠代表蘇格蘭政府對幼小銜接的政策規(guī)定?，F(xiàn)象效度指研究人員能否了解研究內(nèi)容所表達的意思及方式。研究者曾在蘇格蘭“交換學(xué)習(xí)”，與當?shù)匦W(xué)教師共同上課，也曾實地參加幼小銜接的實踐活動，對相關(guān)政策的制定與執(zhí)行情況有一定了解。

二、研究發(fā)現(xiàn)

(一)蘇格蘭幼小銜接政策工具的演變過程

本文以蘇格蘭幼小銜接的重要年份——2014年來劃分政策演變的不同階段。這一年蘇格蘭發(fā)布的幼小銜接政策不僅數(shù)量最多，而且相關(guān)政策也開始關(guān)照處境不利兒童，使幼小銜接政策涵蓋所有兒童群體。其中，2014年之前為蘇格蘭幼小銜接政策制定初期，2014年至今為蘇格蘭幼小銜接制定中后期。蘇格蘭幼小銜接政策工具的演變見表3。

表3 蘇格蘭幼小銜接政策工具演變過程表

2014年之前，蘇格蘭共發(fā)布了8個幼小銜接政策，整體數(shù)量偏少且發(fā)布時間較為分散。此階段運用的政策工具也相對較少，2008年相應(yīng)政策的各類政策工具較多，2013年較少，與政策數(shù)量的變化密切相關(guān)。具體而言，命令、權(quán)威重組與勸告三類政策工具的使用數(shù)量呈波動狀態(tài)，其中命令與權(quán)威重組政策工具的使用頻率較高，勸告政策工具的使用頻率較低。報酬政策工具與職能拓展政策工具的使用數(shù)量則沒有變化，使用頻率也較低。由此發(fā)現(xiàn)：在蘇格蘭制定幼小銜接政策的初期，政策主體重視運用命令與權(quán)威重組政策工具來規(guī)范相應(yīng)規(guī)則、重構(gòu)現(xiàn)有關(guān)系，以此調(diào)動相關(guān)群體的參與積極性。這也符合這兩類政策工具的適用情境，即個人與組織缺乏動機或?qū)ψ兏餂]有積極反應(yīng)。蘇格蘭在幼小銜接政策制定初期就力求五類政策工具得到不同程度的使用，然而涉及貨幣投入的政策工具(包括報酬政策工具和職能拓展政策工具)總體規(guī)劃較少，財政支持力度有待提高。

2014年至今，蘇格蘭共發(fā)布22個幼小銜接政策，每年有兩個及以上的相關(guān)政策出臺，政策數(shù)量增長明顯。相應(yīng)地，此階段幼小銜接政策使用的政策工具也持續(xù)增加，并在2020年達到最大值。具體而言，命令政策工具的數(shù)量與頻率均上漲，遠多于其他類型的政策工具；勸告政策工具與權(quán)威重組政策工具的使用數(shù)量較多，但前者的使用情況呈波動狀態(tài)且起伏較大，說明勸告政策工具不僅受政策數(shù)量影響，也與政策類型有關(guān)，后者的使用數(shù)量則穩(wěn)步上升，與政策數(shù)量的變化相關(guān)，受政策類型的影響相對較??；報酬政策工具與職能拓展政策工具的使用數(shù)量略有增加，但與其他政策工具比較，這兩類政策工具的使用頻率仍然是最低的。由此發(fā)現(xiàn)，在蘇格蘭制定幼小銜接政策的中后期，命令政策工具成為主導(dǎo)，強調(diào)政策執(zhí)行的規(guī)范高效，政府層面也要求對幼小銜接的權(quán)威引領(lǐng)。政策主體在本階段也增加了貨幣投入的政策工具，為推廣科學(xué)的幼小銜接理念、調(diào)配教育資源等提供一定的經(jīng)濟支持。

此外，所有年份中，2014年政策主體制定的幼小銜接政策數(shù)量最多(6個)，這與同年蘇格蘭政府頒布《蘇格蘭兒童和青年人法案》(TheChildrenandYoungPeopleScotlandAct)(2014)有一定聯(lián)系。該法案從法律角度明確了兒童權(quán)利，增加了對處境不利兒童補償教育的具體內(nèi)容，而幼小銜接正是補償教育的重要組成部分。因此，蘇格蘭在2014年出臺了多個指向處境不利兒童的幼小銜接政策。相關(guān)政策工具以政府權(quán)威工具居多，包括命令政策工具、勸告政策工具與權(quán)威重組政策工具，其余兩類政策工具，即報酬政策工具與職能拓展政策工具構(gòu)成的物質(zhì)資源投入工具使用較少。這說明在制定針對處境不利兒童的幼小銜接政策時，政策主體重視政策執(zhí)行的強制性，使個人與組織統(tǒng)一行為，但配套的貨幣資源投入仍然較少，難以調(diào)動參與者的積極性，政策的執(zhí)行實際效果受限。

(二)蘇格蘭幼小銜接政策工具的具體內(nèi)容

1.命令政策工具與勸告政策工具內(nèi)外呼應(yīng)，規(guī)范幼小銜接的工作流程并引導(dǎo)各方形成科學(xué)的銜接理念

蘇格蘭幼小銜接政策中，命令政策工具與勸告政策工具的使用頻率最高，二者的使用規(guī)律也較為相似。按照麥克唐納爾和埃爾莫爾的觀點，這反映了政策主體缺乏動力，需要相關(guān)政策進一步支持多方參與。命令政策工具被用于規(guī)范外部條件，明確幼小銜接做法，為政策奠定了執(zhí)行基礎(chǔ)。勸告政策工具被用于引領(lǐng)內(nèi)在價值，宣傳、普及科學(xué)的幼小銜接理念，進而有益于形成良好的銜接氛圍。兩種政策工具內(nèi)外呼應(yīng)，使政策之間具有彈性與互補性，一“剛"一“柔"配合也能更好地推進政策實施。

命令政策工具一是被用于明確幼小銜接的定義，如明確個人與組織在銜接過程中的權(quán)責(zé)關(guān)系?！短K格蘭兒童早期教育、兒童與家庭的銜接立場聲明》(ScottishEarlyChildhood,ChildrenandFamiliesTransitionsPositionStatement)規(guī)定了“討論學(xué)校銜接時應(yīng)征求和考慮兒童看法”的兒童參與權(quán)、“父母是兒童銜接學(xué)習(xí)與生活的合作者，應(yīng)被傾聽與尊重"的家庭參與權(quán)以及“將資料傳遞給有關(guān)機構(gòu)之前，須取得兒童父母同意"的隱私權(quán)[20]。二是被用于闡述幼小銜接的基本程序，如銜接流程與評價機制。埃爾郡地方委員會發(fā)布的《學(xué)習(xí)的額外支持》(Ayrshire Council:AdditionalSupportforLearning)規(guī)定了特殊需要兒童的過渡安排，不僅包含“進入小學(xué)6個月之前做好銜接策劃"的整體時間規(guī)定，也有“信息收集與評估"“信息共享與規(guī)劃"“環(huán)境和設(shè)備調(diào)試"等專業(yè)步驟的具體做法[21]。

勸告政策工具一是被用于宣傳科學(xué)的幼小銜接理念，旨在提高利益相關(guān)群體的參與度與認可度。《我們的學(xué)校有多好》(2016版)指出，“幼小銜接需要讓兒童獲得幸福感與成就感”的愉悅體驗，“成功的幼小銜接需要幼兒園與小學(xué)有效溝通并建立伙伴關(guān)系"的幼小互助，以及“家庭參與是高質(zhì)量幼小銜接的內(nèi)在部分"[22]。二是被用于提出幼小銜接的實踐典例，為一線工作者豐富銜接活動提供建議。高地地方委員會在《我的銜接指南》中提出，可以通過“幸福之星"“銜接地圖"“家庭任務(wù)清單"等活動來開拓幼小教師實施幼小銜接的思路[23]。

2.權(quán)威重組政策工具統(tǒng)籌協(xié)同，差異化調(diào)整幼小銜接工作的執(zhí)行路徑

蘇格蘭從21世紀初開啟了“最為雄心勃勃的教育改革項目”——卓越課程改革(Curriculum for Excellence)。本次改革整合幼兒園與小學(xué)1年級，使之成為一個教育階段，共享相同的學(xué)習(xí)目標、教學(xué)方法與評估指標，從課程層面保障了兒童在幼兒園與小學(xué)之間的自然過渡。蘇格蘭多數(shù)幼小銜接政策也是源于此次教育改革，屬于政府由上至下發(fā)起的強制性變遷，因此相關(guān)政策運用權(quán)威重組政策工具的情況較多。按照麥克唐納爾和埃爾莫爾的觀點，這反映了蘇格蘭幼小銜接政策是開放的、有活力的，有益于統(tǒng)籌協(xié)同教育資源并推動改革進程。

幼小銜接中各個利益相關(guān)群體訴求不同，科學(xué)的銜接模式必然涉及個人與組織的分工合作，因此，政策主體主要使用權(quán)威重組政策工具來整合教育資源?！吨С謨和瘜W(xué)習(xí)：2004年蘇格蘭(額外學(xué)習(xí)支持)教育法案的法定指導(dǎo)》(SupportingChildren'sLearning:StatutoryGuidanceontheEducation(AdditionalSupportforLearning)ScotlandAct2004)提出，蘇格蘭地方當局(Local Authority)在幼小銜接的特殊情況中可以行使自由裁量權(quán)，如“教育當局(即地方當局)對特殊需要兒童的幼小銜接享有一定自由裁量權(quán)，用于考慮是否對該兒童提供專門性銜接規(guī)劃"[24]。阿伯丁(Aberdeen)、高地等8個地方委員會組成的北方聯(lián)盟(The Northern Alliance)在《Covid-19過渡框架》(Covid-19TransitionsFramework)中指出，幼小的順利銜接是新冠肺炎疫情后最具挑戰(zhàn)性的復(fù)學(xué)任務(wù)之一，不僅需要幼兒園與小學(xué)提前計劃并配備人員，也需要聯(lián)合家長、衛(wèi)生部門等相關(guān)群體通力合作[25]。

幼小銜接跨越兩個教育階段，長效銜接機制需要個人與組織依據(jù)情況改變職能，因此，政策主體也會使用權(quán)威重組政策工具來調(diào)配教育資源?！段覀兊膶W(xué)校有多好》(2016版)指出，銜接是兒童建立抗逆力(resilience)的重要機會，工作人員應(yīng)根據(jù)實際情況提供部分個性化支持，“對部分兒童與家庭來說，幼小過渡可能是一段混亂的經(jīng)歷，教育者應(yīng)通過研討會、問答等活動來對有需要的兒童與家庭提供專業(yè)化支持，以增加過渡體驗"[22]。鄧弗里斯和加洛韋地方委員會在《家庭銜接政策——早期教育與保育至小學(xué)1年級》中提出，應(yīng)安排專業(yè)人員負責(zé)幼小銜接工作，幼兒園與小學(xué)應(yīng)有專業(yè)過渡協(xié)調(diào)員來協(xié)助雙方溝通并舉行活動，同時也應(yīng)共享部分幼小銜接活動，地方當局、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和管理人員應(yīng)提供跨越教育階段合作的幼小教師專業(yè)發(fā)展計劃[26]。

3.報酬政策工具與職能拓展政策工具規(guī)劃經(jīng)費，保障兒童入學(xué)公平，并提供能力培訓(xùn)

報酬政策工具與職能拓展政策工具主要反映政策的財政投入情況，都是通過專項經(jīng)費的經(jīng)濟激勵方式來支持各方開展幼小銜接工作，但二者有所區(qū)分，前者關(guān)注短期回報，對政策執(zhí)行有直接影響，后者關(guān)注長期收益(實現(xiàn)功能的永久性變化)，對政策執(zhí)行有間接影響?？偟膩砜矗K格蘭政策主體對幼小銜接的財政支持較少，按照麥克唐納爾和埃爾莫爾的觀點，這不利于增加相關(guān)人員在短期內(nèi)執(zhí)行政策的積極性，也不利于培養(yǎng)相關(guān)人員執(zhí)行政策時需要的工作能力。

然而蘇格蘭存在這類情況也有一定的原因。幼小銜接是兒童成長的重要環(huán)節(jié)，也是較為細微的環(huán)節(jié)，幼小銜接過程實際需要的貨幣投入與其他教育環(huán)節(jié)相比相對較少，因此，相關(guān)政策較少使用報酬與職能拓展兩類政策工具。此外，由于權(quán)力下放，蘇格蘭已經(jīng)獲得了獨立教育權(quán)，但設(shè)置社會福利與資助權(quán)等仍在英國議會(the Parliament of the United Kingdom)，如英國稅收政策影響蘇格蘭父母的育兒補貼，蘇格蘭政策主體在幼小銜接政策中能實際使用的這兩類政策工具也是受到限制的[27]。

蘇格蘭幼小銜接政策中，政策主體主要使用報酬政策工具來關(guān)注兒童入學(xué)公平問題，這與該地區(qū)近四分之一的兒童處于貧困有關(guān)[28]。針對低收入家庭的幼小銜接，《早期援助(最佳啟動資金)(蘇格蘭)(第2號)條例》提出，“提供最佳啟動資金來幫助家庭支付幼小銜接費用，如有關(guān)幼小銜接的課后活動、進入小學(xué)的學(xué)習(xí)用品等費用"[29]。針對特殊需要兒童的幼小銜接，高地地方委員會發(fā)布《鼓勵和支持早期教育的額外需要——“關(guān)鍵銜接"》(Highland Council:EncourageAndSupportEarlyYearsSkillsforAdditionalSupportNeeds—“KeyTransitions”)，提出為兒童銜接提供治療設(shè)備與環(huán)境改造的相關(guān)支持[30]。

蘇格蘭政策主體主要使用職能拓展政策工具來規(guī)劃教育培訓(xùn)，通過提高教師、家庭等利益相關(guān)群體開展幼小銜接活動的能力來間接支持兒童順利適應(yīng)小學(xué)。為提升教師開展幼小銜接活動的能力，《卓越課程——從幼兒園到小學(xué)的過渡》提出，應(yīng)持續(xù)增加教師專業(yè)進修的機會，支持教師學(xué)習(xí)游戲教學(xué)法等專業(yè)知識[31]。為引導(dǎo)家庭參與幼小銜接活動，米德洛錫安地方委員會發(fā)布《早期教育和保育到小學(xué)1年級的銜接聲明》(Dumfries and Galloway Council:TransitionPolicyforHome-EarlyLearningandChildcare-Primary1)，提出“幼兒園與小學(xué)應(yīng)更新面向家庭的幼小銜接計劃與實踐指南，使家庭能夠支持兒童良好過渡"[32]。

(三)蘇格蘭幼小銜接政策工具的特點及問題

1.政策工具使用多元，但配置失衡

蘇格蘭幼小銜接政策中，五類政策工具都得到不同程度的應(yīng)用。政策主體一方面通過命令政策工具、權(quán)威重組政策工具與勸告政策工具三類政府權(quán)威工具來實現(xiàn)規(guī)范幼小銜接的基本流程，改組創(chuàng)新已有的權(quán)責(zé)關(guān)系，以及宣傳、普及科學(xué)的幼小銜接理念；另一方面也通過職能拓展政策工具與報酬政策工具兩類物質(zhì)資源投資工具來增加對利益相關(guān)群體的教育培訓(xùn)，對處境不利兒童提供經(jīng)濟支持。因此，總的來看，蘇格蘭幼小銜接政策中，政策工具的使用呈現(xiàn)多元化特點。

然而蘇格蘭幼小銜接政策在配置政策工具時也存在一定的失衡。具體而言，命令政策工具與勸告政策工具有低成本、易實施的特點，兩類政策工具在蘇格蘭幼小銜接政策中雖多被優(yōu)先使用，但其中的不足不應(yīng)被忽視。例如，使用命令政策工具容易忽略政策主體之間的差異與需求，造成政策主體之間的敵對關(guān)系或引起一方抵制，勸告政策工具則面臨被執(zhí)行者誤讀進而有操作不當?shù)娘L(fēng)險。權(quán)威重組政策工具、報酬政策工具與職能拓展政策工具屬于高成本、效果難以預(yù)判的類型，三類政策工具在蘇格蘭幼小銜接政策中的使用情況差異明顯。權(quán)威重組政策工具的使用較多，這與該地區(qū)的卓越課程教育改革密切相關(guān)。報酬政策工具與職能拓展政策工具在各個環(huán)節(jié)的使用均較少，反映出蘇格蘭政策主體對幼小銜接的財政投入不足，不利于調(diào)動利益相關(guān)群體的積極性，短期與長期的銜接效益都會受限。

此外，政策工具配置失衡也表現(xiàn)為蘇格蘭幼小銜接政策未充分發(fā)揮不同政策工具之間的整合功能。政策工具有不同的適用條件和前提假設(shè)，政策工具之間也具有互補或制衡的作用，過多或過少使用某一類政策工具都將影響幼小銜接政策的有效執(zhí)行。例如，執(zhí)行職能拓展政策工具需要一定的財政投入，應(yīng)配置報酬政策工具來保證政策落實；命令政策工具易使制定者與執(zhí)行者形成敵對關(guān)系，應(yīng)組合職能拓展政策工具和報酬政策工具來調(diào)動執(zhí)行者的積極性。蘇格蘭幼小銜接政策目前多是對相關(guān)群體實施幼小銜接給予獎勵，未對不良行為制定懲罰舉措，即報酬政策工具的懲罰功能還未得到使用。

2.不同層級的政策主體發(fā)布的政策互補得當，但在實施過程中缺乏合作

制定與執(zhí)行蘇格蘭幼小銜接政策的是不同層級的政策主體，一是蘇格蘭議會與蘇格蘭政府，二者的權(quán)利與職責(zé)由英國議會立法規(guī)定，二者也均能處理英國議會權(quán)力下放的教育權(quán)[33]；二是32個蘇格蘭地方委員會，負責(zé)管理對應(yīng)的地方當局。根據(jù)蘇格蘭政府與各地地方委員會的CoSLA協(xié)議(the Convention of Scottish Local Authorities)，提供教育是地方委員會的最大職能[34]。

蘇格蘭政府、蘇格蘭議會與蘇格蘭地方委員會屬于不同層級的政策主體，三者的政策效力與影響力有一定差異，但它們都制定了較多的幼小銜接政策，且政策之間具有互補性。蘇格蘭政府與蘇格蘭議會著眼于聯(lián)合各部門統(tǒng)籌調(diào)控幼小銜接工作，引導(dǎo)部署整體流程并引領(lǐng)價值宣傳；蘇格蘭各地地方委員會則致力于使相關(guān)政策“因地制宜"，更好契合區(qū)域內(nèi)的教育實情，也使相關(guān)工作進一步細化與分化。這種互補模式也反映了蘇格蘭“強地區(qū)—弱地方"的層級關(guān)系[35]。蘇格蘭不同層級的政策主體具有較高自主性，議會、政府與地方委員會的關(guān)系密切，但議會、政府層面的政策統(tǒng)籌能力更為強勢，地方委員會更多負責(zé)落實政策[36]。

因此，這種“強地區(qū)—弱地方"的蘇格蘭關(guān)系模式，使不同政策主體在制定與執(zhí)行幼小銜接政策時實際上缺少合作。具體而言，蘇格蘭不同層級的政策主體僅聯(lián)合制定了兩個幼小銜接政策，整體合作偏少且均出現(xiàn)在政策制定的中后期。而同一層級的地方委員會，作為落實幼小銜接政策的中堅力量，也多為獨立發(fā)文，僅聯(lián)合制定了1個幼小銜接政策，整體合作意識也較弱。此外，當蘇格蘭各地地方委員會大多作為執(zhí)行方實施自上而下的幼小銜接政策時，一定程度上限制了地方委員會的政策探索空間，也容易使教育較為落后的地方地方委員會難以跟上蘇格蘭整體的幼小銜接進度，制定與執(zhí)行相關(guān)政策的靈活性有待提高。

3.政策體系關(guān)照所有利益相關(guān)群體，但對長期問題的把握不足

蘇格蘭幼小銜接政策不僅從整體上規(guī)劃了幼小銜接的實施計劃，而且針對小學(xué)缺少銜接意識、家長較少參與以及特殊需要兒童的銜接等現(xiàn)實問題也有專門性政策，旨在構(gòu)成合理全面的體系，保障幼小銜接各個環(huán)節(jié)的實施。政策全面合理的特點也體現(xiàn)在保護所有利益相關(guān)群體的權(quán)利，特別是兒童的權(quán)利上。蘇格蘭將兒童獲得幼小銜接的權(quán)益寫入法律法規(guī)，所有兒童，包括特殊需要兒童的幼小銜接都應(yīng)該被成人重視，也應(yīng)該得到成人的支持。此外，相關(guān)政策也極為重視兒童在幼小銜接當中的參與體驗，指出，在計劃幼小銜接時，不要低估兒童在參與過程中的能動性與創(chuàng)造力[25]。這種理念與蘇格蘭教育政策的普遍愿景相契合，即確保所有兒童的幸福體驗與結(jié)果改善，以解決不平等童年導(dǎo)致的后續(xù)不平等生活[38]。同時，相關(guān)政策也明確規(guī)定了家長、教師與學(xué)校等各相關(guān)人員的關(guān)系，鼓勵多方參與，使各個利益相關(guān)群體在落實幼小銜接時都能有據(jù)可依。

教育政策由教育問題產(chǎn)生，政策工具是政策主體解決問題時采取的具體手段，政策工具的使用與配置應(yīng)以解決幼小銜接的實際問題作為出發(fā)點。蘇格蘭幼小銜接政策能較好解決短期內(nèi)的問題，然而對于長期問題的把握仍舊不足。近年來，蘇格蘭在幼小銜接環(huán)節(jié)面臨的長期問題是師生比例失調(diào)以及缺少相應(yīng)的教育培訓(xùn)，這與該地區(qū)幼兒教育注冊教師數(shù)量與質(zhì)量的下降有關(guān)[39-40]。然而對應(yīng)時期的蘇格蘭幼小銜接政策未能很好回應(yīng)此類問題，職能拓展政策工具與報酬政策工具在各個時期的使用均最少。這說明蘇格蘭幼小銜接政策工具的使用與配置存在一定偏差。政策主體沒有根據(jù)實際需要對幼小銜接提供足夠的財政投入或政策傾斜，也不利于調(diào)動參與者的積極性。

三、對我國幼小銜接政策的啟示

2021年3月，我國教育部發(fā)布了《關(guān)于大力推進幼兒園與小學(xué)科學(xué)銜接的指導(dǎo)意見》，對我國幼兒園入學(xué)準備教育與小學(xué)入學(xué)適應(yīng)教育提出指導(dǎo)要點[41]。2022年2月，《教育部2022年工作要點》進一步將“指導(dǎo)各地推進幼小銜接試點，全面提升保教質(zhì)量”作為工作重點之一[42]。國內(nèi)學(xué)界也有兩篇文章分別分析了我國幼小銜接政策與幼兒園“去小學(xué)化"政策中的政策工具使用情況，政策工具選擇不全面、政策主體缺少合作與政策配置不合理是共同存在的問題[3-4]。蘇格蘭在解決上述問題中已經(jīng)積累了充足的經(jīng)驗，對我國未來制定與執(zhí)行幼小銜接政策有以下啟示。

(一)依據(jù)問題組合政策工具

首先，依據(jù)現(xiàn)實問題使用與配置政策工具。教育問題是動態(tài)發(fā)展的，幼小銜接問題也不例外，相關(guān)政策應(yīng)及時調(diào)整實際問題與政策工具之間的耦合度。本研究通過分析發(fā)現(xiàn)，蘇格蘭幼小銜接政策未能很好回應(yīng)長期問題，使得對應(yīng)政策工具配置不合理，從而影響政策的實際效用。我國相關(guān)部門在制定與執(zhí)行政策時應(yīng)以此為鑒，進一步厘清我國幼小銜接面臨的實際問題并據(jù)此調(diào)整政策工具的配置。例如，當下我國部分社會培訓(xùn)機構(gòu)抓住家長焦慮的心態(tài)，從經(jīng)濟利益出發(fā)，過度地開設(shè)幼小銜接“影子教育"或把小學(xué)課程包裝成新式的幼兒課外興趣班[43]。對此，政策主體應(yīng)組合政策工具進行綜合治理，運用命令政策工具、權(quán)威重組政策工具與報酬政策工具來明確社會培訓(xùn)機構(gòu)的權(quán)責(zé)范圍，設(shè)定專門的人員或部門來加強對社會機構(gòu)的監(jiān)管力度并對不當行為實施懲罰措施，進而將劣質(zhì)教育與過度教育隔離于兒童世界，形成幼小銜接教育服務(wù)與兒童成長的緩沖帶。

其次，依據(jù)政策問題使用與配置政策工具。政策工具真正發(fā)揮作用離不開經(jīng)濟基礎(chǔ)作為保障，但蘇格蘭幼小銜接政策較少使用物質(zhì)資源投資工具，這不利于調(diào)動利益相關(guān)群體的主觀能動性，也忽視了教師的能力養(yǎng)成等長期效益。報酬政策工具通過正反兩方面的及時激勵來提高政策主體的執(zhí)行意愿。職能拓展政策工具通過長期投資基礎(chǔ)設(shè)施與人力資源等來提升政策主體的執(zhí)行能力。我國幼小銜接政策中應(yīng)增加使用這兩類政策工具，包括經(jīng)費支持、獎勵、懲罰、培訓(xùn)與政策傾斜等具體措施。此外，應(yīng)特別關(guān)注職能拓展政策工具的制定與執(zhí)行情況。教師的幼小銜接教育能力將直接影響兒童的銜接體驗，而我國長期存在將幼小銜接視為幼兒園工作、幼小銜接活動“小學(xué)化”等問題，這迫切要求通過培訓(xùn)等職能拓展政策工具來引導(dǎo)幼小教師轉(zhuǎn)變觀念，為我國實施幼小銜接注入科學(xué)理念，也能促進政策制定與政策執(zhí)行產(chǎn)生良性循環(huán)。

(二)協(xié)調(diào)政策主體的權(quán)益關(guān)系

首先，政策主體應(yīng)堅持以兒童利益為出發(fā)點與落腳點。幼小銜接跨越兩個教育階段，利益相關(guān)群體眾多且訴求有所不同，政策主體堅持以兒童發(fā)展為中心至關(guān)重要。蘇格蘭幼小銜接政策重視兒童的權(quán)益，不僅在幼小銜接期間密切關(guān)注兒童的先前經(jīng)驗，將兒童的參與權(quán)、隱私權(quán)與愉悅體驗作為工作重點，也通過宣傳科學(xué)合理的幼小銜接理念來引導(dǎo)各方形成共同認知。此外，蘇格蘭幼小銜接政策也格外重視家庭職責(zé)。政府、議會與各地地方委員會都曾出臺專門的教育政策來確保家庭在幼小銜接中的參與。在我國，相關(guān)政策還未能充分體現(xiàn)兒童的訴求，盡管家長與學(xué)校的幼小銜接利益一致，但是二者的教育觀念也仍有沖突[44]。因此，我國相關(guān)政策應(yīng)再次審視以兒童發(fā)展為中心的核心價值，明確兒童在幼小銜接中的權(quán)益，同時應(yīng)增加、整合權(quán)威重組政策工具、職能拓展政策工具與勸告政策工具，以此將各利益相關(guān)群體納入幼小銜接體系，并面向?qū)W校、家庭與社會等推廣科學(xué)合理的幼小銜接理念，使全社會對幼小銜接有合理的教育預(yù)期。

其次，不同層級的政策主體之間應(yīng)配合制定與實施幼小銜接政策。系統(tǒng)化是教育政策科學(xué)化和民主化之后的應(yīng)然要求[45]，解決幼小銜接問題需要不同層級的政策主體共同發(fā)力，配套構(gòu)成政策治理體系。蘇格蘭幼小銜接政策中，不同層級的政策主體參與度均較高且分工明確，這有利于保障政策工具的實際落實效果。在我國，省市級別的教育主管部門在幼小銜接與“小學(xué)化”治理的配套政策中仍表現(xiàn)出不同程度的弱化現(xiàn)象，未根據(jù)地域差異建立對應(yīng)的制度框架，即政策主體制定與執(zhí)行政策的創(chuàng)新能力有待提高[3]。我國各個省市幼小銜接的情況有所不同，省市政府除轉(zhuǎn)發(fā)、解讀國家發(fā)布的綱領(lǐng)性文件之外，更重要的是靈活制定本地幼小銜接政策，實現(xiàn)政策工具“因地制宜”，而不是困于政策工具的路徑依賴[46]。

(三)兼顧短期效益與長期目標

首先，相關(guān)政策應(yīng)能夠在短期內(nèi)回應(yīng)幼小銜接問題。當幼小銜接出現(xiàn)新的矛盾時，政策主體應(yīng)及時分析與處理，注重將科學(xué)研究向政策文本的轉(zhuǎn)化，形成積極應(yīng)對的治理機制。2021年，我國教育部通過發(fā)布《關(guān)于大力推進幼兒園與小學(xué)科學(xué)銜接的指導(dǎo)意見》加大了社會對幼小銜接的關(guān)注。面對進一步的幼小銜接深度治理，我國不同層級的政策主體仍需要出臺專門性的幼小銜接政策來有針對地解決“小學(xué)化”、家庭參與度低、科學(xué)銜接理念尚未普及等現(xiàn)實問題。此外，在新冠肺炎疫情的特殊時期，蘇格蘭多個地方委員會也及時調(diào)整政策，不僅出臺了專門的指導(dǎo)政策來協(xié)助兒童幼小銜接，而且提高了權(quán)威重組政策工具的使用頻率。我國相關(guān)政策也可以在幼小銜接的治理初期增加使用一定的權(quán)威重組政策工具，在新冠肺炎疫情后復(fù)學(xué)等特殊時期賦予個人與組織不同的職能分工，在短期內(nèi)實現(xiàn)對原先制度格局中的部分權(quán)責(zé)關(guān)系的及時調(diào)整，從而提高政策的執(zhí)行效率。然而需要注意的是，權(quán)威重組政策工具容易引起反對和抵制，造成預(yù)期之外的結(jié)果，使用時需要注意循序漸進，并配套使用其他政策工具。

其次，相關(guān)政策在長期規(guī)劃時應(yīng)關(guān)注幼小銜接的可持續(xù)發(fā)展。治理幼小銜接不能止于解決幼兒園“小學(xué)化”問題，還應(yīng)引領(lǐng)教育行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，并最終支撐我國實現(xiàn)“幼有所育”的民生目標。教育公平是基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的基礎(chǔ)議題之一，幼小銜接連接幼兒園教育與小學(xué)教育，是縮小因家庭或地域等造成的“起點差距”的重要環(huán)節(jié)。蘇格蘭在幼小銜接政策中格外重視處境不利兒童的過渡體驗。政策主體組合命令政策工具與報酬政策工具從法律等多角度明確處境不利兒童享有的幼小銜接權(quán)益與援助條例。我國相關(guān)政策也應(yīng)在未來考慮增加對特殊需要兒童、家庭社會經(jīng)濟背景較弱兒童的幼小銜接需求關(guān)注，使所有兒童都能夠有機會獲得幼小銜接。此外，教育質(zhì)量也是幼小銜接長期發(fā)展的關(guān)鍵要素。蘇格蘭根據(jù)本地區(qū)情況，整合幼兒園與小學(xué)1年級成為一個教育階段，使幼小銜接同時具有托育服務(wù)與學(xué)習(xí)準備的功能。我國相關(guān)政策也應(yīng)從實際出發(fā)，試點切實可行的幼小銜接方案，使我國的幼小銜接符合國情，真正承接兒童的先前學(xué)習(xí)經(jīng)驗，并為兒童的未來生活學(xué)習(xí)奠定基礎(chǔ)，實現(xiàn)提高基礎(chǔ)教育效益的目標。

注釋：

①生態(tài)系統(tǒng)圈層是從布朗芬布倫納(Urie Bronfenbrenner)的人類發(fā)展生態(tài)系統(tǒng)理論來理解幼小銜接，主要關(guān)注兒童在銜接階段與周圍環(huán)境的協(xié)作互動。根據(jù)人類發(fā)展生態(tài)系統(tǒng)理論，周圍環(huán)境可分為微觀、中觀、外觀與宏觀4個生態(tài)系統(tǒng)圈層，如微觀系統(tǒng)指兒童在幼小銜接中直接參與或接觸的環(huán)境系統(tǒng)，包括家庭、幼兒園與小學(xué)。