宅基地抵押制度的司法實踐研究

文/余巧燕

一、引言

宅基地制度是中國農(nóng)村土地制度中最特殊、最復雜、利益關系最敏感的制度，[1]它脫胎于計劃經(jīng)濟，兼具穩(wěn)定農(nóng)村生產(chǎn)、保障農(nóng)民生存的社會福利功能與財產(chǎn)權利功能。然而，隨著中國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，城鄉(xiāng)人口流動日益活躍，越來越多的農(nóng)村人口開始涌入城市，導致農(nóng)村宅基地的居住保障功能逐漸弱化，大量宅基地閑置。[2]為解決農(nóng)村宅基地利用效率低下問題，釋放宅基地的潛在價值，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，國家開始對宅基地制度進行改革。自2015年開展宅基地使用權抵押貸款試點至今，我國宅基地抵押制度已從“兩權”抵押貸款發(fā)展至現(xiàn)今的宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，從穩(wěn)妥規(guī)范推進“兩權”抵押改革，到適度放活宅基地和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權，從穩(wěn)慎推行宅基地使用權抵押貸款業(yè)務，到深化宅基地“三權分置”改革試點，再到積極探索宅基地“三權分置”的有效實現(xiàn)形式，這些舉措表明中央高度重視農(nóng)村宅基地抵押貸款在制度與實踐層面的創(chuàng)新。[3]然而，我國目前尚處于宅基地抵押制度的初步探索階段，政策上的寬松與法律上的保守使法院在司法實踐中難以形成統(tǒng)一的裁判標準。鑒于此，筆者擬以2015年至2021年宅基地抵押案件相關判決為例，分析宅基地抵押制度在司法實踐中存在的問題，尋求在過渡時期法院統(tǒng)一裁判的標準，以期促進宅基地抵押制度在司法實踐中實現(xiàn)同案同判。

二、司法實踐研究

筆者通過中國裁判文書網(wǎng)，以“宅基地抵押”為關鍵詞，以“判決書”為文書類型，以“民事案件”為審判程序，以2015年1月1日至2021年12月31日為時間限制，共檢索獲得510起法院判決。通過對這510起判決進行篩選與整理，剔除無關重復案例后，得到199件與宅基地抵押相關的樣本案例。下文將通過時間分布、地域分布、案件類型與法院裁判結(jié)果對司法實踐中的宅基地抵押案件展開分析。

（一）樣本分析

關于時間分布。如圖1所示，2015-2016年、2017-2018年法院裁判的宅基地抵押案件數(shù)量呈上升趨勢，2016-2017年、2018-2021年呈下降趨勢?？傮w而言，案件數(shù)量形成了“先上后下”的結(jié)構。究其原因，2016年3月國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部以及財政部三部聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點暫行辦法》，為宅基地抵押貸款提供了制度基礎。[4]2018年中央一號文件首次提出了宅基地的三權分置，即探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，[5]促進了宅基地使用權的流轉(zhuǎn)與制度的深化改革。

關于地域分布。如圖2所示，199起案件共涉及27個省級行政區(qū)域，樣本案例在各省分布不均。其中，黑龍江省案件數(shù)量最多，為24起；其次是河北省、廣東省、甘肅省，為19起；吉林省、河南省并列第三，為16起；云南省有13起；剩余省份案件數(shù)目均不超過10起。

圖2 樣本案例地域分布

關于案件糾紛類型。如圖3所示，絕大多數(shù)案例屬于借款合同糾紛，法院基于一方當事人是否為金融機構而將其劃分為民間借貸糾紛與金融借款合同糾紛兩大類型，共計145件，占比為72.86%。其中，民間借貸糾紛居多，為79件，占比為39.70%；金融借款合同糾紛為66件，占比為33.17%；追償權糾紛位于第三，為10件，占比為5.03%；確認合同無效糾紛為7件，占比為3.52%；剩余案件因糾紛類型繁雜且數(shù)量較少，故予以綜合統(tǒng)計，具體包括物權保護糾紛、宅基地使用權糾紛、租賃合同糾紛、返還原物糾紛等。

圖3 樣本案例糾紛類型

關于法院裁判結(jié)果。如圖4所示，在49.25%的案例中，法院認為宅基地禁止抵押，主要援引的法條為《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第三百九十九條、《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）第一百八十四條、《中華人民共和國擔保法》（以下簡稱《擔保法》）第三十七條；在25.12%的案例中，法院認為宅基地是可以抵押的，主要援引的法條為《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）第五十二條；在20.10%的案例中，法院認為宅基地禁止抵押，但建于其上的房屋是允許抵押的，主要援引的法條為《物權法》第一百八十條、《擔保法》第三十四條；在剩余5.53%的案例中，法院在裁判中雖有提及宅基地抵押，但因宅基地權屬不明而未對宅基地是否可以抵押進行評價。由此可見，人民法院對宅基地是否可以抵押、抵押物的范圍等問題存在較大爭議。

圖4 樣本案例裁判結(jié)果

（二）司法實踐中存在的問題

通過對上述樣本案例的研究與分析，筆者發(fā)現(xiàn)在司法實踐中法院對宅基地抵押的裁判標準并不統(tǒng)一，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

首先，對宅基地是否可以抵押存在爭議。大多數(shù)法院認為宅基地具有人身屬性，為了防止集體財產(chǎn)對外流失，充分發(fā)揮宅基地的社會保障功能，避免農(nóng)民居無定所，我國法律明確禁止抵押農(nóng)村宅基地。同時，有部分案例如（2020）云06民終615號指出，因該地區(qū)不屬于農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點縣，未暫停執(zhí)行《物權法》和《擔保法》關于集體所有的宅基地使用權不得抵押的規(guī)定，仍應執(zhí)行相關法律規(guī)定，判決宅基地抵押無效。部分法院認為，宅基地抵押是雙方當事人的真實意思表示，并未違反法律規(guī)定，應當認定有效。

其次，對宅基地的抵押物范圍存在爭議。絕大多數(shù)法院認為房屋與土地在物理上具有天然的牽連性，是不可分離的，且根據(jù)房地產(chǎn)抵押關系抵押建筑物的，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設用地使用權應一并抵押。因此，在對宅基地進行抵押時，應遵循“房地一體”原則，將宅基地及其地上建筑物一并抵押。部分法院則認為，抵押物范圍應當僅限于房屋本身，不涉及宅基地，理由是房屋屬于農(nóng)民個人的合法財產(chǎn)，農(nóng)民對宅基地上的建筑物依法享有所有權，當然可以將其作為抵押物對外進行抵押。

最后，對抵押合同效力存在爭議。部分案例如（2018）吉0702民 初4385-1號 案 例 與（2018）粵0606民 初14678號案例認為，對宅基地及其地上房屋進行抵押的，應當辦理抵押登記而未辦理抵押登記的，抵押合同未生效。部分法院則認為，雙方當事人意思表示真實，且不違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，不違背公序良俗，他們之間訂立的宅基地抵押合同有效，雖然未辦理抵押登記，抵押權未設立，但不影響抵押合同的效力。

三、宅基地抵押制度在司法實踐中的應用與完善

司法實踐中存在的上述爭議導致法院在審判時難以形成統(tǒng)一的裁判標準。筆者認為，在司法實踐中法院應當遵循地域區(qū)分原則，在非試點地區(qū)適用法律規(guī)定，在試點地區(qū)遵循政策指導，從而減少同案不同判的現(xiàn)象，保障當事人的合法權益。

（一）非試點地區(qū)

目前，國家政策雖然放寬了宅基地抵押貸款，允許試點地區(qū)探索與深化改革宅基地抵押制度，但并未在非試點地區(qū)暫停相關法律的適用。因此，在非試點地區(qū)仍應遵循現(xiàn)行法律規(guī)定，對宅基地抵押案件依法審判。

《民法典》與《土地管理法》是我國宅基地制度的主要法律依據(jù)，具體規(guī)則可概括為一戶一宅、面積法定、無償取得、長期持有、房地分離、限制流轉(zhuǎn)。宅基地所具有的與村集體經(jīng)濟組織成員身份緊密聯(lián)系的人身屬性使法律對宅基地抵押持保守態(tài)度?！睹穹ǖ洹返谌倬攀艞l沿用了從前《物權法》與《擔保法》的規(guī)定，禁止抵押宅基地使用權。然而，對宅基地上的建筑物是否可以抵押卻存在爭議。

筆者認為，宅基地上的房屋屬于可抵押財產(chǎn)的范圍。原因主要有兩方面。第一，《民法典》第三百九十五條規(guī)定，建筑物和其他土地附著物可以抵押。宅基地上的房屋屬于建筑物，符合該條規(guī)定。房屋是農(nóng)民個人的合法財產(chǎn)，農(nóng)民對此擁有占有、使用、收益、處分的權利。因此，農(nóng)民是可以抵押其擁有所有權的房屋的。第二，《民法典》第三百九十七條、第三百九十八條雖然規(guī)定了房地一并抵押規(guī)則，但并不適用于當前法律規(guī)定的宅基地使用權抵押制度。筆者認為，《民法典》第三百九十七條規(guī)定的建筑物和相應的建設用地使用權一并抵押規(guī)則，針對的是國有土地而不包括集體所有的土地，因宅基地使用權屬于集體土地使用權而非國有土地使用權，因而可以不適用該條規(guī)則規(guī)定的“房地一體”原則?！睹穹ǖ洹返谌倬攀藯l規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設用地使用權與房屋一并抵押規(guī)則也只是針對經(jīng)營性集體建設用地使用權，不包括宅基地使用權。此時，如果對宅基地抵押適用“房地一體”原則，將會導致《民法典》第三百九十五條與第三百九十九條產(chǎn)生沖突。因此，根據(jù)文義解釋，宅基地抵押應遵循“房地分離”原則，將宅基地上的房屋對外進行抵押。這不僅符合法律規(guī)定，還有利于增進農(nóng)民的財產(chǎn)性權利，做到物盡其用。

至于抵押合同的效力，筆者認為，可以依據(jù)《民法典》第二百一十五條的規(guī)定對合同效力和履行行為進行區(qū)分。抵押合同是否有效，應適用《民法典》第一百四十三條的規(guī)定進行判斷，辦理抵押登記只是合同生效后當事人應當履行的合同義務，是否履行并不影響合同效力。因此，當事人未辦理抵押登記屬于違約行為，按相關法律規(guī)定進行處理即可。

綜上所述，在非試點地區(qū)發(fā)生的宅基地抵押案件，法院應遵循現(xiàn)行法律規(guī)定，適用“房地分離”原則，認定宅基地抵押部分無效，認定宅基地上的房屋抵押部分有效。如果當事人未對房屋辦理抵押登記，則認定抵押權未設立，但不影響抵押合同的效力。

（二）試點地區(qū)

在國家確定的宅基地制度改革試點地區(qū)進行抵押的，法院可以按照國家政策及相關指導意見進行處理。我國現(xiàn)行宅基地政策提出了宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，由各地政府因地制宜發(fā)展宅基地抵押制度，在實踐中總結(jié)經(jīng)驗，探索符合中國實際的宅基地抵押制度，并最終通過修改相關法律予以確定。此時，試點地區(qū)法院對宅基地抵押的裁判不應拘泥于法律規(guī)定，而應依據(jù)相關政策進行創(chuàng)新與突破，積極探索與深入推進宅基地抵押制度的完善。然而，無規(guī)矩不成方圓，對于一些已經(jīng)達成基本共識的問題，法院應當予以統(tǒng)一裁判，例如抵押物范圍、抵押合同的效力等。

對此，筆者認為在“三權分置”背景下，宅基地抵押的抵押物范圍應包括宅基地使用權及其地上建筑物。宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”將資格權從原先的宅基地使用權中剝離，使用權不再具有特殊的人身屬性，成為一項純粹的財產(chǎn)權利。此時，將宅基地使用權與房屋一并抵押并不會導致集體土地流失。同時，從《民法典》第三百九十七條、第三百九十八條可知，國家對不動產(chǎn)實行的是“房地一體”原則，因試點地區(qū)暫停執(zhí)行相關法律關于宅基地使用權不得抵押的規(guī)定，所以在試點地區(qū)適用“房地一體”原則并不會導致《民法典》第三百九十五條和第三百九十九條產(chǎn)生沖突。因此，根據(jù)體系解釋，在試點地區(qū)抵押宅基地使用權也應適用“房地一體”原則，將宅基地使用權及其地上建筑物一并抵押。這樣不僅符合城鄉(xiāng)一體化政策要求，還有利于保證法律的融貫性。

此外，針對試點地區(qū)宅基地抵押權的設立，筆者認為除訂立抵押合同外，還應當進行公示。毋庸置疑，宅基地使用權屬于不動產(chǎn)物權，應適用《民法典》第四百零二條的規(guī)定，對其辦理抵押登記，抵押權自登記時設立。而抵押合同的效力則依照《民法典》第一百四十三條的規(guī)定進行判斷，宅基地使用權未辦理抵押登記，不影響抵押合同的效力。但抵押權的設立是否需要經(jīng)過村集體經(jīng)濟組織的批準，在實踐中卻存在爭議。筆者認為，這并不影響法院的裁判。從實踐來看，部分試點地區(qū)（如廣東、成都試點地區(qū)[6]）將村集體經(jīng)濟組織的批準作為抵押的前置程序，未經(jīng)此程序不得抵押，當事人此時也難以進行抵押登記。此外，法院只進行形式審查，不作實質(zhì)審查，在對宅基地抵押案件進行審理時，只需審查抵押合同效力與是否辦理抵押登記。因此，是否經(jīng)過村集體經(jīng)濟組織的批準并不影響法院的裁判。

總而言之，我國目前雖處于宅基地抵押制度的初步探索時期，但試點地區(qū)法院對宅基地抵押案件的裁判也應適用一定標準，即試點地區(qū)法院應遵循“三權分置”政策，適用“房地一體”原則，認定宅基地抵押的抵押物范圍應包括宅基地使用權及其地上建筑物，且應對抵押物辦理抵押登記，未辦理抵押登記的，認定抵押權未設立，但不影響抵押合同效力。

四、結(jié)語

我國宅基地抵押制度正處于政策探索與法律改革的過渡時期，政策與法律之間的區(qū)別致使法院在對宅基地抵押案件進行裁判時陷入混亂，無法形成統(tǒng)一標準。解決此問題的關鍵在于法院要嚴格區(qū)分試點地區(qū)與非試點地區(qū)，在非試點地區(qū)適用現(xiàn)行法律規(guī)定并遵循“房地分離”原則，在試點地區(qū)適用國家政策及相關指導意見并遵循“房地一體”原則。這樣既有利于當事人事先形成合理預期，又有利于法院形成統(tǒng)一裁判標準，實現(xiàn)同案同判，還有利于宅基地抵押制度在試點區(qū)域深化改革，促進宅基地抵押制度的完善與發(fā)展。然而，由于種種原因，宅基地抵押制度通過試點地區(qū)的實踐逐漸暴露出了許多問題。[7]對于法院而言，積極探索宅基地抵押權的有效實現(xiàn)形式才是未來宅基地抵押制度改革的重中之重。