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    紓困與破局:國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記制度研究

    2022-12-23 08:45:04朱維蕊
    上海房地 2022年10期
    關(guān)鍵詞:益物權(quán)農(nóng)用地權(quán)屬

    文/朱維蕊

    一、問題的提出

    農(nóng)用地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的基礎(chǔ),在人類社會的發(fā)展進程中起著基礎(chǔ)性的作用。國有農(nóng)用地是我國農(nóng)用地資源的重要組成部分,其使用主體包括農(nóng)民集體及國有農(nóng)場、林場等單位。農(nóng)民集體在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之下,對國有農(nóng)用地進行開發(fā)利用,農(nóng)場、林場等單位通過將國有農(nóng)用地交由職工經(jīng)營以實現(xiàn)對國有農(nóng)用地的使用。國有農(nóng)用地不僅對于農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展至關(guān)重要,還具有保障國家糧食安全的重要戰(zhàn)略意義。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展,我國面臨著現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型,人口在城鄉(xiāng)之間加速流轉(zhuǎn),農(nóng)業(yè)的相對收益不斷下降。因此,增強對未完全開發(fā)利用的國有農(nóng)用地的使用與管理、促進國有農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)、盤活國有農(nóng)用地的價值等,對促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展有著十分重要的意義。

    可供采用的司法規(guī)范與多樣的社會需求之間總是處于緊張狀況。[1]隨著國有農(nóng)場規(guī)模的擴大,如何提高國有農(nóng)用地的利用效率、完善國有農(nóng)場管理體制、實現(xiàn)國有農(nóng)場最優(yōu)的制度安排成為無法回避的問題。目前,對于農(nóng)用地制度的設(shè)計,更多集中于集體農(nóng)用地。國有農(nóng)用地的相關(guān)規(guī)范存在專門法律欠缺、立法層次較低的問題,不足以回應(yīng)國有農(nóng)用地使用與流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的實踐需求。[2]在實踐中,國有農(nóng)用地上的權(quán)利內(nèi)涵,既包括國有農(nóng)用地的所有權(quán),還涵蓋了國有農(nóng)用地的使用權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)。

    對國有農(nóng)用地的使用權(quán)進行確權(quán)登記,是國有農(nóng)用地實現(xiàn)流轉(zhuǎn)的重要前提,對于明確相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)、保護權(quán)利人的利益有著重要的意義。國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記制度是國有農(nóng)用地確權(quán)登記制度的重要內(nèi)容。目前,對國有農(nóng)用地確權(quán)登記制度尚未出臺相應(yīng)法律。在實踐中,通常由地方政府根據(jù)本區(qū)域的實踐需要制定相應(yīng)的行政法規(guī)、規(guī)范性文件予以調(diào)整。自2001年《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于依法保護國有農(nóng)場土地合法權(quán)益的意見》出臺后,國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)工作在全國各地展開,并在總體上取得了良好進展。然而,在實踐中,該項工作仍存在諸多爭議亟待解決。

    二、國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記的實踐困境

    (一)使用權(quán)權(quán)屬不明

    盡管《民法典》第三百四十三條對國有農(nóng)用地的承包經(jīng)營作出了規(guī)定,但對于國有農(nóng)用地使用權(quán)的物權(quán)屬性是否屬于《不動產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定的范圍以及應(yīng)如何進行確權(quán)登記并未予以回應(yīng),即國有農(nóng)用地使用權(quán)究竟是以獨立的用益物權(quán)形態(tài)存在,抑或僅為附屬于所有權(quán)之上的權(quán)能。國有農(nóng)用地使用權(quán)屬性的明晰對于其確權(quán)登記至關(guān)重要。如果國有農(nóng)用地使用權(quán)的權(quán)利屬性并不明確,則權(quán)利主體也難以明確,這無疑將對國有農(nóng)用地的確權(quán)登記造成阻礙,進而影響國有農(nóng)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),難以最大化地釋放國有農(nóng)用地的價值與活力。若國有農(nóng)用地使用權(quán)是附屬于所有權(quán)之上的權(quán)能,則當(dāng)國有農(nóng)用地所有權(quán)發(fā)生改變,國有農(nóng)用地使用權(quán)人對于國有農(nóng)用地的利用也會受到影響,如此安排不利于形成穩(wěn)定的國有農(nóng)用地使用權(quán)利義務(wù)關(guān)系。本文認(rèn)為,國有農(nóng)用地使用權(quán)作為一項獨立的用益物權(quán)存在,應(yīng)允許其登記為獨立的權(quán)利,這有利于保障權(quán)利人的權(quán)益,促進國有農(nóng)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),且更符合實踐發(fā)展的現(xiàn)實需求。[3]

    (二)確權(quán)登記工作粗放

    對國有農(nóng)用地使用權(quán)進行確權(quán)登記前,需要對國有農(nóng)用地上的權(quán)利狀況包括但不限于權(quán)利主體、國有農(nóng)用地的范圍進行調(diào)查。在明確國有農(nóng)用地上的權(quán)利狀況后,才能準(zhǔn)確地予以登記確認(rèn)。在實踐中,存在國有農(nóng)用地確權(quán)登記工作不夠細(xì)致的現(xiàn)象,即在登記時并未區(qū)分國有農(nóng)用地范圍內(nèi)可能存在的如耕地、荒地等多種土地利用類型,也未考慮可能同時存在的居民房、農(nóng)場以及其他不同的建筑設(shè)施,而只是將多種土地利用類型作為整體予以登記。如此安排雖然簡化了登記環(huán)節(jié)、縮短了登記流程與時間,但不利于土地資源的合理利用,也不利于保障相關(guān)權(quán)利人利益。[4]

    (三)權(quán)屬來源資料缺失

    改革開放前,國家通過劃撥方式設(shè)立了國有農(nóng)用地使用權(quán)。1950年6月實施的《土地改革法》第十五條規(guī)定,農(nóng)事試驗場或國營示范農(nóng)場的土地屬于縣級以上人民政府劃撥的國有土地。由于時間久遠(yuǎn),對于部分不存在權(quán)屬來源資料的土地,權(quán)利主體難以重置或重新獲取相關(guān)資料,原本存在的權(quán)屬來源資料可能也已毀損滅失,導(dǎo)致難以確定國有農(nóng)用地的權(quán)利狀態(tài),為相關(guān)國有農(nóng)用地使用權(quán)帶來登記確權(quán)上的障礙。更復(fù)雜的情況是,部分國有農(nóng)場可能與周邊集體農(nóng)場存在權(quán)屬爭議,如果無法解決相關(guān)權(quán)屬爭議,貿(mào)然進行土地確權(quán)登記,則可能引起不必要的群體性社會糾紛。因此,如果需要對國有農(nóng)用地進行確權(quán)登記,需先清理訴爭國有農(nóng)用地上的權(quán)屬爭議,再開展相關(guān)確權(quán)登記工作。

    (四)登記經(jīng)費不足

    在國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記前,還需要明確國有農(nóng)用地上的權(quán)利范圍。對于權(quán)屬來源材料缺失的地塊,需要通過測繪、權(quán)籍調(diào)查等方式明確爭議地塊的范圍。對于國有農(nóng)用地權(quán)利范圍的確定,需要測繪技術(shù)予以支持。登記主管部門委托專業(yè)測繪部門或采取無人機技術(shù),對申請登記的國有農(nóng)用地進行測繪,或在確權(quán)過程中開展權(quán)籍調(diào)查,都需耗費一定的經(jīng)費與人力。如果沒有財政上的支持,相關(guān)部門難以開展有效工作。在實踐中,當(dāng)?shù)卣约皣修r(nóng)場難以承擔(dān)所有的國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記過程中產(chǎn)生的費用,國有農(nóng)用地使用權(quán)登記存在經(jīng)費不足的情況。

    三、國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記制度紓困

    (一)物權(quán)屬性的肯認(rèn)

    首次,國有農(nóng)用地使用權(quán)是否具有物權(quán)屬性,現(xiàn)行法律規(guī)范并未予以明確,只是在部門規(guī)章及相關(guān)的規(guī)范性法律文件中有所涉及。在實踐中,國有農(nóng)用地使用權(quán)的權(quán)能與用益物權(quán)的內(nèi)涵相一致,如《內(nèi)蒙古自治區(qū)國有農(nóng)牧場條例》第十一條與《民法典》第三百四十四條所規(guī)定的用益物權(quán)人所享有的權(quán)利實際上是相同的。然而,前者并非法律,用益物權(quán)的設(shè)立必須通過法律加以設(shè)定,即需遵循物權(quán)法定原則。用益物權(quán)不能通過行政法規(guī)或者規(guī)范性文件予以設(shè)立。因此,無法根據(jù)該條例證明國有農(nóng)用地使用權(quán)是用益物權(quán)。

    其次,從部分地方的實踐來看,農(nóng)場國有農(nóng)用地使用權(quán)可以進行抵押,抵押的前提是該權(quán)利屬于所有權(quán)或用益物權(quán)。換言之,在實踐中,國有農(nóng)用地使用權(quán)被賦予了物權(quán)屬性,被視為獨立的用益物權(quán),能夠回應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的實踐需求。[5]

    最后,國有農(nóng)場土地使用權(quán)證上可能同時登記了多種用途的土地,包括建設(shè)用地、宅基地與農(nóng)用地等。除國有農(nóng)用地使用權(quán)之外的建設(shè)用地、宅基地使用權(quán)都屬于用益物權(quán)。三項權(quán)利均屬劃撥方式取得,而國有農(nóng)用地使用權(quán)被排除在用益物權(quán)之外,從體系化角度考量難以自圓其說。

    綜上,將國有農(nóng)用地使用權(quán)定性為用益物權(quán),符合促進國有農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策傾向。在暫無法律明確規(guī)定的情形下,可以通過司法解釋或行政法規(guī)的方式,先行制定國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記制度,為將來在用益物權(quán)中增加國有農(nóng)用地使用權(quán)的正式立法進行鋪墊,從而保障國有農(nóng)用地體制改革順利開展。

    (二)登記范圍的確定

    明確國有農(nóng)用地土地確權(quán)登記范圍,才能精準(zhǔn)實現(xiàn)國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記。確權(quán)勘界可以使用無人機拍攝方式,也可以由主管部門委托專業(yè)測量機構(gòu)確定登記面積及相關(guān)內(nèi)容。[6]具體采用何種方式,應(yīng)賦予主管部門在考量經(jīng)費、時間成本的基礎(chǔ)上自由裁量的權(quán)利。在登記管轄范圍時,不宜再以國有農(nóng)用地作為整體進行全域登記。在實踐中,國有農(nóng)場范圍內(nèi)存在著多種用地類型,包括但不限于耕地、荒地以及建設(shè)用地。對于建設(shè)用地,應(yīng)采取區(qū)別于非建設(shè)用地的登記方式,即將其作為國有建設(shè)用地使用權(quán)進行確權(quán)登記。如用地類型屬于非建設(shè)用地,如耕地、荒地等,可依據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細(xì)則》有關(guān)規(guī)定進行辦理。對國有農(nóng)用地進行分類管理、分類登記,才能充分實現(xiàn)對權(quán)利人利益的保護。

    (三)登記內(nèi)容的明晰

    在確定登記范圍的基礎(chǔ)上,國有農(nóng)用地使用權(quán)登記的權(quán)利內(nèi)容也應(yīng)予以明確。國有農(nóng)用地所有權(quán)歸屬于全體公民。因此,國有農(nóng)用地所有權(quán)并非確權(quán)登記的對象。國有農(nóng)用地確權(quán)登記的對象應(yīng)包括國有農(nóng)用地使用權(quán)、抵押權(quán)與地役權(quán)。抵押權(quán)、地役權(quán)的登記應(yīng)在國有農(nóng)用地使用權(quán)的基礎(chǔ)上進行登記,以國有農(nóng)用地使用權(quán)的內(nèi)容為限進行登記,不應(yīng)超出國有農(nóng)用地使用權(quán)所登記的權(quán)利范圍以及期限。國有農(nóng)用地使用權(quán)登記內(nèi)容主要包括使用權(quán)的性質(zhì)、地理位置、分界線、權(quán)利人名稱或姓名、使用期限等。

    (四)糾紛調(diào)處機制的完善

    國有農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)爭議基于歷史遺留問題產(chǎn)生,其糾紛可能產(chǎn)生于國有農(nóng)用地使用權(quán)設(shè)立之初,也可能產(chǎn)生于國有農(nóng)用地使用權(quán)代際流轉(zhuǎn)過程中。實際使用國有農(nóng)用地的主體可能缺乏權(quán)屬證明材料,或者權(quán)屬證明材料不清,但其占有、使用國有農(nóng)用地的權(quán)利狀態(tài)已經(jīng)持續(xù)了一定時間,形成了比較穩(wěn)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。如果僅因為權(quán)屬材料存在瑕疵,就在缺乏法律依據(jù)的前提下,剝奪其現(xiàn)實享有的財產(chǎn)利益,可能引起不必要的社會矛盾。

    然而,針對一些強占、多占狀況或者在獲得國有農(nóng)用地使用權(quán)之時符合法律規(guī)定的條件,但隨著時間的推移已經(jīng)不再滿足繼續(xù)享有國有農(nóng)用地使用權(quán)條件的情形,應(yīng)采取相應(yīng)措施收回土地,或收取改變土地用途的費用。在國有農(nóng)用地確權(quán)的過程中,應(yīng)本著以事實為根據(jù)、尊重歷史的原則解決國有農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)糾紛。對于因產(chǎn)權(quán)爭議產(chǎn)生的國有農(nóng)用地糾紛,地方政府相較于人民法院而言,應(yīng)在調(diào)處糾紛中發(fā)揮更大的作用。各級人民政府可以根據(jù)本區(qū)域的實際情況與現(xiàn)實需求,制定相應(yīng)的行政法規(guī)或規(guī)范性文件,從而明確國有農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)登記與爭議解決的流程。

    (五)財政支持政策的落實

    在國有農(nóng)用地確權(quán)登記過程中,對申請登記地塊的面積、界址、用途進行勘定可能會涉及委托專業(yè)測繪部門進行測繪或者采取無人機技術(shù)采集、分析數(shù)據(jù)的費用,還涉及在確權(quán)過程中開展權(quán)籍調(diào)查可能耗費的人力、物力。因此,還應(yīng)加強國有農(nóng)用地使用權(quán)登記的財政支持力度,完善相應(yīng)規(guī)章制度。

    四、結(jié)語

    國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記制度可以實現(xiàn)權(quán)利公示的功能,保障相關(guān)權(quán)利人的權(quán)益,這是國有農(nóng)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必不可少的環(huán)節(jié)。在實踐中,國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記存在權(quán)屬不明、確權(quán)登記工作不夠細(xì)致、權(quán)屬來源資料缺失以及缺少財政經(jīng)費支持等問題,對國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作造成了阻礙。目前,法律并未明確規(guī)定國有農(nóng)用地使用權(quán)屬于用益物權(quán),但實踐中,國有農(nóng)用地使用權(quán)人享有的權(quán)益與用益物權(quán)人所享有的權(quán)利內(nèi)容相一致??梢酝ㄟ^諸如無人機拍攝技術(shù),或者請專業(yè)機構(gòu)測量,明確國有農(nóng)用地土地確權(quán)登記范圍,細(xì)化國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記的類型,對國有農(nóng)用地進行分類管理、分類登記,從而實現(xiàn)對權(quán)利人的保護。此外,在明確國有農(nóng)用地使用權(quán)權(quán)利屬性的基礎(chǔ)上,應(yīng)明確國有農(nóng)用地使用權(quán)登記的對象,以國有農(nóng)用地使用權(quán)登記的內(nèi)容為基礎(chǔ)進行登記。同時,健全和完善國有農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處機制。最后,對國有農(nóng)用地使用權(quán)登記工作應(yīng)給予財政支持,保障國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作的開展。

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