跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治：緣由、困境與突破

周偉

（西北政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，陜西 西安 710122）

0 引言

人與自然的關(guān)系以及由此引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題隨著人類社會(huì)的發(fā)展而在不斷地變化。從人類社會(huì)發(fā)展的歷史進(jìn)程來看，人與自然的關(guān)系經(jīng)歷了三種社會(huì)形態(tài)下的變革，分別為農(nóng)業(yè)社會(huì)人與自然相對(duì)和諧，工業(yè)社會(huì)人與自然激烈沖突和后工業(yè)社會(huì)人與自然調(diào)和重塑[1]；從世界各國(guó)生態(tài)環(huán)境危機(jī)發(fā)生的具體領(lǐng)域來看，區(qū)域一體化和大都市圈發(fā)展較快的區(qū)域成為生態(tài)環(huán)境危機(jī)發(fā)生的“重災(zāi)區(qū)”，并逐漸演化成“脫域性”的跨域生態(tài)環(huán)境問題?！爸袊?guó)正進(jìn)行著人類歷史上規(guī)模最大的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程，正以歷史上較為脆弱的生態(tài)環(huán)境承載著最大的環(huán)境壓力?！盵2]區(qū)域一體化的迅猛發(fā)展和城市群的持續(xù)推進(jìn)有力推動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，但同時(shí)也使區(qū)域生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞，跨域生態(tài)環(huán)境問題呈現(xiàn)明顯上升態(tài)勢(shì)和跨域環(huán)境污染影響日益凸顯，如近年來長(zhǎng)江流域水污染問題、津京冀大氣污染問題等跨域性生態(tài)環(huán)境事件頻發(fā)。跨域生態(tài)環(huán)境問題已成為中國(guó)生態(tài)環(huán)境問題的“重災(zāi)區(qū)”和生態(tài)環(huán)境治理中的“棘手問題”。傳統(tǒng)的各主體基于自身利益和空間范圍“單打獨(dú)斗、各自為政”的“碎片化”環(huán)境治理模式，在跨域生態(tài)環(huán)境問題面前遭遇到嚴(yán)重挑戰(zhàn)；尋求一種適合跨域生態(tài)環(huán)境問題的有效治理模式，已然成為社會(huì)各主體共同而必要的選擇。

事實(shí)上，在全球化、工業(yè)化和區(qū)域化的背景下，跨域治理具有全球范圍內(nèi)的普遍性。隨著跨域公共議題的日益增多和跨域公共問題的頻繁發(fā)生，如何有效解決跨域問題、提高跨域治理績(jī)效，成為世界各國(guó)關(guān)注和研究的焦點(diǎn)。學(xué)術(shù)界對(duì)跨域治理理論的探討經(jīng)歷了“傳統(tǒng)區(qū)域主義—公共選擇理論—新區(qū)域主義”的發(fā)展路徑。傳統(tǒng)區(qū)域主義主張以行政權(quán)威為手段，通過組建一個(gè)統(tǒng)一的、具有正式權(quán)威的“巨人政府”來解決跨域問題[3]。相反，公共選擇理論在方法論上強(qiáng)調(diào)個(gè)人主義，倡導(dǎo)通過多中心治理體制的安排使多中心治理者之間維持一定的競(jìng)爭(zhēng)以解決跨域問題[4]。然而，傳統(tǒng)區(qū)域主義的“巨人政府”主張弱化了激勵(lì)和競(jìng)爭(zhēng)，公共選擇理論的多中心競(jìng)爭(zhēng)造成了碎片化，二者都未能夠有效解決跨域問題。新區(qū)域主義則突破“國(guó)家干預(yù)”和“市場(chǎng)主導(dǎo)”的兩難困境，強(qiáng)調(diào)“治理”而非“統(tǒng)治”，重視社會(huì)公眾的參與，主張跨地域和跨主體之間的合作，通過多層次、多主體的合作網(wǎng)絡(luò)來促進(jìn)跨域合作治理[5]。

跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治是跨域合作治理和生態(tài)環(huán)境治理結(jié)合基礎(chǔ)上的概念，是上述兩個(gè)研究領(lǐng)域的交集。面對(duì)我國(guó)跨域生態(tài)環(huán)境問題的頻繁發(fā)生及其影響的不斷擴(kuò)散，應(yīng)該說跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治是保護(hù)跨域生態(tài)環(huán)境和建設(shè)區(qū)域生態(tài)文明，實(shí)現(xiàn)區(qū)域“五位一體”協(xié)調(diào)“綠色”發(fā)展的需要。正是基于這樣的背景下，本文在借鑒學(xué)術(shù)界相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，嘗試探討跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治的一些基本問題：什么是跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治；為何要推動(dòng)跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治；跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治在實(shí)踐中又面臨哪些困境；如何突破現(xiàn)實(shí)困境、促進(jìn)跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治的實(shí)現(xiàn)。通過對(duì)以上理論和實(shí)踐問題的探討，以期引起人們對(duì)跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治的高度重視，并對(duì)推進(jìn)跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治有所助益。

1 跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治的內(nèi)涵及其緣由

1.1 跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治的內(nèi)涵

跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治是由治理、合作、跨域等概念構(gòu)成的復(fù)合性概念，厘清這些基本概念及其內(nèi)在關(guān)聯(lián)，有助于全面把握和深入理解跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治的內(nèi)涵。首先，治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其共同的公共事務(wù)的諸多方式的總和，以使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和，并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程[6]。治理超越了政府單一主體權(quán)威治理和市場(chǎng)多中心競(jìng)爭(zhēng)治理非此即彼的兩難困境，倡導(dǎo)在公共的、共同的、復(fù)雜的公共事務(wù)治理中，政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等多元主體在對(duì)話與協(xié)商的基礎(chǔ)上，采取聯(lián)合行動(dòng)以謀求對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)施有效治理的一系列協(xié)調(diào)與監(jiān)督活動(dòng)。其次，合作意味著兩個(gè)或更多的組織為了共同實(shí)現(xiàn)各自無法單獨(dú)取得的結(jié)果，從而在信息、資源、能力和行動(dòng)等方面進(jìn)行共享或聯(lián)合[7]。合作源于人們共生共在的需求，指在應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜多變的社會(huì)公共事務(wù)或社會(huì)公共問題，當(dāng)人們面臨治理資源短缺及治理能力不足所帶來的挑戰(zhàn)時(shí)，為了人們的共同利益和生存發(fā)展的需要，人們?cè)诠餐袆?dòng)中相互支持、相互配合的行為。最后，跨域的界定，根據(jù)對(duì)“域”的不同理解，跨域可以理解為社會(huì)公共事務(wù)突破地理空間邊界和行政區(qū)劃界限，也可以理解為社會(huì)公共事務(wù)超越組織權(quán)責(zé)界限和涉及不同行動(dòng)者[8]。

綜上所述，本文將跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治定義為這樣一種行為過程：它是指政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等多元主體，在面臨具有公共性、外部性、系統(tǒng)性、復(fù)雜性等特征的跨越地理界線和超越組織權(quán)限，涉及人們共同利益的生態(tài)環(huán)境問題而任何單一主體又無法有效治理時(shí)，基于對(duì)生態(tài)環(huán)境利益的維護(hù)和生態(tài)文明價(jià)值的追求，各主體充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)、采取分工合作等方式共同參與和聯(lián)合治理跨域生態(tài)環(huán)境問題的過程?？缬蛏鷳B(tài)環(huán)境問題多元共治是不同地域內(nèi)政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等多元主體參與合作的過程，其本質(zhì)在于通過多元主體平等參與、對(duì)話交流、談判協(xié)商、權(quán)力互動(dòng)等途徑，形成資源共享、彼此信任、互惠共享的合作機(jī)制和開放、分權(quán)、動(dòng)態(tài)的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)多元主體對(duì)跨域生態(tài)環(huán)境問題的持續(xù)合作治理，以期維護(hù)跨域生態(tài)環(huán)境共同利益和提高跨域生態(tài)環(huán)境整體治理績(jī)效，保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境和建設(shè)區(qū)域生態(tài)文明。它超越了政府單一主體權(quán)威治理和市場(chǎng)多中心競(jìng)爭(zhēng)治理的局限，打破了地理空間范圍分割和行政區(qū)劃剛性約束，改變了政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間刻板的職責(zé)分工，有利于政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等多元主體在跨域生態(tài)環(huán)境問題治理中建立伙伴關(guān)系和實(shí)現(xiàn)合作治理。

1.2 跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治的緣由

1.2.1 跨域生態(tài)環(huán)境治理的公共性與外部性

跨域生態(tài)環(huán)境是一種公共產(chǎn)品，但跨域生態(tài)環(huán)境既不同于具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的純粹性公共產(chǎn)品，也不同于具有排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的俱樂部性公共產(chǎn)品，而是具有“公共池塘資源”的非排他性和競(jìng)爭(zhēng)性組合特征。非排他性是指跨域生態(tài)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的模糊性和受益范圍的復(fù)雜性，使跨域生態(tài)環(huán)境的外部性在各主體之間難以進(jìn)行責(zé)任界定和利益核算，無論是跨域生態(tài)環(huán)境利益，還是跨域生態(tài)環(huán)境危害，區(qū)域內(nèi)各主體共同得益或受損；競(jìng)爭(zhēng)性是指區(qū)域內(nèi)各主體雖然可以共同開發(fā)利用跨域生態(tài)環(huán)境資源，但當(dāng)任何一個(gè)主體開發(fā)使用了其中一部分跨域生態(tài)環(huán)境資源后，可供其他主體開發(fā)使用的跨域生態(tài)環(huán)境資源就會(huì)減少。

正如奧斯特羅姆[9]所言：“公共池塘資源是一種人們共同使用整個(gè)資源系統(tǒng)，但分別享用資源單位的公共資源。在這種資源環(huán)境中，理性的個(gè)人可能導(dǎo)致資源使用擁擠或者資源退化的問題。”跨域生態(tài)環(huán)境的“公共池塘資源”特性，決定了各主體在治理利益上是“一榮俱榮，一損俱損”的利益共同體和治理行動(dòng)上是相互依賴的命運(yùn)共同體，任何主體的行為選擇或行動(dòng)策略都可能增進(jìn)或損益共同的跨域生態(tài)環(huán)境利益和任何單一主體的良好治理愿望也無法有效轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的跨域生態(tài)環(huán)境治理行為?？缬蛏鷳B(tài)環(huán)境問題治理屬于跨域性公共產(chǎn)品的組織管理行為，為了維護(hù)共同利益和避免“公用地悲劇”發(fā)生，需要各主體共同參與和聯(lián)合治理。

1.2.2 組織資源的有限性與組織間的互賴性

資源是任何組織生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，但資源的稀缺性特質(zhì)決定了任何一種組織無法生產(chǎn)和擁有自身所需的所有資源，當(dāng)組織擁有的資源有限且無法自給自足時(shí)，組織就必須與外部環(huán)境中關(guān)鍵資源要素的擁有者通過交換、引進(jìn)、合作等方式汲取組織生存和發(fā)展所需的各種資源，從而形成不同組織之間、不同主體之間資源相互依賴的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，這種組織資源上的相互依賴關(guān)系推動(dòng)著組織之間尋求相互支持和彼此合作，最終實(shí)現(xiàn)資源互惠共享和資源有效利用。可以說，正是組織資源的有限性與組織間的互賴性，從根本上激發(fā)組織合作意愿的產(chǎn)生和推動(dòng)組織合作愿望的實(shí)現(xiàn)。

跨域生態(tài)環(huán)境問題治理是一項(xiàng)復(fù)雜、艱巨、需要長(zhǎng)期推進(jìn)的系統(tǒng)工程。治理的復(fù)雜性、艱巨性和長(zhǎng)期性決定了其治理需要大量的人力、資金和技術(shù)等資源的支撐。而現(xiàn)實(shí)中各主體資源稟賦和治理能力差異是客觀存在的事實(shí)，無論是政府，還是企業(yè)、社會(huì)組織和公眾，沒有任何一個(gè)主體擁有充足的治理資源和十足的治理能力，可單獨(dú)完成跨域生態(tài)環(huán)境問題治理這項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)的艱巨工程。在生態(tài)環(huán)境問題面前，人類是一個(gè)命運(yùn)共同體，面對(duì)日益復(fù)雜多變的跨域生態(tài)環(huán)境問題和各主體治理資源的有限性及治理能力不足的制約，跨域生態(tài)環(huán)境問題治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等多元主體之間通過資源互補(bǔ)與共享，聚合各主體資源和力量，實(shí)現(xiàn)跨域生態(tài)環(huán)境問題治理資源的有效投入和高效利用，促進(jìn)各主體協(xié)同合作有效應(yīng)對(duì)與治理跨域生態(tài)環(huán)境問題。

1.2.3 既有治理局限超越與治理方式的創(chuàng)新

生態(tài)環(huán)境問題并非今天才有，基于人類可持續(xù)發(fā)展的擔(dān)憂，人們對(duì)生態(tài)環(huán)境問題治理方式的探索經(jīng)歷了一個(gè)不斷試錯(cuò)和創(chuàng)新的過程。經(jīng)濟(jì)學(xué)家看到生態(tài)環(huán)境資源稀缺性這一特點(diǎn)，主張將跨域生態(tài)環(huán)境資源私有化，通過市場(chǎng)機(jī)制來解決跨域生態(tài)環(huán)境問題，以期實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)對(duì)跨域生態(tài)環(huán)境問題的高效治理。但跨域生態(tài)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的模糊性、治理的公共性與外部性、市場(chǎng)主體利己主義等使“市場(chǎng)失靈”成為市場(chǎng)治理方式的最終歸屬。市場(chǎng)機(jī)制在跨域生態(tài)環(huán)境問題治理中的失靈，使人們將跨域生態(tài)環(huán)境問題治理的目光轉(zhuǎn)向政府，寄希望通過政府高度集權(quán)與統(tǒng)一行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)跨域生態(tài)環(huán)境問題的良好治理。但政府基于行政區(qū)劃的“封閉性”治理和自我利益的“競(jìng)爭(zhēng)性”治理，割裂了跨域生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性和整體性。政府在跨域生態(tài)環(huán)境問題治理中的各自為政和相互競(jìng)爭(zhēng)難以避免“政府失敗”，“政府巨艦仿佛變成了一條小船，既飽受外部狂風(fēng)巨浪的沖擊，又面臨內(nèi)部‘中空化’的風(fēng)險(xiǎn)?！盵10]這種“封閉性”和“競(jìng)爭(zhēng)性”治理方式已無法適應(yīng)跨域生態(tài)環(huán)境問題治理的系統(tǒng)性和整體性要求。在“市場(chǎng)失靈”和“政府失敗”的情境下，社會(huì)公眾的成長(zhǎng)及其在生態(tài)環(huán)境問題治理中的參與，使人們將跨域生態(tài)環(huán)境問題治理的希望又寄托于社會(huì)，期望通過社會(huì)組織、公眾的參與彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷和政府不足。但作為社會(huì)主體的社會(huì)組織和公眾，在約束不力和激勵(lì)不足時(shí)，社會(huì)在跨域生態(tài)環(huán)境問題治理中也會(huì)出現(xiàn)“自愿失效”[11]。

由此可見，無論是政府，還是市場(chǎng)和社會(huì)，任何一種單一主體治理方式在理論和實(shí)踐中被證明并非跨域生態(tài)環(huán)境問題治理的最佳方案。這種旨在打破地域界限和突破組織邊界，以尋求公共利益和共同體共識(shí)為目標(biāo)，倡導(dǎo)政府、市場(chǎng)、社會(huì)在跨域生態(tài)環(huán)境問題治理中的多元共治，可視為人們?cè)诳缬蛏鷳B(tài)環(huán)境問題治理方式上的理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索，有助于跨域生態(tài)環(huán)境問題治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.2.4 生態(tài)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)的要求

黨的十六大以來，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)一直是國(guó)家治理的關(guān)鍵議題。黨的十六大提出提高資源利用效率、改善生態(tài)環(huán)境和增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力；黨的十七大首次提出生態(tài)文明，并把生態(tài)文明載入黨的報(bào)告，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)；黨的十八大不僅將生態(tài)文明建設(shè)單列論述，而且與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化并列，把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局；黨的十九大把堅(jiān)持人與自然和諧共生，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和建設(shè)生態(tài)文明納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，這充分反映了黨和國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的高度重視和堅(jiān)定決心。近年來，在黨和國(guó)家的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和有力推動(dòng)下，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)取得了顯著成效，但面臨的形勢(shì)依然嚴(yán)峻，特別是跨域生態(tài)環(huán)境問題治理顯得尤為緊迫。如何保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境，怎樣建設(shè)區(qū)域生態(tài)文明已成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

跨域生態(tài)環(huán)境問題治理不僅涉及區(qū)域內(nèi)各主體治理方式、生產(chǎn)方式、生活方式的系統(tǒng)變革，而且是一項(xiàng)復(fù)雜、艱巨、需要長(zhǎng)期推進(jìn)的系統(tǒng)工程。跨域生態(tài)環(huán)境問題對(duì)人們的影響不會(huì)因?yàn)榈乩斫缇€、行政區(qū)劃和組織邊界的劃分失去聯(lián)系，局部環(huán)境污染或生態(tài)破壞終將反映到整個(gè)區(qū)域，政府、市場(chǎng)、社會(huì)等主體各自為政、單打獨(dú)斗的治理只能是杯水車薪[12]?？缬蛏鷳B(tài)環(huán)境問題治理必須樹立系統(tǒng)性意識(shí)和堅(jiān)持整體性思維，將國(guó)家生態(tài)環(huán)境治理戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)和社會(huì)各方的廣泛參與相結(jié)合[13]，大力推動(dòng)各主體積極參與和進(jìn)行合作，形成“共建、共治、共享”的區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)格局，才能推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)。

2 跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治面臨的困境

雖然跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治有著理論上的可行性和實(shí)踐上的緊迫性，但跨域生態(tài)環(huán)境問題治理的復(fù)雜性和合作共治主體的多元性，使跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治在實(shí)踐中可能面臨目標(biāo)達(dá)成、利益協(xié)調(diào)、責(zé)任劃分、權(quán)力配置、治理有效等一系列現(xiàn)實(shí)困境。

2.1 目標(biāo)如何達(dá)成

跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)是政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等多元主體在跨域生態(tài)環(huán)境問題治理上達(dá)成共同目標(biāo)，作為政策范式與行為模式的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿，各主體所秉持的跨域生態(tài)環(huán)境問題治理理念與價(jià)值取向決定了合作治理目標(biāo)的達(dá)成和合作治理行動(dòng)的開展，共同目標(biāo)成為影響合作治理政策制定和行為取向的首要因素。但跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治涉及不同地域內(nèi)的政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等多元主體，地區(qū)間發(fā)展目標(biāo)的不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不同和人們生產(chǎn)生活方式的差異等，決定了不同主體發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)對(duì)跨域生態(tài)環(huán)境資源的依賴不同，而跨域生態(tài)環(huán)境問題治理必將涉及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、企業(yè)改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)和淘汰落后產(chǎn)能、公眾改變生產(chǎn)方式和轉(zhuǎn)變生活觀念等，這勢(shì)必對(duì)各主體利益產(chǎn)生不同程度的影響，各主體對(duì)自我利益的追求及其在跨域生態(tài)環(huán)境問題治理中的本位主義，導(dǎo)致各主體治理理念的不同和價(jià)值取向的差異。

在生態(tài)環(huán)境問題已然跨域地理空間范圍和超越組織權(quán)限邊界影響到整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人們生產(chǎn)生活，已成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問題和全社會(huì)的共同任務(wù)之時(shí)，治理理念逐漸顯示出其內(nèi)在的合理性和收益的長(zhǎng)遠(yuǎn)性，并逐漸受到社會(huì)各界的關(guān)注和重視[14]。雖然跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治的價(jià)值理念漸呈上升之勢(shì)，但尚未形成社會(huì)各主體普遍認(rèn)可的治理理念和共同接受的價(jià)值取向，各主體治理理念的缺失和價(jià)值取向的差異使跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治共同目標(biāo)的達(dá)成陷入窘境。

2.2 利益如何協(xié)調(diào)

跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治作為生態(tài)環(huán)境問題治理的一種策略選擇，共同利益或個(gè)體利益的追求是驅(qū)使多元主體共同參與合作治理的重要誘因，但跨域生態(tài)環(huán)境問題治理不僅關(guān)系到各主體共同利益的實(shí)現(xiàn)，而且涉及各主體自我利益的實(shí)現(xiàn)及治理成本在各主體之間如何分擔(dān)。雖然各主體在跨域生態(tài)環(huán)境問題面前是利益和命運(yùn)共同體，有著共同的利益需求和存在著合作行動(dòng)的理由，但當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)利益、公共利益與私人利益、個(gè)體利益與整體利益出現(xiàn)沖突時(shí)，具有一定自主選擇權(quán)、效用目標(biāo)理性和獨(dú)立利益結(jié)構(gòu)的各主體追求自我利益的行為，往往引發(fā)各主體之間的爭(zhēng)議和沖突，利益協(xié)調(diào)成為跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治面臨的現(xiàn)實(shí)問題。

其一，地方政府之間的利益協(xié)調(diào)。地方政府在跨域生態(tài)環(huán)境問題治理中面臨著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、地方官員升遷等多重利益權(quán)衡，如果地方政府間的利益不能很好均衡，地方政府的理性選擇容易使跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治陷入“囚徒困境”或“霍布斯叢林”狀態(tài)。其二，政府和市場(chǎng)的利益協(xié)調(diào)。政府與市場(chǎng)主體（企業(yè)）在跨域生態(tài)環(huán)境問題治理合作伙伴關(guān)系建立中，政府維護(hù)公共利益與企業(yè)追求私人利益出現(xiàn)沖突時(shí)，如果政府和企業(yè)之間的利益不能很好協(xié)調(diào)，那么跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治中企業(yè)的主體作用就難以實(shí)現(xiàn)。其三，政府與社會(huì)的利益協(xié)調(diào)?？缬蛏鷳B(tài)環(huán)境問題多元共治中政府維護(hù)整體利益與公眾追求個(gè)人利益出現(xiàn)沖突時(shí)，如果社會(huì)公眾合理的利益訴求得不到公平公正的補(bǔ)償，容易出現(xiàn)跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治中社會(huì)公眾“參與冷漠”的境況。利益協(xié)調(diào)和共同發(fā)展作為跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治的關(guān)鍵，各主體間的利益差異使利益協(xié)調(diào)難度增加，在一定程度上左右著跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治的實(shí)現(xiàn)。

2.3 權(quán)力如何配置

跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治是政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等多元主體共同參與，基于彼此地位平等、權(quán)力共享和相互依賴的網(wǎng)絡(luò)治理，它不同于官僚制憑借權(quán)威和命名的等級(jí)治理。多元共治要求政府走下“神壇”，打破公私界限，開放治理體系，弱化命令控制，賦權(quán)于其他社會(huì)治理主體，政府和其他社會(huì)治理主體在地位平等、權(quán)力共享、雙向互動(dòng)中開展對(duì)話交流和進(jìn)行談判協(xié)商，從而增進(jìn)政策認(rèn)同和達(dá)成合作共識(shí)。各參與主體在跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治中能否具有平等的地位和享有對(duì)等的權(quán)力，將決定多元共治的穩(wěn)定性和有效性。但在跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治實(shí)踐中，無論是政府之間，還是政府與其他社會(huì)治理主體之間，各參與主體擁有相對(duì)平等的權(quán)利將面臨考驗(yàn)。因?yàn)椋环矫婢驼g關(guān)系而言，縱向地方政府間政治地位高低不同和權(quán)力大小差異是客觀存在的現(xiàn)實(shí)，橫向地方政府間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和治理資源及治理能力等方面也存在差異，這就造成地方政府間在跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治中擁有不同的“話語權(quán)”，處于弱勢(shì)地位的地方政府難以獲得平等的參與權(quán)；另一方面就政府與其他社會(huì)治理主體關(guān)系而言，相對(duì)于企業(yè)、非政府組織和社會(huì)公眾，政府具有強(qiáng)大的權(quán)威和擁有更多的資源，政府在跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治中能否改變傳統(tǒng)權(quán)力自上而下、行政指揮命令的管控思維仍有待觀察。多元共治者之間地位的不平等和權(quán)力的不平衡產(chǎn)生不信任和沖突，繼而對(duì)多元共治的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展構(gòu)成威脅?！爱?dāng)人們覺得自己在受到不公正待遇時(shí)，他們就希望改變這種狀況。如果他們確信變化不會(huì)發(fā)生，那么有些人遲早會(huì)終止對(duì)維持社會(huì)秩序的合作態(tài)度，而且他們會(huì)采取行動(dòng)顛覆它?！盵15]跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治中各主體間權(quán)力如何配置與均衡將成為多元共治持續(xù)發(fā)展的難題。

2.4 責(zé)任如何劃分

跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治是建立在政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等多元主體權(quán)力和利益共享、風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任共擔(dān)的基礎(chǔ)上，各主體聯(lián)合行動(dòng)可解決人們共同面臨的跨域生態(tài)環(huán)境問題，這種基于人們共同利益和共同命運(yùn)的跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治，在超越了政府跨域生態(tài)環(huán)境問題治理局限和克服了市場(chǎng)跨域生態(tài)環(huán)境問題治理弊病，給我們提供了一種全新的跨域生態(tài)環(huán)境問題治理模式和帶來諸多好處的同時(shí)，也使得各主體之間的職責(zé)權(quán)限變得相對(duì)模糊，責(zé)任分割和認(rèn)定就變得十分困難[16]。

具體來看，跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治中的責(zé)任劃分與歸屬難題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治是政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公眾等多元主體對(duì)公共權(quán)力的共同行使和對(duì)跨域生態(tài)環(huán)境問題的合作治理，權(quán)力行使主體的多元性使責(zé)任分散弱化和治理客體的公共性使責(zé)任難以分割，即合作治理責(zé)任本身存在模糊性；其次，跨域生態(tài)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)的模糊性和受益范圍的復(fù)雜性，治理的公共性和外部性等使責(zé)任在各主體之間難以進(jìn)行明確界定；最后，跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治作為政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等多元主體一種平等、自愿的行為選擇，既不同于政府科層制明確分工、層級(jí)節(jié)制的權(quán)責(zé)體系，缺乏強(qiáng)有力的責(zé)任約束和責(zé)任控制，也不同于市場(chǎng)合作通過合同明確權(quán)利和義務(wù)，缺乏明確的責(zé)任分配協(xié)議。明確責(zé)任是合作治理的難題，治理在為公共事務(wù)和公共問題尋求解答的過程中，存在著公私部門之間界限和責(zé)任方面的模糊之處，如果各主體間的責(zé)任趨于模糊，則會(huì)導(dǎo)致各主體在共同行動(dòng)中逃避責(zé)任或?qū)ふ姨孀镅颉？缬蛏鷳B(tài)環(huán)境問題多元共治中各主體之間的責(zé)任如何劃分，不僅關(guān)系到責(zé)任分割的合法性，而且關(guān)系到各主體能否盡責(zé)，否則容易陷入“人人負(fù)責(zé)，人人都不負(fù)責(zé)”的困境。

2.5 治理如何有效

跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治是政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等多元主體為維護(hù)與增進(jìn)共同的生態(tài)環(huán)境利益所進(jìn)行的一項(xiàng)集體行動(dòng)，在這樣一個(gè)主體多元化的集體中，即使每一個(gè)主體都是有理性的和尋求自我利益的，而且作為一個(gè)集體，他們保護(hù)跨域生態(tài)環(huán)境的共同行動(dòng)實(shí)現(xiàn)了他們共同的生態(tài)環(huán)境利益或生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)后各主體都能獲益，但各主體仍然不會(huì)自愿地采取行動(dòng)以保護(hù)共同的生態(tài)環(huán)境和維護(hù)共同的生態(tài)環(huán)境利益。除非在各主體同意分擔(dān)跨域生態(tài)環(huán)境問題治理各項(xiàng)成本的情況下，分別給予各主體不同于共同利益的單獨(dú)激勵(lì)，或者采取強(qiáng)制性措施或其他手段以使各主體為保護(hù)共同的跨域生態(tài)環(huán)境和維護(hù)共同的跨域生態(tài)環(huán)境利益而努力，否則，各主體在合作治理中尋求自我利益最大化的行為使各主體不會(huì)主動(dòng)采取行動(dòng)維護(hù)共同的生態(tài)環(huán)境利益和保護(hù)共同的生態(tài)環(huán)境[17]。

此外，跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治是一項(xiàng)群體活動(dòng)，在群體活動(dòng)過程中，如果當(dāng)單獨(dú)的個(gè)體對(duì)群體活動(dòng)的貢獻(xiàn)不能或不被衡量時(shí)，人們往往在群體工作中比單獨(dú)工作時(shí)更不賣力或偷懶，就會(huì)在群體活動(dòng)中松懈下來，容易出現(xiàn)社會(huì)惰化現(xiàn)象和產(chǎn)生“搭便車”行為。在群體活動(dòng)中社會(huì)惰化現(xiàn)象和“搭便車”行為的顯現(xiàn)取決于群體規(guī)模的大小，群體規(guī)模越大時(shí)社會(huì)懈怠傾向越高和“搭便車”行為越多。跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治是主體多元、規(guī)模較大的群體活動(dòng)，不可避免地出現(xiàn)社會(huì)惰化現(xiàn)象和存在“搭便車”行為，如果不采取有效的措施加以防范，將直接影響多元共治機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)和多元共治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[18]。 如何確?？缬蛏鷳B(tài)環(huán)境問題多元共治的有效性，對(duì)各主體的行為進(jìn)行規(guī)范與約束就成為跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治面臨的制度難題。

3 跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治困境的突破

跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治的推行，必須針對(duì)現(xiàn)實(shí)中面臨的主要困境從實(shí)踐層面采取有針對(duì)性的措施加以協(xié)調(diào)和解決，才有可能推動(dòng)跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治實(shí)現(xiàn)和提高跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治績(jī)效。

3.1 目標(biāo)達(dá)成：理念轉(zhuǎn)變與教育引導(dǎo)

共同目標(biāo)是合作行動(dòng)的前提，要促成跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治中各主體達(dá)成共同目標(biāo)，就要確保各主體跨域生態(tài)環(huán)境問題治理理念的一致性和價(jià)值取向的同一性。改革開放使我國(guó)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域取得舉世矚目的成就時(shí)，也在地方政府及社會(huì)各領(lǐng)域逐漸形成“經(jīng)濟(jì)利益高于一切”的基本價(jià)值觀念并不斷得到強(qiáng)化與固化，從而形成了地方政府片面追求顯性GDP數(shù)量增長(zhǎng)以及由此引發(fā)地方政府間相互競(jìng)爭(zhēng)的行政理念與價(jià)值取向，造就了其他社會(huì)主體生態(tài)環(huán)境保護(hù)價(jià)值理念的缺失與參和生態(tài)環(huán)境治理意識(shí)的淡薄。

當(dāng)跨域生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)影響到地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定和區(qū)域生態(tài)環(huán)境安全成為相關(guān)利益主體共同面臨的難題時(shí)：一方面，地方政府要轉(zhuǎn)變行政觀念與價(jià)值取向。地方政府應(yīng)以“兩山論”為價(jià)值指南，堅(jiān)定不移貫徹新發(fā)展理念，正確處理跨域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，當(dāng)二者發(fā)生沖突時(shí)，必須將跨域生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在首要位置，樹立“生態(tài)生產(chǎn)力”和“合作治理”的跨域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理價(jià)值理念，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系，積極參與跨域生態(tài)環(huán)境問題治理。另一方面，地方政府要教育引導(dǎo)其他社會(huì)主體主動(dòng)參與跨域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理?？缬蛏鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)與治理離不開其他社會(huì)主體的參與、支持和配合，地方政府要充分發(fā)揮其教育引導(dǎo)職能，通過宣傳教育改變其他社會(huì)主體生產(chǎn)方式和轉(zhuǎn)變生活觀念，提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，形成生態(tài)文明建設(shè)輿論導(dǎo)向，使其他社會(huì)主體深刻認(rèn)識(shí)到人與自然是生命共同體，在跨域生態(tài)環(huán)境問題面前，各相關(guān)主體是利益和命運(yùn)共同體，將參與跨域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理的價(jià)值理念轉(zhuǎn)化為自覺行動(dòng)。只有地方政府跨域生態(tài)環(huán)境治理價(jià)值理念的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變和教育引導(dǎo)其他社會(huì)主體全面領(lǐng)會(huì)“兩山論”的科學(xué)意蘊(yùn)，并樹立參與跨域生態(tài)環(huán)境治理的價(jià)值理念，才能保證各主體在跨域生態(tài)環(huán)境問題治理上達(dá)成一致共同目標(biāo)。

3.2 利益協(xié)調(diào)：利益補(bǔ)償與利益共享

利益既屬于社會(huì)關(guān)系范疇，也屬于價(jià)值分配范疇。“每一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系首先是作為利益表現(xiàn)出來?！盵19]跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治的過程，實(shí)際上就是不同主體之間圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生產(chǎn)生活方式等利益問題不斷沖突、談判、博弈和協(xié)調(diào)的過程。利益是驅(qū)動(dòng)相關(guān)主體參與跨域生態(tài)環(huán)境問題治理的重要誘因，而利益協(xié)調(diào)是決定跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治成敗的關(guān)鍵?？缬蛏鷳B(tài)環(huán)境問題多元共治主體的多元性、客體的復(fù)雜性、利益的差異性等需要建立與完善跨域生態(tài)利益協(xié)調(diào)機(jī)制，堅(jiān)持“誰污染、誰付費(fèi)，誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，通過跨域生態(tài)利益補(bǔ)償和跨域生態(tài)利益共享實(shí)現(xiàn)各主體間利益均衡，推動(dòng)多元共治持續(xù)發(fā)展。

首先，相關(guān)利益主體共同參與的跨域生態(tài)利益協(xié)商機(jī)制。多元共治具有開放性和包容性特點(diǎn)，吸納利益相關(guān)者或所受問題影響的關(guān)鍵當(dāng)事人代表共同參與實(shí)質(zhì)性問題的磋商是決策取得成功的一個(gè)重要因素?？缬蛏鷳B(tài)環(huán)境問題治理必將涉及政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等多元主體的利益，應(yīng)構(gòu)建政府主導(dǎo)、市場(chǎng)協(xié)調(diào)和社會(huì)參與的利益協(xié)商機(jī)制，通過各主體間對(duì)話與交流、談判與協(xié)商消解利益矛盾和沖突，達(dá)成跨域生態(tài)利益補(bǔ)償共識(shí)和形成跨域生態(tài)利益補(bǔ)償方案。其次，多維長(zhǎng)效的跨域生態(tài)利益補(bǔ)償和跨域生態(tài)利益共享機(jī)制。生態(tài)利益補(bǔ)償是指在合作治理中對(duì)利益受損者進(jìn)行利益補(bǔ)償以保證合作的公平性；生態(tài)環(huán)境利益共享是指生態(tài)環(huán)境紅利不能集中在少數(shù)或部分主體手中，而是由社會(huì)各主體共同分享。堅(jiān)持公平公正、互利共贏的跨域生態(tài)利益補(bǔ)償和跨域生態(tài)利益共享原則，制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、明確補(bǔ)償方式、籌集補(bǔ)償資金，通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、對(duì)口支援、技能培訓(xùn)等補(bǔ)償形式平衡不同主體間的利益關(guān)系，從而使跨域生態(tài)環(huán)境負(fù)外部效應(yīng)“內(nèi)部化”。最后，有效的跨域生態(tài)利益協(xié)調(diào)執(zhí)行機(jī)制?？缬蛏鷳B(tài)環(huán)境利益協(xié)調(diào)執(zhí)行機(jī)制不僅關(guān)系到跨域生態(tài)環(huán)境利益補(bǔ)償和跨域生態(tài)環(huán)境利益共享的實(shí)現(xiàn)，而且關(guān)系到跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治的持續(xù)發(fā)展，必須增強(qiáng)跨域生態(tài)環(huán)境利益協(xié)調(diào)執(zhí)行機(jī)制的強(qiáng)制性和約束力，對(duì)拒不兌現(xiàn)跨域生態(tài)利益補(bǔ)償和進(jìn)行跨域生態(tài)利益共享的主體進(jìn)行行政問責(zé)、經(jīng)濟(jì)處罰等，確?？缬蛏鷳B(tài)利益補(bǔ)償和跨域生態(tài)利益共享的實(shí)現(xiàn)。

3.3 權(quán)力配置：權(quán)力讓渡與合作契約

權(quán)力作為一種支配性力量和影響力，在不同的治理模式中，權(quán)力這種支配性力量和影響力的實(shí)現(xiàn)方式是不同的。在科層式治理模式中，依靠權(quán)威和等級(jí)，通過權(quán)力自上而下的指揮命令實(shí)現(xiàn)管控治理；而在合作治理模式中，則是基于開放和平等，通過權(quán)力共享與互動(dòng)實(shí)現(xiàn)合作治理。跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治中可通過權(quán)力讓渡和合作契約推動(dòng)各主體間權(quán)力共享與權(quán)力平等，從而凝聚合作共識(shí)、增進(jìn)政策認(rèn)同、維持合作穩(wěn)定性和保證合作有效性。

一方面，政府向其他社會(huì)主體讓渡治理權(quán)力。按照邁克爾·曼的觀點(diǎn)，國(guó)家治理權(quán)力可劃分為強(qiáng)制性權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力，前者以國(guó)家機(jī)器為后盾，政府強(qiáng)制貫徹執(zhí)行，而后者是落實(shí)國(guó)家政策的權(quán)力，可以進(jìn)行共享與合作，這為跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治中政府向其他社會(huì)主體讓渡治理權(quán)力提供了理論依據(jù)。改革開放40多年來，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的不斷發(fā)展，公民社會(huì)日益發(fā)展成熟使社會(huì)組織和社會(huì)公眾有能力承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的部分職能，民主政治的發(fā)展使社會(huì)組織和社會(huì)公眾參與社會(huì)公共事務(wù)治理的熱情不斷提升。況且，當(dāng)前人類社會(huì)已進(jìn)入到一個(gè)高度復(fù)雜性和高度不確定性的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，僅僅依靠政府力量實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理目標(biāo)的愿望既不現(xiàn)實(shí)、也不可能。面對(duì)系統(tǒng)復(fù)雜多變的跨域生態(tài)環(huán)境問題，政府應(yīng)認(rèn)識(shí)到自身治理方式的局限和能力的不足，由“全能政府”走向“有限政府”，樹立合作共治和權(quán)力共享的新理念，通過權(quán)力讓渡還權(quán)于社會(huì)，實(shí)現(xiàn)跨域生態(tài)環(huán)境問題治理權(quán)力共享，與其他利益相關(guān)者主動(dòng)合作，成為“掌舵者”而非“劃槳者”。另一方面，政府之間、政府與其他社會(huì)主體之間簽訂合作契約。契約不僅具有平等精神，而且明確了權(quán)利義務(wù)，有利于合作雙方平等行使各自權(quán)利和履行各自義務(wù)?？缬蛏h(huán)境問題多元共治中政府之間、政府與其他社會(huì)主體之間簽訂合作契約，能夠有效避免合作過程中占據(jù)強(qiáng)勢(shì)地位的政府對(duì)處于弱勢(shì)地位的政府以及政府對(duì)其他社會(huì)治理主體的權(quán)力控制與操縱，有利于各主體在合作治理中平等地行使自己的權(quán)力。

3.4 責(zé)任劃分：共同但有區(qū)別的責(zé)任

責(zé)任不僅是一個(gè)控制問題，更是一個(gè)平衡問題。如何理順跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治中各主體間的責(zé)任關(guān)系、明確責(zé)任歸屬是避免陷入“聯(lián)合決策陷阱”和實(shí)現(xiàn)多元共治效能的關(guān)鍵?？缬蛏鷳B(tài)環(huán)境問題多元共治中政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾之間的責(zé)任劃分與歸屬，應(yīng)堅(jiān)持共同但有區(qū)別的責(zé)任原則?！肮餐袇^(qū)別的責(zé)任”是中國(guó)在聯(lián)合國(guó)氣候談判大會(huì)上提出的不同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于全球氣候治理責(zé)任在發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家之間的劃分原則，這一原則同樣適用于我國(guó)跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治中各主體之間責(zé)任的認(rèn)定與分割?！肮餐?zé)任”強(qiáng)調(diào)跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治中共同責(zé)任的共擔(dān)，建立責(zé)任共擔(dān)原則。共同責(zé)任的緣由是因?yàn)闊o論地方政府的發(fā)展方式，還是企業(yè)的生產(chǎn)方式、社會(huì)公眾的生產(chǎn)生活方式等均對(duì)跨域生態(tài)環(huán)境問題的產(chǎn)生做出了歷史和現(xiàn)實(shí)的“貢獻(xiàn)”，“生態(tài)治理，人人有責(zé)”，“生態(tài)文明建設(shè)同每個(gè)人息息相關(guān)，每個(gè)人都應(yīng)該做踐行者、推動(dòng)者?！盵20]“區(qū)別責(zé)任”主要是因?yàn)檎⑵髽I(yè)、社會(huì)組織、公眾等在跨域生態(tài)環(huán)境問題治理中的職責(zé)權(quán)限和對(duì)跨域生態(tài)環(huán)境問題產(chǎn)生的“貢獻(xiàn)”不同，按照職責(zé)權(quán)限和“貢獻(xiàn)”程度進(jìn)行責(zé)任分擔(dān)，“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系?！盵21]政府的主要責(zé)任在于跨域生態(tài)環(huán)境治理制度的設(shè)計(jì)與安排，跨域生態(tài)環(huán)境保護(hù)價(jià)值理念的引領(lǐng)與引導(dǎo)，跨域生態(tài)環(huán)境問題治理中的服務(wù)與監(jiān)管；企業(yè)的主要責(zé)任在于樹立現(xiàn)代企業(yè)理念與改進(jìn)企業(yè)生產(chǎn)模式，提高企業(yè)環(huán)保技術(shù)與發(fā)展清潔生產(chǎn)，加大環(huán)保資金投入與主動(dòng)承擔(dān)環(huán)保責(zé)任；社會(huì)組織（特別是環(huán)保組織）的主要責(zé)任在于環(huán)保理念宣傳教育與環(huán)保知識(shí)普及，為政府、企業(yè)提供專業(yè)信息和咨詢決策，搭建政府、企業(yè)、公眾三者之間溝通橋梁和彌補(bǔ)政府職能空缺；公眾的主要責(zé)任在于按照政府要求改變生產(chǎn)方式與轉(zhuǎn)變生活觀念，提高跨域生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)與主動(dòng)參與跨域生態(tài)環(huán)境問題治理，依法對(duì)跨域生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)的制定與落實(shí)進(jìn)行監(jiān)督?！肮餐袇^(qū)別的責(zé)任”既明示了各主體共同責(zé)任，又明確了各主體主要職責(zé)，有利于各主體責(zé)任的落實(shí)和合作治理的有序開展。

3.5 治理有效：制度規(guī)范與激勵(lì)約束

治理雖然為人們解決復(fù)雜性公共事務(wù)提供了一種全新模式，但治理并不是解決復(fù)雜性公共事務(wù)的“萬能解藥”，多樣化的治理需求和復(fù)雜化的治理環(huán)境使治理的有效性面臨挑戰(zhàn)，提升治理的有效性還需要完善治理運(yùn)行所需的制度環(huán)境。制度作為共同行動(dòng)的框架和空間，對(duì)個(gè)體的行為選擇進(jìn)行規(guī)范使個(gè)體的行為選擇符合預(yù)期和為共同行動(dòng)提供支持以降低“交易成本”，從而保證共同行動(dòng)的有效性。為了預(yù)防跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治中各主體社會(huì)惰化現(xiàn)象和“搭便車”機(jī)會(huì)主義行為，完善跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治運(yùn)行所需的各項(xiàng)制度，對(duì)各主體的行為予以規(guī)范與約束，就成為保證多元共治有效的關(guān)鍵。

首先，約束多元共治中各主體行為的規(guī)范制度。合作治理中通過制度對(duì)各主體行為進(jìn)行規(guī)范與約束，能夠?yàn)楹献魈峁┏掷m(xù)和穩(wěn)定的秩序，而穩(wěn)定的秩序又為合作行動(dòng)的確定性和有效性提供保證[22]?？缬蛏鷳B(tài)環(huán)境問題多元共治必須建立合作所需的法律、制度、規(guī)章和規(guī)則等框定各主體的行為選擇，對(duì)各主體在合作治理過程中無視整體生態(tài)環(huán)境效益的行為和不履行各自主要職責(zé)的行為實(shí)行嚴(yán)厲制裁，形成“可置信威脅”的制度安排，督促各主體履行合作協(xié)議和維護(hù)合作秩序。其次，評(píng)價(jià)多元共治中各主體績(jī)效的考核制度。根據(jù)政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾在跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治中的職責(zé)權(quán)限，分類建立考核評(píng)價(jià)制度對(duì)各主體參與跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治的成效進(jìn)行考核，使每個(gè)主體在跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治中的貢獻(xiàn)都能被衡量，避免多元共治中因各主體的貢獻(xiàn)不能或不被衡量時(shí)，導(dǎo)致各主體社會(huì)惰化現(xiàn)象的出現(xiàn)和“搭便車”行為的產(chǎn)生，通過考核評(píng)價(jià)督促各主體積極履行各自的主要職責(zé)。最后，調(diào)動(dòng)多元共治中各主體動(dòng)力的激勵(lì)制度。堅(jiān)持過程和結(jié)果導(dǎo)向，依據(jù)各主體在跨域生態(tài)環(huán)境問題治理中的行為表現(xiàn)和貢獻(xiàn)成就，分別建立針對(duì)不同主體的激勵(lì)制度，采取政治的、行政的、物質(zhì)的和精神的等多元化的獎(jiǎng)懲措施，通過賞罰分明的激勵(lì)制度調(diào)動(dòng)各主體參與跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治的動(dòng)力。

4 結(jié)語

跨域生態(tài)環(huán)境問題治理的公共性、外部性、系統(tǒng)性和復(fù)雜性等特征決定了無論是政府還是市場(chǎng)和社會(huì)，任何單一主體的治理方式已無法有效地解決跨域生態(tài)環(huán)境問題，需要構(gòu)建政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的多元共治體系。這種以尋求公共利益和共同體共識(shí)為目標(biāo)，多元主體共同參與的合作治理將成為解決跨域生態(tài)環(huán)境問題，保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境和建設(shè)區(qū)域生態(tài)文明，推動(dòng)跨域生態(tài)環(huán)境問題系統(tǒng)性和整體性治理，實(shí)現(xiàn)區(qū)域“綠色”持續(xù)發(fā)展的有效治理方式，成為未來區(qū)域治理和發(fā)展變革的主流方向。但任何一種治理方式都是在實(shí)踐中不斷發(fā)現(xiàn)問題并逐步改進(jìn)完善的，跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治的解釋能力和適應(yīng)能力需要在實(shí)踐中不斷完善。生態(tài)環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)期性和生態(tài)文明建設(shè)的重要性決定了跨域生態(tài)環(huán)境問題多元共治不是階段性目標(biāo)而是長(zhǎng)期性目標(biāo)，不僅需要社會(huì)各主體樹立“共建、共治、共享”的新理念，而且需要求助于法律、制度、規(guī)則以及體制機(jī)制等使合作持續(xù)下去的努力，才能實(shí)現(xiàn)區(qū)域“五位一體”協(xié)調(diào)“綠色”發(fā)展的美好愿望。