格拉斯哥峰會的成果和意義

王彬 ，吳磊 ，潘錫山，韓雪

（1. 河海大學(xué) 自然資源部海洋災(zāi)害預(yù)報技術(shù)重點實驗室，江蘇 南京 210098；2. 河海大學(xué) 海洋學(xué)院，江蘇 南京 210098；3. 江蘇省海涂研究中心，江蘇 南京 210036）

2021年11月13日，經(jīng)過歷時兩周的艱苦談判，全球197個國家達成了《格拉斯哥氣候公約》，一致同意加大對碳減排的承諾，并逐步減少化石燃料的使用及加大對貧困國家的援助?？陀^而言，這一公約帶有強烈的妥協(xié)色彩。一方面是因為新冠肺炎疫情的大流行及極端天氣的頻現(xiàn)，使得各國加大了對人類命運的關(guān)注，疫情后全球主要經(jīng)濟體致力于推進經(jīng)濟的綠色復(fù)蘇，綠色發(fā)展已經(jīng)成為世界的主題；另一方面，2021年下半年出現(xiàn)的煤氣油等傳統(tǒng)能源價格上漲及疫情的反復(fù)，也暴露了各國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題。《格拉斯哥氣候公約》軟化了化石能源的表述，并弱化了凈零目標，達成了一個能夠兼顧各方訴求的中庸結(jié)果，應(yīng)對全球氣候變化的后續(xù)進程值得關(guān)注。

格拉斯哥氣候大會的成果

為期兩周的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第26次締約方大會于2021年11月13日在英國閉幕。這是《巴黎協(xié)定》進入實施階段以來的首次氣候大會，也是在當前疫情、氣候、能源等多重危機下召開的，因此備受全球矚目。盡管大會比原計劃延期一天閉幕，但在各方的妥協(xié)下還是取得了一些重要成果，為落實《巴黎協(xié)定》奠定了基礎(chǔ)。

11月12日，在公約表決程序啟動時，因印度環(huán)境氣候部長亞達夫?qū)ζ渲械牟糠譁p排條款提出了異議，原定于當日閉幕的會議被迫延后一天，達成的協(xié)議一度也瀕臨流產(chǎn)。是什么樣的條款會讓印度產(chǎn)生如此大的異議？亞達夫認為應(yīng)將削減煤炭能源使用的措辭由“逐步淘汰”（phase out）改為“逐步減少”（phase down）。雖然只有一字之差，但實際含義相距甚遠。這一改動就意味著減少化石能源使用的承諾得到了較大的淡化。為此，各國表現(xiàn)出來的態(tài)度大有不同。其中，中國、美國對印度的提議表示支持；歐盟、英國及一些小島國家則反對印度的異議。經(jīng)過延長一天的激烈討論，為了盡快達成協(xié)議，會議主席、英國內(nèi)閣大臣夏爾馬與多方溝通后同意修改文本，最終在11月13日宣布《格拉斯哥氣候公約》正式簽署。雖然圍繞煤炭等化石能源的措施有所弱化，但這是聯(lián)合國氣候大會上首次提及化石能源。對此，綠色和平組織的執(zhí)行董事詹妮弗·摩根認為，雖然改變了一個詞，但無法改變此次締約大會的主旨，即煤炭主導(dǎo)的時代不可避免地走向終結(jié)。盡管中國支持了印度的提議，但也改變不了我國的低碳發(fā)展之路。在2021年9月召開的第76屆聯(lián)合國大會上，習(xí)近平主席就明確提出，中國將大力推進綠色能源發(fā)展，并積極支持發(fā)展中國家能源低碳轉(zhuǎn)型，且不再承接或援助發(fā)展中國家建設(shè)煤電項目。這充分表明了中國在推進能源綠色化及減少煤炭使用上的立場及決心。

除了印度戲劇性提出削減煤炭使用的議題之外，格拉斯哥氣候大會談判的主要議題是“發(fā)達國家如何履行向發(fā)展中國家提供援助資金”的問題。大會進入第二周之后，會議各方就圍繞著“適應(yīng)與損失、傷害”為主題，要求發(fā)達國家履行氣候資金援助的承諾?！陡窭垢鐨夂蚬s》要求發(fā)達國家要盡早落實《巴黎協(xié)定》中的義務(wù)，即每年向發(fā)展中國家提供1 000億美元的資金援助，并將這一承諾延長至2025年。另外，此次大會還要求發(fā)達國家在援助方面做出協(xié)調(diào)和分配，援助資金至少應(yīng)在2019年的基礎(chǔ)上增加一倍。經(jīng)合組織的報告指出，2019年發(fā)展中國家氣候融資中來自發(fā)達國家的資金僅有796億美元，這一數(shù)字距離1 000億美元的承諾還有較大的差距。在本次氣候大會召開之前，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的最新報告指出，預(yù)計到2030年，發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的資金需求將保持在1 400億～3 000億美元之間，到2050年資金需求將會增加至2 500億～5 000億美元。由此可見，發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化所需要支出的成本與發(fā)達國家資金援助承諾之間的差距將會逐步拉大。

令人欣喜的是，此次氣候大會批準了建立全球碳市場框架的相關(guān)規(guī)則。過去6年來，全球主要經(jīng)濟體就市場化和非市場化的碳交易方法展開了多輪談判，特別是跨境碳交易及其透明度問題是談判的重點，同時還包括《巴黎協(xié)定》中未能就碳交易問題達成的技術(shù)細節(jié)，即《巴黎協(xié)定》第6條，以及如何通過各方合作來減少碳跨境排放，等等，這些問題終于在本次會議上達成了一致?！栋屠鑵f(xié)定》第6條的構(gòu)想是，如果減少碳排放困難或減排成本較高的國家，可以從碳減排量已經(jīng)超過了承諾減排量的國家手中購買減排的信用額度。這一條是此次全球碳市場構(gòu)建的重要理論依據(jù)。當然，圍繞碳排放跨境交易的機制比較復(fù)雜，在實施過程中將會面臨較大的困難。因此各方對于《巴黎協(xié)定》第6條的理解存在較大的分歧，如果這一條款實施機制合理，則交易雙方將會獲得雙贏；如果相關(guān)的交易機制設(shè)定不合理，則可能會出現(xiàn)重復(fù)計算，還可能會增加全球碳排放量。對于這一問題，中國生態(tài)環(huán)境部副部長趙英民認為，各方在強調(diào)環(huán)境主權(quán)完整的同時，還應(yīng)盡量避免重復(fù)計算，同時還應(yīng)該考慮到發(fā)展中國家的實際情況，即全球碳市場交易機制的建立必須要基于共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，保障交易及計算過程的公平公正。當然，僅憑此次大會建立一個完整的全球碳市場交易機制是不可能的，但為以后機制的完善奠定了基礎(chǔ)。

更新減排目標及相關(guān)行動的倡議在此次大會上也得到了體現(xiàn)。聯(lián)合國秘書長古特雷斯在大會上警告稱，如果按照當下各國的減排計劃，到21世紀末期氣溫將會升高2.7℃，遠遠高于《巴黎協(xié)定》中確立的控溫目標。這并非危言聳聽，占全球排放量80%的G20國家中，只有6個國家提升了自身的減排目標，包括美國、加拿大、澳大利亞等6個國家從未實現(xiàn)其原定目標?？茖W(xué)家們認為，鑒于現(xiàn)有的減排目標尚未實現(xiàn)或是力度不夠，到21世紀末期氣溫上升控制在1.5℃之內(nèi)極為困難。能源轉(zhuǎn)型委員會的數(shù)據(jù)顯示，《格拉斯哥氣候公約》將2030年全球碳排放量從之前預(yù)計的52.4 Gt調(diào)整至41.2 Gt。但是，如果要實現(xiàn)21世紀末期氣溫上升控制在1.5℃之內(nèi)，2030年的全球碳排放量需要降至26.6 Gt，這就意味著此次大會未能真正實現(xiàn)控溫的目標。

在《格拉斯哥氣候公約》之外，此次大會還簽署了系列的行動協(xié)議，包括增加森林覆蓋率、推動能源轉(zhuǎn)型、減少甲烷排放、發(fā)展清潔交通等。另外，英國推動的包括植樹造林、減少甲烷排放、減少煤炭使用等領(lǐng)域還達成了多個多邊承諾，這也是本次大會取得的重要成果。

格拉斯哥峰會的意義及影響

雖然本次締約大會帶有強烈的妥協(xié)色彩，但《格拉斯哥氣候公約》得以順利達成，各方的共識進一步增強，這對于后疫情時代各國應(yīng)對氣候變化及推動經(jīng)濟社會綠色轉(zhuǎn)型還是產(chǎn)生了深遠的影響。

一是向1.5℃的控溫目標更進一步?！陡窭垢鐨夂蚬s》作為大會的最終成果，呼吁締約的197個國家在明年埃及舉辦的第27次締約方大會時評估自身的國家自主貢獻，從而確定到21世紀末期距離1.5℃控溫目標之間的差距?！栋屠鑵f(xié)定》將2℃作為基本目標，并努力將到21世紀末期氣溫上升幅度限制在工業(yè)化之前水平的1.5℃之內(nèi)。近年來的科學(xué)研究表明，到21世紀末期氣溫上升控制在1.5℃之內(nèi)具有緊迫性，許多臨海國家或小島國也在積極推動將1.5℃的目標納入正式的公約。然而，因各國經(jīng)濟發(fā)展水平及能源結(jié)構(gòu)的巨大差異，這一提議未能獲得絕大多數(shù)的支持。就當前形勢看，盡管1.5℃的目標并未寫入氣候公約中，但各方切實在履行自身的承諾，并努力朝這個目標邁進?？梢哉f，1.5℃的控溫目標已經(jīng)取得了一定的共識。

二是解決了《巴黎協(xié)定》部分遺留問題?！栋屠鑵f(xié)定》在聯(lián)合國氣候大會上具有里程碑式的意義，雖然只是搭建了一個框架，但其提出的相關(guān)制度、機制及構(gòu)想是其后歷次大會談判的主題。到2018年的卡托維茲大會，《巴黎協(xié)定》搭建的應(yīng)對氣候變化相關(guān)框架基本談妥，但是關(guān)于第6條建立全球碳排放交易市場的設(shè)想未能實現(xiàn)，因為各方對此分歧較為嚴重，一直遺留到本次會議。經(jīng)過艱苦的談判，締約各方最終還是批準了建立全球碳市場框架的總體規(guī)則，一國政府可以通過購買另一國的減排量來實現(xiàn)其排放目標。這一規(guī)則突破了碳排放權(quán)跨境交易的限制，避免了締約方的惡性競爭及單邊行動，為建立成熟的國際碳市場奠定了重要基礎(chǔ)。

三是達成了較多的倡議及承諾。印度、泰國、越南等國家做出了最新的碳中和承諾，截至本次大會，全球90%的國家均確立了自身的碳中和時間表。另外，包括中國在內(nèi)的100多個國家加入了《關(guān)于森林和土地利用的領(lǐng)導(dǎo)人宣言》，承諾到2030年完全停止砍伐森林，扭轉(zhuǎn)土壤退化局面，這一承諾將會惠及全球90%的森林。而波蘭、智利等40多個以煤炭為主導(dǎo)能源的國家同意逐步放棄使用煤炭。愛爾蘭、丹麥等國家在會議上發(fā)起成立“超越油氣聯(lián)盟”組織，旨在為結(jié)束油氣能源使用設(shè)定時間表。還有英國等50多個國家加入了《格拉斯哥突破議程》，承諾在未來10年內(nèi)加快實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》中所確立的清潔技術(shù)及經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展方案，幫助更多的國家以更快的速度、更低的成本向綠色、低碳經(jīng)濟模式過渡。

四是中國進一步夯實了負責(zé)任大國的形象。作為全球經(jīng)濟發(fā)展最快的大國，近兩年來，不僅宣布了碳達峰、碳中和的時間表，還繼續(xù)提高國家自主貢獻目標，并做出了不再承建、援建境外的煤電項目。在本次大會召開之前，中國接連發(fā)表了《應(yīng)對氣候變化的政策和行動白皮書》《2030年前碳達峰行動方案》等重要文件，并成功舉辦了聯(lián)合國《生物多樣性公約》第15次締約方大會第一階段會議，以更加務(wù)實的態(tài)度積極推動全球合作共贏治理體系的構(gòu)建。在本次大會上，中國代表團以更加建設(shè)性的態(tài)度與各方積極溝通，貢獻了中國方案和中國智慧，獲得了國際社會的認可，特別是11月10日中美聯(lián)合發(fā)表的強化氣候行動的宣言，在關(guān)鍵時刻充分發(fā)揮了大國引領(lǐng)作用，為公約的達成做出了貢獻。

從強化承諾、凝聚共識的角度看，格拉斯哥氣候大會無疑是一場成功的大會。但是，氣候治理的根本要義在于行動及執(zhí)行，未來全球氣候治理進程究竟如何發(fā)展，依然存在較大的不確定性。其中最大的挑戰(zhàn)就是來自發(fā)達國家的資金援助能否落實?；赝^去，在巴黎氣候大會上，發(fā)達國家就承諾到2020年之前每年向發(fā)展中國家提供不少于1 000億美元的資金援助，但這一承諾并未兌現(xiàn)。按照經(jīng)合組織的預(yù)測，發(fā)達國家每年1 000億美元的承諾至少也要到2023年才能實現(xiàn)。為此，在本次大會上，發(fā)展中國家就氣候援助資金這一問題提出了要求，最終各方同意繼續(xù)履行巴黎氣候大會達成的共識，并盡量在2024年之前將援助資金做好量化安排。但是承諾能否真正兌現(xiàn)，與發(fā)達國家的政治走向有密切關(guān)系。當然，“共同但有區(qū)別的責(zé)任”始終是聯(lián)合國應(yīng)對氣候框架的基本原則，發(fā)達國家有減排及援助的義務(wù)，發(fā)展中國家也有減排、推動低碳轉(zhuǎn)型的義務(wù)，各方共同推動經(jīng)濟社會綠色化發(fā)展，才是應(yīng)對全球氣候變化的正道。

中美合作是唯一的正確選擇

在格拉斯哥氣候大會期間，中美兩國聯(lián)合發(fā)布了《中美關(guān)于在21世紀20年代強化氣候行動的格拉斯哥聯(lián)合宣言》，這大大提升了世界各國應(yīng)對氣候變化的信心。古特雷斯認為，應(yīng)對全球氣候變化需要各國的精誠合作，中美為此邁出了關(guān)鍵的一步。中國外交部發(fā)言人汪文斌也表示，中美在國際重大問題上的合作，有利于兩國人民，也有利于世界人民。美國《華爾街日報》認為，美中能夠在格拉斯哥氣候大會上對未來10年應(yīng)對氣候變化加強合作，對于進一步落實《巴黎協(xié)定》中的相關(guān)機制起到很好的促進作用。

生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站顯示，這份宣言的內(nèi)容包括四個方面：第一，未來10年兩國就減排技術(shù)及措施加強協(xié)同與合作，使得《巴黎協(xié)定》中的控溫目標成為可能；第二，雙方與世界各國希望進一步落實格拉斯哥氣候大會期間達成的各項協(xié)議、倡議及行動；第三，雙方將進一步落實2021年4月份在上海發(fā)布的聯(lián)合聲明，推動在煤炭、電力、森林保護、清潔能源等諸多領(lǐng)域的合作；第四，雙方計劃成立“強化氣候行動工作組”，定期召開會議并積極推動應(yīng)對氣候變化的多邊行動。當然，除了這四個方面的內(nèi)容之外，宣言還特別提到了減少甲烷排放，兩國均意識到甲烷排放對于氣溫上升有顯著的作用，減少甲烷排放是兩國在21世紀20年代優(yōu)先考慮的問題，中國計劃制定一份內(nèi)容全面、措施有力的減少甲烷排放行動方案，并力爭到2030年取得明顯成效。同時，兩國在宣言中還提到在2025年相互通報2035年的國家自主貢獻。

中國氣候變化事務(wù)特使解振華在新聞發(fā)布會上指出，氣候變化是人類共同的挑戰(zhàn)，中方希望通過聯(lián)合宣言的發(fā)布為大會做出更多的貢獻。事實上，為了這份聯(lián)合宣言，中美雙方為此接觸了10個月，召開了30多場視頻會議，還在上海、天津、倫敦、格拉斯哥舉行四次面對面會談。聯(lián)合宣言的發(fā)布，再次表明了中美合作是唯一正確的選擇，在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域，雙方的共識大于分歧，合作的潛力巨大。美國氣候特使克里也認為，美中兩國以共同承諾的形式展示應(yīng)對氣候變化的雄心，作為全球碳排放量最大的兩個國家，雙方的合作將為世界指明方向。

美國《星條旗報》認為，中美聯(lián)合宣言雖然沒有公布具體的義務(wù)及期限，但宣言發(fā)布的時機及顯示的決心能夠為聯(lián)合國氣候大會談判提供新的動力。世界上兩個最大的碳排放國通過共同承諾，希望將艱難的氣候談判帶到終點。歐盟委員會副主席迪莫曼斯認為，中美聯(lián)合宣言為世界帶來了希望空間，中美兩國在諸多領(lǐng)域存在分歧，但在氣候領(lǐng)域找到了共同點，這無疑是令世界各國備受鼓舞。顯然，中美能夠達成聯(lián)合宣言，兩國氣候問題合作積累的成果。一直以來，中美兩國的氣候合作具有強烈的目標性和導(dǎo)向性。習(xí)近平主席很早就提出了生態(tài)文明理論，拜登在競選之前也多次承諾要加強應(yīng)對氣候變化工作，雙方在應(yīng)對氣候變化方面存在合作的內(nèi)生動力。中美在氣候領(lǐng)域合作再次表明，作為全球最為重要的雙邊關(guān)系，中美關(guān)系不僅具有世界意義，更具時代意義。

應(yīng)對氣候變化“道阻且長”

雖然格拉斯哥氣候大會成果顯著，但也留下了較多的遺憾。其中一個最大的遺憾就是未能確定未來10年各個國家的減排量及減排速度。換言之，此次大會繼續(xù)重申了《巴黎協(xié)定》中確定的1.5℃的控溫目標，但并未為這一目標的實現(xiàn)制定明確的規(guī)劃，以及各國應(yīng)承擔(dān)的量化減排義務(wù)。這有可能會導(dǎo)致較為嚴重的后果：為了實現(xiàn)1.5℃的控溫目標，各國應(yīng)將2030年的碳排放量削減至2010年的45%；但是按照現(xiàn)有的承諾，即便是各國能夠完全履行，到2030年碳排放量會在2020年的基礎(chǔ)上增加14%，到21世紀末期，地球平均氣溫將會上升2.4℃。科學(xué)家此前多次發(fā)出警告，即便是能夠?qū)崿F(xiàn)控溫1.5℃的目標，發(fā)生洪澇、熱浪、水資源短缺、饑荒等的臨界風(fēng)險也會大增，更別說是升溫2.4℃。

還有一個沒有解決的問題是，發(fā)達國家的援助資金如何落實、如何進行分配，這個問題從巴黎氣候大會一直困擾到現(xiàn)在，依然沒有得到解決。對于那些小島國家而言，氣候援助資金是其生存的希望。馬爾代夫就是其中的代表，該國的首席談判代表阿米納特·肖納無奈地表示，格拉斯哥氣候會議確立了一個漸進的減排框架，但各項承諾對于馬爾代夫而言過于遙遠，這項協(xié)議并沒有為我們帶來希望。我們的家園在談判文本中未能受到重視，未來將繼續(xù)處于危險狀態(tài)，只能希望發(fā)達國家積極采取行動來拯救我們。

聯(lián)合國氣候大會參加的國家多達197個，即便是將近200個人放在一起開會尚且會發(fā)生爭吵，更別說近200個國家在一起談判。發(fā)達國家不愿意拿出資金來幫助發(fā)展中國家。高海拔的內(nèi)陸國也不會關(guān)注海平面上升問題，即便是海平面上升了，影響的也只是小島國家。印度在大會接近尾聲時，提出了一個極為“宏大”的目標，決定到2070年完全實現(xiàn)碳中和。這是印度首次提出碳中和的時間表，但同時印度也提出了一個苛刻的條件，要求發(fā)達國家從現(xiàn)在開始到2070年為印度提供1萬億美元的援助。發(fā)達國家看到印度政府的條件后，不知會做何感想。

在格拉斯哥大會召開前夕，環(huán)保主義者認為這是“人類最后的機會，也是最好的機會”。所謂最后的機會是2030年即將到來，是時候量化各國的減排目標；所謂最好的機會是人類經(jīng)歷了新冠肺炎疫情后，會對經(jīng)濟社會綠色發(fā)展有更深刻的體會。但是，197個國家爭吵了半個月時間，最終達成了《格拉斯哥氣候公約》，但該公約依然是一項軟性公約，沒有硬性的法律約束力，也沒有相應(yīng)的懲罰機制。與其說是國際公約，還不如說是倡議更為合適。古特雷斯表示，格拉斯哥大會會讓很多人感到失望，但是前進之路并不都是一帆風(fēng)順。有時候會走彎路，有時候會遇到更大的艱難險阻。不過，人類最終是能夠到達目的地的，就如同是一場拳擊比賽，總有獲勝者。人類應(yīng)保持永不放棄的精神，繼續(xù)前進。

對于應(yīng)對氣候變化而言，未來“道阻且長，行則將至”。