鄉(xiāng)村振興背景下中小城市新型城鎮(zhèn)化研究
——以規(guī)劃性社會(huì)變遷為分析視角

王才章 楊洪芹

(井岡山大學(xué) 政法學(xué)院,江西 吉安343009)

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

(一)問題提出

城鎮(zhèn)化是人類社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)和國(guó)家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。第七次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示,目前我國(guó)居住在城鎮(zhèn)的人口為90199萬人,占總?cè)丝诘?3.89%,與2010年相比,城鎮(zhèn)人口比重上升14.21個(gè)百分點(diǎn),這與我國(guó)新型工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速推進(jìn)有很大關(guān)系。2018年1月發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出,在推動(dòng)鄉(xiāng)村振興過程中要“堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的原則。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》也強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動(dòng),同時(shí)提到“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局,增強(qiáng)城鎮(zhèn)地區(qū)對(duì)鄉(xiāng)村的帶動(dòng)能力”。2021年1月的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。我國(guó)中小城市數(shù)量眾多,聚集了大量的人口、資源和產(chǎn)業(yè)等發(fā)展要素。從目前來看,我國(guó)約有80%的經(jīng)濟(jì)總量產(chǎn)生于城市,約60%以上的人口生活在城市,今后也將有大量的人口涌入城市,特別是涌入中小城市。中小城市的新型城鎮(zhèn)化對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。所以,在鄉(xiāng)村振興背景下,中小城市的新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)過程中,我國(guó)中小城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)也發(fā)生了很大的變化,本文采用2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》,將中小城市界定為城區(qū)常住人口100萬以下的城市。當(dāng)前中小城市新型城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀如何,在新型城鎮(zhèn)化過程中面臨什么問題以及如何改善,是本文需要研究的問題。

(二)文獻(xiàn)回顧

目前學(xué)界有關(guān)新型城鎮(zhèn)化的研究主要集中于探討新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵、問題及路徑等。認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該包括民生、可持續(xù)發(fā)展和質(zhì)量三大內(nèi)涵,以及可以從城鎮(zhèn)化機(jī)制、城鎮(zhèn)化動(dòng)力、城鎮(zhèn)化目標(biāo)等方面比較新型城鎮(zhèn)化與原有城鎮(zhèn)化的差別[1-2];認(rèn)為原有城鎮(zhèn)化的問題包括城鎮(zhèn)化質(zhì)量相對(duì)不高、城鎮(zhèn)化與工業(yè)化不協(xié)調(diào)、土地城鎮(zhèn)化快于人的城鎮(zhèn)化、區(qū)域發(fā)展不平衡等[3-4];認(rèn)為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的過度依賴投資與土地,資源過度向大城市集中,轉(zhuǎn)移人口就業(yè)與家庭分離等突出問題[5]認(rèn)為需要以城鎮(zhèn)體系建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口和生態(tài)發(fā)展等為切入點(diǎn)開展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)[6];以及建議從支持中小城鎮(zhèn)的發(fā)展、創(chuàng)新大城市建設(shè)市場(chǎng)機(jī)制、發(fā)揮大城市反哺農(nóng)村示范作用、以縣級(jí)單元作為重點(diǎn),推進(jìn)本地城鎮(zhèn)化面探索新型城鎮(zhèn)化路徑[7-8]。本文認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化是相對(duì)于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化而言的,強(qiáng)調(diào)以人的城鎮(zhèn)化為核心,以信息化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和新型工業(yè)化為動(dòng)力,以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化。

目前也有一些研究專門關(guān)注中小城市的城鎮(zhèn)化,認(rèn)為中小城市是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略布局的主戰(zhàn)場(chǎng),是推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵[9],通過對(duì)新生中小城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本進(jìn)行測(cè)算,結(jié)合案例提出中小城市新型城鎮(zhèn)化的路徑[10-12]。對(duì)于鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化的關(guān)系,相關(guān)研究認(rèn)為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要同新型城鎮(zhèn)化相結(jié)合,需要著重提高中小城市和小城鎮(zhèn)的競(jìng)爭(zhēng)力與吸引力,提升其基本公共服務(wù)水平,帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施。[13-15]

從已有研究來看,集中于中小城市的問題及改善路徑的研究相對(duì)較少,特別是聚焦于鄉(xiāng)村振興背景下探討中小城市新型城鎮(zhèn)化的研究,還有待深入。我國(guó)中小城市的新型城鎮(zhèn)化主要是一種規(guī)劃性發(fā)展模式,國(guó)家的規(guī)劃及其實(shí)施在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮了重要作用,所以有必要基于規(guī)劃性社會(huì)變遷視角分析當(dāng)前我國(guó)中小城市新型城鎮(zhèn)化所遇到的問題及改善路徑。

二、分析視角與案例資料

(一)分析視角:規(guī)劃性社會(huì)變遷視角

規(guī)劃是我國(guó)政策過程和社會(huì)變遷的重要機(jī)制。[16]規(guī)劃主要體現(xiàn)了國(guó)家意志的主導(dǎo)作用。與西方國(guó)家以立法為目標(biāo)的政策過程不同,自2003年以來中國(guó)政府一直努力完善規(guī)劃?rùn)C(jī)制,希望以此建立一個(gè)可預(yù)見的政策過程。在中國(guó),規(guī)劃不只是一個(gè)政策文本或一個(gè)封閉的政策過程,而是中央和地方多層次、多主體之間通過各種互動(dòng)模式,不斷協(xié)商、起草、試驗(yàn)、評(píng)估、調(diào)整政策的循環(huán)過程。[17]發(fā)展規(guī)劃作為一種戰(zhàn)略性、前瞻性、導(dǎo)向性的公共政策,是國(guó)家加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的重要手段,也是我國(guó)政府履行經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職責(zé)的重要依據(jù)。[18]長(zhǎng)期以來,我國(guó)在推進(jìn)重大體制機(jī)制改革過程中,形成了一種行政主導(dǎo)機(jī)制,規(guī)劃就是這種行政主導(dǎo)機(jī)制的具體體現(xiàn)。

社會(huì)變遷有兩種類型:一種是放任主義的自然變遷,一種是體現(xiàn)人的意志的規(guī)劃性變遷。所謂規(guī)劃性變遷,是指人們?cè)谝?guī)劃與政策指導(dǎo)下采取有計(jì)劃、有預(yù)期的行為而產(chǎn)生的社會(huì)變遷。[19]本文的規(guī)劃性社會(huì)變遷,主要是指政府通過制定和執(zhí)行規(guī)劃性政策,推動(dòng)一種社會(huì)形態(tài)朝著預(yù)期方向轉(zhuǎn)變的過程。規(guī)劃性社會(huì)變遷一般具有明顯的意圖,現(xiàn)實(shí)社會(huì)的變化也在規(guī)劃執(zhí)行的作用下,朝著預(yù)期的方向發(fā)生改變,政府在推動(dòng)預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程中也會(huì)根據(jù)需要進(jìn)行調(diào)整糾偏。當(dāng)前的“新型城鎮(zhèn)化”正是國(guó)家力量進(jìn)行干預(yù),對(duì)農(nóng)民群體的流動(dòng)人口和貧困人口實(shí)施全面扶持、實(shí)現(xiàn)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略。[20]對(duì)于我國(guó)來說,新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)規(guī)劃性社會(huì)變遷過程,特別是當(dāng)前的中小城市城鎮(zhèn)化過程,明顯受到國(guó)家城市規(guī)劃和當(dāng)?shù)卣?guī)劃的影響。當(dāng)前,各中小城市政府也在不斷出臺(tái)并落實(shí)各種戰(zhàn)略與規(guī)劃以推動(dòng)城市社會(huì)形態(tài)發(fā)生改變,通過打造試點(diǎn)、定期檢查、總結(jié)評(píng)估等形式推進(jìn)預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。本文嘗試以江西省A市T走廊的新型城鎮(zhèn)化探索為個(gè)案,分析鄉(xiāng)村振興背景下中小城市新型城鎮(zhèn)化狀況。

(二)案例資料

T走廊處于江西省A市核心區(qū)域,A市地處江西省中部,是一個(gè)比較典型的中小城市,下轄兩區(qū)一市十縣,截止到2019年底有人口約490萬人。A市是全國(guó)新型工業(yè)化(電子信息)產(chǎn)業(yè)示范基地城市,電子信息產(chǎn)業(yè)是該市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。T走廊就是A市規(guī)劃發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化核心地帶,主要也以電子信息產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)。A市在2016年出臺(tái)了《A市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作意見》,2017年發(fā)布了《A市新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)工作要點(diǎn)》,并制定了《A市新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2016-2020)》和《A市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》。A市在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中,比較注重以新型城鎮(zhèn)化解決“三農(nóng)問題”,以及以新型城鎮(zhèn)化帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,這些措施也符合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的要求。

T走廊是原T工業(yè)走廊的延伸和拓展,是A市“一群一帶三軸三區(qū)”為主骨架的市域城鎮(zhèn)體系中的“一群”,即T走廊核心城鎮(zhèn)群。T走廊涵蓋了A市“三縣四區(qū)”的八個(gè)街道、二十九個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、六個(gè)工業(yè)園區(qū),整體面積大約有2540平方公里,人口約117萬人。政府重視是T走廊新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力。T走廊成為國(guó)務(wù)院支持蘇區(qū)振興發(fā)展的重大平臺(tái)之一,省政府也出臺(tái)了《關(guān)于支持T走廊打造重要增長(zhǎng)帶的若干意見》,目前A市成立了高規(guī)格的T走廊建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和8個(gè)工作推進(jìn)組,設(shè)立市T走廊辦公室,力推走廊戰(zhàn)略上位。A市先后出臺(tái)了三個(gè)指導(dǎo)意見、一個(gè)白皮書、一個(gè)行動(dòng)計(jì)劃,同時(shí)建立了工作調(diào)度、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行通報(bào)等工作機(jī)制,定期召開領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議、調(diào)度推進(jìn)會(huì)議,提出了走廊五大領(lǐng)域十八項(xiàng)改革措施,有十五項(xiàng)被列為全市重點(diǎn)突破改革事項(xiàng)。同時(shí)高起點(diǎn)編制了《T走廊四化協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)規(guī)劃》《T城鎮(zhèn)群規(guī)劃(2016-2030)》,在《A市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》中也強(qiáng)調(diào)了T走廊的引領(lǐng)作用。從這些政策文件可以看出,地方政府意圖通過規(guī)劃推動(dòng)T走廊新型城鎮(zhèn)化按照期待的理想圖景發(fā)展,并通過T走廊的新型城鎮(zhèn)化帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興。

本文主要采用文獻(xiàn)調(diào)查法、訪問調(diào)查法以及實(shí)地觀察法收集了A市T走廊的相關(guān)資料。自2018年12月至2021年7月,我們陸續(xù)收集了中央層面、江西省及A市層面有關(guān)新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃性文件以及關(guān)于A市新型城鎮(zhèn)化的調(diào)研報(bào)告、會(huì)議紀(jì)要等,同時(shí)訪問了A市政府相關(guān)干部及研究A市城鎮(zhèn)化的相關(guān)學(xué)者,并實(shí)地走訪了T走廊城鎮(zhèn)群,掌握了政策文件、調(diào)研報(bào)告、會(huì)議紀(jì)要、訪談?dòng)涗浀妊芯抠Y料。

三、中小城市新型城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀及存在的問題

根據(jù)國(guó)家和地方有關(guān)規(guī)劃內(nèi)容以及相關(guān)學(xué)者有關(guān)研究,認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化主要包括人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)民生保障、城鎮(zhèn)人居環(huán)境等方面的內(nèi)容。在鄉(xiāng)村振興背景下,如何推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,成為地方政府亟須思考的問題。政府通過改善戶籍制度、優(yōu)化公共服務(wù)等規(guī)劃措施,引導(dǎo)城鎮(zhèn)人口、城鎮(zhèn)規(guī)模、城市環(huán)境等方面發(fā)生變化,從而實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。以下主要基于對(duì)A市T走廊的描述,分析當(dāng)前中小城市新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀及其問題。

(一)中小城市新型城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀

1.通過改進(jìn)制度增加城鎮(zhèn)常住人口

人口的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化最重要的方面。中小城市在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中,也將轉(zhuǎn)移人口作為推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個(gè)重要措施,新型城鎮(zhèn)化的政策規(guī)劃中也有很多涉及推動(dòng)人口非農(nóng)化措施。在A市的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中,專門有一篇章涉及推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口市民化,包括改進(jìn)戶籍制度、優(yōu)化城鎮(zhèn)公共服務(wù)等,具體包括全面放開中心城區(qū)、縣(市)城區(qū)和建制鎮(zhèn)落戶限制、全面實(shí)施居住證制度,以及推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。根據(jù)《A市2017年經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,2017年末A市總?cè)丝跒?94.19萬人,城鎮(zhèn)化率為49.37%,主要集中在T走廊區(qū)域。到了2020年11月,根據(jù)第七次全國(guó)人口普查的結(jié)果,A市的常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到了52.35%。如果從一個(gè)更長(zhǎng)時(shí)段來觀察A市及T走廊城鎮(zhèn)人口的變化,可以看出A市新增城鎮(zhèn)人口主要集中于中心城區(qū)及T走廊。由此可見,政策規(guī)劃對(duì)于中小城市新型城鎮(zhèn)化的明顯影響。

2.集中力量推進(jìn)核心區(qū)域的產(chǎn)城融合

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是新型城鎮(zhèn)化的又一重要方面。對(duì)于中小城市的新型城鎮(zhèn)化來說,主要依靠工業(yè)產(chǎn)值的改善來帶動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。在鄉(xiāng)村振興背景下,推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要依靠工業(yè)產(chǎn)業(yè),并以工業(yè)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,如鼓勵(lì)和引導(dǎo)城市資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè),向農(nóng)村輸送現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營(yíng)模式,引導(dǎo)城市農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模、培育新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體和新型職業(yè)農(nóng)民。在A市的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中,明確指出推進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展,T走廊是A市新型城鎮(zhèn)化的核心區(qū)域,其在A市產(chǎn)城融合發(fā)展過程中明顯起到龍頭作用,很多推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的試點(diǎn)政策和項(xiàng)目主要集中于T走廊。根據(jù)2015年的統(tǒng)計(jì),T走廊以45.8%的城鎮(zhèn)人口創(chuàng)造了全市60%的規(guī)模工業(yè)增加值,成為全市聚集人口和產(chǎn)業(yè)的重要承載區(qū)。近兩三年以來,T走廊的經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)一步增強(qiáng),特色產(chǎn)業(yè)集聚集優(yōu),逐步形成了“電子信息+綠色食品+特色產(chǎn)業(yè)”重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。近四五年以來,T走廊區(qū)域生產(chǎn)總值、規(guī)模以上工業(yè)增加值、財(cái)政總收入占據(jù)A市的一半以上,是A市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要引擎。選擇并打造核心區(qū)域試點(diǎn)是規(guī)劃性社會(huì)變遷的一種重要方式,核心區(qū)域的范圍選擇、項(xiàng)目推進(jìn)、建設(shè)評(píng)估、方向調(diào)整等方面都體現(xiàn)了政府規(guī)劃的意圖。

3.按計(jì)劃改善城鎮(zhèn)民生保障

良好的民生保障是人們選擇在城鎮(zhèn)落戶的推動(dòng)力,城鎮(zhèn)基本民生保障包括就業(yè)收入、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、低保、教育等方面。在鄉(xiāng)村振興背景下,A市著力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興同鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的銜接,推動(dòng)城鎮(zhèn)與農(nóng)村民生保障的融合發(fā)展。A市在民生保障領(lǐng)域制定了相應(yīng)的政策規(guī)劃,設(shè)定了民生實(shí)事工程,正在逐步解決居民比較關(guān)心的就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房等方面問題。從對(duì)A市T走廊的調(diào)查來看,T走廊集中了全市主要的工業(yè)園區(qū),是產(chǎn)業(yè)集聚區(qū),就業(yè)機(jī)會(huì)、工資水平也大大高出全市平均水平。近年來T走廊城鎮(zhèn)住房面積進(jìn)一步擴(kuò)大,但是房?jī)r(jià)漲幅也非?？?。根據(jù)2017年的數(shù)據(jù),T走廊城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)增長(zhǎng)2.84%,占全市的51.35%;城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)占A市的三分之一以上;城鎮(zhèn)居民最低生活保障人數(shù)占全市的37.75%。同時(shí),T走廊也是中小學(xué)集中的區(qū)域,擁有良好的基礎(chǔ)教育,教育質(zhì)量高于全市平均水平。隨著近年來T走廊的發(fā)展,城鎮(zhèn)基本民生保障日益改善?？梢?政府通過制定和推進(jìn)政策規(guī)劃,將城鎮(zhèn)基本民生保障資源也聚集到T走廊,這是借規(guī)劃的力量改善當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障的結(jié)果。

4.以項(xiàng)目等形式改善人居環(huán)境

城鎮(zhèn)人居環(huán)境表現(xiàn)在住宅環(huán)境、生活垃圾處理率、污水處理率、人均公園綠地面積等方面。在鄉(xiāng)村振興背景下,中小城市承載了越來越多的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口,如何改善城鎮(zhèn)人居環(huán)境也是中小城市新型城鎮(zhèn)化重點(diǎn)關(guān)注的問題。政府在推動(dòng)當(dāng)?shù)匦滦统擎?zhèn)化發(fā)展過程中,會(huì)通過一系列規(guī)劃項(xiàng)目動(dòng)員市場(chǎng)及社會(huì)力量積極參與人居環(huán)境建設(shè),主要是政府通過設(shè)立項(xiàng)目以政府購(gòu)買服務(wù)形式引入市場(chǎng)、社會(huì)力量參與城鎮(zhèn)環(huán)境改造。A市在每個(gè)縣市區(qū)打造三個(gè)以上“三改三清”示范片區(qū),通過設(shè)立改造項(xiàng)目推進(jìn)老舊住宅小區(qū)改造。近幾年通過引入專門的清潔公司,實(shí)施農(nóng)村清潔工程,推進(jìn)百?gòu)?qiáng)中心鎮(zhèn)和中心村生活污水治理試點(diǎn),實(shí)施城鄉(xiāng)治污治臟治亂,逐步解決了污水和垃圾圍城、圍村等突出問題。在城鎮(zhèn)生活垃圾治理方面的力度明顯加強(qiáng),通過建立政府、社區(qū)、企業(yè)和居民協(xié)調(diào)機(jī)制,通過分類投放收集、綜合循環(huán)利用等措施有效處理垃圾。以上舉措有效地整合了政府、市場(chǎng)及社會(huì)力量,推動(dòng)了城市環(huán)境發(fā)生改變。

(二)中小城市新型城鎮(zhèn)化存在的問題

對(duì)比相關(guān)城市及城鎮(zhèn)帶的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展情況,并結(jié)合已有研究以及本文的調(diào)查和分析,可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前中小城市在快速推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中,在政府規(guī)劃力量推動(dòng)當(dāng)?shù)爻A(yù)期目標(biāo)發(fā)生改變的同時(shí),也有一些規(guī)劃性意圖之外的后果,這就是伴隨著政府主導(dǎo)的規(guī)劃性社會(huì)變遷而產(chǎn)生的問題。

1.城鎮(zhèn)化整體水平相對(duì)偏低

根據(jù)2021年國(guó)家發(fā)改委的最新部署,新一輪國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃強(qiáng)調(diào)推進(jìn)縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。未來縣城、小城鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化過程中將發(fā)揮比較重要的作用。但是從目前現(xiàn)狀來看,中小城市新型城鎮(zhèn)化總體水平偏低,城鎮(zhèn)的常住人口沒有達(dá)到相應(yīng)的水平。根據(jù)《A市2017年經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,2017年末A市總?cè)丝跒?94.19萬人,全市常住人口城鎮(zhèn)化率為49.37%,2020年底A市常住人口城鎮(zhèn)化率才達(dá)到52.35%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)城鎮(zhèn)化率63.89%的平均水平,也低于全省平均水平。近年來,隨著A市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn),T走廊的城鎮(zhèn)化水平比較接近全國(guó)的平均水平。但是總體上,當(dāng)?shù)氐男滦统擎?zhèn)化水平還比較低,這也促使地方政府意圖通過更進(jìn)一步的規(guī)劃力量提升當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化水平,但是地方政府的規(guī)劃力量也受國(guó)家宏觀政策、地方人事變化等因素的影響。

2.土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化

當(dāng)前,我國(guó)中小城市新型城鎮(zhèn)化總體水平偏低,且呈現(xiàn)出土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象,這是很多中小城市在發(fā)展過程中普遍遇到的問題。隨著政府的大力推動(dòng),“村改居”社區(qū)的大量出現(xiàn),城市范圍也逐步向郊區(qū)推進(jìn),大量農(nóng)村土地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。針對(duì)A市的調(diào)查可以看出,2010年至2015年間,全市城鎮(zhèn)建成區(qū)面積從166.32平方公里擴(kuò)展到239平方公里,增加了43.7%;同期城鎮(zhèn)人口從186.2萬人上升到247.5萬人,增加了32.9%。相對(duì)來說,土地的城鎮(zhèn)化明顯快于人口的城鎮(zhèn)化,這就導(dǎo)致很多城鎮(zhèn)面積在擴(kuò)大,但是產(chǎn)業(yè)發(fā)展并未跟上,人口也并未同步增長(zhǎng),城鎮(zhèn)缺乏“人氣”。T走廊城鎮(zhèn)化速度相對(duì)較快,人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化也呈現(xiàn)不均衡發(fā)展的局面,這種不均衡不符合新型城鎮(zhèn)化理念。與此同時(shí),A市城鎮(zhèn)主要以小城市和小城鎮(zhèn)為主,小城鎮(zhèn)數(shù)量多、實(shí)力不強(qiáng)。T走廊的城鎮(zhèn)數(shù)量相對(duì)較多、規(guī)模也相對(duì)偏大,隨著近年來的發(fā)展,總體實(shí)力也在提升,但是相對(duì)于其他城市同級(jí)別的城鎮(zhèn)群來說,總體規(guī)模仍然相對(duì)較小,吸納人口的能力比較弱。

3.城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展水平有待提升

在鄉(xiāng)村振興背景下,國(guó)家在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中,特別注重推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。在國(guó)家的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中,也提到要推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,促進(jìn)城鄉(xiāng)融合。為了推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,中小城市的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃及其鄉(xiāng)村振興規(guī)劃都強(qiáng)調(diào)通過規(guī)劃推動(dòng)城鄉(xiāng)同步發(fā)展,規(guī)劃主要圍繞理順現(xiàn)有體制機(jī)制,以及如何進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)、政府的作用展開。A市在推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展過程中,主要是通過制定新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。2015年A市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)民人均可支配收入之比為2.61∶1,高于江西省2.38∶1的水平。根據(jù)《A市2020年經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,2020年A市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為39608元,農(nóng)村居民人均可支配收入為16491元,兩者之比為2.4∶1,城鄉(xiāng)居民收入差距依然比較大。同時(shí),農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與工業(yè)經(jīng)濟(jì)的差距也相對(duì)比較大,城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡較為明顯。因此,地方政府在鄉(xiāng)村振興規(guī)劃和新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中,特別提到促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展,特別是在鄉(xiāng)村振興背景下,通過城市帶動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.城鎮(zhèn)長(zhǎng)效管理機(jī)制不夠完善

隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn),大量人口涌入城鎮(zhèn),如果城鎮(zhèn)的管理和服務(wù)不能跟上人口增長(zhǎng)的速度,就容易引發(fā)一些城市問題。目前,國(guó)家正在自上而下提升城市治理水平,也正在推進(jìn)中小城市市域治理現(xiàn)代化。從當(dāng)前來看,A市近年來的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度非?？?城鎮(zhèn)的面貌日新月異。與此同時(shí),城市的管理制度卻跟不上城鎮(zhèn)的發(fā)展速度。A市還沒有真正形成“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的大城管格局,“城市病”依然存在。A市在2020年6月被中央政法委定為市域治理現(xiàn)代化的試點(diǎn)地區(qū),目前該市也正在推進(jìn)大數(shù)據(jù)中心平臺(tái)、政務(wù)云服務(wù)應(yīng)用項(xiàng)目等工程建設(shè),探索“紅色治理”“調(diào)解能手工作室”等治理經(jīng)驗(yàn)。黨的十九大報(bào)告指出要“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”,社會(huì)力量參與城市管理是未來的發(fā)展方向。從實(shí)地調(diào)查來看,T走廊的城市管理還未跟上城市的發(fā)展速度,城市環(huán)境衛(wèi)生管理、交通管理、占道經(jīng)營(yíng)管理等城市管理問題一直存在,城市管理方式比較強(qiáng)調(diào)“項(xiàng)目式”“運(yùn)動(dòng)式”管理,尚未形成常態(tài)化的長(zhǎng)效管理機(jī)制,地方政府規(guī)劃性主導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)也伴隨內(nèi)生動(dòng)力不足的問題。

四、中小城市新型城鎮(zhèn)化的改善路徑

新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)人的城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)要素的高效配置、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,同時(shí)在信息化發(fā)展背景下,強(qiáng)調(diào)將互聯(lián)網(wǎng)及智能化技術(shù)應(yīng)用于城鎮(zhèn)化的發(fā)展中。規(guī)劃性社會(huì)變遷視角強(qiáng)調(diào)社會(huì)變遷不是一種自然的過程,而是在規(guī)劃與政策指導(dǎo)下采取有計(jì)劃、有預(yù)期的行為而產(chǎn)生的社會(huì)變遷,國(guó)家力量在社會(huì)變遷中起到非常重要的引導(dǎo)作用。在規(guī)劃性社會(huì)變遷視角的指引下,需要瞄準(zhǔn)新型城鎮(zhèn)化過程中的問題,借鑒不同地方的經(jīng)驗(yàn),合理發(fā)揮政府的規(guī)劃引導(dǎo)作用。針對(duì)中小城市新型城鎮(zhèn)化存在的以上問題,本文提出如下改善路徑。

(一)推進(jìn)人口市民化,完善各類民生保障

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》(2014)特別指出,新型城鎮(zhèn)化要“以人為核心”。2021年的中央一號(hào)文件及“十四五”規(guī)劃也著重提出要“深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”?！耙匀藶楹诵摹睆?qiáng)調(diào)破除過去以土地為核心,忽視群眾切身利益以及過度強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的舊的城鎮(zhèn)化模式。新型城鎮(zhèn)化的重要標(biāo)志在于農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口,并且在城鎮(zhèn)里能夠安居樂業(yè),在鄉(xiāng)村振興背景下,推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移依然非常重要。從當(dāng)前中小城市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)顩r來看,依然需要進(jìn)一步推動(dòng)人口城鎮(zhèn)化,并完善有關(guān)人口城鎮(zhèn)化的各種民生保障。在此,可以借鑒湖北襄陽等地的經(jīng)驗(yàn),出臺(tái)相應(yīng)的激勵(lì)政策鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城市,對(duì)于積極轉(zhuǎn)入城市的農(nóng)業(yè)人口應(yīng)給予與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊木蜆I(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等保障,促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口有序流動(dòng)。

(二)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚,進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)城融合

產(chǎn)業(yè)是吸引人口向城市轉(zhuǎn)移的重要力量,產(chǎn)業(yè)和城市的充分融合有利于進(jìn)一步激發(fā)城市的活力。隨著我國(guó)交通網(wǎng)絡(luò)日益完善,中小城市的產(chǎn)業(yè)集聚能力將得到進(jìn)一步提升。中小城市的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略應(yīng)強(qiáng)調(diào)把縣市城區(qū)作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場(chǎng),并通過打造核心產(chǎn)業(yè)區(qū)域及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)中小城市發(fā)展。對(duì)于中小城市來說,主要推動(dòng)形成以電子信息產(chǎn)業(yè)、綠色食品、物流產(chǎn)業(yè)等為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局,同時(shí)根據(jù)各地情況打造特色產(chǎn)業(yè),以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)人口的聚集。未來中小城市的新型城鎮(zhèn)化需要進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)集聚,尤其要注重推進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的集聚,這樣有利于吸納更多的勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)。在鄉(xiāng)村振興背景下,鼓勵(lì)城市企業(yè)投資建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè),引導(dǎo)城市勞動(dòng)密集型和資源加工型產(chǎn)業(yè)向縣城和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,同時(shí)支持有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)辦特色產(chǎn)業(yè)基地,進(jìn)一步推動(dòng)不同產(chǎn)業(yè)差異化聚集。

(三)注重城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化

新型城鎮(zhèn)化的理念要求城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,而不是城鎮(zhèn)單方面發(fā)展,特別是在當(dāng)前城鄉(xiāng)差距拉大的情況下,國(guó)家非常重視推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。在鄉(xiāng)村振興背景下,新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略需要全面助推鄉(xiāng)村振興,目的是推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。中小城市在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中,需要注重城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。首先,通過工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)以及相關(guān)政策,激活農(nóng)村的發(fā)展?jié)摿?促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。其次,要進(jìn)一步破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制機(jī)制,促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源的均衡配置,這方面可以參照湖南瀏陽在促進(jìn)城鄉(xiāng)資源高效配置方面的經(jīng)驗(yàn),完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。再次,要推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)一體化,特別是推進(jìn)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)資源的城鄉(xiāng)共享和均衡配置。最后,可以探索城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量相匹配的政策。

(四)實(shí)行節(jié)能減排,建設(shè)生態(tài)、智慧城市

新型城鎮(zhèn)化的理念強(qiáng)調(diào)綠色低碳、集約智能,因此建設(shè)生態(tài)、智慧城市也是新型城鎮(zhèn)化未來的方向,中小城市需要在生態(tài)化、信息化方面加快步伐。實(shí)行節(jié)能減排,最主要的是堅(jiān)持綠色發(fā)展理念,進(jìn)一步發(fā)展低消耗、低排放的產(chǎn)業(yè),推動(dòng)綠色農(nóng)業(yè)、綠色經(jīng)濟(jì)等產(chǎn)業(yè)的興起,讓綠色低碳產(chǎn)業(yè)成為新型城鎮(zhèn)化的驅(qū)動(dòng)力。在推動(dòng)節(jié)能減排的同時(shí),也需要注重推進(jìn)智慧城市建設(shè),借助通信、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)將大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”融入城市建設(shè),促進(jìn)城市各類數(shù)據(jù)整合、共享。目前國(guó)內(nèi)許多城市已經(jīng)開始探索智慧城市建設(shè),特別是利用“互聯(lián)網(wǎng)+”推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)與城市管理和城市公共服務(wù)的深度融合,提升城市管理和服務(wù)水平。

(五)提升城市管理水平,建立長(zhǎng)效管理機(jī)制

城市管理水平直接反映一個(gè)地方的城鎮(zhèn)化水平,新型城鎮(zhèn)化提倡更新管理理念,強(qiáng)調(diào)政府引導(dǎo)、市場(chǎng)推動(dòng)、社會(huì)參與,這也是當(dāng)前提倡的治理理念。提升城市管理水平,首先,要從宏觀上做好城鎮(zhèn)規(guī)劃,用先進(jìn)理念、專業(yè)知識(shí)建設(shè)和管理城市,保持城市規(guī)劃的連續(xù)性。其次,要在城市公共事務(wù)管理中,完善城市管理制度,更新管理理念和創(chuàng)新管理方法。目前中小城市的管理制度跟不上城鎮(zhèn)的發(fā)展速度,行政管理體系不健全,用行政命令取代法治以及“城市病”等問題比較突出。在完善城市管理制度時(shí),應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化基層管理的重要性,推動(dòng)管理重心向基層下移,并引入專業(yè)管理和服務(wù)力量,注重發(fā)揮社會(huì)公眾參與城市管理的積極性,充分激發(fā)城市管理的內(nèi)生動(dòng)力,從而提升和強(qiáng)化城市管理效能。