關(guān)于夏陽(yáng)街道用好國(guó)有林業(yè)資源發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的思考

蔡君明 倪虹 朱華

（上海市青浦區(qū)夏陽(yáng)街道社區(qū)發(fā)展服務(wù)中心，上海 201799）

近年來(lái)，隨著上海市青浦區(qū)生態(tài)建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，政府投資建設(shè)的公益林、生態(tài)廊道規(guī)模效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，截至2020年底，全區(qū)共擁有國(guó)有林地面積6 966.67 hm2，這些林業(yè)資源在持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，也占用了大量農(nóng)村集體土地，因此，如何發(fā)揮國(guó)有林業(yè)資源的優(yōu)勢(shì)助力鄉(xiāng)村振興，是當(dāng)前亟需思考的一個(gè)重要問(wèn)題。為此，筆者擬對(duì)夏陽(yáng)街道的國(guó)有林業(yè)資源利用概況和存在的主要問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)和分析，并在此基礎(chǔ)上提出相關(guān)建議，以期為國(guó)有林業(yè)資源的保護(hù)與開發(fā)提供參考。

1 夏陽(yáng)街道國(guó)有林業(yè)資源利用概況

夏陽(yáng)街道按照青浦區(qū)政府的統(tǒng)一規(guī)劃要求，自2014年起大規(guī)模建設(shè)公益林和生態(tài)廊道，截至2020年，政府投資的林地面積達(dá)401.73 hm2，約占街道耕地總面積的40%，種植的林木以香樟、欒樹、水杉等非經(jīng)濟(jì)樹種為主，其主要目的是解決區(qū)域森林覆蓋率不足、保護(hù)野生動(dòng)物等生態(tài)發(fā)展需求。目前，夏陽(yáng)街道每年安排財(cái)政預(yù)算1 206萬(wàn)元，用于上述林地的管護(hù)，其中，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)費(fèi)支出573萬(wàn)元，市場(chǎng)化養(yǎng)護(hù)費(fèi)用支出235萬(wàn)元，林地的后期撫育費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)費(fèi)支出398萬(wàn)元。目前，林木生長(zhǎng)情況較好、管護(hù)到位，林業(yè)資源的生態(tài)價(jià)值逐步顯現(xiàn)。

2 夏陽(yáng)街道國(guó)有林業(yè)資源利用中存在的主要問(wèn)題

2.1 管理成本持續(xù)提高

目前，夏陽(yáng)街道的林業(yè)建設(shè)以生態(tài)效益為主，還未形成直接的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，而管理成本卻持續(xù)增長(zhǎng)。由于廊道項(xiàng)目的推進(jìn)，2020年夏陽(yáng)街道林地管理的直接支出達(dá)1 685萬(wàn)元，后續(xù)農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)費(fèi)以及林木后期撫育支出、森林防火基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)支出等成本還將持續(xù)增長(zhǎng)。

2.2 土地使用矛盾突出

國(guó)有林業(yè)建設(shè)占用了大量農(nóng)村集體土地，而土地資源是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民賴以生存與發(fā)展的重要載體，按照目前的經(jīng)營(yíng)管理方式，農(nóng)民只能獲得基本的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)收入。因此，許多農(nóng)民自發(fā)進(jìn)入國(guó)有林地種植蔬菜，甚至養(yǎng)雞養(yǎng)鴨發(fā)展“林下經(jīng)濟(jì)”，這樣雖然增加了農(nóng)民收入，但與目前政府對(duì)林業(yè)管護(hù)的要求產(chǎn)生了較大矛盾。

2.3 生態(tài)效益轉(zhuǎn)化經(jīng)濟(jì)效益難度大

“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念強(qiáng)調(diào)生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益的相互支撐，但目前夏陽(yáng)街道的公益林和生態(tài)廊道建設(shè)由于設(shè)計(jì)時(shí)只強(qiáng)調(diào)了森林覆蓋和保護(hù)野生動(dòng)物功能，因此建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，如需發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)或用于旅游項(xiàng)目建設(shè)，還需進(jìn)行二次開發(fā)。另外，由于國(guó)有林地產(chǎn)權(quán)關(guān)系、管護(hù)要求等原因，如何讓集體經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)資本參與到國(guó)有林業(yè)資源復(fù)合利用中來(lái)，還需在制度設(shè)計(jì)上有所突破。

3 關(guān)于夏陽(yáng)街道用好國(guó)有林業(yè)資源的幾點(diǎn)思考

3.1 因地制宜，探索生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益相互支撐的產(chǎn)業(yè)模式

根據(jù)青浦區(qū)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的整體規(guī)劃，依托較為成熟的鄉(xiāng)村旅游資源，通過(guò)引進(jìn)新的社會(huì)資本和扶持現(xiàn)有的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，對(duì)現(xiàn)有林地實(shí)施二次開發(fā)，發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟(jì)。在產(chǎn)業(yè)選擇上，一是將林地直接轉(zhuǎn)讓給經(jīng)營(yíng)者，在現(xiàn)有林地上間種果樹和中草藥等，這樣可在提高林地產(chǎn)出的同時(shí)，為果蔬采摘、科普教育等旅游項(xiàng)目發(fā)展提供載體；二是引入社會(huì)資本，在重點(diǎn)區(qū)域種植觀賞性樹種，將養(yǎng)護(hù)道路改造為休閑步道，在林地中植入用于野營(yíng)基地、房車營(yíng)地、田間課堂、戶外拓展等活動(dòng)的設(shè)施，以合作經(jīng)營(yíng)的方式為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提供內(nèi)容支撐。通過(guò)二次開發(fā)，夏陽(yáng)街道不僅能加快提升林地風(fēng)貌，也可通過(guò)產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營(yíng)代替簡(jiǎn)單管護(hù)，有效降低管護(hù)成本，增加經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，逐步將林業(yè)資源的生態(tài)效益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益。

3.2 適度開發(fā)，探尋資源保護(hù)與產(chǎn)業(yè)開發(fā)疊加推進(jìn)的發(fā)展路徑

林業(yè)資源的開發(fā)利用要適度、有序地進(jìn)行。具體措施：（1）要確保林業(yè)的生態(tài)功能不弱化，要順應(yīng)樹木生長(zhǎng)的自然規(guī)律，對(duì)現(xiàn)有、新種的林木實(shí)施精心養(yǎng)護(hù)。（2）要按照編制好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合經(jīng)濟(jì)果林和中草藥等的生長(zhǎng)規(guī)律，以市場(chǎng)化的形式介入國(guó)有林地經(jīng)營(yíng)，以加快提升原有林地的風(fēng)貌為前提，種植一定比例的經(jīng)濟(jì)物種和觀賞性樹木，從而提升林業(yè)資源的整體經(jīng)濟(jì)價(jià)值。（3）要以不破壞林木生長(zhǎng)為前提，有序引入社會(huì)資本投入旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，植入觀光、體驗(yàn)等休閑活動(dòng)內(nèi)容，支撐鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。（4）要充分利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益反哺林業(yè)資源撫育，逐步形成“林業(yè)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)林業(yè)提升”的良性循環(huán)。

3.3 理順機(jī)制，處理好國(guó)有資產(chǎn)增值、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系

通過(guò)國(guó)有林業(yè)資源的開發(fā)利用來(lái)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，離不開市場(chǎng)化的開發(fā)與經(jīng)營(yíng)，其前提是必須厘清資產(chǎn)所有者（政府）、土地所有者（集體經(jīng)濟(jì)組織）和經(jīng)營(yíng)者（社會(huì)資本）之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和分配關(guān)系。因此，建議：（1）在登記好資產(chǎn)數(shù)量、設(shè)定好管護(hù)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，建議政府將建成的林地按現(xiàn)行的管護(hù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)委托給集體經(jīng)濟(jì)組織管護(hù)，并使集體經(jīng)濟(jì)組織獲得初期經(jīng)營(yíng)權(quán)；（2）集體經(jīng)濟(jì)組織在管護(hù)到位的前提下（可招標(biāo)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)管護(hù)），可結(jié)合集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，以不低于委托目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)對(duì)外發(fā)包的方式，引入社會(huì)資本對(duì)林業(yè)資源進(jìn)行二次開發(fā)（新增資產(chǎn)仍登記為國(guó)有）；（3）引入的社會(huì)資本獲得林業(yè)資源的有限經(jīng)營(yíng)權(quán)，向集體經(jīng)濟(jì)組織上交相應(yīng)的承包費(fèi)，承擔(dān)具體的林地管護(hù)責(zé)任，開展適度的產(chǎn)業(yè)開發(fā)，實(shí)施自主的產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)。通過(guò)以上措施，對(duì)政府而言，在未增加管護(hù)成本的基礎(chǔ)上增加了國(guó)有資產(chǎn)，同時(shí)還有利于國(guó)有林地的風(fēng)貌提升；對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織而言，可通過(guò)政府委托管護(hù)的形式將財(cái)政支出轉(zhuǎn)化為集體收入，另外，還可通過(guò)對(duì)外發(fā)包經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式獲得經(jīng)濟(jì)收益，有利于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入；對(duì)引入的社會(huì)資本而言，可直接利用較為成熟的資源發(fā)展產(chǎn)業(yè)，有效降低經(jīng)營(yíng)成本，助力林業(yè)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。