中國(guó)慈善會(huì)系統(tǒng)發(fā)展歷程、基本問(wèn)題與功能定位

章高榮

一、研究問(wèn)題與文獻(xiàn)評(píng)述

慈善事業(yè)是社會(huì)治理現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分，①鄭功成：《中國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展：成效、問(wèn)題與制度完善》，《中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》2020年第6 期。也是推動(dòng)第三次分配這一國(guó)家戰(zhàn)略有效實(shí)施的抓手。②王名等：《第三次分配：理論、實(shí)踐與政策建議》，《中國(guó)行政管理》2020年第3 期。作為政府為推動(dòng)慈善事業(yè)而發(fā)起的組織形式，慈善會(huì)系統(tǒng)已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)規(guī)模最大、體系最為健全，覆蓋中央、省、市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村社的龐大網(wǎng)絡(luò)。③廣義的慈善會(huì)指的是名稱中含有“慈善會(huì)”“慈善協(xié)會(huì)”等從事慈善活動(dòng)的社會(huì)組織。狹義的慈善會(huì)則專門(mén)指的是由政府發(fā)起設(shè)立，含有“慈善會(huì)”“慈善協(xié)會(huì)”并且不含字號(hào)的慈善組織。一般學(xué)術(shù)研究和實(shí)務(wù)中所指的“慈善會(huì)”指的是狹義的慈善會(huì)。本文采用狹義慈善會(huì)的定義。截至2021年6月15日全國(guó)共有3599 家慈善會(huì)。④文中除單獨(dú)注明外，慈善會(huì)系統(tǒng)的相關(guān)數(shù)據(jù)均來(lái)自于作者自行整理。原始數(shù)據(jù)來(lái)源于慈善中國(guó)（https://cszg.mca.gov.cn/platform/login.html）、全國(guó)社會(huì)組織信用信息公示平臺(tái)（https://datasearch.chinanpo.gov.cn/gsxt/newList）以及《中華慈善年鑒 2019》。由于人力、信息等方面的限制，數(shù)據(jù)可能會(huì)存在不足。除此之外上述兩個(gè)網(wǎng)站的部分?jǐn)?shù)據(jù)存在錯(cuò)誤，我們雖然通過(guò)慈善組織的官網(wǎng)、電話等多種渠道進(jìn)行了修正但仍可能存在紕漏。慈善會(huì)系統(tǒng)對(duì)于推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化和第三次分配都至關(guān)重要，然而其對(duì)慈善事業(yè)發(fā)展卻存在著雙重效應(yīng)。在推動(dòng)慈善事業(yè)發(fā)展方面，慈善會(huì)如毛細(xì)血管般分布在各級(jí)行政區(qū)，部分承擔(dān)原本屬于政府的社會(huì)救助、文化教育、公共服務(wù)供給等職能。在慈善捐贈(zèng)和募捐上，早期慈善捐贈(zèng)主要由慈善會(huì)、紅十字會(huì)等系統(tǒng)接受。慈善會(huì)系統(tǒng)接收捐贈(zèng)資金一般占比30%左右。雖然由于藥物捐贈(zèng)量下降等原因，整體接收捐贈(zèng)額度有所下降。但近年來(lái)地方慈善會(huì)系統(tǒng)又顯現(xiàn)出了其巨大的生命力。2020年的抗疫過(guò)程中全國(guó)慈善會(huì)系統(tǒng)表現(xiàn)不俗，不論是籌募款物數(shù)量還是援助物資速度都令人矚目。在2020年的“99 公益日”中，全國(guó)慈善會(huì)系統(tǒng)又一次占據(jù)籌募高地，以優(yōu)異的動(dòng)員能力、社會(huì)資源撬動(dòng)能力，以及極強(qiáng)的互動(dòng)能力拔得頭籌，再次登上公益行業(yè)的“熱搜”榜。①權(quán)敬：《慈善會(huì)系統(tǒng)在“99 公益日”中籌款達(dá)9.5 億元》，慈善公益網(wǎng)：https://www.csgyb.com.cn/news/yaowen/20200916/27367.html，2022年6月1日。另一方面，慈善會(huì)系統(tǒng)長(zhǎng)期以來(lái)存在“政社不分”缺乏“自主性”，部分地區(qū)慈善會(huì)“行政化”嚴(yán)重等問(wèn)題。在慈善募捐上多采用行政動(dòng)員的方式，廣為詬病。②鄭功成：《中國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展：成效、問(wèn)題與制度完善》，《中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》2020年第6 期。政府的越位與缺位現(xiàn)象并存，內(nèi)部缺乏激勵(lì)機(jī)制，缺乏獨(dú)立性。這種模式經(jīng)常受到業(yè)界的詬病，“我們慈善會(huì)比較而言自主化程度比較低，尤其是越基層的慈善會(huì)，獨(dú)立自主的程度越低，很多到省級(jí)的慈善會(huì)基本相當(dāng)于一個(gè)民政部門(mén)的處室，如果這樣發(fā)展中國(guó)慈善事業(yè)是沒(méi)有希望、沒(méi)有前途的?！雹壑袊?guó)NGO 互動(dòng)網(wǎng)：《清華NGO 研究專家：中國(guó)慈善會(huì)阻礙中國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展》，中國(guó)發(fā)展簡(jiǎn)報(bào)：http://www.chinadevelopmentbrief.org.cn/customer/details.html?id=1268&type=，2022年6月1日。除上海、深圳等轉(zhuǎn)型比較成功的慈善會(huì)外，慈善會(huì)系統(tǒng)發(fā)展?fàn)顩r并不樂(lè)觀。

慈善會(huì)是政府背景社會(huì)組織中的典型代表。④田凱：《組織外形化：非協(xié)調(diào)約束下的組織運(yùn)作——一個(gè)研究中國(guó)慈善組織與政府關(guān)系的理論框架》，《社會(huì)學(xué)研究》2004年第4 期；田凱：《非協(xié)調(diào)約束與組織運(yùn)作——一個(gè)研究中國(guó)慈善組織與政府關(guān)系的理論框架》，《中國(guó)行政管理》2004年第5 期。對(duì)這一類型社會(huì)組織進(jìn)行研究的主流視角是國(guó)家社會(huì)關(guān)系中的結(jié)構(gòu)理論。無(wú)論是伯頓·韋斯布羅德提出的“邁向三部門(mén)經(jīng)濟(jì)中的自愿性非營(yíng)利部門(mén)理論”，⑤Burton A.Weisbrod,"Toward a Theory of the Voluntary Nonprof it Sector in a Three-sector Economy," in Susan Rose-Ackerman(ed.),The Economics of Nonprof it Institutions,Oxford University Press,1986.還是托克維爾視角的多元主義⑥參見(jiàn)Edwards Michael,Civil Society,Polity,2009.以及法團(tuán)主義⑦Philippe C.Schmitter,"Still the Century of Corporatism?" The Review of Politics,1974,36(1).等理論都將社會(huì)作為一個(gè)部門(mén)，傾向于強(qiáng)調(diào)部門(mén)內(nèi)部組織之間的相似性以及部門(mén)之間組織的差異性?！蔼?dú)立性”成為判斷國(guó)家社會(huì)關(guān)系模式及其走向的重要標(biāo)志。⑧王詩(shī)宗、宋程成：《獨(dú)立抑或自主：中國(guó)社會(huì)組織特征問(wèn)題重思》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第5 期。由于這類組織普遍缺乏獨(dú)立性，西方學(xué)者通常認(rèn)為對(duì)這一類組織的研究沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義。國(guó)內(nèi)學(xué)者則從政策層面認(rèn)為“去行政化”是推動(dòng)此類社會(huì)組織發(fā)展的關(guān)鍵?！叭バ姓币渤蔀樾袠I(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革的重要政策舉措。然而實(shí)踐中政府對(duì)慈善會(huì)等官方背景慈善組織所起的作用是雙重的。一方面，強(qiáng)政府主導(dǎo)的發(fā)展模式，使得慈善會(huì)對(duì)政府資源過(guò)分依賴被認(rèn)為不利于慈善會(huì)的長(zhǎng)足發(fā)展。⑨林卡、吳昊：《官辦慈善與民間慈善：中國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2012年第4 期。尤其是，隨著官辦慈善組織失信事件的曝光，官辦慈善組織的社會(huì)認(rèn)可度和信任度不斷降低，導(dǎo)致“官辦”頭銜出現(xiàn)了反效果，公眾擔(dān)心慈善組織與政府部門(mén)互通而導(dǎo)致的慈善資源濫用。⑩Jiayi Tang, Cooperation between NGOs and Government in Public Crisis Management in China: Contexts,Practical Plights and Solutions,International Conference on Judicial,Administrative and Humanitarian Problems of State Structures and Economical Subjects (JAHP 2016),Atlantis Press,2016.另一方面政府在推進(jìn)慈善事業(yè)的進(jìn)程中起到了重大作用。與此同時(shí)，在同樣的制度背景下，某些地區(qū)的慈善會(huì)既能夠有效銜接社會(huì)資源又能夠充分利用政府背景，提升區(qū)域治理的效能。因此，以“獨(dú)立性”為標(biāo)志的國(guó)家社會(huì)關(guān)系的結(jié)構(gòu)理論一方面無(wú)法有效厘清為什么這一類型組織大量產(chǎn)生并且在公共服務(wù)提供中扮演著重要作用，以及為什么在同樣的制度環(huán)境下不同組織之間的治理績(jī)效差異如此顯著。另一方面也無(wú)法在政策上明確此類組織的發(fā)展方向。

綜上，本文嘗試回答兩個(gè)基本問(wèn)題，首先是在理論上如何理解慈善會(huì)這一具有政府和社會(huì)雙重制度特征的組織形式。結(jié)構(gòu)理論雖然在一定程度上依然有效，但已經(jīng)無(wú)法增進(jìn)對(duì)這一問(wèn)題的研究。因此，我們將制度邏輯①Roger Friedland,Robert R.Alford,"Bringing Society Back in: Symbols,Practices,and Institutional Contradictions," in Walter W.Powell,Paul DiMaggio (eds.),The New Institutionalism in Organizational Analysis,University of Chicago Press,1991.帶入慈善會(huì)的研究中?？紤]到混合型組織形成與演化的前置性因素或者支撐性條件對(duì)于混合組織的形成至關(guān)重要，②Julie Battilana,et al.,"On Hybrids and Hybrid Organizing: A Review and Roadmap for Future Research," in Royston Greenwood,et al.(eds.),The SAGE Handbook of Organizational Institutionalism,Saga,2017.文章首先系統(tǒng)探討慈善會(huì)的設(shè)立緣起及其發(fā)展過(guò)程中的主要驅(qū)動(dòng)因素，從而來(lái)理解和解釋慈善會(huì)的存在價(jià)值與合法性。研究發(fā)現(xiàn)慈善會(huì)的產(chǎn)生與發(fā)展是基于全能型政府定位與治理需要而產(chǎn)生的。其次，從制度邏輯視角切入來(lái)厘清慈善會(huì)尤其是基層慈善會(huì)在基層社會(huì)治理、第三次分配和促進(jìn)社會(huì)發(fā)展中的職能和定位。文章提出，作為一種混合組織，慈善會(huì)發(fā)展的核心問(wèn)題是如何有效地混合行政邏輯和社會(huì)邏輯。在功能定位上慈善會(huì)應(yīng)該兼具行業(yè)協(xié)會(huì)和基金會(huì)的職能，承擔(dān)服務(wù)、孵化和傳播等三大平臺(tái)職能。

二、慈善會(huì)系統(tǒng)設(shè)立、發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

（一）慈善會(huì)系統(tǒng)概況

慈善會(huì)的特征可以概況如下。1）名稱上一般都使用“慈善總會(huì)”“慈善協(xié)會(huì)”或“慈善會(huì)”；2）組織建設(shè)一般與相應(yīng)行政層級(jí)政府對(duì)應(yīng)，一個(gè)行政區(qū)劃里只有一家慈善會(huì)并且無(wú)需字號(hào)；3）發(fā)起方一般是當(dāng)?shù)卣蛘哒拿裾块T(mén)，業(yè)務(wù)范圍與民政工作內(nèi)容基本重合，整體來(lái)看圍繞著救災(zāi)、扶貧、安老、助孤、支教、助學(xué)、扶殘、助醫(yī)等展開(kāi)；4）法人形式上，除上海慈善基金會(huì)等極個(gè)別慈善會(huì)使用基金會(huì)的法人登記形式外都以社會(huì)團(tuán)體的法人形式登記，在日常管理上則參照基金會(huì)進(jìn)行管理；5）主要負(fù)責(zé)人一般為民政系統(tǒng)退休領(lǐng)導(dǎo)或者黨政班子的退休領(lǐng)導(dǎo)，部分能夠獲得財(cái)政的資金支持，在編制上部分保留事業(yè)單位編制或者員工有事業(yè)編制；6）隸屬關(guān)系上，下級(jí)慈善會(huì)一般為上一級(jí)慈善會(huì)的會(huì)員，但沒(méi)有垂直隸屬關(guān)系。

1．組織概況

全國(guó)3599 家慈善會(huì)中有1 家全國(guó)性慈善會(huì)，即中華慈善總會(huì)，31 家省級(jí)慈善會(huì)，地級(jí)行政區(qū)劃單位慈善會(huì)（含副省級(jí)市及自治州）333 家；③新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)慈善會(huì)在本研究中歸為地級(jí)行政區(qū)劃。區(qū)縣級(jí)慈善會(huì)數(shù)量最多，為2206 家；④根據(jù)中華慈善總會(huì)等發(fā)布的《全國(guó)慈善會(huì)發(fā)展報(bào)告（2020）》，截至2020年12月底縣級(jí)行政區(qū)慈善會(huì)2350 家。該數(shù)據(jù)與本研究的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)有差異?？赡苁怯捎诖壬浦袊?guó)和社會(huì)組織網(wǎng)數(shù)據(jù)更新有滯后，實(shí)際存在的慈善會(huì)數(shù)量可能多于本研究的統(tǒng)計(jì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道級(jí)慈善會(huì)755 家，村/社區(qū)級(jí)慈善會(huì)273 家。慈善會(huì)系統(tǒng)中共有2008 家慈善會(huì)被認(rèn)定為慈善組織，占比56%。1591 家慈善會(huì)未認(rèn)定為慈善組織，占比44%。①在全國(guó)社會(huì)組織信息公示平臺(tái)未被標(biāo)簽為“慈善組織”且在慈善中國(guó)網(wǎng)站沒(méi)有登記的慈善會(huì)，本研究統(tǒng)計(jì)為“未認(rèn)定為慈善組織”。其中，村/社區(qū)級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道級(jí)的慈善會(huì)中分別有47 家和209 家被認(rèn)定為慈善組織；65.4%的區(qū)縣級(jí)慈善會(huì)是慈善組織，83.1%的地級(jí)慈善會(huì)是慈善組織，100%的省級(jí)慈善會(huì)是慈善組織。

組織發(fā)展上，慈善會(huì)數(shù)量雖然每年都有所增加但在不同階段增長(zhǎng)的數(shù)量各有差異。1991 到2001年，全國(guó)慈善會(huì)新增數(shù)量維持在一個(gè)較低的水平，每年新增慈善會(huì)不超過(guò)50 家。2003年到2020年，全國(guó)慈善會(huì)每年新增數(shù)量在100 家以上，相比前一個(gè)時(shí)間段提升到了一個(gè)新的水平。在2005 到2007年、2013年和2015 到2017年，受政策驅(qū)動(dòng)全國(guó)慈善會(huì)的年新增數(shù)量均達(dá)到200 家以上。2018年到2020年，全國(guó)慈善會(huì)增長(zhǎng)數(shù)量逐年下降，但仍維持在每年新增100 家以上。慈善會(huì)系統(tǒng)歷年增長(zhǎng)情況詳見(jiàn)圖1。

圖1 1991—2020年全國(guó)慈善會(huì)年新增情況

2．募捐情況

全國(guó)2008 家認(rèn)定為慈善組織的慈善會(huì)中，有1146 家具有公開(kāi)募捐資格，約占57%；862家沒(méi)有公開(kāi)募捐資格，約占43%。1591 家未認(rèn)定為慈善組織的慈善會(huì)中，有1 家慈善會(huì)具有公開(kāi)募捐資格，即嘉興經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)（國(guó)際商務(wù)區(qū)）慈善總會(huì)，1590 家沒(méi)有公開(kāi)募捐資格，約占99.9%。《慈善法》頒布之前，慈善會(huì)通常注冊(cè)形式為社會(huì)團(tuán)體法人，但由于其與民政系統(tǒng)天然的關(guān)系在實(shí)踐中往往具有公募資格。②《慈善法》頒布以后也存在極少數(shù)地區(qū)的慈善會(huì)在沒(méi)有被認(rèn)定為慈善組織的情況下也具有公募資格。根據(jù)《民政部辦公廳關(guān)于慈善協(xié)會(huì)管理工作有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》（民辦函〔2007〕127 號(hào)）“民政部門(mén)主管的慈善協(xié)會(huì)具有社會(huì)募捐的功能，應(yīng)當(dāng)納入基金會(huì)管理序列，按照公募基金會(huì)的要求開(kāi)展公益活動(dòng)，管理和使用財(cái)產(chǎn)?！钡牵翱紤]到歷史原因，各級(jí)慈善協(xié)會(huì)可以暫時(shí)保留社團(tuán)登記，保持現(xiàn)有的登記體制和組織機(jī)構(gòu)，省以下的慈善協(xié)會(huì)暫不改變?cè)怯浌芾頇C(jī)關(guān)。條件成熟的，應(yīng)當(dāng)按照《基金會(huì)管理?xiàng)l例》的規(guī)定將慈善協(xié)會(huì)變更登記為公募基金會(huì)?！?/p>

20世紀(jì)90年代，中國(guó)的慈善捐贈(zèng)主要來(lái)自于境外，尤其是港澳臺(tái)同胞是主要捐贈(zèng)來(lái)源。這些捐贈(zèng)在當(dāng)時(shí)主要由中華慈善總會(huì)接收。2008年汶川地震時(shí)，慈善會(huì)系統(tǒng)、紅會(huì)系統(tǒng)接收的捐款最高。紅會(huì)系統(tǒng)接收的款物約138 億元，占21.1%；慈善會(huì)系統(tǒng)是96 億元，占14.8%。當(dāng)時(shí)，公募基金會(huì)總共接收13.75 億元，占1.81%。①王卡拉：《115 家基金會(huì)共募集10.49 億》，《新京報(bào)》，2013年4月28日A06 版。2010年，青海玉樹(shù)地震，全國(guó)慈善會(huì)系統(tǒng)接收捐贈(zèng)款物20.9 億元。②參見(jiàn)中華慈善總會(huì)、中華慈善年鑒編輯部：《全國(guó)慈善會(huì)發(fā)展報(bào)告（2020）》，《2020 中華慈善年鑒》，2021年。蘆山地震后，除了紅十字會(huì)系統(tǒng)、慈善會(huì)系統(tǒng)，有救災(zāi)業(yè)務(wù)范圍的基金會(huì)也可以接收地震捐款，在重大自然災(zāi)害的募捐活動(dòng)中已不再指定慈善會(huì)等為指定的慈善資金接收方。之后，基金會(huì)逐步成為捐贈(zèng)資金的主要接收方，但是在重大災(zāi)害和公共衛(wèi)生事件募捐中慈善會(huì)系統(tǒng)仍然是主要的接收方。2020年，抗擊疫情期間全國(guó)74 家慈善會(huì)接收捐贈(zèng)款物168.12 億元。③參見(jiàn)中華慈善總會(huì)、中華慈善年鑒編輯部：《全國(guó)慈善會(huì)發(fā)展報(bào)告（2020）》，《2020 中華慈善年鑒》，2021年。根據(jù)《2019年度中國(guó)慈善捐助報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，2009年到2019年中華慈善總會(huì)接收捐贈(zèng)趨勢(shì)，如圖2所示。④中國(guó)慈善事業(yè)聯(lián)合會(huì)：《2019年度中國(guó)慈善捐助報(bào)告》，騰訊網(wǎng)：https://new.qq.com/rain/a/20201012a03sue00，2022年8月1日。

圖2 2009年到2019年中華慈善總會(huì)接收捐贈(zèng)趨勢(shì)

據(jù)中國(guó)慈善事業(yè)聯(lián)合會(huì)統(tǒng)計(jì)，2018年，我國(guó)慈善捐贈(zèng)的主要接收方仍是基金會(huì)和慈善會(huì)系統(tǒng)，前者接收捐贈(zèng)645.88 億元，后者接收捐贈(zèng)383.95 億元，分別占慈善捐贈(zèng)總量的44.88%和26.68%，其中，慈善會(huì)系統(tǒng)接收捐贈(zèng)同比減少14.68%。①由于2019年的中國(guó)捐助報(bào)告沒(méi)有詳細(xì)的分類統(tǒng)計(jì)，所以此處引用2018年的數(shù)據(jù)。2018年中華慈善總會(huì)年度捐贈(zèng)收入105.75 億元，同比大降52.21%；2019年中華慈善總會(huì)收入89.19 億元，數(shù)額進(jìn)一步減少。②李詩(shī)琪：《2019年我國(guó)慈善捐贈(zèng)總額創(chuàng)歷史新高》，廣州日?qǐng)?bào)大洋網(wǎng)：https://news.dayoo.com/society/202009/20/140000_53572883.htm?from=groupmessage，2022年7月1日。下降的主要原因是多類抗癌藥物納入醫(yī)保，捐贈(zèng)總量均出現(xiàn)一定程度降低，與藥品捐贈(zèng)下降有直接關(guān)系。③中國(guó)慈善聯(lián)合會(huì)：《2018年度中國(guó)慈善捐助報(bào)告（精要版）》，中國(guó)慈善聯(lián)合會(huì)：http://www.charityalliance.org.cn/givingchina/12781.jhtml，2022年7月1日。2018年地方慈善會(huì)共接收捐贈(zèng)278.19 億元，比上年增長(zhǎng)19.93%，年度捐贈(zèng)收入凈增加46.22 億元；2019年地方慈善會(huì)共接收捐贈(zèng)309.17 億元，接近400 億元，同比增長(zhǎng)11.13%。募捐形式靈活多樣的地方慈善會(huì)動(dòng)員力強(qiáng)，有效穩(wěn)定了慈善會(huì)系統(tǒng)的募捐規(guī)模。

根據(jù)《中華慈善年鑒（2018）》及50 余家慈善會(huì)公布的年報(bào)數(shù)據(jù)局部統(tǒng)計(jì)，2018年全國(guó)捐贈(zèng)收入過(guò)億元的慈善會(huì)有28 家，接收捐贈(zèng)共200.55 億元，占慈善會(huì)系統(tǒng)募捐總量的52.23%。④中國(guó)慈善聯(lián)合會(huì)：《2018年度中國(guó)慈善捐助報(bào)告（精要版）》，中國(guó)慈善聯(lián)合會(huì)：http://www.charityalliance.org.cn/givingchina/12781.jhtml，2022年7月1日。其中，中華慈善總會(huì)一家組織的捐贈(zèng)收入超100 億元，盡管比上年大幅降低，但依然是帶動(dòng)慈善會(huì)系統(tǒng)乃至引領(lǐng)全國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的重要力量。其中，廣東、河南、湖北3 個(gè)省，以及濟(jì)寧、深圳、廈門(mén)3 個(gè)城市分別位于2018年省級(jí)和地市級(jí)慈善會(huì)捐贈(zèng)收入的前列。

（二）合法化機(jī)制與慈善會(huì)設(shè)立

慈善會(huì)產(chǎn)生的直接原因在于改革開(kāi)放以后原有低水平普惠性福利制度消解導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)貧富差距嚴(yán)重，政府需要通過(guò)慈善這一社會(huì)力量來(lái)“拾遺補(bǔ)缺”。中華慈善總會(huì)的成立就源于，原中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)閻明復(fù)調(diào)任民政部副部長(zhǎng)在考察農(nóng)村時(shí)面對(duì)老百姓生活的艱辛，希望用民間的力量來(lái)拾遺補(bǔ)缺。中華慈善總會(huì)成立那年，全國(guó)沒(méi)有解決溫飽問(wèn)題的尚有7000 萬(wàn)人；60 歲以上的老人1.17 億，其中獨(dú)居老人約819 萬(wàn)；全國(guó)有殘疾人5000多萬(wàn)，近10 萬(wàn)孤兒，還有10 萬(wàn)多名流浪兒童。⑤李玉林：《中華慈善總會(huì)第二屆會(huì)長(zhǎng)：閻明復(fù)（一）》，中華慈善總會(huì)：http://www.chinacharityfederation.org/nv.html?nid=1893277c-2b29-4c9f-af88-a87140e9d0a1，2022年9月28日。20世紀(jì)80年代官辦基金會(huì)的設(shè)立同樣基于這一原因。1981年中國(guó)少年兒童基金會(huì)作為改革開(kāi)放后的第一個(gè)基金會(huì)由全國(guó)婦聯(lián)批準(zhǔn)建立，之后20 多個(gè)由政府各部門(mén)批準(zhǔn)的基金會(huì)紛紛建立。國(guó)家部委成立大量基金會(huì)的直接原因是到歐盟考察的中國(guó)政府官員發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)國(guó)家遍地都是基金會(huì)，原來(lái)在政府之外也可以通過(guò)基金會(huì)籌資做社會(huì)事業(yè)。⑥楊剛：《2016年中國(guó)慈善會(huì)成長(zhǎng)報(bào)告》，載楊團(tuán)主編：《中國(guó)慈善發(fā)展報(bào)告（2017）》，社科文獻(xiàn)出版社，2017年。

政府之所以沒(méi)有直接以自身名義接收捐贈(zèng)則主要是基于合法化的機(jī)制。社會(huì)學(xué)新制度主義認(rèn)為組織必須符合制度化的模板才能被視為合法。⑦Paul J.Dimaggio,Walter W.Powell,"The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields," American Sociological Review,1983,48(2).合法化機(jī)制是指那些誘使或迫使組織采納具有合法性的組織結(jié)構(gòu)和行為的觀念力量。①周雪光：《組織社會(huì)學(xué)十講》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003年，第75 頁(yè)。早期由于慈善捐贈(zèng)主要來(lái)自于境外，國(guó)際慣例通常認(rèn)為慈善捐贈(zèng)應(yīng)該由社會(huì)機(jī)構(gòu)而不是政府機(jī)構(gòu)接收。1993年1月，中國(guó)第一家省級(jí)慈善會(huì)“吉林省社會(huì)福利慈善總會(huì)”的成立就源于當(dāng)時(shí)海外（境外）捐贈(zèng)缺乏接收渠道?！?0世紀(jì)80年代后期，吉林曾遭遇自然災(zāi)害。當(dāng)時(shí)有國(guó)際慈善組織對(duì)吉林省災(zāi)區(qū)進(jìn)行捐贈(zèng)，但對(duì)方按照國(guó)際慈善領(lǐng)域的慣例，要求由慈善組織來(lái)進(jìn)行對(duì)口接收。吉林省當(dāng)時(shí)沒(méi)有慈善組織，最后導(dǎo)致捐款只能退回”。②舒迪、張智業(yè)：《我們成立了新中國(guó)第一家慈善總會(huì)》，《人民政協(xié)報(bào)》，2009年9月15日第B1 版。除了海外捐贈(zèng)需要有一個(gè)慈善組織作為接收方外，“改革開(kāi)放之后有些人富裕了，他們想獻(xiàn)一些愛(ài)心進(jìn)行捐贈(zèng)來(lái)回報(bào)社會(huì)，但是當(dāng)時(shí)卻缺乏一種能夠接收的渠道”。同樣，據(jù)《上海通志》記載上海市慈善基金會(huì)的任務(wù)就是“按國(guó)際慣例，多方接受海內(nèi)外各界的慈善捐款，按捐贈(zèng)人的意愿和基金會(huì)的宗旨，舉辦和資助各項(xiàng)社會(huì)慈善公益事業(yè)，協(xié)助政府制定慈善事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃”。③《上海通志》第四十三卷社會(huì)生活，第六章社會(huì)福利、慈善事業(yè)，第二節(jié) 慈善事業(yè)，上海通：https://www.shtong.gov.cn/difangzhi-front/book/detailNew?oneId=1&bookId=2247&parentNodeId=79811&nodeId=104545&-type=-1，2022年9月27日。后期的合法化壓力則源于，隨著改革開(kāi)放和政府職能轉(zhuǎn)變，政府被認(rèn)為是通過(guò)稅收來(lái)提供公共服務(wù)的主體，而慈善則是民間的事情，慈善資金應(yīng)該由社會(huì)來(lái)支配，不應(yīng)該成為財(cái)政資金。

在民政系統(tǒng)的大力推動(dòng)下，各地的慈善會(huì)如雨后春筍般建立起來(lái)。④“1998年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，民政部根據(jù)有關(guān)精神進(jìn)行職能下放，把接收國(guó)內(nèi)外物資捐贈(zèng)、調(diào)配、救災(zāi)物資管理儲(chǔ)運(yùn)等工作剝離出去，交由中華慈善總會(huì)來(lái)做。為了完成這個(gè)任務(wù)，1998年開(kāi)始，中華慈善總會(huì)開(kāi)始大力推動(dòng)在各地建立地方慈善會(huì)，并吸納會(huì)員單位?！辟Y料來(lái)源：《慈善會(huì)“官辦”背景濃厚 引發(fā)業(yè)內(nèi)人士爭(zhēng)議》，新浪網(wǎng)：http://gongyi.sina.com.cn/gyzx/2013-07-15/093844135.html，2022年7月15日。到20世紀(jì)90年代末，不僅省、市、地區(qū)和縣設(shè)立慈善組織，一些街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)也組織和注冊(cè)了本地區(qū)的慈善會(huì)。數(shù)百個(gè)慈善會(huì)形成了遍布全國(guó)的龐大網(wǎng)絡(luò)。⑤楊團(tuán)：《中國(guó)慈善事業(yè)的偉大復(fù)興》，載楊團(tuán)主編：《中國(guó)慈善發(fā)展報(bào)告（2009）》，社科文獻(xiàn)出版社，2009年。業(yè)務(wù)領(lǐng)域上，慈善會(huì)系統(tǒng)圍繞救災(zāi)、扶貧、安老、助孤、支教、助學(xué)、扶殘、助醫(yī)等民政業(yè)務(wù)開(kāi)展慈善活動(dòng)，成為這一時(shí)期推動(dòng)中國(guó)慈善發(fā)展的一個(gè)核心力量。2010年以后部分慈善會(huì)逐步開(kāi)展了教科文衛(wèi)體相關(guān)的業(yè)務(wù)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2020年，重點(diǎn)研究的32 家慈善會(huì)（以省級(jí)慈善會(huì)為主）開(kāi)展慈善項(xiàng)目總數(shù)為585 個(gè)，分布于助老、助孤、助學(xué)、醫(yī)療、扶貧、抗擊疫情幾個(gè)領(lǐng)域，主要集中在助困、助醫(yī)、助學(xué)三個(gè)領(lǐng)域。項(xiàng)目服務(wù)內(nèi)容分為基礎(chǔ)建設(shè)、文化用品、生活用品、醫(yī)療服務(wù)、志愿服務(wù)與現(xiàn)金六種。⑥中華慈善年鑒編輯部：《全國(guó)慈善會(huì)發(fā)展報(bào)告（2020）》，中華慈善總會(huì)網(wǎng)：http://www.chinacharityfederation.org/n.html?id=2c448700-455a-41b2-935e-95d317eec4f4，2022年9月27日。

（三）政策推動(dòng)與慈善會(huì)發(fā)展

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)慈善事業(yè)整體演進(jìn)是一個(gè)“合力”推動(dòng)的結(jié)果，其中政治因素起決定作用。⑦陳斌：《改革開(kāi)放以來(lái)慈善事業(yè)的發(fā)展與轉(zhuǎn)型研究》，《社會(huì)保障評(píng)論》2018年第3 期。無(wú)論是作為部門(mén)統(tǒng)合主義的產(chǎn)物，⑧史普原、李晨行：《派生型組織：對(duì)中國(guó)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系形態(tài)的組織分析》，《社會(huì)學(xué)研究》2018年第3 期。還是政府職能改革，抑或政府部門(mén)為了解決預(yù)算剛性，對(duì)于慈善會(huì)而言中央及地方政府及相關(guān)政策成為推動(dòng)其快速發(fā)展尤其是機(jī)構(gòu)設(shè)立的主要?jiǎng)右?。由于地方政府在推?dòng)慈善事業(yè)發(fā)展的過(guò)程中往往缺乏有效的政策工具，因此發(fā)起設(shè)立慈善會(huì)成為民政系統(tǒng)可以直接運(yùn)用的主要抓手。

從數(shù)據(jù)上看，2005 到2007年、2013年和2015年到2017年，受政策驅(qū)動(dòng)全國(guó)慈善會(huì)的年新增數(shù)量均達(dá)到200 家以上。這三個(gè)快速發(fā)展階段都與各級(jí)政府的推動(dòng)有關(guān)。第一階段，2004年中共十六屆四中全會(huì)提出：“要健全社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和慈善事業(yè)相銜接的社會(huì)保障體系”。2005年3月第十屆全國(guó)人大三次會(huì)議審議的政府工作報(bào)告首次提出“支持發(fā)展慈善事業(yè)”。這一階段的核心政策文件是2005年民政部發(fā)布的《中國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要（2006—2010年）》，綱要指出我國(guó)的慈善事業(yè)還處于發(fā)展的初級(jí)階段，為推動(dòng)中國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展，要求大力培育城鄉(xiāng)各類慈善組織，重點(diǎn)加強(qiáng)基層慈善組織建設(shè)，促進(jìn)多種類型、分工協(xié)作、扎根基層的慈善組織體系的建立。該文件還提出了我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展目標(biāo)之一：“十一五”期間，全國(guó)大中城市將普遍建立各類慈善組織，社區(qū)將普遍設(shè)置慈善服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。在綱要的推動(dòng)下，“十一五”（即2006年到2010年）期間，浙江省召開(kāi)了首屆慈善大會(huì)，并發(fā)布《浙江省慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要（2006—2010）》；四川省人民政府和中華慈善總會(huì)聯(lián)合舉辦慈善大會(huì)，宣讀了《四川慈善宣言》；福建省第十七次民政會(huì)議上提出，在“十一五”期間福建省要發(fā)展慈善組織，健全慈善機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)，建立覆蓋全省各市、縣(區(qū))的慈善工作網(wǎng)絡(luò)；河北省委六屆八次全會(huì)上通過(guò)的關(guān)于河北省“十一五”規(guī)劃的建議中也明確提出，要積極建立社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和慈善事業(yè)相銜接配套的社會(huì)保障體系，首次鮮明地把慈善事業(yè)作為構(gòu)建和諧河北的重要措施之一；廣東省出臺(tái)《廣東省社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》，將社會(huì)慈善事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展列為總體目標(biāo)之一。這一時(shí)期成為慈善會(huì)系統(tǒng)增長(zhǎng)最快的時(shí)間。

第二階段，2014年11月24日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出慈善組織是現(xiàn)代慈善事業(yè)的重要主體，要大力發(fā)展各類慈善組織，規(guī)范慈善組織行為、確保慈善活動(dòng)公開(kāi)透明。該文件下發(fā)后，各省市紛紛根據(jù)文件內(nèi)容以及各地實(shí)際情況下發(fā)實(shí)施意見(jiàn)要求各有關(guān)部門(mén)落實(shí)職責(zé)，并將慈善事業(yè)的發(fā)展納入到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中。為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2014年到2016年，除海南省、貴州省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、西藏自治區(qū)外，21 個(gè)省份和3 個(gè)自治區(qū)均發(fā)布了當(dāng)?shù)氐膶?shí)施意見(jiàn)，大力推動(dòng)慈善事業(yè)的發(fā)展。

第三階段，2016年《中華人民共和國(guó)慈善法》通過(guò)，并于2016年9月1日起施行，這部法律全面系統(tǒng)地規(guī)范了全社會(huì)的慈善行為，促進(jìn)了我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展?！洞壬品ā奉C布后，陜西省、浙江省、江西省、安徽省出臺(tái)了該法的實(shí)施辦法，河北省出臺(tái)促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的三年行動(dòng)計(jì)劃，山東省、江蘇省、湖北省、山西省陸續(xù)頒布了省級(jí)層面的慈善條例，福建省、北京市則出臺(tái)促進(jìn)慈善事業(yè)的規(guī)定和文件，貴州省出臺(tái)促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)，湖南省、吉林省也正在推動(dòng)相關(guān)實(shí)施辦法的出臺(tái)。這一階段主要是區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)慈善會(huì)得到了快速的發(fā)展。

以江蘇省慈善會(huì)系統(tǒng)發(fā)展為例來(lái)看政策如何推動(dòng)慈善會(huì)的快速發(fā)展。江蘇省慈善總會(huì)成立于2005年。2005年以前，江蘇省慈善會(huì)的每年新增數(shù)量均較低，除2002年新增19 家外，其余年份新增數(shù)量均不超過(guò)10 家。2006年地級(jí)慈善會(huì)在江蘇省的行政區(qū)域覆蓋率達(dá)到100%。2011年12月29日，《江蘇省慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要（2011—2015年）》指出，要積極培育公益慈善組織，形成良好的現(xiàn)代公益慈善組織體系，慈善服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)全面覆蓋城鄉(xiāng)社區(qū)，大力發(fā)展基金會(huì)和基層慈善組織。2013年到2015年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道級(jí)慈善會(huì)新增變多，僅2013年1年就新增了46 家鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道級(jí)慈善會(huì)，同時(shí)，區(qū)縣級(jí)慈善會(huì)新增變少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道級(jí)慈善會(huì)逐漸成為江蘇省慈善會(huì)新增的新動(dòng)力。2015年3月31日，《江蘇省政府關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》提出要基本形成城鄉(xiāng)布局合理、層級(jí)多元、廣泛覆蓋的慈善組織網(wǎng)絡(luò)，萬(wàn)人擁有公益慈善組織不少于8 個(gè)，且每個(gè)街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）都建有具有獨(dú)立法人資格的慈善組織，每個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)擁有1 家以上登記或備案的互助性慈善組織。2017年12月2日，江蘇出臺(tái)全國(guó)首部省級(jí)層面的地方性慈善法規(guī)——《江蘇省慈善條例》，強(qiáng)化了政府職責(zé)，增加了一系列促進(jìn)措施。2018年和2019年，江蘇省慈善會(huì)增長(zhǎng)再次迎來(lái)高峰，僅2018年1年就增長(zhǎng)了35 家鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道級(jí)慈善會(huì)。

三、慈善會(huì)系統(tǒng)面臨的核心問(wèn)題

作為政府發(fā)起的社會(huì)組織，在發(fā)揮政府背景這一優(yōu)勢(shì)的同時(shí)增強(qiáng)自主性一直是慈善會(huì)發(fā)展中面臨的關(guān)鍵問(wèn)題。只有有效解決了這一問(wèn)題才能真正意義上構(gòu)建十八大報(bào)告提出的“政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”。因此，慈善會(huì)系統(tǒng)改革首先需要重新認(rèn)識(shí)和理解“行政化”的問(wèn)題。其次，在功能定位上，慈善會(huì)基于歷史原因形成的“參照基金會(huì)管理的社會(huì)團(tuán)體”的組織形式是否需要改革？如果需要改革，慈善會(huì)和基金會(huì)、社區(qū)基金會(huì)的關(guān)系是什么？第三，慈善會(huì)與各地新成立的慈善事業(yè)聯(lián)合會(huì)之間如何理順關(guān)系？這三個(gè)問(wèn)題成為慈善會(huì)發(fā)展中需要厘清的問(wèn)題。

（一）“去行政化”改革的可行性

“大部分慈善會(huì)與政府關(guān)系密切，喪失了一定的獨(dú)立自主性。依法自治是慈善會(huì)面臨的一個(gè)主要問(wèn)題”。①京華時(shí)報(bào)：《爭(zhēng)議慈善會(huì)改革》，中國(guó)改革信息庫(kù)：http://www.reformdata.org/2013/0715/23213.shtml，2022年7月15日。因此去行政化被認(rèn)為是慈善會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。中華慈善總會(huì)創(chuàng)立初期就強(qiáng)調(diào)減少官方色彩，體現(xiàn)民間組織特色。1995年11月在第一次會(huì)員代表大會(huì)上，崔乃夫會(huì)長(zhǎng)提出“中國(guó)的慈善事業(yè)必須面向世界，面向未來(lái)，向正規(guī)化、組織化、社會(huì)化目標(biāo)發(fā)展”的指導(dǎo)思想，確立了中華慈善總會(huì)全國(guó)性民間慈善團(tuán)體的地位。②李本公：《不忘使命 發(fā)揚(yáng)人道主義精神》，人民網(wǎng)：http://ccn.people.com.cn/n/2014/0923/c366510-25718566.html，2022年8月1日。雖然慈善總會(huì)在初期嘗試了獨(dú)立運(yùn)作，但隨著幾次政府機(jī)構(gòu)改革部分民政人員開(kāi)始進(jìn)入慈善總會(huì)一定程度上改變了最初的運(yùn)作模式。除了總會(huì)外，慈善會(huì)整體都被認(rèn)為是依附于民政系統(tǒng)缺乏自主性的機(jī)構(gòu)。

深圳慈善會(huì)最早在2010年開(kāi)始進(jìn)行去行政化改革的探索。按照改革方案，深圳市慈善會(huì)與民政局在職能、人事、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)和辦公場(chǎng)地實(shí)行“五分開(kāi)”。作為中國(guó)改革開(kāi)放的示范區(qū)，深圳慈善事業(yè)高度發(fā)展但慈善會(huì)的改革也并不順利。深圳市民政局局長(zhǎng)在2011年就辭去了深圳市慈善會(huì)法定代表人職務(wù)。時(shí)任秘書(shū)長(zhǎng)房濤表示：“（深圳市慈善會(huì)）將分別注冊(cè)為慈善公益聯(lián)合會(huì)和基金會(huì)，聯(lián)合會(huì)主要做行業(yè)自律、培訓(xùn)、評(píng)獎(jiǎng)、政策推動(dòng)，類似于慈善公益組織的行業(yè)協(xié)會(huì)，基金會(huì)主要做籌款和救助，完全做基金會(huì)的工作?！雹冱S英男：《業(yè)內(nèi)談慈善會(huì)募款能力：借官辦背景虹吸民間資源》，中國(guó)新聞網(wǎng)：https://www.chinanews.com.cn/gn/2013/07-15/5042318_3.shtml，2022年7月15日。慈善會(huì)的改革也被列入《深圳市2014年改革計(jì)劃》。改革的目的是通過(guò)政府有意識(shí)的退出，讓社會(huì)組織回歸其本來(lái)的民間屬性。然而，2016年深圳市慈善會(huì)改革仍在進(jìn)行中。②盛佳婉：《深圳將成立慈善事業(yè)聯(lián)合會(huì)》，《深圳特區(qū)報(bào)》，2016年8月2日第A13 版。事實(shí)上，直到2017年深圳市慈善會(huì)第二屆理事會(huì)正式成立，才標(biāo)志著市慈善會(huì)與市民政局正式脫離行政隸屬關(guān)系，市慈善會(huì)改革成為現(xiàn)代獨(dú)立法人治理結(jié)構(gòu)的慈善組織。③事實(shí)上，由于業(yè)務(wù)主管單位這一模式的存在，慈善會(huì)的重大事項(xiàng)，包括人事財(cái)務(wù)等等問(wèn)題仍然需要獲得民政局的審批同意。

從2010年開(kāi)始的深圳慈善會(huì)改革斷斷續(xù)續(xù)，一方面固然有路徑依賴的問(wèn)題，另一方面也凸顯了社會(huì)組織去行政化問(wèn)題本身的復(fù)雜性。去行政化后，首先是社會(huì)組織的持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，包括資金問(wèn)題和人才問(wèn)題。上海市慈善基金會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)方國(guó)平坦言，對(duì)于地方慈善會(huì)，政社分開(kāi)的改革仍然在緩慢進(jìn)行，慈善會(huì)同樣面臨著人才難求的問(wèn)題。所以上海慈善基金會(huì)下屬的17個(gè)區(qū)縣慈善會(huì)中，才會(huì)出現(xiàn)反聘政府官員或者民政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)兼職慈善會(huì)負(fù)責(zé)人的現(xiàn)象。④中國(guó)財(cái)富：《慈善會(huì)怪胎：是社團(tuán)？基金會(huì)？民間組織？》，鳳凰網(wǎng)：http://hunan.ifeng.com/gongyi/detail_2013_07/16/999786_1.shtml，2022年7月18日。其次是去行政化后如何重構(gòu)政社關(guān)系。⑤謝菊、楊偉偉：《社會(huì)組織去行政化研究的文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)分析——以2005 至2014年CNKI 中文文獻(xiàn)為樣本》，《中國(guó)行政管理》2016年第2 期。在宏觀制度環(huán)境不變的情況下，新型政社關(guān)系的構(gòu)建是否可能？除此之外，慈善會(huì)等社會(huì)組織一定意義上是作為政府的派生機(jī)構(gòu)來(lái)運(yùn)作。它們表面上獨(dú)立于政府體制之外，卻高度附屬于政府，是國(guó)家體制的一個(gè)組成部分。⑥史普原、李晨行：《作為派生型組織的社會(huì)組織——一種國(guó)家與社會(huì)關(guān)系形態(tài)的組織分析》，《社會(huì)學(xué)研究》2018年第04 期。去除社會(huì)組織的行政化，就勢(shì)必要切斷這種聯(lián)系，對(duì)于政府部門(mén)而言就是一種功能喪失。另外，雙重管理制度的長(zhǎng)期存在，業(yè)務(wù)主管部門(mén)需要負(fù)責(zé)管理社會(huì)組織的成立、變更、注銷(xiāo)、活動(dòng)開(kāi)展、各種檢查等也決定了慈善會(huì)等很難真正意義上去行政化。

（二）社會(huì)團(tuán)體還是基金會(huì)登記

慈善會(huì)發(fā)展面臨的第二個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是法人形式的選擇，應(yīng)該采用社會(huì)團(tuán)體還是基金會(huì)。不同注冊(cè)形式背后是其慈善事業(yè)組織方式的差異。1994年5月7日，上海成立了以“慈善”命名的“基金會(huì)”，是一個(gè)為慈善事業(yè)募集資金和提供服務(wù)相結(jié)合的全新組織。它和之前成立的一些“慈善”組織有所不同，是經(jīng)中國(guó)人民銀行上海分行和上海市社會(huì)團(tuán)體登記機(jī)關(guān)一起核準(zhǔn)登記的。2004年《基金會(huì)管理?xiàng)l例》頒布后，上海市慈善基金會(huì)就嚴(yán)格按照該條例的規(guī)定進(jìn)行了組織改制，大批擔(dān)任政府公職的理事退出理事會(huì)，新成立的理事會(huì)理事從原來(lái)的251 人精簡(jiǎn)到23 人，在精干“瘦身”的同時(shí)健全了理事會(huì)的機(jī)構(gòu)。⑦盧漢龍：《從上海市慈善基金會(huì)看中國(guó)慈善事業(yè)走向成熟問(wèn)題》，《毛澤東鄧小平理論研究》2009年第10 期。除了上海市慈善基金會(huì)自成立起就以“基金會(huì)”法人形式運(yùn)營(yíng)外，絕大部分慈善會(huì)以社會(huì)團(tuán)體的法人形式運(yùn)作。根據(jù)《民政部辦公廳關(guān)于慈善協(xié)會(huì)管理工作有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函》（民辦函〔2007〕127 號(hào)）的建議，“條件成熟的，應(yīng)當(dāng)按照《基金會(huì)管理?xiàng)l例》的規(guī)定將慈善協(xié)會(huì)變更登記為公募基金會(huì)?！痹?004年《基金會(huì)管理?xiàng)l例》出臺(tái)后，此前因無(wú)此條例而注冊(cè)成社會(huì)團(tuán)體的公益組織，逐漸按照自己的實(shí)際工作內(nèi)容轉(zhuǎn)型。按照社會(huì)團(tuán)體還是基金會(huì)發(fā)展？各地做法不一。大多數(shù)地區(qū)仍然是按照“一套人馬、兩塊牌子”的方式在運(yùn)作。比如大連市慈善總會(huì)和大連慈善基金會(huì)，北京市慈善協(xié)會(huì)和北京市慈善基金會(huì)等等。《深圳市慈善會(huì)改革調(diào)研報(bào)告》設(shè)想，市慈善會(huì)與市民政局將在職能、人事、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)和辦公場(chǎng)地推行“五分開(kāi)”，實(shí)現(xiàn)“政社分離”。深圳市慈善會(huì)基金會(huì)職能將從市慈善會(huì)剝離出去成立“深圳市慈善基金會(huì)”。市慈善會(huì)保留行業(yè)協(xié)會(huì)職能的社團(tuán)法人登記，實(shí)現(xiàn)“會(huì)會(huì)分開(kāi)”。直到《慈善法》頒布實(shí)施后，按照《慈善法》成立行業(yè)協(xié)會(huì)的要求，深圳市慈善事業(yè)聯(lián)合會(huì)于2016年9月5日首個(gè)“中華慈善日”正式揭牌成立，成為具有公共服務(wù)平臺(tái)功能的樞紐型慈善行業(yè)組織。

除了法人形式外，在慈善會(huì)轉(zhuǎn)型為基金會(huì)的過(guò)程中存在著基金會(huì)為誰(shuí)服務(wù)的爭(zhēng)論。深圳市慈善事業(yè)長(zhǎng)期走在全國(guó)前列，人均捐贈(zèng)額全國(guó)第一，但工作模式上主要體現(xiàn)為“輸出型慈善”，大量慈善捐助通過(guò)大型的慈善機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)到外地，而本地社區(qū)和困難群體較少?gòu)闹惺芤?，這影響了慈善事業(yè)在本地的公信力和可持續(xù)性。因此，深圳期望通過(guò)社區(qū)基金會(huì)的模式，讓深圳的社會(huì)公益資源更好地服務(wù)本土，為熱心社區(qū)發(fā)展的企事業(yè)單位、社會(huì)組織和居民提供參與治理的平臺(tái)，也促進(jìn)社會(huì)問(wèn)題在社區(qū)層面以慈善、公益、自治、互助的方式解決。2013年，深圳提出“試點(diǎn)推進(jìn)社區(qū)基金會(huì)的培育發(fā)展”，將轉(zhuǎn)型社區(qū)基金會(huì)作為創(chuàng)新社區(qū)治理體制機(jī)制、發(fā)展慈善事業(yè)的突破口。2014年，深圳出臺(tái)了《深圳市社區(qū)基金會(huì)培育發(fā)展工作暫行辦法》，將探索發(fā)展社區(qū)基金會(huì)作為全面深化改革的“一號(hào)工程”，并選擇了光明新區(qū)三種類型的五個(gè)社區(qū)作為試點(diǎn)。根據(jù)全國(guó)社會(huì)組織信用信息公示平臺(tái)的數(shù)據(jù)，截至2020年，深圳社區(qū)基金會(huì)數(shù)量已達(dá)30 家，培育了鳳凰社區(qū)基金會(huì)、南山區(qū)蛇口社區(qū)基金會(huì)、坪山社區(qū)基金會(huì)等一批各具特色的社區(qū)基金會(huì)。深圳率先探索發(fā)展社區(qū)基金會(huì)的做法，引起了民政部及相關(guān)司局和省民政廳領(lǐng)導(dǎo)的重視，多次來(lái)深圳研討和指導(dǎo)，并得到了充分肯定。此外，社區(qū)基金會(huì)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)被北京、上海、重慶、天津等地借鑒推廣。然而從深圳這一慈善會(huì)改革先鋒的案例中可以看到，無(wú)論是發(fā)展社區(qū)基金會(huì)還是成立慈善事業(yè)聯(lián)合會(huì)都不是基于市慈善會(huì)的改革，而是在慈善會(huì)之外新發(fā)展的增量。

（三）執(zhí)行機(jī)構(gòu)還是行業(yè)協(xié)會(huì)

從法人形式上來(lái)講，慈善會(huì)應(yīng)該具有行業(yè)協(xié)會(huì)的職能。這一點(diǎn)從深圳慈善會(huì)最早的改革方案中也可以看到，慈善會(huì)承擔(dān)著慈善聯(lián)合會(huì)的職能，聯(lián)合會(huì)本質(zhì)上即是行業(yè)協(xié)會(huì)。另一方面，慈善會(huì)還承擔(dān)著資金募集和項(xiàng)目執(zhí)行的職能。這兩個(gè)職能在一定程度上存在著沖突。因此，深圳最初的改革是希望將慈善會(huì)一分為二。2016年慈善法頒布以后，根據(jù)慈善法第十九條的規(guī)定慈善組織依法成立行業(yè)組織。慈善行業(yè)組織應(yīng)當(dāng)反映行業(yè)訴求，推動(dòng)行業(yè)交流，提高慈善行業(yè)公信力，促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展。在《慈善法》的推動(dòng)下，各地分別成立了慈善事業(yè)聯(lián)合會(huì)。全國(guó)層面存在著不同的模式：慈善會(huì)和慈善事業(yè)聯(lián)合會(huì)完全獨(dú)立模式，比如深圳；慈善會(huì)和慈善事業(yè)聯(lián)合會(huì)等機(jī)構(gòu)“一套人馬、幾塊牌子”的模式，比如北京?？紤]到慈善聯(lián)合會(huì)和慈善會(huì)同屬于民政部門(mén)推動(dòng)和成立的慈善組織，職能分工等都存在一定的交叉。在這一背景下，浙江省為進(jìn)一步優(yōu)化慈善資源配置，加快推進(jìn)慈善事業(yè)改革發(fā)展，省慈善總會(huì)與省慈善聯(lián)合會(huì)進(jìn)行改革重組，成立浙江省慈善聯(lián)合總會(huì)。浙江省慈善聯(lián)合總會(huì)（由原浙江省慈善總會(huì)和浙江省慈善聯(lián)合會(huì)改革重組而成），于2017年12月20日在杭州召開(kāi)成立大會(huì)暨第一次會(huì)員代表大會(huì)，由致力于浙江慈善事業(yè)的慈善組織及其他社會(huì)組織、企事業(yè)單位等有關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人自愿結(jié)成的全省聯(lián)合性、行業(yè)性、民間性、專業(yè)性相統(tǒng)一的非營(yíng)利公益社會(huì)團(tuán)體。目前，深圳、北京等地都在醞釀慈善會(huì)和慈善聯(lián)合會(huì)兩家機(jī)構(gòu)的關(guān)系和定位問(wèn)題。因此，慈善會(huì)與慈善事業(yè)聯(lián)合會(huì)的分工合作也成為慈善會(huì)系統(tǒng)發(fā)展中需要關(guān)注的重要問(wèn)題。

四、從制度邏輯出發(fā)厘清慈善會(huì)的功能定位

（一）組織定位：結(jié)構(gòu)嵌入與治理自主

作為典型的嵌入性組織，①孟慶國(guó)等：《嵌入性組織為何存在？供銷(xiāo)合作社農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的案例研究》，《管理世界》2021年第2 期。慈善會(huì)系統(tǒng)的設(shè)立與快速發(fā)展源于“制度性生產(chǎn)”。②田凱：《非協(xié)調(diào)約束與組織運(yùn)作——一個(gè)研究中國(guó)慈善組織與政府關(guān)系的理論框架》，《中國(guó)行政管理》2004年第5 期。20世紀(jì)90年代慈善會(huì)系統(tǒng)的快速發(fā)展，除了社會(huì)需求和特定人員推動(dòng)外，本質(zhì)上來(lái)講是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中政府需要引入慈善資源來(lái)解決治理危機(jī)。并且，受制于合法性機(jī)制的制約，慈善等資源的引入不適合采用政府的組織形式，在這種背景下政府發(fā)起設(shè)立的慈善組織大量出現(xiàn)。之所以民政部門(mén)推動(dòng)的慈善會(huì)相比別的部委成立的社會(huì)組織更具有規(guī)模和系統(tǒng)性，本質(zhì)上是由民政的業(yè)務(wù)范圍所決定的。從早期的內(nèi)務(wù)部，到之后的民政部，民政系統(tǒng)作為政府部門(mén)中的兜底部門(mén)，③“1950年7月15日，第一次全國(guó)民政會(huì)議在北京召開(kāi)，會(huì)議對(duì)民政工作的范圍進(jìn)行了討論。謝覺(jué)哉部長(zhǎng)在講話中指出：凡屬人民的政事，如沒(méi)專業(yè)部門(mén)管的，就都屬于民政部門(mén)。”資料來(lái)源：《民政部簡(jiǎn)介》，中央政府門(mén)戶網(wǎng)站：http://www.gov.cn/banshi/qy/rlzy/2013-02/01/content_2325072.htm，2022年8月1日。承擔(dān)著“社會(huì)安全網(wǎng)”的作用。從慈善會(huì)系統(tǒng)的業(yè)務(wù)范圍也可以看到：早期圍繞著民政的業(yè)務(wù)展開(kāi)，近十年來(lái)隨著民政職能轉(zhuǎn)換以及社會(huì)保障與社會(huì)福利體系的逐步完善，慈善會(huì)的業(yè)務(wù)也從傳統(tǒng)民政業(yè)務(wù)向教科文衛(wèi)體等廣義的慈善范圍發(fā)展。地方層面，如果慈善會(huì)由地方黨政部門(mén)發(fā)起設(shè)立，則其業(yè)務(wù)相比民政主導(dǎo)發(fā)起更為寬泛。業(yè)務(wù)范圍在一定程度是與其發(fā)起方的職能相匹配的。慈善會(huì)系統(tǒng)設(shè)立以后始終承擔(dān)著配合國(guó)家大政方針執(zhí)行的職能。在打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中承擔(dān)著政府對(duì)口扶貧的部分職能，2016年起各地慈善會(huì)把助推脫貧攻堅(jiān)作為首要任務(wù)，所籌物資主要用于精準(zhǔn)扶貧。④楊剛：《2016年中國(guó)慈善會(huì)成長(zhǎng)報(bào)告》，載楊團(tuán)主編：《中國(guó)慈善發(fā)展報(bào)告（2017）》，社科文獻(xiàn)出版社，2017年。十八大以后，尤其是十九屆四中全會(huì)決定頒布后，國(guó)務(wù)院配套制定了《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，推動(dòng)社會(huì)治理現(xiàn)代化成為基層慈善會(huì)的重要任務(wù)之一。以廣州市為例，廣州市在推動(dòng)社區(qū)慈善發(fā)展的過(guò)程中，就以市區(qū)慈善會(huì)為依托為社區(qū)慈善發(fā)展提供公募資格、資金支持、社工技術(shù)支持和志愿者動(dòng)員等。除此之外，尤其是基層慈善組織相對(duì)欠缺的地區(qū)，慈善會(huì)更是承擔(dān)著政府推動(dòng)慈善事業(yè)發(fā)展的主要職能。

從慈善會(huì)的制度化產(chǎn)生背景及其在政府行政管理中承擔(dān)的責(zé)任來(lái)看，慈善會(huì)與政府之間的關(guān)系是高度嵌入的。比如深圳的BA 慈善會(huì)在疫情期間與民政的分工是民政負(fù)責(zé)抗疫物資的接收，慈善會(huì)負(fù)責(zé)抗疫捐款的接收。但是在實(shí)踐中，尤其是資源稀缺時(shí)政府又希望慈善會(huì)能夠承擔(dān)籌集防護(hù)服、口罩等資源的職能。這種制度結(jié)構(gòu)要求慈善會(huì)在一定程度上“行政化”，甚至作為政府部門(mén)的一部分。在慈善會(huì)的項(xiàng)目執(zhí)行中，慈善會(huì)在基層又需要依托街道社區(qū)的行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)。由于中國(guó)政府仍然承擔(dān)著眾多職能，類全能主義①章高榮：《類全能主義：對(duì)中國(guó)國(guó)家社會(huì)關(guān)系的一個(gè)整體性理解》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2018年第6 期。模式下“去行政化”在理論上和實(shí)踐上都不可能完全得到落實(shí)。全能政府既有制度慣性，也源于公眾的理念。在未重塑政社關(guān)系的背景下，去行政化更多的是在行政隸屬關(guān)系方面而非實(shí)質(zhì)的控制層面?？v觀改革開(kāi)放30年來(lái)，公益領(lǐng)域的去行政化和再行政化相互交織，在中國(guó)場(chǎng)域下行政主導(dǎo)、官辦公益組織占據(jù)壓倒性優(yōu)勢(shì)的格局將長(zhǎng)期存在。②馮利、章一琪：《公益領(lǐng)域：“行政化”與“去行政化”的雙重變奏》，載康曉光、馮利主編：《中國(guó)第三部門(mén)觀察報(bào)告（2014）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年。嵌入性組織或者說(shuō)混合組織的優(yōu)勢(shì)在于包含多重制度邏輯，從而獲得多重合法性及其相應(yīng)的制度優(yōu)勢(shì)。③Chris Skelcher,Steven Rathgeb Smith,"Theorizing Hybridity: Institutional Logics,Complex Organizations,and Actor Identities: The Case of Nonprof its," Public Administration,2015,93(2);Julie Battilana,et al.,"On Hybrids and Hybrid Organizing: A Review and Roadmap for Future Research," Royston Greenwood,et al.(eds.), The SAGE Handbook of Organizational Institutionalism,Saga,2017.因此，慈善會(huì)等政府背景社會(huì)組織更為重要的問(wèn)題不是去行政化，而是如何激發(fā)慈善會(huì)的活力，使得慈善會(huì)“社會(huì)化、專業(yè)化”運(yùn)作，真正成為社會(huì)治理的重要主體。從地方慈善會(huì)的案例中我們可以看到，一個(gè)運(yùn)作良好的慈善會(huì)應(yīng)該是既能夠深度嵌入政府系統(tǒng)，有效運(yùn)用行政治理的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，又能夠社會(huì)化運(yùn)作，發(fā)揮社會(huì)組織的合法性優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)治理的模式。從慈善會(huì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)來(lái)看，不同的領(lǐng)導(dǎo)模式對(duì)于慈善會(huì)自主性的影響又各不相同，不同模式需要解決的問(wèn)題也并不相同。但無(wú)論是哪種模式，在堅(jiān)持地方黨政機(jī)構(gòu)思想引領(lǐng)下，按照社會(huì)邏輯運(yùn)作是慈善會(huì)保持其本質(zhì)屬性的關(guān)鍵，而不是單純的行政脫鉤。

（二）功能定位：雙重身份與三大職能

慈善會(huì)特定的政府背景使其并不是一般的慈善組織。地方慈善會(huì)歷史上長(zhǎng)期承擔(dān)著基金會(huì)的職能，行業(yè)協(xié)會(huì)的職能相對(duì)弱化。因此，未來(lái)慈善會(huì)的改革在功能上應(yīng)該承擔(dān)起更多的行業(yè)協(xié)會(huì)的職能。慈善會(huì)應(yīng)該兼具基金會(huì)和社會(huì)團(tuán)體（行業(yè)協(xié)會(huì)）的雙重身份。從功能上來(lái)看，除了行業(yè)協(xié)會(huì)本身的業(yè)務(wù)范圍外，由于在中國(guó)絕大部分地方慈善事業(yè)相對(duì)落后，慈善會(huì)是基層和區(qū)域慈善事業(yè)發(fā)展的主要抓手。因此慈善會(huì)還應(yīng)該承擔(dān)起孵化、培育和促進(jìn)本地慈善事業(yè)的職能。

早期的研究從慈善會(huì)本身的職能出發(fā)，認(rèn)為慈善會(huì)雖然是社團(tuán)法人運(yùn)作但本質(zhì)上是基金會(huì)，因此慈善會(huì)的改革應(yīng)該往基金會(huì)方向轉(zhuǎn)換。的確現(xiàn)有部分省市的改革也嘗試將慈善會(huì)轉(zhuǎn)換為基金會(huì)，但更多的只是一套人馬兩塊牌子或者多塊牌子。這種轉(zhuǎn)換的不完全，關(guān)鍵還在于慈善會(huì)的基金會(huì)屬性只是其一，慈善會(huì)更為重要的是行業(yè)協(xié)會(huì)的屬性。受制于功能定位、歷史遺留等各種問(wèn)題，慈善會(huì)直接從法人形式上轉(zhuǎn)換為基金會(huì)存在很大的不確定性。以深圳市慈善會(huì)為例，從2010年開(kāi)始改革一直到現(xiàn)在，定位上轉(zhuǎn)換為“社區(qū)基金會(huì)”，但法人形式上的基金會(huì)也并未成立。大連、北京等地區(qū)新設(shè)立慈善基金會(huì)也并沒(méi)有理順兩者關(guān)系。因此，未來(lái)慈善會(huì)的改革不一定以法人形式為標(biāo)準(zhǔn)，更多的還是要看其實(shí)質(zhì)屬性。省市一級(jí)層面，由于《慈善法》的實(shí)施，各地都成立了社會(huì)團(tuán)體法人形式的慈善事業(yè)聯(lián)合會(huì)。同樣基于歷史原因，慈善聯(lián)合會(huì)不是從現(xiàn)有慈善會(huì)中改革出來(lái)而是另起爐灶。從這兩個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的政府職能來(lái)看，在一定程度上可能并不需要完全獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的兩塊牌子、兩套人馬。浙江省合并慈善會(huì)和慈善事業(yè)聯(lián)合會(huì)為浙江省慈善聯(lián)合總會(huì)可能是未來(lái)的一種趨勢(shì)。在區(qū)縣層級(jí)，從效率和功能角度出發(fā)，慈善會(huì)應(yīng)該是兼具基金會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)職能，并且一套人馬是足夠的。當(dāng)然，既往研究中沒(méi)有明確慈善會(huì)的基金會(huì)職能。從深圳BA 慈善會(huì)的案例，以及從慈善市場(chǎng)的公平性出發(fā)來(lái)看，慈善會(huì)應(yīng)該定位為弱的運(yùn)作型基金會(huì)。為了營(yíng)造整體性公平的慈善氛圍，慈善會(huì)承擔(dān)的應(yīng)該是政府社會(huì)保障的延伸部分內(nèi)容，即社會(huì)救助等高度依賴于資源且執(zhí)行基本依托行政系統(tǒng)的項(xiàng)目。從國(guó)際對(duì)比來(lái)看，慈善會(huì)扮演的是社區(qū)基金會(huì)①在美國(guó)法律的意義上，基金會(huì)（private foundation）是一個(gè)稅務(wù)概念并不是一種法人形式。的職能，即慈善會(huì)更應(yīng)該是一個(gè)服務(wù)平臺(tái)，具有統(tǒng)一籌款和服務(wù)的職能，而不是自己直接執(zhí)行項(xiàng)目。

功能定位上，慈善會(huì)應(yīng)該承擔(dān)起服務(wù)平臺(tái)、孵化平臺(tái)和傳播平臺(tái)的職能。從推動(dòng)社會(huì)治理體系現(xiàn)代化，尤其是推動(dòng)社會(huì)多元主體參與治理“共建、共治、共享”的角度來(lái)看，慈善會(huì)的第一重功能應(yīng)該是專業(yè)的慈善服務(wù)平臺(tái)。近年來(lái)隨著慈善體制改革的向前推進(jìn)，眾多慈善會(huì)都將冠名基金的設(shè)立作為資金募集新的增長(zhǎng)點(diǎn)。冠名基金的設(shè)立是慈善會(huì)放開(kāi)公募權(quán)，注重對(duì)捐贈(zèng)人、區(qū)域非公募慈善組織服務(wù)的標(biāo)志。服務(wù)平臺(tái)實(shí)際上是行業(yè)協(xié)會(huì)、樞紐型組織定位的體現(xiàn)。慈善會(huì)顯著的政府背景，資源籌集能力強(qiáng)甚至能夠獲得財(cái)政支持，這一系列特征使慈善會(huì)不是一般意義上的慈善組織。因此，除了特定的項(xiàng)目外，慈善會(huì)不適合參與競(jìng)爭(zhēng)而應(yīng)該承擔(dān)服務(wù)平臺(tái)的職能，做大做強(qiáng)區(qū)域慈善事業(yè)。

除了服務(wù)平臺(tái)，慈善會(huì)還應(yīng)該承擔(dān)孵化平臺(tái)的職能。在中國(guó)基層慈善組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中，各級(jí)慈善會(huì)無(wú)疑需要扮演關(guān)鍵角色。慈善會(huì)在中國(guó)各地區(qū)的高覆蓋度，具備向基層延伸的基礎(chǔ)條件；另一方面慈善會(huì)具備相對(duì)獨(dú)特的體制動(dòng)員能力。②胡小軍等：《基于案例的中國(guó)慈善會(huì)發(fā)展觀察報(bào)告》，載楊團(tuán)主編：《慈善藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)慈善發(fā)展報(bào)告（2019）》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2019年。以BA 慈善會(huì)為例，深圳整體無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是慈善行業(yè)的發(fā)展都位居全國(guó)前列。在這樣的環(huán)境下BA 區(qū)域慈善組織仍然相對(duì)欠缺，專業(yè)能力有待加強(qiáng)。BA 區(qū)慈善會(huì)通過(guò)公益慈善項(xiàng)目大賽打造孵化平臺(tái)。通過(guò)孵化平臺(tái)，一是促進(jìn)樞紐型慈善機(jī)構(gòu)的打造，充分發(fā)揮社會(huì)力量的作用；二是促進(jìn)公益人才建設(shè)，彌補(bǔ)區(qū)慈善會(huì)人手不足的問(wèn)題，帶動(dòng)公益人才培養(yǎng)；三是促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展，提高社會(huì)組織的專業(yè)性；四是創(chuàng)新社會(huì)問(wèn)題解決方式，有效解決BA 區(qū)社會(huì)民生問(wèn)題；五是擴(kuò)大公益創(chuàng)投的影響力，促進(jìn)公益領(lǐng)域的創(chuàng)新實(shí)踐，營(yíng)造濃厚的公益氛圍。

慈善會(huì)的第三個(gè)平臺(tái)職能應(yīng)該是“慈善文化”傳播平臺(tái)。慈善會(huì)在基層是地方民政推動(dòng)慈善事業(yè)的主要抓手。無(wú)論是慈善日的宣傳動(dòng)員，還是之前慈善會(huì)系統(tǒng)組織的“慈善月”“慈善獎(jiǎng)”等活動(dòng)都需要依托慈善會(huì)系統(tǒng)。從深圳BA 的案例來(lái)看，通過(guò)動(dòng)員媒體打造慈善傳播平臺(tái)，通過(guò)教育系統(tǒng)推動(dòng)慈善教育，以及打造慈善地標(biāo)、慈善空間等都以慈善會(huì)為抓手。在慈善整體氛圍欠缺的基層，慈善會(huì)傳播平臺(tái)的這一定位有助于區(qū)域整體慈善氛圍的形成。因此，整體來(lái)看慈善會(huì)應(yīng)該統(tǒng)籌協(xié)調(diào)承擔(dān)起服務(wù)平臺(tái)、孵化平臺(tái)和傳播平臺(tái)這三重職能。