勞動關(guān)系變化、勞動者需求與社會保險制度改革

封 進(jìn)

一、引言

世界銀行《2019 世界發(fā)展報告》以工作性質(zhì)的變革為主題，開啟了對“新工作”浪潮帶來的深遠(yuǎn)影響的討論。報告指出，平臺企業(yè)在拓展市場邊界、提供新就業(yè)機(jī)會的同時，也帶來新的挑戰(zhàn)。這其中如何為勞動者提供社會保險是焦點(diǎn)之一。①世界銀行：《2019 世界發(fā)展報告》，https://www.shihang.org/zh/publication/wdr2019。社會保險是勞動者權(quán)益的重要組成部分，旨在幫助社會成員應(yīng)對養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等帶來的收入沖擊。截至2018年底，世界上已有183 個國家和地區(qū)建立了社會保險制度。②數(shù)據(jù)來源：國際社會保障協(xié)會（ISSA）。從各國社會保險起源看，工業(yè)化、城市化和老齡化共同推動了一國社會保險的產(chǎn)生和發(fā)展，工業(yè)化時代生產(chǎn)組織方式下的雇傭關(guān)系對社會保險覆蓋面擴(kuò)大有不可忽視的作用。然而，隨著“平臺就業(yè)”“零工經(jīng)濟(jì)”等新就業(yè)形態(tài)迅速發(fā)展，傳統(tǒng)的社會保險安排已經(jīng)無法適應(yīng)勞動者需求。

近年來，國際組織和諸多文獻(xiàn)對如何為新就業(yè)形態(tài)勞動者提供社會保險做了廣泛討論，如國際社會保障協(xié)會和經(jīng)合組織都提出過以個人繳費(fèi)和個人賬戶為主、以稅收籌資和全民保障為主、平臺勞動者自愿參保、參照正規(guī)就業(yè)模式等多種方案，但尚未有可供參考的模式，也未形成明確的改革思路。①OECD,The Future of Social Protection: What Works for Non-standard Workers? 2018;Isabelle Daugareilh,"Social Protection and the Platform Economy: The Anomalous Approach of the French Legislator," International Social Security Review,2021,74(3-4).各國實(shí)踐中遇到諸多平臺用工中的勞資糾紛。例如2019年9月美國加州通過《加州零工經(jīng)濟(jì)法案》，明確了平臺就業(yè)是勞動關(guān)系，不是獨(dú)立的勞務(wù)承包關(guān)系。由此引起優(yōu)步（Uber）等平臺公司的聯(lián)合抵制。2020年加州通過公投，以多數(shù)票贊同平臺就業(yè)者為獨(dú)立承包商。此項(xiàng)爭議還在進(jìn)行中，說明相關(guān)制度和法律建設(shè)已落后于現(xiàn)實(shí)需求。

在我國，平臺企業(yè)是否需為勞動者提供社會保險取決于二者之間是否建立了勞動關(guān)系，在法律上體現(xiàn)為一種二元結(jié)構(gòu)，即二者之間若建立了勞動關(guān)系，則勞動者的社保權(quán)益就能得到法律保障，否則平臺企業(yè)并無義務(wù)提供社保。實(shí)踐中，平臺企業(yè)和勞動者之間以勞務(wù)合作關(guān)系為主，且在眾多法律糾紛案件中，判決結(jié)果大多否認(rèn)二者之間應(yīng)成立勞動關(guān)系。②參見澎湃新聞：《如何規(guī)制平臺與其工作者的法律關(guān)系》，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5009024。在理論探討中，學(xué)者們對于平臺企業(yè)與勞動者之間是否應(yīng)該簽訂勞動合同有很大爭議，存在否定說、肯定說和難以定性說三種觀點(diǎn)。③王倩：《共享經(jīng)濟(jì)用工中的勞動關(guān)系認(rèn)定理論研究綜述》，《中國勞動關(guān)系學(xué)院學(xué)報》2020年第 7 期。否定說基于平臺勞動者工作性質(zhì)，認(rèn)為勞動者和平臺之間缺乏從屬性，不符合傳統(tǒng)勞動關(guān)系的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。肯定說認(rèn)為即使平臺勞動者工作地點(diǎn)和時間較為靈活，但借助于信息化等現(xiàn)代管理手段，完全可以認(rèn)定平臺企業(yè)和勞動者之間的勞動關(guān)系。難以定性說認(rèn)為平臺就業(yè)屬于“從屬性勞動”和“自主性勞動”之間，可以認(rèn)定為勞務(wù)合作關(guān)系也可以認(rèn)定為勞動關(guān)系。2021年7月，人社部等八部門共同印發(fā)《維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》，提出了勞動者可以分為三類，即符合確立勞動關(guān)系的、不完全符合確立勞動關(guān)系的和自由職業(yè)者。

在此背景下，我國社會保險制度迫切需要進(jìn)一步改革，以適應(yīng)勞動者不同的就業(yè)身份。從我國社會保險制度改革歷程看，除了受人口老齡化、城市化因素推動外，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革、建設(shè)和諧社會、勞動關(guān)系法治化等進(jìn)程是不可忽視的推動力，體現(xiàn)出我國社會保險是國家治理的重要組成部分，以提升國民福利和國家現(xiàn)代化為制度建設(shè)的使命。④鄭功成：《面向2035年的中國特色社會保障體系建設(shè)——基于目標(biāo)導(dǎo)向的理論思考與政策建議》，《社會保障評論》2021年第1 期。我國在擴(kuò)大社會保障覆蓋面工作中取得卓越成就，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的中國特色社會保障體系框架已基本建立，2016年被國際社會保障協(xié)會授予 “社會保障杰出成就獎”。在勞動關(guān)系快速變化的新時期，我國社會保險制度和其他國家一樣面臨新挑戰(zhàn)，包括，如何提供基本的社會保險；如何在不同勞動關(guān)系類型之間進(jìn)行社會保險待遇的銜接；如何協(xié)調(diào)政府和市場功能，提供多支柱的社會保險等。

二、我國勞動關(guān)系改革對社會保險改革的推動

勞動關(guān)系是用人單位和勞動者之間在勞動過程中確立的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。⑤參見《中華人民共和國勞動法》（1994年7月頒布，2009年8月第一次修正，2018年12月第二次修正）。在我國，社會保險改革和勞動關(guān)系改革經(jīng)常同時發(fā)生，勞動關(guān)系變化推進(jìn)了社會保險改革，社會保險改革又促進(jìn)了勞動者權(quán)益的完善。

（一）上世紀(jì)80年代勞動用工改革背景下的社會保險制度雛形

上世紀(jì)80年代初，勞動者就業(yè)由國家分配。用人單位無自主選擇員工或辭退員工的權(quán)利。企業(yè)主要采用“固定工”的用工制度，并由企業(yè)提供養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療等方面的勞動保險。這種僵硬的用工制度與企業(yè)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的改革目標(biāo)之間的矛盾日益明顯。為順應(yīng)改革開放的時代要求，1986年國務(wù)院發(fā)布《國營企業(yè)實(shí)行勞動合同制暫行規(guī)定》，出現(xiàn)了“合同工”。這一規(guī)定被視為新中國勞動用工制度的首次重大改革。

“合同工”與老體制下的“固定工”都屬正式員工，但在社會保障方面適用不同的規(guī)定。企業(yè)對固定工實(shí)行的是1951年頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》，員工在出現(xiàn)退休、疾病、生育、傷殘和死亡等事項(xiàng)或風(fēng)險時，企業(yè)負(fù)責(zé)提供基本保障待遇，且由企業(yè)繳納勞動保險金，員工不需繳費(fèi)。該條例在1953、1958 和1978年分別做了修訂，主要調(diào)整的是待遇水平，員工不繳費(fèi)的模式一直未變。其勞動保險待遇較高，給國有企業(yè)經(jīng)營帶來很大壓力。但這種待遇僅限于員工，合同工則無法享受這樣的待遇。為解決合同工的社保問題，1986年我國建立了《勞動合同制職工的社會保險制度》和《國營企業(yè)職工待業(yè)保險制度》。國家對勞動合同制職工養(yǎng)老保險實(shí)行社會統(tǒng)籌，由企業(yè)與勞動合同工共同繳費(fèi)。當(dāng)時總繳費(fèi)率為18%，其中企業(yè)繳15%，個人繳3%。待業(yè)保險則由企業(yè)按照職工工資的1%繳費(fèi)，失業(yè)人員可以領(lǐng)取每月40 元的待業(yè)金，為平均工資的25%。1986年參加這兩項(xiàng)社會保險的人數(shù)已經(jīng)分別達(dá)到1200 萬人和6000 萬人。①鄭國綺等：《中國的勞動工資制度：歷史、現(xiàn)狀及改革途徑》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動態(tài)》1992年第12 期。

隨著改革深入，勞動保險參保從國有企業(yè)員工擴(kuò)大到非國有企業(yè)員工。為促進(jìn)不同所有制企業(yè)公平競爭，減輕國有企業(yè)歷史負(fù)擔(dān)，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體制率先進(jìn)行改革。1991年6月國務(wù)院做出了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，改變了養(yǎng)老保險完全由國家和企業(yè)包辦的做法，實(shí)行國家、企業(yè)、個人三方共同負(fù)擔(dān)，員工也需繳費(fèi)。這標(biāo)志著我國勞動保險從企業(yè)統(tǒng)籌全面走向社會統(tǒng)籌。

這一時期的社會保險尚處于探索階段，以養(yǎng)老保險社會化改革為主要內(nèi)容。

（二）1995年后《勞動法》的實(shí)施與社會保險制度的建立

1995年1月1日《中華人民共和國勞動法》正式實(shí)施。這是我國第一個勞動法，開啟了勞動關(guān)系法治化進(jìn)程。其中一個重要改革是統(tǒng)一企業(yè)用工制度，改變“固定工”和“合同工”并存的模式，推行全員勞動合同制。1995年《勞動法》標(biāo)志著鐵飯碗的打破，同時明確了保護(hù)勞動者權(quán)益的宗旨，包括了勞動合同期限、合同終止條件、工作時間和休息休假、勞動保護(hù)和勞動條件、勞動報酬等一系列對勞動者保護(hù)的條款。在第九章專門制定了“社會保險和福利”條款，正式提出“國家發(fā)展社會保險事業(yè)、建立社會保險制度、設(shè)立社會保險基金、使勞動者在年老、患病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得幫助和補(bǔ)償”。這從立法上明確了建立養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險五大社會保險的要求。

此后，我國陸續(xù)改革和完善了各社會保險項(xiàng)目，形成了五大險種齊全的社會保險制度。在養(yǎng)老保險方面，國務(wù)院于1997年頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》（97年26 號文件），于2005年頒布《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的決定》（05年38 號文件）。這兩個文件奠定了我國企業(yè)職工養(yǎng)老保險繳費(fèi)規(guī)則、待遇給付規(guī)則和統(tǒng)賬結(jié)合的運(yùn)行機(jī)制。之后，個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶的繳費(fèi)率及養(yǎng)老金待遇水平歷經(jīng)多次調(diào)整，但統(tǒng)賬結(jié)合的運(yùn)行機(jī)制始終未變。在醫(yī)療保險方面，國務(wù)院于1998年頒布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》（98年44 號文件）。在失業(yè)保險方面，國務(wù)院于1999年1月頒布《失業(yè)保險條例》，正式使用“失業(yè)保險“一詞。在工傷保險方面，1996年8月原勞動部頒布的《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》，是中國首次嘗試編纂工傷保險相關(guān)事宜的法律。國務(wù)院于2003年4月出臺了《工傷保險條例》，制定了一套全面的工傷補(bǔ)償規(guī)則。在生育保險方面，繼續(xù)實(shí)行原勞動部于1994年頒布的《企業(yè)職工生育保險試行辦法》。為加強(qiáng)和規(guī)范社會保險費(fèi)征繳工作，保障社會保險金的發(fā)放，1999年國務(wù)院常務(wù)會議通過了《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》。

（三）2008年后《勞動合同法》和2011年《社會保險法》實(shí)施與社會保險覆蓋面擴(kuò)大

加入世貿(mào)組織后我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，但勞資糾紛事件也日益增加。為和諧勞動關(guān)系，2007年6月全國人民代表大會常務(wù)委員會通過了《勞動合同法》，并于2008年1月1日實(shí)施。該法又稱“新勞動法”。新勞動法基于勞動者在勞資關(guān)系中的弱勢地位，更加側(cè)重于保護(hù)勞動者權(quán)益。與1995年推出的“老勞動法”相比，主要有兩個方面的改進(jìn)：一是增加了對用人單位的約束，加大了企業(yè)違法成本，例如推行無固定期限合同、規(guī)定對試用期勞動者的工資和福利的保護(hù)、提出勞動者和企業(yè)可隨時解除合同的幾種情況等；二是擴(kuò)大了適用范圍，新勞動法同樣適用于非全日制用工和勞務(wù)派遣工，明確了對勞務(wù)派遣人員的勞動報酬和社會保險的保護(hù)。

與此同時，歷經(jīng)15年探索的《社會保險法》在2010年10月由全國人大常委會通過，于2011年7月1日實(shí)施?！渡鐣ｋU法》要求企業(yè)必須為簽訂勞動合同的勞動者參保并繳納社會保險費(fèi)，加大了對用人單位未按時足額繳納社會保險費(fèi)的處罰力度，明確了廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的方針，指出社會保險水平應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)?！渡鐣ｋU法》為《勞動合同法》中社會保險條款的實(shí)施提供了進(jìn)一步的法律保障。采用企業(yè)層面數(shù)據(jù)的研究表明，《社會保險法》實(shí)施顯著提高了企業(yè)實(shí)際繳費(fèi)率，同時也提升了勞動力成本。①許紅梅、李春濤：《勞動保護(hù)、社保壓力與企業(yè)違約風(fēng)險——基于〈社會保險法〉實(shí)施的研究》，《金融研究》2020年第3 期。

這一時期城鎮(zhèn)職工社會保險對各類勞動者的覆蓋有了大幅提升。以參保職工占城鎮(zhèn)就業(yè)人員比重看，職工養(yǎng)老保險覆蓋面從2000年的45%，提升到2011年的60%，之后一直處于上升趨勢，2020年到達(dá)71%。職工醫(yī)療保險覆蓋面由2000年的13%，提升到2011年的53%，2020年達(dá)到55%。生育保險和工傷保險是兩項(xiàng)覆蓋面擴(kuò)大最為迅速的險種，2000年分別為13%和19%，2011年分別為49%和39%，2020年分別增加到51%和58%。失業(yè)保險目前是覆蓋面最低的險種，2000年為45%，到2011年為40%，2020年為47%。也有文章采用參保職工占第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員比重度量社會保險覆蓋面，呈現(xiàn)出類似的結(jié)果。①何文炯：《數(shù)字化、非正規(guī)就業(yè)與社會保障制度改革》，《社會保障評論》 2020年第4 期。

圖1 2000—2020 城鎮(zhèn)職工社會保險覆蓋率（參保職工占城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的比重〈%〉）

《社會保險法》還明確了農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度的建立與完善，使得單位職工和退休人員之外的社會成員也可享受社會保險。這主要包括農(nóng)業(yè)就業(yè)人員和農(nóng)村居民、城市中的靈活就業(yè)群體、自我雇傭者以及其他未被職工社會保險覆蓋的群體。靈活就業(yè)或自雇的勞動者也可以選擇參加職工養(yǎng)老或醫(yī)療保險。2010年以來，這兩項(xiàng)保險參保人數(shù)增長迅速，2020年居民養(yǎng)老保險和居民醫(yī)療保險參保人數(shù)分別為5.42 億和10.17 億。②數(shù)據(jù)來源：《2020年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報》和《2020年醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)快報》。

（四）2019年以來新就業(yè)形態(tài)的發(fā)展對社會保險制度改革提出新要求

新就業(yè)形態(tài)是指依托于互聯(lián)網(wǎng)獲得的就業(yè)機(jī)會，常見的職業(yè)包括快遞員、外賣騎手、網(wǎng)約車司機(jī)等，其他含義類似的表達(dá)還有“靈活就業(yè)””平臺就業(yè)””共享經(jīng)濟(jì)”“零工經(jīng)濟(jì)”等。在數(shù)字化和平臺經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的時代，新就業(yè)形態(tài)勞動者數(shù)量激增。新冠疫情加劇了社會大眾對新就業(yè)形態(tài)勞動者提供服務(wù)的需求。到2021年8月，我國外賣送餐員達(dá)770 萬人，網(wǎng)約車駕駛員超過351 萬人。

新就業(yè)形態(tài)區(qū)別于傳統(tǒng)就業(yè)的雇主-雇員關(guān)系，給新就業(yè)形態(tài)下勞動者的權(quán)益保障帶來障礙。新就業(yè)形態(tài)的特征之一是用工方式多樣性。除了少數(shù)有勞動合同外，雇主用工普遍采用勞務(wù)派遣、外包和眾包模式。勞動者入職手續(xù)寬松，只需在平臺注冊、通過審核就可以工作。特征之二是用工靈活性高。勞動者自主決定是否接單，沒有固定工作場所和固定工作時間，可以采用全職或兼職，而且可以同時為多家平臺工作，有多個雇主。特征之三是勞動者對報酬缺乏談判能力。平臺企業(yè)基于算法計(jì)算勞動報酬、制定服務(wù)價格、提成比例等，勞動者只能遵守平臺企業(yè)制定的規(guī)則。這些特征使得雇傭關(guān)系虛擬化、松散化，勞動者對于雇主而言缺乏“勞動從屬性”“人格從屬性”“經(jīng)濟(jì)從屬性”“組織從屬性”等建立勞動關(guān)系的要素，無法用傳統(tǒng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)確立勞動關(guān)系。①涂永前：《零工群體勞動權(quán)益保護(hù)研究：域外實(shí)踐及我國的應(yīng)對》，《政法論叢》2021年第13 期。另一方面，我國法律規(guī)定，若不建立勞動關(guān)系，則勞動者權(quán)益就無法得到《勞動合同法》、《社會保險法》等法律保障。

為保障新就業(yè)形態(tài)下勞動者權(quán)益，2021年7月，人社部等八部門共同印發(fā)《維護(hù)新就業(yè)形態(tài)勞動者勞動保障權(quán)益的指導(dǎo)意見》（簡稱“指導(dǎo)意見”）。“指導(dǎo)意見”將新業(yè)態(tài)勞動者分為三種：一是符合確立勞動關(guān)系情形的，雙方應(yīng)當(dāng)訂立勞動合同；二是不完全符合確立勞動關(guān)系情形的，雙方應(yīng)訂立書面協(xié)議，合理確定企業(yè)與勞動者的權(quán)利義務(wù)；三是個人依托平臺自主開展經(jīng)營活動、從事自由職業(yè)的，按照民法調(diào)整雙方權(quán)利義務(wù)。其中“不完全符合確立勞動關(guān)系情形的新就業(yè)形態(tài)勞動者”是一個新概念，權(quán)衡了雇主用工成本和新就業(yè)形態(tài)用工特征，可以認(rèn)為是雇傭關(guān)系的一項(xiàng)創(chuàng)新。

按照“指導(dǎo)意見”，首先需要確定勞動者就業(yè)身份，由此便于明確相應(yīng)的社會保險安排。在第一種簽訂勞動合同的情況下，企業(yè)有義務(wù)為勞動者提供職工社會保險；在第三種勞動者為自由職業(yè)身份下，企業(yè)不需要提供社保；但第二種在不完全勞動關(guān)系下，企業(yè)不必然為勞動者提供社保，但勞動者如何參加社會保險，仍有很大討論空間。這正是新就業(yè)形態(tài)對社會保險制度變革的需求和挑戰(zhàn)。

三、新就業(yè)形態(tài)勞動者對社會保險的需求

社會保險的初衷是為幫助勞動者抵御各種風(fēng)險，是勞動者權(quán)益的重要組成部分。但社會保險不是勞動者權(quán)益的全部，而且社會保險對勞動者的保護(hù)程度依賴于其他勞動者權(quán)益的完善?；谛戮蜆I(yè)形態(tài)勞動者的特征，社會保險對其福利的影響還需要深入考察。

（一）新就業(yè)形態(tài)勞動者對社會保險需求的差異性

新就業(yè)形態(tài)勞動者工作的自主性和靈活性導(dǎo)致他們對社會保險需求與傳統(tǒng)就業(yè)者不一樣。新業(yè)態(tài)就業(yè)的重要吸引力是勞動者有更多空間和時間上的自由，可以自由選擇工作地點(diǎn)、時間、平臺等。一項(xiàng)大樣本數(shù)據(jù)調(diào)查表明，有31.7%的騎手之前是在制造業(yè)和建筑業(yè)工作，離開傳統(tǒng)行業(yè)的主要原因中選擇“收入不足”的占54.4%，選擇“工作時間較長或者不自由”的占30.1%”；從事新就業(yè)形態(tài)的理由中選擇“門檻低”的占44%、選擇“時間自由”的占41.5%、“選擇工作關(guān)系”簡單的占29.5%。②本節(jié)數(shù)據(jù)來自美團(tuán)研究院2021年7月發(fā)布的報告《騎手職業(yè)特征與工作滿意度影響因素分析》。如果采用完全勞動合同，提供職工社會保險，這種靈活性就要大為下降，每周的工作時間會有上下限，不能隨意停工，不能同時為不同平臺工作等。對希望獲得更多自由支配權(quán)的勞動者而言，完全勞動合同不一定符合他們的偏好。

我國養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險都有職工和居民兩類（以下簡稱“職?！焙汀熬颖！薄Ｂ毐Ｖ械酿B(yǎng)老保險和醫(yī)療保險繳費(fèi)率比較高，分別為24%（雇主16%+雇員8%）和8%（雇主6%+雇員2%），而居保的繳費(fèi)水平要低很多，而且繳費(fèi)中政府補(bǔ)貼占比超過三分之二。職保的養(yǎng)老平均繳費(fèi)水平是居保的15 倍。當(dāng)然，職保的養(yǎng)老金待遇也要高很多，平均看是居保養(yǎng)老金待遇的約20 倍。如果可選擇，并不是所有人都會選擇參加職保。對很多年輕勞動者來講，他們當(dāng)前面臨結(jié)婚、生育、購房等壓力，恐怕更愿意選擇繳費(fèi)負(fù)擔(dān)比較輕的居保。從參保數(shù)據(jù)看，以養(yǎng)老保險為例，2020年職保參保人數(shù)為4.56 億人，居保參保人數(shù)為5.42 億人，全國有超過一半的參保者參加的是居保。①本節(jié)數(shù)據(jù)來源于《2020年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報》。

進(jìn)一步就非農(nóng)就業(yè)者而言，2018年中國家庭追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)顯示（表1），非農(nóng)自雇和受雇的勞動者比較，前者參加居民養(yǎng)老保險的人數(shù)占比要高于參加職工養(yǎng)老保險的占比。在非農(nóng)受雇勞動者中，有相當(dāng)大比例的勞動者是正規(guī)就業(yè)，參加職工養(yǎng)老保險的比例較高。非農(nóng)自雇的參保則很大程度反映勞動者的個人選擇。從勞動者分年齡參保差異更可看出個體選擇，隨著勞動者年齡增加，對養(yǎng)老保險需求增加，參保率增加。但非農(nóng)自雇群體中，46 歲以下群體二者的差距要大于46 歲以上的群體，說明越年輕的群體在參保選擇上越傾向于選擇居民養(yǎng)老保險。

表1 不同類型勞動者養(yǎng)老保險參保率（%）

資料來源：根據(jù)中國家庭追蹤調(diào)查（CFPS）2018年數(shù)據(jù)整理。注：樣本為16 歲以上、退休年齡以下且為非在讀學(xué)生的個體。先根據(jù)工作性質(zhì)區(qū)分樣本，在每一類工作性質(zhì)樣本中，再分為未參保、參加職工養(yǎng)老保險和參加居民樣本保險三種情況，計(jì)算每種情況在該類工作性質(zhì)樣本中的占比。

另一方面，新就業(yè)形態(tài)勞動者當(dāng)前最迫切的需求是工傷保險或職業(yè)傷害方面的保障。新就業(yè)形態(tài)工作風(fēng)險高，一旦遭遇人身傷害風(fēng)險，缺乏工傷認(rèn)定程序，對于遭受的損失缺乏明確的風(fēng)險分擔(dān)措施，勞動者需要支付高昂的治療費(fèi)用，而且還將面臨停工造成的收入沖擊。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，70%左右的騎手最擔(dān)心的是交通安全問題，但他們絕大多數(shù)人并沒有企業(yè)提供的工傷保險，自己也沒有渠道參加工傷保險。中國新就業(yè)形態(tài)研究中心2021年的一項(xiàng)調(diào)查顯示，外賣騎手的工傷保險參保率僅為14.3%。實(shí)踐中，有一些企業(yè)和商業(yè)保險公司合作提供雇主責(zé)任險、意外傷害險等產(chǎn)品。這是十分有益的嘗試，但屬探索階段，對企業(yè)也未有強(qiáng)制購買要求。

需要指出的是，對勞動者而言社會保險不是免費(fèi)午餐。社會保險由雇主和雇員共同繳費(fèi)，為員工提供社會保險增加了企業(yè)的用工成本，但企業(yè)并不會完全承擔(dān)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，企業(yè)可將部分繳費(fèi)以降低工資的形式轉(zhuǎn)嫁給員工。已有一些文獻(xiàn)討論了我國企業(yè)轉(zhuǎn)嫁社保繳費(fèi)的能力，發(fā)現(xiàn)企業(yè)或多或少可以將單位繳費(fèi)以降低工資的方式轉(zhuǎn)嫁給員工。對于技能越低的員工，企業(yè)轉(zhuǎn)嫁社保繳費(fèi)的能力越強(qiáng)。①封進(jìn)：《社會保險對工資的影響——基于人力資本差異的視角》，《金融研究》2014年第7 期。而且，用中國數(shù)據(jù)的研究指出繳費(fèi)水平上升會減少企業(yè)對勞動力需求，影響到員工就業(yè)。②許紅梅、李春濤：《勞動保護(hù)、社保壓力與企業(yè)違約風(fēng)險——基于〈社會保險法〉實(shí)施的研究》，《金融研究》2020年第 3 期；唐玨、封進(jìn)：《社會保險繳費(fèi)對企業(yè)資本勞動比的影響——以21世紀(jì)初省級養(yǎng)老保險征收機(jī)構(gòu)變更為例》，《經(jīng)濟(jì)研究》2021年第11 期；馬雙等：《養(yǎng)老保險企業(yè)繳費(fèi)對員工工資、就業(yè)的影響分析》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》2014年第2 期。采用我國規(guī)模以上企業(yè)1998—2007年中制造業(yè)數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，社保繳費(fèi)會降低員工工資，企業(yè)繳費(fèi)比例上升1 個百分點(diǎn)，員工工資和福利兩項(xiàng)加總將下降0.7%。對國外的研究也有類似的發(fā)現(xiàn)。③Adriana D.Kugler,et al.,"Labor Market Eff ects of Payroll Taxes in Developing Countries: Evidence from Colombia,"Economic Development and Cultural Change,2009,57(2)；Emmanuel Saez,et al.,"Payroll Taxes,Firm Behavior,and Rent Sharing: Evidence from a Young Workers' Tax Cut in Sweden," American Economic Review,2019,109(5)?；跉W洲國家1978、1981、1984 和1988年數(shù)據(jù)的研究結(jié)果類似，企業(yè)可轉(zhuǎn)嫁工薪稅的一半以上；使用美國20世紀(jì)80年代若干勞動力成本較高行業(yè)的數(shù)據(jù)分析展示85%的工薪稅實(shí)際上是由員工承擔(dān)，員工工資相應(yīng)下降；哥倫比亞20世紀(jì)90年代大幅提高工薪稅，大約有14%—23%的工薪稅以降低工資的形式轉(zhuǎn)嫁給了工人。因此，如果一味強(qiáng)調(diào)新就業(yè)形態(tài)的雇主為勞動者提供目前的職工社保，勞動者工資報酬會下降，對于容易被替代的勞動者，工資下降會更多。另一方面還可能導(dǎo)致企業(yè)減少雇傭人數(shù)，減少勞動者就業(yè)機(jī)會。例如，2021年3月西班牙頒布“騎手法”，明確外賣平臺的騎手的雇員地位，公司為他們繳納社保，結(jié)果導(dǎo)致工資下降，平臺撤資，引發(fā)新的不滿。

（二）新就業(yè)形態(tài)勞動者對多維度勞動者權(quán)益的訴求

社保是比較容易度量的勞動者權(quán)益，但新就業(yè)形態(tài)勞動者對社保之外其他維度的勞動者權(quán)益也有很高訴求。這有如下幾方面。首先，勞動者希望對于就業(yè)身份有選擇權(quán)。平臺常用的方法是用“勞務(wù)合同”替代“勞動合同”規(guī)避雇主責(zé)任，勞務(wù)合同是“提供勞務(wù)的一方為接受勞務(wù)的一方提供服務(wù)的合同”，勞動者和企業(yè)只存在財產(chǎn)關(guān)系，沒有人身關(guān)系，勞動者沒有社保、帶薪休假、最低工資、工傷賠償?shù)葐T工福利。其次，勞動者需要獲得公平的工資報酬。當(dāng)下勞動者談判能力弱，不得不接受平臺企業(yè)制定的規(guī)則，服從于大數(shù)據(jù)派單、復(fù)雜的計(jì)件費(fèi)用公式和獎懲辦法。這些規(guī)則提高了勞動者效率，讓他們承受了超高的勞動強(qiáng)度，但好處主要是企業(yè)獲得。①謝富勝、吳越：《零工經(jīng)濟(jì)是一種勞資雙贏的新型用工關(guān)系嗎》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2019年第5 期。再次，勞動者希望有公正的考核標(biāo)準(zhǔn)。目前平臺對勞動者考核標(biāo)準(zhǔn)苛刻，導(dǎo)致勞動者被迫工作時間過長、工作穩(wěn)定性差、被迫接受不合理的抽成比例。

由此政策安排需要對勞動者權(quán)益做出全面、明確的規(guī)定。在勞動時間方面，從法律上明確平臺企業(yè)需科學(xué)確定工作時長和勞動強(qiáng)度，嚴(yán)格監(jiān)管以沖單獎勵等各種方式誘導(dǎo)勞動者過度工作的方式。在工資報酬方面，需要規(guī)范合同內(nèi)容，比如明確限定最低工時數(shù)、限制隨意變化合同內(nèi)容；平臺就業(yè)勞動者難以適用最低工資政策，合同需要確定合理的勞動報酬，包括計(jì)件單價、抽成比例、超時工作補(bǔ)償?shù)?。②劉善仕等：《在線勞動平臺算法管理：理論探索與研究展望》，《管理世界》2022年第2 期。可以由行業(yè)內(nèi)企業(yè)、工會組織和行業(yè)主管部門一起，根據(jù)當(dāng)?shù)厣钏?、平均工資水平、平均工作時間等情況，確定工資標(biāo)準(zhǔn)，為勞動者提供收入保障。在權(quán)益維護(hù)方面，應(yīng)通過工會聯(lián)合會構(gòu)建企業(yè)和勞動者的溝通渠道和平等協(xié)商機(jī)制，審核勞動者和平臺企業(yè)簽署的合同類型與基本條款，幫助勞動者維護(hù)自身基本權(quán)益。事實(shí)上，如果其他權(quán)益可以更好完善，社會保險方面的矛盾也將隨之緩和。

四、就業(yè)形態(tài)多樣化下社會保險改革探討

（一）在明確企業(yè)責(zé)任的基礎(chǔ)上，給予勞動者選擇就業(yè)身份的權(quán)利

新就業(yè)形態(tài)的勞動關(guān)系和社會保險之間都應(yīng)更為靈活。我國2021年的“指導(dǎo)意見”已經(jīng)區(qū)分了完全勞動關(guān)系、不完全勞動關(guān)系和自由職業(yè)三種情況，并明確了企業(yè)在每一類勞動關(guān)系中的社保責(zé)任。接下來的問題主要是有兩個，一是如何確定勞動者屬于哪種勞動關(guān)系，二是如何保障不同勞動關(guān)系勞動者獲得所需的社會保險。

對于勞動關(guān)系選擇，建議由企業(yè)在承諾履行事先規(guī)定的基本責(zé)任義務(wù)的基礎(chǔ)上提出邀約，讓勞動者自由選擇。賦予勞動者選擇權(quán)是維護(hù)勞動權(quán)益的表現(xiàn)，可以滿足不同勞動者的需求，提升各類勞動者福利。理論上，技能水平相對較高、市場急需的人才，他們的工資報酬較高且較為穩(wěn)定，企業(yè)和勞動者共同選擇的結(jié)果很可能是采用完全勞動關(guān)系。企業(yè)提供城鎮(zhèn)職工社會保險，勞動者自身也按照城鎮(zhèn)職工社會保險個人繳費(fèi)規(guī)定繳費(fèi)。那些更看重工作自由度和靈活性的勞動者更可能選擇自由職業(yè)身份，按照現(xiàn)行規(guī)定自愿參加基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險。大部分新就業(yè)形態(tài)的勞動者對于養(yǎng)老和醫(yī)療的需求尚不迫切，參加職工社會保險的繳費(fèi)率對他們而言負(fù)擔(dān)較重。另一方面企業(yè)也無力承擔(dān)眾多新就業(yè)形態(tài)勞動者的社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，因而他們會和企業(yè)形成不完全勞動關(guān)系。

（二）重點(diǎn)完善不完全符合確立勞動關(guān)系的勞動者的工傷保險

完善不完全勞動關(guān)系下的社保安排需要緊密聯(lián)系勞動者需求。正如“指導(dǎo)意見”指出的，首先要“放開靈活就業(yè)人員在就業(yè)地參加基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險的戶籍限制，做到應(yīng)保盡?！?。如上文所述，我國的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險有職工和居民兩種制度，基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，勞動者在養(yǎng)老和醫(yī)療保險方面可以有基本保障。但并非所有人都希望參加繳費(fèi)水平更高的職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險。另一方面，即使是不完全勞動關(guān)系，也應(yīng)能明確在工作時間、工資報酬確定規(guī)則、工傷補(bǔ)償?shù)确矫娴膬?nèi)容，并由工會或工會聯(lián)合體監(jiān)督合同的執(zhí)行。

不完全勞動關(guān)系勞動者的工傷補(bǔ)償是迫切需要解決的問題，政策部門和企業(yè)需合作探索各種形式的工傷保險。具體可考慮以下兩種方案。

方案一，允許不完全勞動關(guān)系的新就業(yè)形態(tài)勞動者單獨(dú)參保企業(yè)職工社會保險中的工傷保險，保費(fèi)按現(xiàn)行工傷保險制度規(guī)定確定，依據(jù)精算原則，根據(jù)各企業(yè)的出險歷史數(shù)據(jù)，確定差異性浮動費(fèi)率。平臺公司有義務(wù)參保，并繳納保費(fèi)。根據(jù)當(dāng)前工傷保險單位繳費(fèi)率，最高不到社平工資的2%，大多數(shù)只有0.5%左右，因而企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)并不重。對于選擇自由職業(yè)身份的勞動者，也可放開工傷保險的參保資格，以社平工資作為繳費(fèi)基數(shù)，費(fèi)率根據(jù)其歷史數(shù)據(jù)確定。我國2020年城鎮(zhèn)職工社會保險中的工傷保險參保人數(shù)2.76 億人，而同期職工基本養(yǎng)老保險參保職工為3.29 億人，工傷保險參保人數(shù)占職工養(yǎng)老保險的81%，主要因?yàn)楣ｋU未向靈活就業(yè)人員開放。①數(shù)據(jù)來源：《2020年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報》。

方案二，開展新就業(yè)形態(tài)職業(yè)傷害保障試點(diǎn)。這一事項(xiàng)已納入2022年政府工作報告中。職業(yè)傷害保障由企業(yè)聯(lián)合商業(yè)保險公司共同推出，企業(yè)有義務(wù)為新就業(yè)形態(tài)勞動者購買此類保險。對勞動者而言，可明顯提升他們抵御風(fēng)險的能力；對保險公司而言，職業(yè)傷害出險有一定概率，賠付額可核算，屬于可保風(fēng)險；對平臺企業(yè)而言，采用團(tuán)體險方式，可降低保費(fèi)，帶來的費(fèi)用負(fù)擔(dān)并不重。在保障設(shè)計(jì)上應(yīng)與現(xiàn)行工傷保險制度框架密切相關(guān)。其中核心應(yīng)包括，（1）確定費(fèi)率，通常采用浮動費(fèi)率，根據(jù)每個用人單位上一年賠付支出、工傷發(fā)生率等情況，確定企業(yè)工傷保險費(fèi)率。用人單位的職業(yè)安全保障工作做得越好，其具體適用的費(fèi)率檔次就越低；反之，就有可能調(diào)高其適用的費(fèi)率檔次。（2）確定工傷賠償程序，需要明確工傷認(rèn)定、核實(shí)、賠償或訴訟等程序。（3）確定補(bǔ)償待遇，賠償由保險公司承擔(dān)，通常包括醫(yī)療補(bǔ)償、治療期間的工時損失補(bǔ)償、殘疾補(bǔ)償、幸存者補(bǔ)貼、喪葬補(bǔ)貼、傷害補(bǔ)貼和護(hù)理津貼等，也可以只選擇補(bǔ)償其中的幾項(xiàng)。

（三）促進(jìn)不同勞動關(guān)系類型之間社會保險待遇的銜接

社會保險安排也需要考慮到新就業(yè)形態(tài)勞動者的勞動關(guān)系的動態(tài)性，能夠在勞動關(guān)系發(fā)生變化時，社會保險可順利轉(zhuǎn)換。這里涉及的主要是繳費(fèi)累積較多、繳費(fèi)和待遇權(quán)益間隔時間較長的養(yǎng)老保險。事實(shí)上，人社部2014年7月頒布的《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》已經(jīng)有明確規(guī)定，①該辦法第三條規(guī)定，“參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險人員，達(dá)到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險法定退休年齡后，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費(fèi)年限滿15年（含延長繳費(fèi)至15年）的，可以申請從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，按照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險辦法計(jì)發(fā)相應(yīng)待遇；城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險繳費(fèi)年限不足15年的，可以申請從城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，待達(dá)到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險規(guī)定的領(lǐng)取條件時，按照城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法計(jì)發(fā)相應(yīng)待遇?！睉?yīng)進(jìn)一步落實(shí)居民基本養(yǎng)老保險和職工基本養(yǎng)老保險之間的銜接，由此有助于勞動者在不同勞動關(guān)系之間的轉(zhuǎn)換。比如，不完全符合勞動關(guān)系的勞動者若之后變?yōu)榉蟿趧雨P(guān)系的，只要滿足15年繳費(fèi)年限，他們繳納的居民養(yǎng)老保險可并入職工養(yǎng)老保險個人賬戶。

但現(xiàn)行政策下，兩種養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)換對參保人待遇的影響具有非對稱性。如果是從居民養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)入職工養(yǎng)老保險，則居民養(yǎng)老保險的個人賬戶余額可直接與職工養(yǎng)老保險個人賬戶對接，對參保人而言幾乎沒有損失。但如果參加職工養(yǎng)老保險不滿15年，再轉(zhuǎn)為居民養(yǎng)老保險，就要面臨損失。按現(xiàn)行政策，如果在職工養(yǎng)老保險繳費(fèi)無法滿足15年的要求，只能將個人賬戶轉(zhuǎn)為居民養(yǎng)老保險個人賬戶，不能享受統(tǒng)籌賬戶待遇。雖然他在職工養(yǎng)老的繳費(fèi)年限，可合并累加計(jì)算為居民養(yǎng)老的繳費(fèi)年限，但仍然損失了統(tǒng)籌賬戶的繳費(fèi)。這一政策規(guī)定實(shí)際上不鼓勵新就業(yè)形態(tài)勞動者從完全勞動關(guān)系轉(zhuǎn)為不完全勞動關(guān)系。為此，需要重新考慮兩種制度銜接時單位繳費(fèi)部分在統(tǒng)籌賬戶的轉(zhuǎn)移規(guī)則，將統(tǒng)籌賬戶的繳費(fèi)根據(jù)繳費(fèi)年限部分可進(jìn)入居民養(yǎng)老個人賬戶，充分保障勞動者所積累的權(quán)益。

（四）建設(shè)多支柱、保障公平的具有中國特色的社會保險制度

從總量看，我國在養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險支出水平已經(jīng)與發(fā)達(dá)國家相當(dāng)。以養(yǎng)老保險為例，我國養(yǎng)老金支出水平占GDP 比重2020年為5.68%，已經(jīng)高于老齡化程度更高的澳大利亞、以色列、愛爾蘭、智利和韓國等（圖2）。②封進(jìn)等：《積極應(yīng)對人口老齡化與公共財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整》，《學(xué)術(shù)前沿》2021年第5 期。但從不同人群享受的養(yǎng)老待遇看，仍有很大差別。2020年職工養(yǎng)老保險人均養(yǎng)老金水平是居民養(yǎng)老保險的約20 倍。這兩種養(yǎng)老保險基金收入中均有財政補(bǔ)貼。2020年財政對基本養(yǎng)老保險補(bǔ)貼共為9406 億元，其中6238 億元補(bǔ)貼給了職保，2968 億元補(bǔ)貼給了居保。醫(yī)療保險中職工醫(yī)療保險的人均支出水平是居民醫(yī)療保險的約5 倍，2020年財政對基本醫(yī)療保險補(bǔ)貼6066 億元，其中196 億元補(bǔ)貼給職保，5798 億元補(bǔ)貼給居保。③數(shù)據(jù)來源：《2020年全國一般公共預(yù)算支出決算》。

圖2 我國養(yǎng)老保險支出水平的國際比較

工作性質(zhì)改變和就業(yè)形態(tài)多樣化是大勢所趨。從社會保險發(fā)展方向看，需要提供與工作性質(zhì)不相關(guān)的保障，形成待遇統(tǒng)一的基礎(chǔ)支柱，提升基本保障的公平性。④鄭功成：《中國醫(yī)療保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——病有所醫(yī)及其發(fā)展路徑》，《東岳論叢》2010年第10 期?；A(chǔ)支柱適用于覆蓋面較大的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險這兩個項(xiàng)目。早在2005年世界銀行對養(yǎng)老保險體系就提出過建立基礎(chǔ)支柱的建議，又稱為“零支柱”或“非繳費(fèi)型支柱”，以消除貧困為目標(biāo)、提供基本水平保障。⑤Robert Holzmann,et al.,Old -Age Income Support in the 21Century: An International Perspective on Pension Systems and Reform,Washington D.C,The World Bank,2005.國際勞工組織、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署等國際機(jī)構(gòu)也積極倡導(dǎo)普惠的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)，到2012年就有99 個國家建立了非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度。①參見鄭秉文：《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2019：非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的中國道路與國際實(shí)踐》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2019年。日本在1985年建立了類似于零支柱的第一層次基礎(chǔ)養(yǎng)老金，得到民眾的廣泛認(rèn)同。日本第一層次養(yǎng)老金資金來源于公共財政及其他層次養(yǎng)老金中的年輕人繳費(fèi)，具有較強(qiáng)的代際轉(zhuǎn)移性質(zhì)，同時輔之以提高領(lǐng)取養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)年齡的改革。日本的改革很大程度上證明了與工作性質(zhì)脫鉤的養(yǎng)老保障制度的優(yōu)越性，一方面可保障公平的基本待遇，另一方面有助于減輕財政壓力。②高山憲之：《日本公共養(yǎng)老金制度的主要變化：背景及背后的理念》，《比較》2018年第3 期。

我國的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險可借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，嘗試建立非繳費(fèi)型支柱，整合目前的職保（包括職工養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險）和居保（包括城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險），形成由非繳費(fèi)型的基礎(chǔ)支柱、強(qiáng)制性的第一支柱、企業(yè)自愿參加的第二支柱和個人自愿參加的第三支柱構(gòu)成的多支柱模式。其中非繳費(fèi)型支柱為全體國民提供同等的基礎(chǔ)保障，保障待遇與社會平均工資掛鉤，要高于目前居保的養(yǎng)老金水平，改變當(dāng)前居保和職保在養(yǎng)老金待遇上差距過大的狀況，具體水平根據(jù)財政能力確定。資金主要來源于財政收入，也可用第一支柱的繳費(fèi)補(bǔ)充。由此將基本保障和就業(yè)身份脫鉤，同時可實(shí)現(xiàn)高收入向低收入群體的再分配。第一支柱和第二支柱延續(xù)當(dāng)前的設(shè)計(jì)框架，由雇主和雇員共同繳費(fèi)，繳費(fèi)和待遇都與收入掛鉤，并有稅收優(yōu)惠政策。各級財政補(bǔ)貼均只補(bǔ)貼基礎(chǔ)支柱，不再補(bǔ)貼第一支柱。為應(yīng)對人口老齡化和就業(yè)形態(tài)多樣化對基金平衡帶來的挑戰(zhàn)，需要持續(xù)不斷地改革第一支柱。同時，在完善第二支柱的基礎(chǔ)上，發(fā)展第三支柱，包括含有稅收優(yōu)惠的“個人退休賬戶”和各類健康險。建設(shè)既能保障公平的基本待遇，又能體現(xiàn)繳費(fèi)差異的社會保險制度，是完善具有中國特色的社會保障體系的重要方面。