我國多層次養(yǎng)老保障體系優(yōu)化與服務(wù)拓展

林 義

一、我國多層次養(yǎng)老保障體系亟待優(yōu)化

全面建成多層次養(yǎng)老保障體系是我國養(yǎng)老保障頂層設(shè)計的核心命題。黨的十九大報告對“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”提出重點任務(wù)和明確目標(biāo)，通過進一步完善基本社會保險制度建設(shè)，實現(xiàn)普惠性基本保障目標(biāo)，實現(xiàn)應(yīng)保盡保。同時，積極調(diào)動市場資源、家庭保障資源、社會力量和其他可以利用的資源，促進多層次養(yǎng)老保障的高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，是我國新時代多層次養(yǎng)老保障改革發(fā)展的重要任務(wù)。經(jīng)過多年的努力，我國多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)取得成效，基本養(yǎng)老保險的覆蓋面已超過十億人，建成了世界規(guī)模最大的養(yǎng)老保險制度。職工基本養(yǎng)老保險的待遇水平18年逐年提升，逐步完善了養(yǎng)老金水平的動態(tài)調(diào)整機制。多層次養(yǎng)老保險制度建設(shè)步伐在加快，初步形成了多層次、多支柱養(yǎng)老保險制度的基本發(fā)展格局，作為第三層次的個人養(yǎng)老金制度和商業(yè)養(yǎng)老保險開始受到更多關(guān)注。

我國養(yǎng)老保障改革40年的歷程表明，我國養(yǎng)老保障改革發(fā)展路徑經(jīng)歷幾多波折，邁出艱難的改革步伐，在取得重要成效的同時，也面臨諸多的現(xiàn)實困境和未來的挑戰(zhàn)。首先，受多種因素的制約，基本養(yǎng)老保險制度一支獨大的格局面臨多重發(fā)展壓力。老齡化進程的加速發(fā)展，使政府基本養(yǎng)老保險“?；尽钡呢?zé)任和可持續(xù)發(fā)展的壓力日益增大。這種壓力既受老齡化演化的一般趨勢約束，同時受到新發(fā)展階段我國經(jīng)濟社會環(huán)境的制約，受到養(yǎng)老保險制度體系逐步進入成熟、定型階段改革任務(wù)的制約。能否把握“十四五”時期我國老齡化的機遇窗口，破解多層次養(yǎng)老保障改革難題，加快推進多層次基本養(yǎng)老保險制度改革至關(guān)重要。我國20世紀(jì)60年代生育高峰期的人口逐步進入退休人員大軍，養(yǎng)老金的剛性支付壓力使基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的推進任務(wù)更加繁重。新冠疫情持續(xù)影響和國際經(jīng)濟環(huán)境的不確定性，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境面臨較大風(fēng)險。政府對困難企業(yè)的種種抒困政策和幫扶措施對于經(jīng)濟的恢復(fù)是非常必要舉措。在推進共同富裕進程中，國家對基本民生保障的財政兜底責(zé)任，基本養(yǎng)老保險?；镜哪繕?biāo)必須確保實現(xiàn)。城鄉(xiāng)低收入老年群眾期盼在國家實現(xiàn)共同富裕進程中逐步提高最低養(yǎng)老金水平的訴求也應(yīng)在完善多層次養(yǎng)老保障體系進程中加以考慮。在老齡化加速和經(jīng)濟環(huán)境雙重壓力下，多層次養(yǎng)老保障體系優(yōu)化的制度內(nèi)涵和服務(wù)空間需要拓展，改革推進亟待提速，以較好完成新時代賦予多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)的重要任務(wù)。

其次，由于養(yǎng)老保障制度安排的復(fù)雜性，部門及地區(qū)間利益格局的縱橫交織，世代內(nèi)及代際間成員利益調(diào)整的敏感性，社會公眾的高度關(guān)注，導(dǎo)致制度的重大調(diào)整步履維艱，困難重重。國際經(jīng)驗表明，養(yǎng)老保障制度演化具有極強的路徑依賴特征，制度愈是進入成熟期，養(yǎng)老保障制度實施重大制度調(diào)整的空間和范圍愈發(fā)趨于縮小。受多種因素制約，單一層次養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性可能面臨較大的不確定性。多層次養(yǎng)老保障制度發(fā)展的經(jīng)濟環(huán)境和市場空間受到明顯擠壓，企業(yè)機構(gòu)對補充養(yǎng)老保險的發(fā)展動力更是力不從心。受多種因素制約的就業(yè)矛盾尖銳，個人收入面臨減少風(fēng)險，第二、三層次養(yǎng)老保險面臨新環(huán)境下的發(fā)展困境，發(fā)展補充養(yǎng)老保險的預(yù)期不容樂觀。

因而，唯有以理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新為引領(lǐng)，基于國情的內(nèi)在制度約束，基于養(yǎng)老保險制度長期可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略基點，在系統(tǒng)反思養(yǎng)老保障制度演化歷史軌跡的基礎(chǔ)上，直面未來發(fā)展的諸多新挑戰(zhàn)。從宏觀戰(zhàn)略層面探索我國多層次養(yǎng)老保障體系優(yōu)化與協(xié)同治理路徑，探索多層次養(yǎng)老保障體系優(yōu)化的中國方案，有利于回應(yīng)新時代養(yǎng)老保障改革發(fā)展之需要。養(yǎng)老保障改革的制度效應(yīng)事實上將影響經(jīng)濟社會的多個領(lǐng)域。民生經(jīng)濟也將成為促進經(jīng)濟發(fā)展的重要考量。多層次養(yǎng)老保障制度建設(shè)事關(guān)國家治理能力提升和經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展協(xié)同推進。①林義、劉斌：《國家治理現(xiàn)代化視域下我國多層次社會保障制度的創(chuàng)新探索》，《經(jīng)濟體制改革》2021年第6 期。我國多層次養(yǎng)老保障制度改革取得了積極成效，同時存在諸多困惑和值得認(rèn)真總結(jié)的經(jīng)驗教訓(xùn)。需要拓寬多層次養(yǎng)老保障體系的制度內(nèi)涵和服務(wù)空間，探索破解多層次養(yǎng)老保障改革發(fā)展的難題。

再次，數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展對傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度的制度模式和運行機制尤其是繳費機制、保障方式和服務(wù)機制帶來新的挑戰(zhàn)。新業(yè)態(tài)勞動者參與經(jīng)濟發(fā)展的模式出現(xiàn)顛覆性變革，必將深層次影響多層次養(yǎng)老保障的發(fā)展模式、制度選擇和服務(wù)形式?，F(xiàn)行養(yǎng)老保險的制度安排是德國早期工業(yè)化生產(chǎn)方式的產(chǎn)物。收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老保險的制度形式和養(yǎng)老保險制度三方繳費模式維系均依靠政府法律法規(guī)約束下的勞動關(guān)系。新業(yè)態(tài)勞動者的就業(yè)方式和收入獲取方式出現(xiàn)多樣化的變革，政府、企業(yè)和個人三方負(fù)擔(dān)養(yǎng)老保險費的既有模式顯然難以持續(xù)發(fā)展。②高和榮：《人工智能時代的社會保障：新挑戰(zhàn)與新路徑》，《社會保障評論》2021年第3 期。傳統(tǒng)養(yǎng)老保險制度運行和發(fā)展條件面臨諸多新挑戰(zhàn)。新發(fā)展階段，新技術(shù)革命呼喚多層次多樣化養(yǎng)老保障的制度創(chuàng)新發(fā)展。需要從多層次養(yǎng)老保障制度的認(rèn)知方式、制度模式、服務(wù)形式、保障能力及可持續(xù)發(fā)展的未來方位進行創(chuàng)新探索，以回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟對多層次養(yǎng)老保障新制度形式和服務(wù)方式提出的新挑戰(zhàn)。

最后，積極老齡化戰(zhàn)略下我國多層次養(yǎng)老保障體系的重難點問題和協(xié)同發(fā)展的實現(xiàn)路徑，迫切需要深入探索我國多層次養(yǎng)老保障制度發(fā)展緩慢的深層次原因。這既包括人們業(yè)已認(rèn)識的一些原因，還有眾多未知新領(lǐng)域的若干新挑戰(zhàn)。為此，需要理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新基礎(chǔ)上的綜合集成，從經(jīng)濟、社會、文化、社會心理多因素的融合創(chuàng)新中探討我國多層次養(yǎng)老保障制度體系的理論模式、制度模式及發(fā)展路徑。同時，需要拓展研究思路，重視分析新發(fā)展環(huán)境下多層次養(yǎng)老保障面臨的新機遇和新挑戰(zhàn)，研究數(shù)字經(jīng)濟下新的養(yǎng)老保障制度載體和制度平臺，回應(yīng)理論和實踐層面對多層次養(yǎng)老保障理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新的呼喚。再則，需要著眼于重大現(xiàn)實問題的探索，回應(yīng)新時代對理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新提出的新挑戰(zhàn)，如何根據(jù)多層次養(yǎng)老保障制度協(xié)同發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，科學(xué)制定多層次社會保險的費率結(jié)構(gòu)調(diào)整和多層次養(yǎng)老保障基金管理改革的推進思路，有效地發(fā)揮政府激勵機制、市場發(fā)展機制和有效監(jiān)管機制的重要作用，充分利用養(yǎng)老保障大數(shù)據(jù)平臺顯示的城鄉(xiāng)勞動者的養(yǎng)老保障行為特征，提出具有前瞻性和更具針對性的多層次養(yǎng)老保障改革策略，為政府的養(yǎng)老保障科學(xué)決策提供重要決策依據(jù)。

二、多層次養(yǎng)老保障體系優(yōu)化與服務(wù)拓展的幾個關(guān)鍵問題

（一）優(yōu)化基本養(yǎng)老保險制度建設(shè)和制度運行的設(shè)計思路

我國在多年探索的基礎(chǔ)上形成的職工養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，取得了擴大覆蓋面的巨大成效，解決了在二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下眾多發(fā)展中國家難以突破的擴大養(yǎng)老保險覆蓋面的世界難題，為眾多發(fā)展中國家提供了具有創(chuàng)新價值的探索經(jīng)驗。在充分肯定成績的同時，也需要清醒判斷和估計基本養(yǎng)老保險兩大制度體系運行中面臨的潛在挑戰(zhàn)。一是職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的實施效果有待審慎評估。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡與各地養(yǎng)老金支付壓力的緩解有待全國統(tǒng)籌的加快推進。但基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌真正實現(xiàn)的制度約束仍然將以不同方式存在并影響全國統(tǒng)籌的實施效果。在新冠疫情潛在經(jīng)濟社會影響逐步顯現(xiàn)的背景下，一些地方養(yǎng)老保險的支付壓力趨大，國家財政轉(zhuǎn)移支付的壓力會增大，基本養(yǎng)老保險的長期可持續(xù)發(fā)展面臨的風(fēng)險不容低估。二是職工基本養(yǎng)老保險制度的穩(wěn)健運行和長期可持續(xù)發(fā)展面臨潛在風(fēng)險。一些關(guān)鍵制度參數(shù)的潛在影響不應(yīng)被低估。如企業(yè)和個人繳費能力持續(xù)下降，最低繳費15年的制度設(shè)計參數(shù)已成為影響制度健康運行和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵約束條件之一。①鄭功成：《中國養(yǎng)老金：制度變革、問題清單與高質(zhì)量發(fā)展》，《社會保障評論》2020年第4 期。因疫情抒困企業(yè)經(jīng)濟壓力的養(yǎng)老保險費緩繳少繳政策將有助于企業(yè)走出困境和促進經(jīng)濟復(fù)蘇，因之也需要對養(yǎng)老保險基金收支壓力和長期精算平衡風(fēng)險給予充分關(guān)注。漸進式延遲退休政策實施面臨經(jīng)濟環(huán)境和就業(yè)壓力。這一政策雖然在部分省區(qū)逐步推開，但因為各種原因?qū)е碌穆毠ぬ崆巴诵葳呌谠鲩L，對養(yǎng)老保險的年度平衡計劃形成壓力。①魯全：《養(yǎng)老保險制度中幾個“重要”年限問題研究——基于生命周期的視角》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2020年第12 期。三是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度模式有待優(yōu)化，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的待遇水平偏低，制度并軌的改革任務(wù)極其繁重。雖然政府已多次提高了財政補貼水平，各地繳費補貼的水平也不同程度得到提高，城鄉(xiāng)居民繳費意愿并未大幅度提高，絕大多數(shù)城鄉(xiāng)居民維持在低繳費水平，個人賬戶積累的資金非常有限。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的待遇水平仍然偏低，難以真正體現(xiàn)基本養(yǎng)老保險?；镜闹贫裙δ?。完善辦法既不可能在短期內(nèi)使其簡單并入職工基本養(yǎng)老保險制度，更不可能簡單通過增加政府財政投入的方式提升福利養(yǎng)老金的份額。改革難點的突破，需要在制度整合及制度創(chuàng)新方面下大功夫，尋找制度存量改革和增量改革的突破口，探索可以實現(xiàn)的基本養(yǎng)老保險制度并軌路徑。深化城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度改革成為多層次養(yǎng)老保險制度體系優(yōu)化的一項艱巨任務(wù)。

基本養(yǎng)老保險制度的系統(tǒng)優(yōu)化及基于長期可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性改革舉措需要給予更多的理性關(guān)注，需要重視遵循養(yǎng)老保險發(fā)展的一般規(guī)律。②鄭功成：《面向2035年的中國特色社會保障體系建設(shè)——基于目標(biāo)導(dǎo)向的理論思考與政策建議》，《社會保障評論》2021年第5 期。基本養(yǎng)老保險是多層次養(yǎng)老保障體系實現(xiàn)基本經(jīng)濟保障的最關(guān)鍵的制度載體，是體現(xiàn)政府社會保障責(zé)任的基本制度安排，也是多層次養(yǎng)老保障體系優(yōu)化的重中之重。實現(xiàn)共同富裕戰(zhàn)略目標(biāo)，需要積極探索兼顧基本養(yǎng)老保險制度并軌和體現(xiàn)社會公平原則的國民年金制度的設(shè)計思路，應(yīng)構(gòu)成“十四五”時期基本養(yǎng)老保險制度改革的重要議題。需要理論界和政府部門合力攻關(guān)，以理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新為引領(lǐng)，在探討破解基本養(yǎng)老保險發(fā)展難題上形成體現(xiàn)中國智慧的解決方案。

（二）優(yōu)化第二層次補充養(yǎng)老保險的制度載體和動力機制

長期以來，我國多層次養(yǎng)老保險制度發(fā)展一直未能滿足制度設(shè)計初衷時的政策目標(biāo)，面臨若干發(fā)展瓶頸和深層次的制度約束。既有多層次養(yǎng)老保險的制度模式是國外20世紀(jì)90年代以來逐步形成的。受各國經(jīng)濟、社會及文化等諸多因素的約束，多層次養(yǎng)老保險制度發(fā)展在眾多西方國家總體發(fā)展水平較高，第二、三層次養(yǎng)老保險得到較快發(fā)展，而眾多非西方國家的多層次養(yǎng)老保險發(fā)展效果都不盡如人意。即便是西方國家，受養(yǎng)老保險模式選擇和社會歷史文化傳統(tǒng)的影響，其發(fā)展程度也各顯特色。美國的企業(yè)補充養(yǎng)老保險和401k 計劃發(fā)展較好是因美國20世紀(jì)30年代形成的基本養(yǎng)老保險制度在設(shè)計上區(qū)別于歐洲國家。政府福利色彩較淡而企業(yè)、個人承擔(dān)了一定的養(yǎng)老保險責(zé)任，具有較好的早期發(fā)展的良好基礎(chǔ)。企業(yè)普遍重視其作為人力資本投資和企業(yè)經(jīng)營的重要條件，加之政府稅收政策激勵及自身市場環(huán)境的有效促進，使第二、三層次養(yǎng)老保險成為政府社會保險計劃的重要補充。這既減輕了政府財政壓力，同時突出了企業(yè)機構(gòu)和個人的養(yǎng)老保險責(zé)任。而德國、瑞典等國基本養(yǎng)老保險制度早期設(shè)計的政府福利色彩較濃，嚴(yán)重限制了補充養(yǎng)老保險的健康發(fā)展。老齡化和經(jīng)濟發(fā)展的雙重壓力促使這些國家將大力發(fā)展補充養(yǎng)老保險作為過去二、三十年的政策主線，采取多種激勵手段積極促進二、三層次養(yǎng)老保險的快速發(fā)展。如德國的李斯特計劃在新世紀(jì)初出臺，在較短時期內(nèi)使覆蓋面和待遇水平都有較快發(fā)展，在一定程度上發(fā)揮了補充養(yǎng)老保險的重要作用，緩解了政府基本養(yǎng)老保險的財政責(zé)任負(fù)擔(dān)，為有效應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)提供了可資借鑒的國際經(jīng)驗。

按照多層次養(yǎng)老保險的既有制度安排及發(fā)展路徑，我國多層次養(yǎng)老保險發(fā)展規(guī)模遠低于人們的預(yù)期，第二、三層次發(fā)展與第一層次發(fā)展規(guī)模嚴(yán)重失衡。相關(guān)統(tǒng)計表明，截至2021年底，我國第一層次養(yǎng)老保險制度覆蓋人數(shù)超過10.3 億人，基金規(guī)模6.4 萬億元；第二層次企業(yè)年金及職業(yè)年金基金投資規(guī)模4.4 萬億元，為11.75 萬戶企業(yè)建立了企業(yè)年金，參加職工2875 萬人，參加職業(yè)年金職工4100 多萬人；第三層次養(yǎng)老保險規(guī)模594 億元（590 億元養(yǎng)老目標(biāo)基金和4億元個人稅收遞延型養(yǎng)老保險）。①據(jù)人社部《2021年人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》及相關(guān)資料整理。而對參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的5.5 億多人而言，不但基本養(yǎng)老保險待遇水平低，更是缺乏補充層面的保險保障。因此，第二、三層次養(yǎng)老保險發(fā)展亟待提速。與此同時，對制約我國多層次養(yǎng)老保險制度緩慢發(fā)展的深層原因的探索，長期缺乏令人滿意的解讀。即便是在中國特色社會主義市場經(jīng)濟高速發(fā)展的二十多年時間里，作為多層次養(yǎng)老保險制度重要制度載體的企業(yè)年金發(fā)展也非常緩慢。除少數(shù)國有壟斷大企業(yè)在既有行業(yè)統(tǒng)籌累計存量和企業(yè)年金有限增量外，大多數(shù)中小企業(yè)的企業(yè)年金的發(fā)展業(yè)績幾乎可以忽略不計。而在經(jīng)濟發(fā)展滯緩的現(xiàn)實環(huán)境下，企業(yè)生存面臨很大壓力，企業(yè)年金的發(fā)展更難以承擔(dān)起第二支柱的補充養(yǎng)老保險責(zé)任。事實上，我國企業(yè)年金發(fā)展緩慢的重要原因，在于作為發(fā)展主體的企業(yè)自身對企業(yè)年金發(fā)展缺乏動力。如果只是從完善多層次社會保障體系的角度促進企業(yè)建立和發(fā)展企業(yè)年金，而不是從企業(yè)年金計劃如何能夠更好促進企業(yè)的人力資本計劃健康發(fā)展和企業(yè)長期經(jīng)營目標(biāo)實現(xiàn)的視角尋找動力機制，只是單純強調(diào)依靠政府稅收優(yōu)惠政策激勵，那么，企業(yè)年金的內(nèi)生動力機制事實上就很難啟動。加之我國企業(yè)管理層的經(jīng)營管理目標(biāo)及管理者的考核通常是任期責(zé)任制，眾多民營企業(yè)缺乏長期發(fā)展的戰(zhàn)略考量，對于長期性補充養(yǎng)老保險計劃的企業(yè)年金自然缺乏企業(yè)內(nèi)在的發(fā)展動力。企業(yè)參加企業(yè)年金的動力機制和行為機理的研究一直未能予以重視，制度建設(shè)和政策儲備明顯滯后。此外，政府也尚未將發(fā)展企業(yè)年金作為企業(yè)的一項重要社會責(zé)任加以確立，只是寄希望于外部有限激勵的種種措施，反而使企業(yè)年金發(fā)展極不均衡，最需要補充養(yǎng)老保險計劃支持的中小企業(yè)員工通常難以享有企業(yè)年金，而效益好的大型國有企業(yè)員工享有較高保障水平。我國企業(yè)年金近20年的發(fā)展，不但遠離第二層次的制度設(shè)計目標(biāo)，而且還生長出種種制度怪圈。長期以來政府政策積極推進，市場機構(gòu)參與熱度很高，大多數(shù)企業(yè)則持觀望態(tài)度乃至發(fā)展緩慢，受益群體規(guī)模很小，企業(yè)年金發(fā)展效果欠佳，難以承擔(dān)第二支柱的養(yǎng)老保障責(zé)任。我國企業(yè)年金發(fā)展的制度演化路徑的深層制度文化根源及行為機理的研究仍然明顯不足。需要系統(tǒng)梳理和總結(jié)我國企業(yè)年金發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)，反思既有企業(yè)年金模式選擇和機制設(shè)計的深層次原因，進一步拓展補充養(yǎng)老保險的發(fā)展思路，創(chuàng)新中小企業(yè)發(fā)展補充養(yǎng)老保險的制度載體和保障形式。

我國在本世紀(jì)初期由保險公司舉辦的團體保險計劃，固然存在應(yīng)當(dāng)優(yōu)化之處，但對于鼓勵中小企業(yè)發(fā)展補充性養(yǎng)老保險的確發(fā)揮了重要市場機制的作用，曾經(jīng)出現(xiàn)過非常好的發(fā)展勢頭。如下圖：②林義等：《多層次社會保障體系優(yōu)化研究》，社會科學(xué)文獻出版社，2021年，第144 頁。

如果基于國情的內(nèi)在約束，對于各企業(yè)機構(gòu)的員工福利計劃、員工持股計劃進行優(yōu)化設(shè)計，加大政策激勵機制的作用，對于保險公司設(shè)計的契約型補充養(yǎng)老保險計劃加以合理規(guī)劃，實現(xiàn)產(chǎn)品優(yōu)化設(shè)計并允許其享受政府為企業(yè)年金提供的稅收優(yōu)惠計劃，放開政策限制，同時政府加大企業(yè)年金運營監(jiān)管和實現(xiàn)有效的風(fēng)險控制，那么，在經(jīng)濟發(fā)展困難時期，在促進企業(yè)發(fā)展的同時，加快第二層次企業(yè)年金發(fā)展，盡力突破發(fā)展瓶頸，仍然可以找到促進企業(yè)年金較快發(fā)展的思路，最大限度拓展其發(fā)展空間。

圖1 2000-2015年我國團體壽險業(yè)務(wù)發(fā)展趨勢

（三）健全個人養(yǎng)老金制度的運行機制和政策協(xié)同

近期《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》的發(fā)布，使已參加職工養(yǎng)老保險或城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的社會成員，可以通過參加個人養(yǎng)老金計劃，獲得補充性養(yǎng)老保障。個人養(yǎng)老金制度的推出是多層次養(yǎng)老保險體系的重要制度供給，是我國發(fā)展多層次養(yǎng)老保障制度的一項重要舉措，制度建設(shè)意義重大。作為政府支持和市場化運行的個人養(yǎng)老金制度，通過稅收激勵，無疑有助于激勵中高收入階層參加個人養(yǎng)老金計劃。在實施辦法的細(xì)化中，需要充分考慮完善個人養(yǎng)老金的稅收優(yōu)惠政策及其動態(tài)調(diào)整，需要輔之以匹配繳費的政策激勵以鼓勵更多中低收入群體能夠參加個人養(yǎng)老金計劃。一般稅收激勵政策對中高收入的激勵較明顯，而在一定限額內(nèi)的匹配繳費模式，對鼓勵中低收入群體則更有吸引力。在實現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)下，鼓勵中低收入群體參加個人養(yǎng)老金計劃，切實增加其養(yǎng)老保障水平更應(yīng)引起高度重視。個人養(yǎng)老金計劃實施的有效性，需要在賬戶管理、稅收激勵、保值增值、產(chǎn)品創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新及風(fēng)險控制等方面實現(xiàn)功能協(xié)同，需要政府激勵、有效監(jiān)管和金融機構(gòu)及商業(yè)保險公司的產(chǎn)品創(chuàng)新與服務(wù)創(chuàng)新的整體推進，需要在充分發(fā)揮市場機制作用和實現(xiàn)高效管理方面取得積極成效。作為長期性保障計劃的個人養(yǎng)老金制度能否充分調(diào)動人們積極參與，能否實現(xiàn)穩(wěn)定的補充性養(yǎng)老保障收入，能否實現(xiàn)積累基金的保值增值和有效抵御通貨膨脹風(fēng)險，能否與商業(yè)養(yǎng)老保險形成保障合力等，都需要在實施中不斷進行優(yōu)化和動態(tài)調(diào)整，需要構(gòu)建有效的協(xié)同機制，以便更好助力多層次養(yǎng)老保障體系實現(xiàn)其經(jīng)濟保障功能。

（四）大力發(fā)展老齡金融，拓展多層次養(yǎng)老保障的服務(wù)空間

立足新時代老齡化挑戰(zhàn)的新特點新趨勢和人民群眾的新需求，在充分肯定全面建成多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)成就的同時，需要重視從政府與市場關(guān)系的理論視角，探討老齡金融的創(chuàng)新發(fā)展問題，進一步拓展多層次養(yǎng)老保障發(fā)展的制度空間。積極老齡化國家戰(zhàn)略要求突破既有多層次養(yǎng)老保障的理論思維和制度框架，激活個人、家庭和機構(gòu)在積極應(yīng)對人口老齡化進程中的責(zé)任意識，實現(xiàn)政府基本養(yǎng)老保險?；?，多層次養(yǎng)老保障與老齡金融協(xié)同發(fā)展的新格局。從全生命周期的理論視野，拓展多層次養(yǎng)老保險體系的實踐基礎(chǔ)與現(xiàn)實需求，努力實現(xiàn)老齡金融支持養(yǎng)老保險制度優(yōu)化的機制創(chuàng)新。探索金融素養(yǎng)、老齡金融行為偏好對優(yōu)化老齡金融資產(chǎn)配置路徑，普及老齡金融教育對優(yōu)化國民財務(wù)決策并最終實現(xiàn)個人財務(wù)福祉有重要價值。重視金融素養(yǎng)影響金融資產(chǎn)配置決策優(yōu)化進而影響個人養(yǎng)老金制度及商業(yè)養(yǎng)老保險發(fā)展的具體途徑，探討增加老齡金融資產(chǎn)配置能力及有效途徑，分析提升國民金融知識和金融素養(yǎng)的具體路徑，探索多層次養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展的金融支持條件和可行能力。強化老齡金融的機制創(chuàng)新，探索通過老齡金融服務(wù)多層次養(yǎng)老保障制度優(yōu)化的路徑。①朱文佩、林義：《金融素養(yǎng)、金融普惠性與養(yǎng)老金融產(chǎn)配置》，《山西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2022年第3 期。在老齡化加速發(fā)展的背景下，老齡金融機制創(chuàng)新為第一、二層次養(yǎng)老基金和個人養(yǎng)老金制度提供運營管理服務(wù)將成為各金融機構(gòu)努力爭取的業(yè)務(wù)增長點。國家養(yǎng)老金政策支持下個人養(yǎng)老金制度和商業(yè)養(yǎng)老保險的大發(fā)展也將積累巨大的資金。養(yǎng)老基金在投資運作中需要各類金融機構(gòu)提供包括受托管理、投資管理和賬戶管理等多種金融服務(wù)，是金融機構(gòu)服務(wù)多層次養(yǎng)老保險制度建設(shè)的重要方面。②彭希哲、陳倩：《中國銀發(fā)經(jīng)濟芻議》，《社會保障評論》2022年第4 期。相關(guān)涉老金融案件有增無減，甚至影響到國家金融穩(wěn)定和金融安全。強化老齡國情教育，強化老齡金融教育，普及老齡金融知識，優(yōu)化老齡金融行為，既是促進多層次養(yǎng)老保障體系健康發(fā)展的重要方面，也是提升全民老齡金融素養(yǎng)的戰(zhàn)略考量。研究老齡金融支持養(yǎng)老保險投融資管理的新途徑，實現(xiàn)老齡金融與多層次養(yǎng)老保險制度優(yōu)化的良性互動是新形勢下需要著力的重要方面。

三、我國多層次養(yǎng)老保障體系優(yōu)化和服務(wù)拓展的現(xiàn)實路徑

第一，立足于新時代我國經(jīng)濟社會發(fā)展的新趨勢和新特點，強化理論創(chuàng)新與制度創(chuàng)新，以創(chuàng)新思維引領(lǐng)多層次養(yǎng)老保障體系頂層設(shè)計思路。分析我國多層次養(yǎng)老保障改革發(fā)展與養(yǎng)老保障一般發(fā)展規(guī)律的趨同性與差異性，提煉多層次養(yǎng)老保障制度運行的經(jīng)濟條件、社會條件及社會心理與行為基礎(chǔ)。③林義：《社會保險制度分析引論》，西南財經(jīng)大學(xué)出版社，1997年，第15 頁。如果只是強調(diào)簡單模仿國外多層次養(yǎng)老保險的技術(shù)機制而未能夠深入分析制度運行的約束條件尤其是深層行為機理，那么，多層次養(yǎng)老保障制度發(fā)展的效果與預(yù)期目標(biāo)存在較大差距。制度完善和政策引導(dǎo)，切實需要理論界深入研究我國多層次養(yǎng)老保障制度演化的理論邏輯和演化規(guī)律，探索多層次養(yǎng)老保障體系優(yōu)化的中國路徑。如果對長期以來我國第二、三層次養(yǎng)老保險制度發(fā)展緩慢的深層原因未能夠給予圓滿的解答，未來發(fā)展的不確定性仍難以避免。需要注重從政府責(zé)任與市場作用關(guān)系的理論視角剖析多層次養(yǎng)老保障體系的本質(zhì)內(nèi)涵和價值訴求，總結(jié)提煉基層多層次養(yǎng)老保障制度建設(shè)的實踐創(chuàng)新經(jīng)驗，回歸中國的制度環(huán)境，探討揚長避短的多層次養(yǎng)老保險的制度保障形式，實現(xiàn)激勵約束條件下各行為主體的合力聚集，突破制約多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)的制度瓶頸，促進其健康順利發(fā)展。需要從行為經(jīng)濟學(xué)的角度，分析提煉政府?dāng)U大政策支持、稅收支持及投資政策支持的范圍，強化對多層次養(yǎng)老保障健康發(fā)展的監(jiān)管責(zé)任。而作為發(fā)展補充養(yǎng)老保險行為主體的機構(gòu)和個人，需要積極探索最大限度發(fā)揮市場各參與主體積極性的內(nèi)在激勵機制，積極擴大老年經(jīng)濟保障的市場容量，增加老年經(jīng)濟保障的產(chǎn)品種類并擴大服務(wù)領(lǐng)域，通過探索全生命周期不同階段個人和家庭養(yǎng)老責(zé)任的合理分擔(dān)，實現(xiàn)老年經(jīng)濟保障個人可負(fù)擔(dān)、制度參與靈活有激勵、保障水平充足而有彈性的多層次養(yǎng)老保障運行機制，優(yōu)化多層次養(yǎng)老保險制度各行為主體的行為機制和發(fā)揮其協(xié)同效應(yīng)。以改革思路破解多層次養(yǎng)老保障發(fā)展難題，破解養(yǎng)老保障政府基本責(zé)任與發(fā)揮多元主體共同責(zé)任難以實現(xiàn)的長期困惑，突出思維拓展，跳出既有多層次思維框架，立足發(fā)展戰(zhàn)略，著力多層次養(yǎng)老保障的體系優(yōu)化，大力發(fā)展老齡金融，突出制度創(chuàng)新、機制創(chuàng)新和增加多層次養(yǎng)老保障的制度供給。

第二，突出以系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性原則積極推進多層次養(yǎng)老保障體系優(yōu)化及高質(zhì)量發(fā)展。多層次養(yǎng)老保障制度是一個整體的、協(xié)同發(fā)展的、動態(tài)的系統(tǒng)，與國家治理體系現(xiàn)代化和國家治理能力提升密切關(guān)聯(lián)。需要強調(diào)從系統(tǒng)論、協(xié)同論的分析角度，提煉影響多層次養(yǎng)老保障體系內(nèi)各子系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展的障礙因素，優(yōu)化多層次養(yǎng)老保障體系的決策基礎(chǔ)。需要根據(jù)養(yǎng)老保障體系的整體功能進行層次和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化安排，需要厘清系統(tǒng)內(nèi)各要素之間的相互作用方式及其傳導(dǎo)機理，需要高度關(guān)注養(yǎng)老保障制度與社會經(jīng)濟外部環(huán)境之間的互動機理及其影響效應(yīng)，關(guān)注多層次養(yǎng)老保障體系優(yōu)化與認(rèn)知方式、行為習(xí)慣的契合路徑。多層次養(yǎng)老保障體系優(yōu)化的實施路徑，需要發(fā)揮政府規(guī)劃政策積極引導(dǎo)的作用。在“十四五”發(fā)展時期，強調(diào)以更高質(zhì)量的養(yǎng)老保障制度建設(shè)助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，著力夯實普惠性、基礎(chǔ)性和兜底性養(yǎng)老保障項目。面臨經(jīng)濟波動、疫情影響持續(xù)和收入減少的現(xiàn)實背景下，需要切實強化基本養(yǎng)老保險制度保障城鄉(xiāng)老年人基本民生的底線思維，同時多措并舉，加快推進基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌步伐，實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的區(qū)域平衡，防范支付風(fēng)險，盡力減輕未來基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和理順中央與地方財政關(guān)系的基礎(chǔ)上，以漸進的方式破解養(yǎng)老保障發(fā)展不平衡、不充分的痼疾，將養(yǎng)老保險制度建設(shè)、退休政策調(diào)整與勞動力市場完善、長期財務(wù)平衡、高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展及養(yǎng)老保險制度環(huán)境優(yōu)化統(tǒng)籌考慮，將養(yǎng)老保險制度的近期、中期及長期改革統(tǒng)籌考慮，充分發(fā)揮系統(tǒng)集成和協(xié)同發(fā)展的引導(dǎo)作用。①林義、林熙：《人口老齡化與養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展需要重視的問題》，《老齡科學(xué)研究》2015年第3 期。

第三，多層次養(yǎng)老保障體系優(yōu)化的關(guān)鍵不應(yīng)僅停留在完善既有多層次養(yǎng)老保險制度框架內(nèi)政策繼續(xù)完善的種種舉措，而是突出思維層面、制度供給及服務(wù)可及的拓展并探索新的生長點。②黨俊武：《十個關(guān)鍵詞解讀“實施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”》，《老齡科學(xué)研究》2020年第11 期。隨著老齡化風(fēng)險的加劇和人們對風(fēng)險社會形態(tài)認(rèn)識的逐步加深，加快構(gòu)建個人及家庭的社會風(fēng)險管理機制已成為多層次養(yǎng)老保障體系優(yōu)化的重要途徑。個人和家庭老年風(fēng)險意識的提升，多樣化養(yǎng)老保障及健康保障需求的增加，提升個人和家庭風(fēng)險管理認(rèn)知水平和防范能力成為新時代多層次養(yǎng)老保障的重要內(nèi)容。個人養(yǎng)老金制度的推出和大力發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的政策舉措不僅有助于防范老年收入保障風(fēng)險，有助于提升養(yǎng)老保障制度運行的可持續(xù)性，也是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)形態(tài)調(diào)整背景下拓展多層次養(yǎng)老保障制度的重要機制。在多層次養(yǎng)老保障制度建設(shè)的發(fā)展重心面臨調(diào)整的現(xiàn)實條件下，著力發(fā)展基于個人和家庭主體的各種補充養(yǎng)老保險計劃和老齡金融計劃，已成為眾多保險公司和金融機構(gòu)發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整的重要機遇。需要大力促進老齡金融創(chuàng)新發(fā)展，積極推進個人養(yǎng)老金制度的完善和各項商業(yè)養(yǎng)老保險創(chuàng)新發(fā)展。在政府政策引導(dǎo)、稅收優(yōu)惠、投資政策激勵和嚴(yán)格監(jiān)管下，實現(xiàn)個人養(yǎng)老金制度和商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品與服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展。促進個人養(yǎng)老金計劃的快速發(fā)展，優(yōu)化和拓展個人養(yǎng)老金的產(chǎn)品設(shè)計及服務(wù)創(chuàng)新，大力發(fā)展養(yǎng)老導(dǎo)向的基金理財產(chǎn)品、商業(yè)壽險產(chǎn)品，實現(xiàn)多元化的老齡金融資產(chǎn)優(yōu)化配置，推進多層次養(yǎng)老保障制度和老齡金融的制度供給、產(chǎn)品創(chuàng)新和養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提升。

第四，多層次養(yǎng)老保障體系優(yōu)化及服務(wù)拓展的實現(xiàn)路徑需要決策機制優(yōu)化、制度創(chuàng)新引領(lǐng)、運行機制優(yōu)化和知識體系更新的協(xié)同推進；需要養(yǎng)老保障在經(jīng)濟保障與養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提升、精神慰藉的協(xié)同推進；需要政府政策支持、企業(yè)機構(gòu)及家庭個人積極參與、市場資源及社會組織力量合理配置等多維度的系統(tǒng)集成和責(zé)任分擔(dān)。多層次養(yǎng)老保障的服務(wù)拓展，需要突出養(yǎng)老金經(jīng)濟保障和發(fā)揮服務(wù)保障職能的拓展。超老齡社會對高齡老人服務(wù)有效性和可及性顯得更加重要。經(jīng)濟保障、生活服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)及精神慰藉服務(wù)的綜合服務(wù)平臺建設(shè)應(yīng)成為多層次養(yǎng)老保障服務(wù)拓展的重要任務(wù)。同時，在傳統(tǒng)與后現(xiàn)代思維的沖突，在社會轉(zhuǎn)型與信息社會交織的新環(huán)境下，如果缺乏知識界和新媒體的正確引導(dǎo)，民眾對多層次養(yǎng)老保障體系優(yōu)化路徑的認(rèn)知可能出現(xiàn)較大偏差，也將制約和影響多層次老年保障體系的健康發(fā)展。這需要政府、業(yè)界和學(xué)界進一步提升協(xié)同治理能力。①林義等：《多層次社會保障體系優(yōu)化研究》，社會科學(xué)文獻出版社，2021年，第7 頁。

第五，優(yōu)化多層次養(yǎng)老保障體系的體制機制環(huán)境，積極調(diào)動和引導(dǎo)各經(jīng)營主體及個人家庭參與補充養(yǎng)老保險的內(nèi)在動力，探討稅收激勵、匹配繳費激勵、投資激勵等多項措施，形成促進個人養(yǎng)老金制度和商業(yè)養(yǎng)老保險快速發(fā)展政策集成效應(yīng)，增進銀發(fā)經(jīng)濟與多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)的良性互動效應(yīng)。探討多層次養(yǎng)老保障體系優(yōu)化政策措施的微觀基礎(chǔ)及其效果評估，更多考慮多層次養(yǎng)老保障政策措施對各行為主體、參與主體和受益主體的實際促動及傳導(dǎo)機理，充分發(fā)揮各行為主體在多層次養(yǎng)老保障體系優(yōu)化中的責(zé)任意識、參與意識和風(fēng)險意識。重視發(fā)揮積極老齡化國家戰(zhàn)略實施對促進多層次養(yǎng)老保障體系和服務(wù)拓展社會心理和文化效應(yīng)的作用。由于經(jīng)濟、社會、文化等多因素對多層次養(yǎng)老保險制度改革及決策機理與實施效果有重要的潛在制約作用，完善多層次社會保障制度與民眾潛在社會心理效應(yīng)形成合力，強化宣傳教育和網(wǎng)絡(luò)引導(dǎo)的積極作用，注重提升公眾對多層次養(yǎng)老保障認(rèn)知能力，多層次養(yǎng)老保障制度建設(shè)和政策實施的效果會更佳。因此，多層次養(yǎng)老保障體系優(yōu)化路徑，需要重視若干隱性因素的制約，不同群體主觀養(yǎng)老風(fēng)險認(rèn)知狀況，民眾對未來養(yǎng)老保障的改革預(yù)期，充滿個體與群體相交織的復(fù)雜行為機理及其對多層次養(yǎng)老保障制度、政策環(huán)境之間的互動效應(yīng)，民眾對養(yǎng)老待遇風(fēng)險的預(yù)期和長壽風(fēng)險的預(yù)期都將影響個體對養(yǎng)老保險制度改革的認(rèn)知取向，影響和制約社會成員對多層次養(yǎng)老保障參與主體的行為態(tài)度和介入程度，進而影響制度演化進程和政策實施效果。

在新時代我國特定制度環(huán)境和改革進程的驅(qū)動下，多層次、多元化養(yǎng)老保障體系優(yōu)化路徑及其約束條件的深入研究，若干正式制度與非正式制度因素對多層次養(yǎng)老保障體系優(yōu)化的內(nèi)在約束，社會心理和社會文化的潛在行為約束對多層次養(yǎng)老保障體系優(yōu)化正向驅(qū)動合力調(diào)動機理的深入研究，多層次養(yǎng)老保障體系優(yōu)化若干深層動因和行為機理的深入研究仍將繼續(xù)成為社會保障及相關(guān)領(lǐng)域理論研究的前沿課題。唯有充分重視基于方法論集成創(chuàng)新的重大基礎(chǔ)理論及重大戰(zhàn)略問題的深入探討，重視多學(xué)科的交叉融合，重視基層社保機構(gòu)的實踐創(chuàng)新經(jīng)驗的提煉總結(jié)，理論探索才更有助于促進多層次養(yǎng)老保障體系優(yōu)化的制度建設(shè)和體現(xiàn)應(yīng)有的政策價值。