統(tǒng)籌層級對養(yǎng)老保險基金缺口的影響

王朝才 李天舒

(中國財政科學(xué)研究院，北京 100142)

一、引言

據(jù)統(tǒng)計，2000年我國已步入老齡化社會，65歲以上老年人口占總?cè)丝诒葹?.96%，此后逐年攀升①。第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年65歲以上老年人口占總?cè)丝诒葹?3.5%，比2000年增加了約1倍，老齡化程度不斷加深②。隨著人口老齡化程度不斷加深，我國面臨的人口老齡化壓力日益加大，有學(xué)者指出，未來我國將步入人口老齡化“高原期”而非“高峰期”[1]。養(yǎng)老保險是為確保老年人“老有所養(yǎng)”構(gòu)建的保障性制度，但隨著人口老齡化壓力的不斷增加，我國養(yǎng)老保險基金失衡風(fēng)險日益加大[2][3][4]；同時，地區(qū)間“收入差距”較大，早在2016年，黑龍江省養(yǎng)老保險基金缺口已達(dá)196.1億元，而當(dāng)年廣東省卻累計結(jié)余7652.6億元③。在養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層級較低的情況下，地區(qū)間基金橫向調(diào)劑困難，弱化了養(yǎng)老保險的互濟(jì)和保障功能，基金入不敷出的地區(qū)只能通過財政補(bǔ)貼緩解養(yǎng)老金缺口，增加了地方財政負(fù)擔(dān)。2002年各級財政補(bǔ)貼養(yǎng)老保險454.8億元④，2017年財政補(bǔ)貼增加至8004億元⑤，年平均增長約21%⑥。因此，實現(xiàn)地區(qū)間養(yǎng)老保險基金橫向調(diào)劑，緩解基金缺口壓力，減輕財政負(fù)擔(dān)，確?；鹂沙掷m(xù)是養(yǎng)老保險制度改革的重點。

逐步提高統(tǒng)籌層級是緩解養(yǎng)老保險基金缺口，增加地區(qū)間財政互濟(jì)能力，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段之一。自1986年養(yǎng)老保險制度設(shè)立以來，我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌經(jīng)歷了縣市統(tǒng)籌和省級統(tǒng)籌兩個階段，其中省級統(tǒng)籌改革時間最長，過程曲折。1998年國務(wù)院28號文件作出了在全國實施省級統(tǒng)籌的決定，養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌正式開始實施，各省內(nèi)部逐步實現(xiàn)養(yǎng)老保險資金互濟(jì)，化解省內(nèi)基金失衡風(fēng)險，減輕全省財政負(fù)擔(dān)。省級統(tǒng)籌先后經(jīng)歷了“三統(tǒng)一”“六統(tǒng)一”“新六統(tǒng)一”“七統(tǒng)一”四個階段，直到2020年底才全面實現(xiàn)省級統(tǒng)籌目標(biāo)，向全國統(tǒng)籌邁進(jìn)[5]。2021年12月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度實施方案》已于2022年1月1日起開始實施，標(biāo)志著養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌正式開始實施。隨著改革的不斷完善推進(jìn)，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層級提升是否會緩解養(yǎng)老金缺口？養(yǎng)老保險統(tǒng)籌改革對基金缺口的影響是否受到地區(qū)內(nèi)外環(huán)境的影響？本文基于1995—2017年城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌數(shù)據(jù)，擬對上述問題展開探討。

二、文獻(xiàn)綜述

養(yǎng)老保險統(tǒng)籌自改革之初就受到學(xué)者們的廣泛關(guān)注，由于統(tǒng)籌層級提升問題屬國內(nèi)特有的研究范疇，現(xiàn)有研究成果大多集中于國內(nèi)?，F(xiàn)有文獻(xiàn)一般認(rèn)為，低統(tǒng)籌層級導(dǎo)致的地區(qū)分割阻礙了勞動力流動，不利于養(yǎng)老保險再分配功能的實現(xiàn)，因而對低養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層級持否定態(tài)度[6]，同時基金互濟(jì)功能差[7]，這會加劇“馬太效應(yīng)”[8]，影響區(qū)域協(xié)同發(fā)展[9][10]，增加基金失衡風(fēng)險。

關(guān)于養(yǎng)老保險統(tǒng)籌影響基金缺口問題，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要從規(guī)范分析和實證分析兩方面開展研究。從規(guī)范分析角度，一部分學(xué)者依據(jù)大數(shù)法則，認(rèn)為高統(tǒng)籌層級將養(yǎng)老保險資金聚集在更大的“蓄水池”里[11]，這會提升地區(qū)間資金橫向調(diào)劑功能，強(qiáng)化基金的抗風(fēng)險能力和支付能力，緩解基金收支不平衡壓力，減輕財政負(fù)擔(dān)，且隨著統(tǒng)籌層級的逐步提高，基金失衡風(fēng)險隨之下降[12]；另一部分學(xué)者認(rèn)為，提升統(tǒng)籌層級緩解養(yǎng)老保險基金缺口的作用有限。隨著統(tǒng)籌層級的提高，支出責(zé)任上移導(dǎo)致地方政府征管積極性減弱[6]，可能放松對養(yǎng)老保險基金的征管[13]或鼓勵提前退休[14]，引發(fā)養(yǎng)老保險收支的“道德風(fēng)險”[10]，弱化統(tǒng)籌層級提升的效果。

針對養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層級對基金缺口的影響，一些文獻(xiàn)進(jìn)行了實證研究，通過構(gòu)建精算模型預(yù)測了統(tǒng)籌改革影響基金缺口的程度。大部分研究發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌[8]、中央調(diào)劑金制度[15]以及一步到位實現(xiàn)全國統(tǒng)收統(tǒng)支[16]均能有效緩解基金缺口，且在不同政策背景下，緩解基金缺口的效果存在差異性。如過高的調(diào)劑比例會加重基金失衡風(fēng)險[17]；延遲退休能有效減輕基金缺口壓力[18][19]；鼓勵生育的政策雖能起到同樣效果，但受到居民生育意愿和政策執(zhí)行能力的影響等[20]。另外，也有部分學(xué)者運用省級統(tǒng)籌經(jīng)驗數(shù)據(jù)，從企業(yè)繳費和政府征管角度評估了統(tǒng)籌改革的政策效果，得出不同的結(jié)論。趙仁杰等和朱恒鵬等認(rèn)為統(tǒng)籌改革會降低企業(yè)實際繳費率，進(jìn)而減少基金收入[21][22]；王銀梅等認(rèn)為雖然存在地方政府因激勵缺失導(dǎo)致的征管“道德風(fēng)險”，抵消一部分統(tǒng)籌改革的正效應(yīng)，但統(tǒng)籌層級提升仍能顯著彌補(bǔ)養(yǎng)老保險基金缺口[23]。上述為數(shù)不多的有關(guān)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌效果的政策評估，多從企業(yè)和居民等微觀主體影響的視角進(jìn)行研究，關(guān)注養(yǎng)老保險基金缺口的研究則較少；且目前研究大多針對養(yǎng)老保險統(tǒng)籌過程中基金缺口情況進(jìn)行預(yù)測，而對于統(tǒng)籌實際改革效果的評估相對不足。

現(xiàn)有文獻(xiàn)有關(guān)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層級提升對緩解養(yǎng)老保險基金缺口效果的結(jié)論不一，且養(yǎng)老保險統(tǒng)籌改革的長期動態(tài)效應(yīng)評估和具體的調(diào)節(jié)機(jī)制還有待完善。本文的邊際貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在以下幾個方面：(1)以城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌為“準(zhǔn)自然”試驗，手工搜集整理各省養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌文件，確定各省改革開始時間，做好政策梳理和數(shù)據(jù)預(yù)處理的同時彌補(bǔ)已有文獻(xiàn)的不足，使本文模擬情景更符合現(xiàn)實情況，更具說服力；(2)對統(tǒng)籌層級提升的平行趨勢及動態(tài)效應(yīng)進(jìn)行充分檢驗和評估，提高實證檢驗結(jié)果可信度的同時豐富了對改革的長期政策效果檢驗, 不僅在技術(shù)上彌補(bǔ)以前文獻(xiàn)的不足，還探究了政策實施效果出現(xiàn)的時點及政策是否具有穩(wěn)定的長期效應(yīng)，更具有現(xiàn)實意義；(3)本文著重討論了內(nèi)外環(huán)境約束對養(yǎng)老保險統(tǒng)籌改革效果的“聯(lián)動效應(yīng)”，不僅拓展了養(yǎng)老保險統(tǒng)籌改革效果的影響因素分析，還為全國統(tǒng)籌過程中精準(zhǔn)施策提供經(jīng)驗借鑒和理論依據(jù)方面的增量貢獻(xiàn)。

三、理論基礎(chǔ)與研究假設(shè)

(一)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層級與基金缺口

養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層級提升能增加基金的互濟(jì)和收入再分配功能，形成養(yǎng)老保險資金運營的規(guī)模效應(yīng)，具體而言：統(tǒng)籌層級較低時，存在養(yǎng)老保險缺口的地區(qū)只能通過財政補(bǔ)貼保障基金正常運行，但僅通過財政補(bǔ)貼會無形中增加地區(qū)財政負(fù)擔(dān)，在財力有限的情況下，易扭曲財政資源配置，加大財政風(fēng)險。而地區(qū)間養(yǎng)老保險收支“苦樂不均”已是事實，盈虧地區(qū)無法實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金調(diào)劑互助，導(dǎo)致缺口地區(qū)基金失衡風(fēng)險加大。提高統(tǒng)籌層級通過地區(qū)間調(diào)劑補(bǔ)缺，實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金橫向再分配，有助于增強(qiáng)制度的公平性，發(fā)揮養(yǎng)老保險的互濟(jì)作用，從根本上改變地區(qū)間養(yǎng)老保險基金盈余不平衡的狀態(tài)，降低基金失衡風(fēng)險，緩解地區(qū)財政壓力。同時，低統(tǒng)籌層級下，養(yǎng)老保險資金管理較為分散，降低了基金投資運營的效率。而提升統(tǒng)籌層級將養(yǎng)老保險資金聚集在更大的“池子”中，易形成規(guī)模效應(yīng)，提高資金的保值增值能力，為防范化解基金缺口風(fēng)險提供支撐。另外，統(tǒng)籌層級較低時，地方政府為了招商引資促進(jìn)本地區(qū)發(fā)展，傾向于放松養(yǎng)老保險征管，降低企業(yè)實際繳費率，增加了本地區(qū)基金缺口的風(fēng)險[24]。隨著統(tǒng)籌層級的提升，支出責(zé)任上移，下級政府權(quán)力弱化，上級政府對養(yǎng)老保險的征管力度得到加強(qiáng)，進(jìn)一步提高養(yǎng)老保險足額征繳率，規(guī)避征管效率的損失，緩解養(yǎng)老保險基金缺口壓力。基于以上分析，本文提出研究假設(shè)H1：

H1：養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層級提升能提高養(yǎng)老基金累計結(jié)余率，從而降低基金失衡風(fēng)險。

(二)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌、內(nèi)外環(huán)境約束與基金缺口

隨著統(tǒng)籌層級的提升，養(yǎng)老保險征管收緊，基金缺口有所緩解，但緩解基金缺口的效果受經(jīng)濟(jì)增長動力、財政壓力以及地區(qū)養(yǎng)老壓力等內(nèi)外環(huán)境約束。以省級統(tǒng)籌為例，省級統(tǒng)籌促使省政府收緊養(yǎng)老保險征管，但由于地方官員面臨以GDP為考核基礎(chǔ)的晉升機(jī)制，當(dāng)本省經(jīng)濟(jì)增長動力較弱時，考慮經(jīng)濟(jì)趕超壓力，省政府會適度放松征管彈性，弱化了統(tǒng)籌改革的效果[13][21]。另外，經(jīng)濟(jì)相對落后的省份，統(tǒng)籌前養(yǎng)老保險征管就相對較為嚴(yán)格，統(tǒng)籌后省政府收緊征管的程度有限，養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余率提升的幅度較小。同樣地，我國“分灶吃飯”的財政體制決定了低統(tǒng)籌層級下，縣市政府為提高本地區(qū)財政盈余會放松養(yǎng)老保險征管。隨著統(tǒng)籌改革的推進(jìn)，省份間仍存在財政競爭，省政府為追求勞動力低成本會做出類似的放松征管行為[25]，只是程度有所減弱。財政盈余壓力小的省份，更注重基本公共服務(wù)的供給，而盈余壓力大的省份，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的意愿更為強(qiáng)烈，統(tǒng)籌效果因此受限。同時，養(yǎng)老保險財政支出較多的省份，基金缺口壓力大，統(tǒng)籌后省政府收緊征管的意愿較為強(qiáng)烈，緩解基金缺口的程度較大。除此之外，地區(qū)養(yǎng)老壓力直接影響統(tǒng)籌緩解基金缺口的效果。養(yǎng)老保險收支壓力大的省份，統(tǒng)籌后收緊征管的程度更大，有效緩解了基金缺口[21]。同時人口結(jié)構(gòu)壓力強(qiáng)化了統(tǒng)籌緩解基金缺口的效果，老齡化程度高的地區(qū)，統(tǒng)籌后地方政府化解老齡風(fēng)險的動機(jī)強(qiáng)烈，提高基金可持續(xù)的效果更明顯；反之，統(tǒng)籌緩解基金缺口的程度較小。因此，基于以上分析，本文提出研究假設(shè)H2：

H2：地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長動力越強(qiáng)、財政壓力越大以及地區(qū)養(yǎng)老壓力越小，養(yǎng)老統(tǒng)籌層級提升對緩解基金缺口效果越弱。

四、研究設(shè)計

(一)數(shù)據(jù)來源和樣本選擇

本文選取省級層面1995—2017年的數(shù)據(jù)為樣本。1998年，國務(wù)院28號文件作出了在全國實施省級統(tǒng)籌的決定，養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌正式開始?？紤]各省統(tǒng)籌文件實際頒布的時間，以及各省城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金收支數(shù)據(jù)最早獲取到1995年，因此基于研究設(shè)計的需要，本文選取1995年為樣本的起始年份。另外，由于養(yǎng)老保險中央調(diào)劑金制度于2018年6月建立，與省級統(tǒng)籌制度有著同類型的政策效果，為避免中央調(diào)劑金制度對估計結(jié)果的影響，故選取2017年為樣本的截止年份。各省數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》《中國勞動統(tǒng)計年鑒》、人力資源和社會保障部官網(wǎng)、各省政府官網(wǎng)及人力資源和社會保障廳官網(wǎng)。

(二)研究方法與變量說明

本文以城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌改革為準(zhǔn)自然實驗，基于各省統(tǒng)籌的時間不同，利用多期雙重差分法研究省級統(tǒng)籌改革對企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金缺口的影響。本文構(gòu)建以下雙重固定效應(yīng)模型見式(1)。

Unbalancept=β0+β1Reformpt+αControlpt+δp+μt+εpt

(1)

1.被解釋變量。被解釋變量即城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口(Unbalancept)，表示t年p省份養(yǎng)老保險基金失衡的情況，用城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余率表示[3][23]。養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余率=養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余/養(yǎng)老保險基金收入。當(dāng)基金累計結(jié)余率大于0時，表明養(yǎng)老保險收支相抵后仍有結(jié)余，基金失衡風(fēng)險較小；當(dāng)基金累計結(jié)余率小于0時，表明養(yǎng)老保險存在收支缺口，基金缺口風(fēng)險較大。

2.解釋變量。核心解釋變量(Reformpt)用來度量城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌改革。其中，Reformpt=Treatp×Postt，Reformpt=1表示p省在t年實行養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌改革，Reformpt=0表示p省在t年未實行養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌改革，該變量包含了養(yǎng)老保險統(tǒng)籌改革在省份和年度兩個維度的雙重差異。β1度量了雙重差分框架下養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的政策效應(yīng)。由于各省推行改革時間不統(tǒng)一，本文根據(jù)各省城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌文件，并參考彭雪梅等的研究內(nèi)容[26]，手工整理確定各省統(tǒng)籌時間。北京、天津、上海、福建在20世紀(jì)90年代已經(jīng)實現(xiàn)了養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，其余省份陸續(xù)在2011年前均出臺統(tǒng)籌辦法，根據(jù)各地省級統(tǒng)籌文件，省級統(tǒng)籌分為兩種模式，一種是“統(tǒng)收統(tǒng)支”模式，一種是以“省級調(diào)劑金”為主的預(yù)算管理模式[11][21]。表1展示了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌改革推進(jìn)的情況⑦

表1 城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌改革推進(jìn)情況

3.控制變量?？刂谱兞?Controlpt)表示其他影響?zhàn)B老保險缺口的人口層面、地區(qū)層面和制度層面變量。人口是影響?zhàn)B老保險基金缺口的重要因素，本文控制了地區(qū)總?cè)丝?pop)、城鎮(zhèn)就業(yè)人口(uepop)、退休人數(shù)(rpop)、參保職工數(shù)(ipop)、老年人口(opop)和少兒人口(cpop)。地區(qū)層面的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展因素也會對養(yǎng)老保險基金失衡產(chǎn)生影響，本文控制了地區(qū)人均GDP(pGDP)、通貨膨脹率(irate)、一般公共預(yù)算收入(frev)、城鎮(zhèn)化率(urate)?？紤]到企業(yè)職工養(yǎng)老保險的繳費基數(shù)和繳費率也會影響基金失衡，繳費基數(shù)的核定又與各地區(qū)平均工資相關(guān)，因此本文控制制度層面的職工平均工資(msal)和養(yǎng)老保險法定繳費率(crate)，各省養(yǎng)老保險法定繳費率數(shù)據(jù)來源于各省政府和人社廳官網(wǎng)。由于統(tǒng)籌前各省可能存在多個繳費率的情況，因此本文參考彭雪梅等取統(tǒng)籌前各省份中繳費率中位數(shù)的做法[26]，人工整理進(jìn)行填充。

4.調(diào)節(jié)變量。本文選取地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長動力、財政壓力和地區(qū)養(yǎng)老壓力為調(diào)節(jié)變量，進(jìn)一步探討?zhàn)B老保險統(tǒng)籌對基金缺口的影響。其中經(jīng)濟(jì)增長動力(egro)鑒于中央對地方政府的考核多以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為主，參考錢先航等的做法[27]，以地區(qū)GDP增長率在全國中的相對位置衡量，如果地區(qū)GDP增長率低于全國加權(quán)平均值，則視為增長動力較大，記為1；如果高于全國加權(quán)平均值，則視為增長動力較小，記為0。財政壓力分為外部競爭壓力(fsur)和支出結(jié)構(gòu)壓力(sfexp)，外部競爭壓力用財政盈余率在全國中的相對位置衡量，具體做法與上文經(jīng)濟(jì)增長動力相同；由于財政對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的投入數(shù)據(jù)因樣本跨度過長導(dǎo)致缺失嚴(yán)重，同時財政對社會保障的支出中養(yǎng)老保險占比較高，為保證估計的有效性，選取社會保障投入在財政支出中所占比例近似體現(xiàn)支出結(jié)構(gòu)壓力。地區(qū)養(yǎng)老壓力一方面用養(yǎng)老保險基金收支比反映資金結(jié)構(gòu)壓力(eipre)，另一方面用老年人口占勞動人口比重的環(huán)比增長率表示老齡人口結(jié)構(gòu)壓力(opspre)。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步控制地區(qū)固定效應(yīng)(δp)和年份固定效應(yīng)(μt)。εpt為隨機(jī)擾動項。主要變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果如表2所示。

表2 主要變量的描述性統(tǒng)計

五、實證分析

(一)基準(zhǔn)回歸結(jié)果

基于模型(1)，表3報告了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌改革對基金缺口影響的逐步回歸結(jié)果。其中，列(1)是未加入任何控制變量的估計結(jié)果，結(jié)果顯示養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的估計系數(shù)為0.0704，且在5%的水平顯著。列(2)～(4)是依次加入人口層面、地區(qū)層面和制度層面的控制變量后的回歸結(jié)果。結(jié)果顯示，估計系數(shù)為正，且均在1%的水平顯著，表明養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌后，基金累計結(jié)余率顯著上升，基金缺口風(fēng)險降低，與王銀梅等的估計結(jié)論一致[23]。人口層面、地區(qū)層面和制度層面的確存在影響基金缺口的因素，在基準(zhǔn)模型中控制這些因素能更準(zhǔn)確地估計養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌改革帶來的基金累計結(jié)余率的凈增長。

表3 城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌改革對基金累計結(jié)余率的影響

(二)平行趨勢與動態(tài)效應(yīng)

利用雙重差分法評估政策效應(yīng)時，一個基本的假設(shè)前提是處理組和控制組在政策實施前不存在系統(tǒng)性的差異，因此要對城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌改革前進(jìn)行平行趨勢檢驗，以保證估計的無偏性。除此之外，隨著時間的變化，養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌改革實施后，對基金缺口的影響也在不斷變化，因此下文進(jìn)行改革的滯后影響分析，以研究養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌改革對基金缺口的長期動態(tài)效應(yīng)，進(jìn)一步體現(xiàn)改革的政策效果。本文參考Beck等、Li等的做法[28][29]，采用事件研究法對基金累計結(jié)余率的動態(tài)效應(yīng)進(jìn)行檢驗，估計模型如式(2)所示。

(2)

圖1 平行趨勢與動態(tài)效應(yīng)

(三)穩(wěn)健性檢驗

1.安慰劑檢驗。參考趙仁杰等的做法[21]，為檢驗城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余率的上升確實受省級統(tǒng)籌改革影響，而非地區(qū)其他征管因素導(dǎo)致的，本部分將被解釋變量更換為未和養(yǎng)老保險同時實行省級統(tǒng)籌的社會保險變量，以城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(Eiunb)、失業(yè)保險(Uiunb)和生育保險基金累計結(jié)余率(Miunb)的變化檢驗估計結(jié)果的可靠性。如果其他社會保險基金累計結(jié)余率的估計值同樣顯著，說明養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余率的上升并非完全由省級統(tǒng)籌改革導(dǎo)致的，存在估計偏誤；反之，則說明估計結(jié)果穩(wěn)健。具體結(jié)果如表4所示，列(1)為本文的基礎(chǔ)回歸結(jié)果，列(2)～(4)分別為城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險和生育保險基金累計結(jié)余率的估計結(jié)果，估計系數(shù)均不顯著，說明養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌改革對其他社會保險基金的累計結(jié)余率不產(chǎn)生影響，證明本文的估計結(jié)果有效。

表4 安慰劑檢驗

2.隨機(jī)試驗檢驗。本文借鑒謝申祥等構(gòu)造虛擬處理組的方法[30]，隨機(jī)賦予各地區(qū)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌改革的沖擊，進(jìn)行“反事實”論證，觀察是否會產(chǎn)生類似的影響效果。具體做法是首先按照省份進(jìn)行分組，然后在每個省份組內(nèi)隨機(jī)抽樣產(chǎn)生養(yǎng)老保險統(tǒng)籌改革的年份，按照基礎(chǔ)模型(1)進(jìn)行回歸，并將此隨機(jī)賦值過程重復(fù)500次，產(chǎn)生500個虛假估計系數(shù)，按照虛假估計系數(shù)的p值分布和核密度函數(shù)圖來判斷是否通過隨機(jī)試驗檢驗(見圖2)。圖2的橫軸表示隨機(jī)虛擬實驗得到的估計系數(shù)，縱軸表示對應(yīng)的密度值和p值大小，最右側(cè)的豎線表示基礎(chǔ)回歸的真實估計值0.1074。結(jié)果顯示，虛擬估計系數(shù)大多集中在0點附近，大部分虛擬估計值的p值都大于0.1，且真實估計系數(shù)在隨機(jī)試驗估計結(jié)果中屬于異常值，表明本文的基礎(chǔ)回歸結(jié)果不存在嚴(yán)重偏誤。

圖2 隨機(jī)試驗檢驗

3.其他穩(wěn)健性檢驗。(1)替換被解釋變量。本文用城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金支付能力代替基金累計結(jié)余率作為衡量養(yǎng)老保險基金缺口的變量，以檢驗估計結(jié)果的穩(wěn)健性。養(yǎng)老保險基金支付能力=養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余/養(yǎng)老保險下一年基金支出。當(dāng)基金支付能力大于0時，表明養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余足夠支付下一年的基金支出，基金缺口較小；當(dāng)基金支付能力小于0時，表明養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余不足以支付下一年的基金支出，基金缺口較大。具體結(jié)果如表5列(2)所示，回歸系數(shù)的方向和顯著性水平并未發(fā)生變化。

(2)滯后一期?？紤]本文所選變量和城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌之間可能存在反向影響，為了排除互為因果的潛在內(nèi)生性問題，將養(yǎng)老保險統(tǒng)籌改革虛擬變量和所有控制變量均滯后一期，對模型(1)重新進(jìn)行估計，得到結(jié)果如表5列(3)所示，回歸結(jié)果未發(fā)生明顯變化，估計系數(shù)依然顯著為正。

(3)排除替代性假說。養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌過程中，國家為充實社?；疬M(jìn)行了一系列政策支持。如1999年起探索性地進(jìn)行國有股減持的嘗試；2002年起中央財政撥付彩票公益金充實社?；穑?003年6月，社?；痖_始投資股票市場等。因此為排除以上政策對本文結(jié)果的影響，截取2004—2017年的樣本重新進(jìn)行回歸，如表5列(4)所示，回歸結(jié)果仍未發(fā)生顯著變化。

(4)進(jìn)一步篩選樣本。全樣本中包含4個直轄市，這類地區(qū)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的制度和政策具有特殊性，屬于“一步到位”實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，與其他省份逐步完善省級統(tǒng)籌的制度存在差異，故剔除這部分樣本重新進(jìn)行檢驗，如表5列(5)所示，回歸結(jié)果依然顯著為正。

表5 其他穩(wěn)健性檢驗

上述結(jié)果表明，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層級提升能提高養(yǎng)老基金累計結(jié)余率，從而降低基金失衡風(fēng)險，研究假設(shè)H1得到了驗證。

六、調(diào)節(jié)效應(yīng)檢驗

根據(jù)前文分析，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層級提升了省級政府保險基金征管力度，一定程度上避免縣市政府為了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而放松養(yǎng)老保險征管產(chǎn)生的“道德風(fēng)險”，提升養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)性，降低基金失衡風(fēng)險。但由于各省份經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展情況存在差異，在面臨不同的外部發(fā)展環(huán)境、自身發(fā)展?fàn)顩r和地區(qū)內(nèi)部發(fā)展需要時，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌緩解基金失衡風(fēng)險的程度也有所不同。這些內(nèi)外環(huán)境是否會對統(tǒng)籌地區(qū)養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余率的持續(xù)增長產(chǎn)生顯著影響？本文參考江艇的做法[31]，構(gòu)建以下調(diào)節(jié)效應(yīng)模型：

Unbalancept=β0+β1Reformpt+β2pressurept+β3Reformpt×pressurept+αControlpt+δp+μt+εpt

(3)

式(3)中，pressurept表示p省t年的經(jīng)濟(jì)增長動力、財政壓力和地區(qū)養(yǎng)老壓力，其余變量同式(1)。

(一)經(jīng)濟(jì)增長動力

雖然養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌會提高省級層面的養(yǎng)老保險基金征管效率，但省級政府對養(yǎng)老保險依然會施行彈性征管。經(jīng)濟(jì)增長動力越大，省級政府放松養(yǎng)老保險征管的動機(jī)越強(qiáng)，養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌后基金累計結(jié)余率上升的幅度越小，緩解基金缺口能力越弱。估計結(jié)果如表6列(1)所示，交互項系數(shù)顯著為負(fù)，表示經(jīng)濟(jì)增長動力對養(yǎng)老保險統(tǒng)籌帶來的基金累計結(jié)余率上升具有顯著的抑制作用，一方面說明經(jīng)濟(jì)競爭壓力小的地區(qū)有更大的激勵收緊養(yǎng)老保險征管，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)與養(yǎng)老發(fā)展的意愿和能力更強(qiáng)，而經(jīng)濟(jì)競爭壓力大的地區(qū)為了招商引資，收緊養(yǎng)老保險征管的意愿和力度較弱；另一方面，隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)競爭壓力逐漸減小，地方政府由重點關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暤貐^(qū)綜合發(fā)展，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌后基金累計結(jié)余率增加的幅度逐漸變大。

(二)財政壓力

在財政壓力大的地區(qū)，為避免財政更大幅度的赤字，統(tǒng)籌后養(yǎng)老保險征收程度弱，緩解養(yǎng)老保險基金缺口的效果相對較弱；支出結(jié)構(gòu)壓力反映財政支出的結(jié)構(gòu)性變化，重視養(yǎng)老保險發(fā)展的地區(qū)，省政府收緊征管的程度強(qiáng)，統(tǒng)籌后基金累計結(jié)余率上升的幅度大。估計結(jié)果如表6列(2)所示，交互項系數(shù)顯著為負(fù)，證明財政外部競爭壓力對統(tǒng)籌后養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余率的上升有抑制作用。一方面，在養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌之前財政外部盈余壓力較大的地區(qū)，統(tǒng)籌以后養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余率增長得更慢；另一方面，隨著財政壓力逐漸緩解，地方政府追求財政盈余的動機(jī)減弱，統(tǒng)籌后養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余率的增加程度逐漸提升。列(3)交互項系數(shù)顯著為正，進(jìn)一步證明地方財政支出結(jié)構(gòu)壓力同樣會影響政府征管強(qiáng)度，地方政府重視養(yǎng)老保險發(fā)展會改變財政支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)而對統(tǒng)籌后養(yǎng)老保險基金缺口產(chǎn)生影響。

(三)地區(qū)養(yǎng)老壓力

雖然養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌后省政府對養(yǎng)老保險征管的收緊趨勢較為明顯，但地區(qū)養(yǎng)老壓力會對征管強(qiáng)度產(chǎn)生一定約束，養(yǎng)老壓力越大，省政府收緊征管的動機(jī)越強(qiáng)，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌后基金累計結(jié)余率的上升幅度就越大，基金失衡風(fēng)險就越低。表6列(4)估計結(jié)果顯示，養(yǎng)老保險收支比交互項顯著為負(fù)，表明養(yǎng)老保險收支比越大，即養(yǎng)老資金結(jié)構(gòu)壓力越小，統(tǒng)籌改革后養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余率上升幅度越小。列(5)估計結(jié)果表明，人口結(jié)構(gòu)壓力對養(yǎng)老保險統(tǒng)籌帶來的基金累計結(jié)余率上升有顯著的正影響。一方面說明養(yǎng)老壓力大的地區(qū)為緩解較大的資金和人口結(jié)構(gòu)壓力，加強(qiáng)養(yǎng)老保險征管的動機(jī)更強(qiáng)，基金失衡風(fēng)險顯著降低，而養(yǎng)老壓力小的地區(qū)收緊征管的動機(jī)弱，統(tǒng)籌后基金累計結(jié)余上升的幅度??；另一方面，隨著地區(qū)養(yǎng)老資金結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)壓力的逐漸緩解，地方政府收緊征管的動機(jī)和效果逐漸減弱，養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余率上升的幅度逐漸縮小。

表6 經(jīng)濟(jì)增長動力、財政壓力和地區(qū)養(yǎng)老壓力的調(diào)節(jié)效應(yīng)

綜上所述，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長動力越強(qiáng)、財政壓力越大以及地區(qū)養(yǎng)老壓力越小，養(yǎng)老統(tǒng)籌層級提升對緩解基金缺口效果越弱，從而研究假設(shè)H2得到了驗證。

七、結(jié)論與政策建議

本文以我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的逐步實施為政策沖擊，基于1995—2017年省級統(tǒng)籌經(jīng)驗數(shù)據(jù)，在排除2018年實施的中央調(diào)劑金制度的影響后，評估了統(tǒng)籌層級提升對養(yǎng)老保險基金失衡的影響。研究發(fā)現(xiàn)以下結(jié)論：(1)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌會強(qiáng)化省政府對養(yǎng)老保險的征管，緩解基金缺口。統(tǒng)籌改革使基金累計結(jié)余率平均提高10.47%，且這種正向影響在改革后的第1年開始逐漸顯現(xiàn)，以后年度逐步提高。(2)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌緩解基金失衡的效果受地區(qū)內(nèi)外環(huán)境影響。地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長動力和財政壓力會抑制統(tǒng)籌后養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余率的提升，增加基金失衡風(fēng)險；而地區(qū)養(yǎng)老壓力會強(qiáng)化統(tǒng)籌后省級政府對養(yǎng)老保險的征管，從而化解基金失衡風(fēng)險?；谝陨辖Y(jié)論，為進(jìn)一步鞏固養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌成果，防范化解養(yǎng)老保險基金失衡風(fēng)險，降低財政補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，本文提出以下建議：

第一，繼續(xù)提高統(tǒng)籌層級，逐步推進(jìn)全國統(tǒng)籌。目前，各省(直轄市、自治區(qū))已實現(xiàn)城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，但改革完成時間較短，統(tǒng)籌發(fā)展不均衡。根據(jù)省級統(tǒng)籌經(jīng)驗，統(tǒng)籌緩解養(yǎng)老保險基金失衡的效果逐漸顯現(xiàn)，改革不可能一蹴而就。全國統(tǒng)籌從2018年的中央調(diào)劑金起步，到最終實現(xiàn)全國統(tǒng)收統(tǒng)支，是一個動態(tài)發(fā)展的過程。各地應(yīng)揚長避短，繼續(xù)鞏固養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌改革成果，為全國統(tǒng)籌提供經(jīng)驗參考，逐步提高中央調(diào)劑比例，有序推進(jìn)全國統(tǒng)籌進(jìn)程，防范化解養(yǎng)老保險基金失衡風(fēng)險。

第二，完善配套制度，提高養(yǎng)老保險征管力度。隨著統(tǒng)籌層級的逐步提升，地方“分灶吃飯”的體制制約并未消失，省級政府雖然較市縣政府有更強(qiáng)的約束力，能提升養(yǎng)老保險的征管質(zhì)量，但各省發(fā)展壓力和發(fā)展目標(biāo)不同，省級政府約束強(qiáng)度也隨之發(fā)生變化。因此在推進(jìn)全國統(tǒng)籌的進(jìn)程中，應(yīng)完善相關(guān)配套制度，如統(tǒng)一繳費比率和基數(shù)、統(tǒng)一信息服務(wù)系統(tǒng)、加強(qiáng)激勵約束機(jī)制等，打破地方政府利益格局，提高征管力度，保證養(yǎng)老保險足額征收和發(fā)放，緩解養(yǎng)老保險收支缺口帶來的基金失衡風(fēng)險及財政補(bǔ)貼壓力。

第三，因地施策，統(tǒng)籌考慮不同地區(qū)的發(fā)展需要。由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會等方面發(fā)展差異較大，在推進(jìn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌過程中，要根據(jù)不同地區(qū)需要，有針對性地出臺相關(guān)政策，如根據(jù)各地區(qū)貢獻(xiàn)度或地區(qū)發(fā)展情況實行差異化的基金分配和獎補(bǔ)等措施?？朔貐^(qū)經(jīng)濟(jì)增長、財政和地區(qū)養(yǎng)老等多方面協(xié)調(diào)發(fā)展的矛盾，防止地方官員以政績考核為動機(jī)，弱化養(yǎng)老保險等相關(guān)基本公共服務(wù)的保障力度，規(guī)避因養(yǎng)老保險支出責(zé)任上移導(dǎo)致的征管積極性下降，化解基金失衡風(fēng)險，減輕公共財政負(fù)擔(dān)。

注釋：

①中華人民共和國國家統(tǒng)計局.《第五次全國人口普查公報(第1號)》[EB/OL].(2001-05-15)[2022-6-11].http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/200203/t20020331_30314.html.

②中華人民共和國國家統(tǒng)計局.《第七次全國人口普查公報(第5號)》[EB/OL].(2021-05-11)[2022-6-11].http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202106/t20210628_1818824.html.

③中華人民共和國國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒2017[G].北京：中國統(tǒng)計出版社，2017.

④中華人民共和國人力資源和社會保障部.《2002年度勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》[EB/OL].(2003-06-01)[2022-6-12].http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201710/t20171031_280386.html.

⑤中華人民共和國人力資源和社會保障部.《2017年度勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》[EB/OL].(2018-05-21)[2022-6-12].http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201805/t20180521_294287.html.

⑥由于2018—2020年未公布養(yǎng)老保險財政補(bǔ)貼具體數(shù)據(jù)，故本文僅描述至2017年。

⑦由于自1998年國務(wù)院首次出臺養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌文件以來，2007年勞動保障部和財政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》，省級統(tǒng)籌再次提上日程，因此表1將樣本劃分為三個階段展示各地區(qū)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的發(fā)展情況。