研究共識(shí)與差異取向：國(guó)內(nèi)外政策工具研究的比較分析

羅 哲 單學(xué)鵬

[提要]政策工具研究是國(guó)內(nèi)外公共政策相關(guān)領(lǐng)域探討的熱門(mén)話題，對(duì)其進(jìn)行回顧和總結(jié)能夠提升理論應(yīng)用廣度和準(zhǔn)度。本文借助于多元化文獻(xiàn)計(jì)量分析工具，對(duì)國(guó)內(nèi)外政策工具研究進(jìn)行比較分析。研究發(fā)現(xiàn)：國(guó)內(nèi)外研究在知識(shí)基礎(chǔ)、演化路徑和熱點(diǎn)議題上存在共識(shí)和差異。國(guó)內(nèi)外研究普遍認(rèn)為政策工具是政策過(guò)程中的研究環(huán)節(jié)，在貨幣政策和環(huán)境政策等領(lǐng)域的研究中應(yīng)用不同的政策量化方法使得對(duì)政策工具的認(rèn)識(shí)逐漸深化。國(guó)內(nèi)外研究在知識(shí)基礎(chǔ)構(gòu)成、演化變遷路徑和研究?jī)?nèi)容側(cè)重上各有不同，體現(xiàn)了跨文化情境下的研究差異。未來(lái)需要重視理論建構(gòu)與運(yùn)用、推動(dòng)思維轉(zhuǎn)化、加快場(chǎng)景轉(zhuǎn)換，促進(jìn)國(guó)內(nèi)外政策工具比較研究，進(jìn)而提升政策工具在中國(guó)情境下的研究解釋力。

政策科學(xué)可以被理解為政策過(guò)程的知識(shí)[1]，其本質(zhì)是通過(guò)有意識(shí)的元政策分析對(duì)政策制定進(jìn)行明確的重構(gòu)[2]。政策工具或是政府用來(lái)產(chǎn)生、評(píng)估和實(shí)施政策選項(xiàng)的技術(shù)，一直是政策科學(xué)歷史上探討的重要話題。20世紀(jì)70年代以來(lái)，隨著政策科學(xué)研究的不斷發(fā)展，部分學(xué)者提倡將分析單位由過(guò)去的程序或機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)檎袆?dòng)的工具，以便促進(jìn)知識(shí)積累和改進(jìn)政策制定的質(zhì)量[3]。此后，越來(lái)越多的文獻(xiàn)開(kāi)始探討政府用以解決問(wèn)題的不同工具，推動(dòng)了政策工具研究的產(chǎn)生與發(fā)展。這些研究幫助政策制定者理解不同政府行動(dòng)方式帶來(lái)的影響，從而更好地改進(jìn)公共政策的設(shè)計(jì)。

當(dāng)前，政策工具研究已經(jīng)成為政策科學(xué)、公共管理學(xué)、政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域的學(xué)者重點(diǎn)關(guān)注的研究議題之一。政策工具研究在美國(guó)、加拿大、荷蘭、英國(guó)和德國(guó)等全球多地興起，并迅速成為研究關(guān)注焦點(diǎn)[4]。政策工具視角廣泛出現(xiàn)于各類(lèi)政策領(lǐng)域的研究之中，已有許多文獻(xiàn)補(bǔ)充和完善了不同類(lèi)型政策工具的相關(guān)知識(shí)，而對(duì)這些文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理也成為一項(xiàng)重要任務(wù)。國(guó)內(nèi)政策工具研究起步較晚，但對(duì)政策工具的大規(guī)模應(yīng)用使其迅速成為政策科學(xué)研究的重要視角之一。盡管諸多文獻(xiàn)已經(jīng)充分論證了政策工具的重要性，但對(duì)這些研究的目的與貢獻(xiàn)還缺乏一種系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，特別是對(duì)國(guó)內(nèi)外政策工具研究的綜述較少，難以促進(jìn)國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)的對(duì)話交流。因此，更需要關(guān)注國(guó)內(nèi)外政策工具研究的基本情況，促進(jìn)政策工具研究領(lǐng)域的知識(shí)積累，以便更好地了解現(xiàn)有的研究進(jìn)展。本文旨在通過(guò)對(duì)比國(guó)內(nèi)外政策工具研究的知識(shí)基礎(chǔ)、主題演化和研究熱點(diǎn)，從而尋找現(xiàn)有政策工具知識(shí)積累的差異化取向和共時(shí)性特征，為政策工具研究的進(jìn)一步深化指明方向。

本文的其余部分安排如下：第一部分，主要闡述研究設(shè)計(jì)與樣本來(lái)源，從總體上描述樣本文獻(xiàn)的基本特征。第二部分，將通過(guò)引文分析識(shí)別重要的參考文獻(xiàn)，綜合對(duì)比國(guó)內(nèi)外研究的重要知識(shí)節(jié)點(diǎn)，說(shuō)明國(guó)內(nèi)外研究的知識(shí)基礎(chǔ)來(lái)源。第三部分，本文進(jìn)一步提取國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)中的突現(xiàn)關(guān)鍵詞和關(guān)鍵詞時(shí)區(qū)圖，說(shuō)明國(guó)內(nèi)外政策工具研究的演化邏輯，以便直觀呈現(xiàn)國(guó)內(nèi)外研究地在不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)上的異同。第四部分，研究根據(jù)高頻關(guān)鍵詞共現(xiàn)聚類(lèi)歸納總結(jié)國(guó)內(nèi)外政策工具研究的核心內(nèi)容關(guān)切。經(jīng)過(guò)系統(tǒng)比較分析后，本文將第五部分對(duì)國(guó)內(nèi)外政策工具研究的共同特征和差異取向進(jìn)行歸納總結(jié)，形成本文的核心結(jié)論。第六部分，根據(jù)前述研究結(jié)果，本文對(duì)未來(lái)研究空間進(jìn)行了展望。

一、研究設(shè)計(jì)與樣本選擇

(一)研究設(shè)計(jì)

本文主要以CiteSpace可視化分析軟件為主體分析工具，輔之以Science Evolution3.2(SE3.2)軟件的關(guān)鍵詞提取功能[5]和SPSS分析軟件中的多維尺度分析功能，共同展開(kāi)對(duì)政策工具研究的文獻(xiàn)計(jì)量分析。采用多元化研究分析工具能夠彌補(bǔ)單一視角對(duì)文獻(xiàn)審查的不足，綜合多種分析工具能夠有效提高文獻(xiàn)審查的質(zhì)量[6]。研究旨在通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外政策工具研究的知識(shí)基礎(chǔ)、演化路徑和研究熱點(diǎn)進(jìn)行剖析，總結(jié)國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究的個(gè)性與共性，為后續(xù)研究的開(kāi)展提供方向性指引。

為充分了解國(guó)內(nèi)外政策工具研究的發(fā)展情況，本文選取國(guó)內(nèi)外具有代表性的研究文獻(xiàn)，應(yīng)用文獻(xiàn)計(jì)量方法從總體層面描述國(guó)內(nèi)外研究的基本特征。首先，本文使用引文分析法以尋找現(xiàn)有國(guó)內(nèi)外研究中的高頻引文，重點(diǎn)觀察引文網(wǎng)絡(luò)中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。通過(guò)閱讀這些引文的內(nèi)容，歸納總結(jié)出國(guó)內(nèi)外政策工具研究的知識(shí)來(lái)源。其次，本文選用突現(xiàn)詞和關(guān)鍵詞時(shí)區(qū)圖共同發(fā)掘國(guó)內(nèi)外政策工具研究的演化階段及發(fā)展趨勢(shì)，探討研究在不同時(shí)間階段的研究側(cè)重。最后，研究通過(guò)多維尺度分析研究方法對(duì)高頻關(guān)鍵詞進(jìn)行聚類(lèi)，歸納總結(jié)國(guó)內(nèi)外政策工具研究的重點(diǎn)內(nèi)容，把握當(dāng)前政策工具研究的主要發(fā)展路向。

(二)樣本來(lái)源

在樣本選擇方面，本文選擇SSCI和CSSCI兩大國(guó)內(nèi)外核心數(shù)據(jù)庫(kù)的期刊論文作為分析對(duì)象。其中，SSCI(Social Science Citation Index)是國(guó)際公認(rèn)的具有較高權(quán)威和知名度的綜合性社科文獻(xiàn)索引，具有收錄廣泛性、學(xué)科綜合性、檢索多樣性和評(píng)判客觀性等優(yōu)點(diǎn)，可作為評(píng)判某一國(guó)家、研究機(jī)構(gòu)或研究人員的研究水平及其學(xué)術(shù)影響力的主要依據(jù)。而CSSCI(Chinese Social Sciences Citation Index)則是由南京大學(xué)中國(guó)社會(huì)科學(xué)研究評(píng)價(jià)中心開(kāi)發(fā)研制的數(shù)據(jù)庫(kù)，主要收錄學(xué)術(shù)性與規(guī)范性較強(qiáng)的人文社會(huì)科學(xué)學(xué)術(shù)期刊，現(xiàn)已成為國(guó)內(nèi)核心期刊文獻(xiàn)的重要檢索數(shù)據(jù)庫(kù)。通過(guò)對(duì)上述兩大數(shù)據(jù)庫(kù)所收錄的文獻(xiàn)進(jìn)行檢索，能夠確保檢索文獻(xiàn)的質(zhì)量，有助于充分掌握相關(guān)研究的熱點(diǎn)及前沿動(dòng)態(tài)，因而成為本文研究的重要文獻(xiàn)來(lái)源。

在國(guó)外文獻(xiàn)檢索上，為確保檢索精準(zhǔn)性和分析的有效性，在初次閱讀和檢索政策工具國(guó)外文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，采取如下檢索策略：TS=“Policy Instruments” or “Policy Tools” or “Tools of Government” or “Governing Instruments”，即檢索包含上述主題詞的SSCI論文。在國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)檢索上，研究在南京大學(xué)中文社會(huì)科學(xué)引文索引官網(wǎng)上檢索題名或關(guān)鍵詞含有“政策工具”的CSSCI論文。進(jìn)一步剔除評(píng)論和會(huì)議論文等無(wú)關(guān)類(lèi)型的文章，最終得到有效外文文獻(xiàn)45345篇、有效中文文獻(xiàn)853篇作為此次分析的研究資料來(lái)源。圖1展示了此次收集樣本的歷年分布情況。其中，國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)的時(shí)間跨度為1998-2021年，發(fā)文量總體上呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)。由于國(guó)外政策工具研究起步較早，時(shí)間跨度較大，為了突出國(guó)內(nèi)外研究的異同，本文以國(guó)內(nèi)研究跨度為標(biāo)尺選取了1991-2021年間的研究文獻(xiàn)展開(kāi)研究。從整體趨勢(shì)來(lái)看，國(guó)內(nèi)外對(duì)于政策工具研究的關(guān)注逐年上升，研究文獻(xiàn)隨著時(shí)間推移不斷增加；從數(shù)量對(duì)比來(lái)看，國(guó)外對(duì)于政策工具的研究應(yīng)用顯著高于國(guó)內(nèi)，形成了較為完善系統(tǒng)的研究體系和理論框架。

圖1 SSCI與CSSCI檢索文獻(xiàn)年度分布數(shù)量

二、國(guó)內(nèi)外政策工具研究的知識(shí)基礎(chǔ)比較分析

引文在科學(xué)的社會(huì)體系中發(fā)揮著重要作用，研究人員通過(guò)引用與他們的研究相關(guān)的參考文獻(xiàn)來(lái)遵循注明來(lái)源的學(xué)術(shù)習(xí)慣[7]。由于引證行為的客觀存在，隨著科學(xué)研究的不斷推進(jìn)，則會(huì)形成引文網(wǎng)絡(luò)[8]。從文獻(xiàn)計(jì)量學(xué)的角度看，施引文獻(xiàn)構(gòu)成了研究前沿，被引用的文章則構(gòu)成了知識(shí)基礎(chǔ)[9]?；诖?，本文借助于CiteSpace軟件的共被引分析功能，使用文獻(xiàn)共被引分析提取國(guó)內(nèi)外政策工具研究文獻(xiàn)中高頻出現(xiàn)的參考文獻(xiàn)，以便比較國(guó)內(nèi)外政策工具研究的共識(shí)與差異。

(一)國(guó)外政策工具研究知識(shí)基礎(chǔ)

利用CiteSpace軟件對(duì)四萬(wàn)余篇SSCI文獻(xiàn)的引用文獻(xiàn)進(jìn)行共被引分析，表1列出了被引頻次排名前10的高被引文獻(xiàn)。這些文獻(xiàn)主要出現(xiàn)于2010年以后，涵蓋的內(nèi)容較為多元。

首先，政策工具研究的知識(shí)基礎(chǔ)一部分來(lái)源于對(duì)高質(zhì)量政策設(shè)計(jì)的追求。作為政策過(guò)程的起點(diǎn)，政策設(shè)計(jì)中的政策工具選用成為了研究的核心關(guān)切，與實(shí)現(xiàn)公共政策創(chuàng)新密切相關(guān)。單一的政策工具往往難以實(shí)現(xiàn)有效治理，多種政策工具組合嵌入可能會(huì)產(chǎn)生互補(bǔ)效用[10]。國(guó)外學(xué)者關(guān)注到多元政策工具選用，并將其稱(chēng)之為政策組合(Policy Mixes)。2016年Rogge等人在前人研究概念的基礎(chǔ)上，提出了“可持續(xù)性政策組合”概念，并將研究框架應(yīng)用于促進(jìn)德國(guó)能源系統(tǒng)向可再生能源發(fā)電技術(shù)過(guò)渡的研究案例之中[11]。

其次，政策工具研究的另一部分知識(shí)基礎(chǔ)源自可持續(xù)性的追求。政策工具與可持續(xù)性的聯(lián)系一方面旨在推動(dòng)政策的可持續(xù)，另一方面則著重關(guān)注了重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)展的可持續(xù)性。換言之，可持續(xù)性成為了國(guó)際政策工具研究的基本價(jià)值。在推動(dòng)公共政策可持續(xù)的研究范疇，國(guó)外研究者將政策工具作為手段與現(xiàn)實(shí)概念相聯(lián)結(jié)，作為解構(gòu)概念的重要手段。在推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域可持續(xù)研究范疇，研究以政策工具視角為研究切入，對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的政策安排進(jìn)行了研究透視，著力推動(dòng)公共政策和公共事務(wù)可持續(xù)性轉(zhuǎn)型[12]。

最后，政策工具研究的知識(shí)基礎(chǔ)主要關(guān)注于對(duì)不同政策工具的效果評(píng)價(jià)。政策工具的應(yīng)用往往伴隨著“政策影響取決于政策的設(shè)計(jì)和使用它們的環(huán)境”的價(jià)值判斷[13]，因此評(píng)價(jià)政策工具的有效性成為了國(guó)外政策工具知識(shí)基礎(chǔ)的重要環(huán)節(jié)。對(duì)于政策工具有效性的研究集中于協(xié)同創(chuàng)新、生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域，對(duì)政策工具的效應(yīng)和激勵(lì)進(jìn)行探討。研究或是關(guān)注于單一政策工具，探討政策工具與政策效果之間的直接關(guān)聯(lián)；或是關(guān)注政策組合中不同政策工具的效果差異，分析歸納哪些政策工具是有效的，哪些政策工具是無(wú)效的。

表1 國(guó)外政策工具研究高頻引用文獻(xiàn)①

(二)國(guó)內(nèi)政策工具研究知識(shí)基礎(chǔ)

利用CiteSpace軟件對(duì)853篇CSSCI施引文獻(xiàn)所引用的一萬(wàn)余篇參考文獻(xiàn)進(jìn)行共被引分析，表2列出了被引頻次排名前10的高被引文獻(xiàn)。這些文獻(xiàn)主要源自2012年以后，呈現(xiàn)了政策工具研究與中國(guó)情境的適配性。高被引文獻(xiàn)所呈現(xiàn)的政策工具研究知識(shí)基礎(chǔ)主要根植于對(duì)政策工具研究的適應(yīng)性歸納引介和量化研究引導(dǎo)之上。

表2 國(guó)內(nèi)政策工具研究高頻引用文獻(xiàn)

一方面，政策工具研究的適應(yīng)性歸納引介以研究綜述為手段塑造了相應(yīng)的知識(shí)基礎(chǔ)。這一層面的知識(shí)基礎(chǔ)主要包括了歸納總結(jié)和方法介紹。在政策工具的歸納性總結(jié)層面，主要學(xué)者對(duì)政策工具的主要內(nèi)容和研究進(jìn)展進(jìn)行了綜述研究。陳振明等對(duì)1998至2016年間國(guó)內(nèi)政策工具研究的四個(gè)主要方面進(jìn)行了分析，并指出了當(dāng)前研究的薄弱環(huán)節(jié)[14]，為后續(xù)研究提供了選題參考。在政策文獻(xiàn)計(jì)量中的知識(shí)基礎(chǔ)層面，主要學(xué)者對(duì)政策工具在政策文獻(xiàn)計(jì)量中的應(yīng)用進(jìn)行了探索。在方法介紹類(lèi)文獻(xiàn)中，黃萃等概括了政策文獻(xiàn)量化研究的定義與特征、分析對(duì)象與方法、研究范式等，對(duì)政策文本分析法進(jìn)行了系統(tǒng)總結(jié)[15]，為政策工具的量化研究提供了有效指導(dǎo)。

另一方面，政策工具的量化分析組成了當(dāng)前研究的另一知識(shí)基礎(chǔ)。這些文獻(xiàn)基本上以政策工具為視角，通過(guò)構(gòu)建政策目標(biāo)、政策情境與政策工具等多維分析框架揭示特定領(lǐng)域政策的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，從而提出政策改進(jìn)的建議。針對(duì)政策工具的高被引文獻(xiàn)主要關(guān)注于政策工具在公共政策的組合選用，對(duì)于不同政策工具對(duì)政策效果的影響相對(duì)較少。這也從側(cè)面反映了當(dāng)前政策工具量化研究的趨勢(shì)，當(dāng)前國(guó)內(nèi)對(duì)政策工具的研究著重于政策工具的結(jié)構(gòu)化分析，在一定程度上忽視了政策效果導(dǎo)向下的政策工具合理配置。

三、國(guó)內(nèi)外政策工具研究的演化路徑比較分析

突現(xiàn)詞作為某一研究領(lǐng)域在某一時(shí)間段突然增加的專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)，能夠在一定程度上反映某一特定研究領(lǐng)域在不同時(shí)間段范圍內(nèi)研究主題的演化趨勢(shì)。研究將突現(xiàn)詞與關(guān)鍵詞時(shí)區(qū)圖相配合，在一定程度上能夠?qū)ν滑F(xiàn)詞進(jìn)行補(bǔ)充，進(jìn)一步定位在不同發(fā)展階段中研究主要內(nèi)容的演化趨勢(shì)。

(一)國(guó)外政策工具研究的演進(jìn)趨勢(shì)分析

圖3所示，國(guó)外政策工具研究關(guān)鍵詞演化時(shí)區(qū)圖顯示了密集的關(guān)鍵詞演化過(guò)程，說(shuō)明國(guó)外政策工具研究積累了較為豐富的知識(shí)來(lái)源。結(jié)合圖2的主要關(guān)鍵詞突現(xiàn)演化，可以將國(guó)外政策工具研究分為三個(gè)階段。

第一階段(1991-2002年)：政策工具研究建構(gòu)時(shí)期，主要突現(xiàn)詞有“Monetary policy”“United states”“Program”“Demand”“Economics”“Government”“Decision”和“Taxe”。作為較為新穎的研究?jī)?nèi)容對(duì)象，這一時(shí)期國(guó)外政策工具研究突現(xiàn)詞較多，旨在通過(guò)不同領(lǐng)域的基礎(chǔ)知識(shí)來(lái)源建構(gòu)政策工具研究的基本價(jià)值取向。研究主要以貨幣政策工具為研究抓手，立足于美國(guó)本土探討政府在政策過(guò)程中對(duì)于政策工具的選用。在這一研究階段，國(guó)外研究奠定了政策工具研究的基本價(jià)值，即通過(guò)工具化手段將政策效果提升過(guò)程程序化。

第二階段(2003-2012年)：政策工具評(píng)估時(shí)期，主要突現(xiàn)詞有“Community”“Quality”“Competition”“Cost”“Environmental policy”“Market”“Behavior”和“Instrument”。在這一階段，研究探討了公共政策中的政策工具應(yīng)用與政策效果之間的關(guān)聯(lián)。例如，Polyakov和Teeter使用回歸模型評(píng)價(jià)了兩種監(jiān)管森林政策工具(分區(qū)和禁止最終采伐)對(duì)生物多樣性的影響[16]；Drucker和Latacz-Lohmann利用線性規(guī)劃模型比較不同政策工具情景下的牲畜生產(chǎn)和減排過(guò)程的最佳水平[17]。政策工具作為刺激政策施行的支持性工具，對(duì)國(guó)家或州級(jí)別的治理績(jī)效改善和未來(lái)政策設(shè)計(jì)帶來(lái)深遠(yuǎn)的影響[18]。諸如此類(lèi)的一系列政策工具測(cè)評(píng)研究豐富了研究的廣度和深度，為政策工具的大規(guī)模應(yīng)用和拓展奠定了基礎(chǔ)。

第三階段(2013年至今)：政策設(shè)計(jì)中的工具適配研究階段，主要突現(xiàn)詞有“Knowledge”“Science”“Information”“Conversation”“Tool”“Care”和“Innovation”。這一研究階段國(guó)外學(xué)者更傾向于將公共政策視為一種工具，探討在不同公共事務(wù)領(lǐng)域的最優(yōu)公共政策組合[19]。這些研究重點(diǎn)關(guān)注如何確定解決問(wèn)題的最優(yōu)路徑以應(yīng)對(duì)政策設(shè)計(jì)的挑戰(zhàn)，并認(rèn)為有效的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)注重工具與目標(biāo)的匹配，考慮工具設(shè)計(jì)與特定政策背景的契合度[20]。對(duì)比之前的研究階段，這一時(shí)期的國(guó)外研究?jī)A向于將工具性嵌入到政策設(shè)計(jì)之中，政策工具被視為政策設(shè)計(jì)的一種技術(shù)手段，能夠?qū)舱叩膬?yōu)化和效能提升產(chǎn)生正向影響。

圖2 國(guó)外政策工具研究主要突現(xiàn)詞

圖3 國(guó)外政策工具研究關(guān)鍵詞演化時(shí)區(qū)圖

(二)國(guó)內(nèi)政策工具研究的演進(jìn)趨勢(shì)分析

如圖4和圖5所示，目前國(guó)內(nèi)政策工具研究主要處于探索建構(gòu)階段，關(guān)鍵詞演化銜接較為連續(xù)，研究突現(xiàn)詞較少。根據(jù)主題演變情況，可以將國(guó)內(nèi)政策工具研究分為三個(gè)階段。

圖4 國(guó)內(nèi)政策工具研究主要突現(xiàn)詞

第一階段(1998-2008年)：貨幣政策和技術(shù)創(chuàng)新研究時(shí)期，主要突現(xiàn)詞有“貨幣政策”和“技術(shù)創(chuàng)新”。在國(guó)內(nèi)政策工具的早期研究中，占據(jù)主導(dǎo)地位的話題是對(duì)貨幣政策工具的分析，重點(diǎn)是探討央行貨幣政策工具的選擇及動(dòng)態(tài)變化。在這一時(shí)期的國(guó)內(nèi)研究中，作為突顯詞的“貨幣政策”所囊括的政策工具研究包括了兩種研究視角：一是以貨幣政策的政策工具進(jìn)行研究切入。貨幣政策被認(rèn)為是由政策目標(biāo)、政策要求、政策工具及傳導(dǎo)機(jī)制等部分所組成[21]，而政策工具的選用是極其重要的，它不僅傳遞了宏觀調(diào)控意圖，而且也是其日常操作的直接手段[22]。二是作為政策工具的貨幣政策研究。基于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，從直接調(diào)控轉(zhuǎn)向間接調(diào)控被認(rèn)為是一種必然趨勢(shì)[23]。選擇適宜的貨幣政策工具，是實(shí)現(xiàn)預(yù)期貨幣政策目標(biāo)的關(guān)鍵。

第二階段(2009-2017)：政策工具研究路徑依賴(lài)時(shí)期，這一時(shí)期的研究趨于穩(wěn)定，尚無(wú)明顯的突現(xiàn)詞出現(xiàn)。如圖5所示，國(guó)內(nèi)學(xué)者一方面繼續(xù)延承上一階段對(duì)特定議題領(lǐng)域的政策工具選用進(jìn)行考察。另一方面則關(guān)注到了以政策工具為研究視角切入的更為細(xì)化的研究?jī)?nèi)容。這一階段承接了上一研究階段下由貨幣政策工具轉(zhuǎn)向多元議題領(lǐng)域的研究趨勢(shì)。與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)學(xué)者發(fā)掘和引介了使用政策工具展開(kāi)政策科學(xué)研究的主要方法，為后續(xù)我國(guó)政策工具研究拓展奠定了基礎(chǔ)。

第三階段(2018至今)：量化政策文本分析研究時(shí)期，主要突現(xiàn)詞有“政策文本”和“量化分析”。政策工具被視為能夠供政府使用并實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)的一系列機(jī)制、手段、方法與技術(shù)[24]，構(gòu)成了政策目標(biāo)與結(jié)果的橋梁，通過(guò)不同的工具能夠?qū)⒛繕?biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)[25]。在國(guó)內(nèi)政策工具的近期研究中，最核心的主題是政策文本分析法的運(yùn)用。這一階段的文獻(xiàn)逐步擴(kuò)展至體育、養(yǎng)老、醫(yī)療、人才、創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展多個(gè)領(lǐng)域，并形成了多維的政策分析框架，增強(qiáng)了論證系統(tǒng)性。

四、國(guó)內(nèi)外政策工具研究的熱點(diǎn)議題比較分析

關(guān)鍵詞是文獻(xiàn)的重要標(biāo)識(shí)，往往代表了某一篇文章所涉及的核心概念與關(guān)鍵內(nèi)容。通過(guò)分析某一領(lǐng)域高頻出現(xiàn)和詞頻急劇增長(zhǎng)的關(guān)鍵詞，有助于理解該領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)與前沿。為了提升研究的解釋力，研究利用SPSS分析中的多維尺度分析功能，選取中英文文獻(xiàn)中的核心關(guān)鍵詞，確定國(guó)內(nèi)外政策工具研究的核心熱點(diǎn)議題。

(一)國(guó)外政策工具研究的熱點(diǎn)聚類(lèi)

根據(jù)國(guó)外政策工具研究高頻關(guān)鍵詞共現(xiàn)聚類(lèi)視圖(圖6)，研究發(fā)現(xiàn)國(guó)外研究將政策工具與具體的議題領(lǐng)域緊密結(jié)合，形成了以環(huán)境政策、貨幣政策和健康政策為主要研究載體的熱點(diǎn)聚類(lèi)。

一是對(duì)環(huán)境領(lǐng)域公共政策進(jìn)行分析探討，包括了“Climate Change”“Sustainability”和“Environmental Policy”等高頻關(guān)鍵詞。這些研究大多將促進(jìn)節(jié)能減排的技術(shù)創(chuàng)新作為環(huán)境政策的目標(biāo)，通過(guò)檢驗(yàn)環(huán)境政策工具對(duì)企業(yè)采取低能耗、低污染技術(shù)行為的影響，以探討環(huán)境法規(guī)、環(huán)境稅收和技術(shù)補(bǔ)貼等不同類(lèi)型工具的有效性[26]。環(huán)境政策領(lǐng)域的研究則系統(tǒng)評(píng)估了市場(chǎng)監(jiān)管和自愿計(jì)劃等新工具對(duì)環(huán)境保護(hù)的作用[27]，探究環(huán)境政策與氣候變化和環(huán)境保護(hù)之間的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)。在對(duì)政策和政策工具的效果展開(kāi)評(píng)價(jià)的過(guò)程中，研究不僅關(guān)注到了直接治理績(jī)效的改變，也關(guān)注到了政策工具對(duì)于行為的塑造和引導(dǎo)。

二是立足于貨幣政策工具的公共政策創(chuàng)新和評(píng)價(jià)研究，包括了“Monetary Policy”“Regulation”和“Innovation”等高頻關(guān)鍵詞。在國(guó)外政策工具研究中，貨幣政策工具是研究的核心議題關(guān)切之一。針對(duì)貨幣政策的研究考察了經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)中貨幣政策工具應(yīng)對(duì)市場(chǎng)沖擊的能力[28]，以及其對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響。關(guān)于貨幣政策工具的研究主要集中于中國(guó)和歐洲，在一定程度上體現(xiàn)了政策工具研究的空間廣度和跨文化情境下的交流互動(dòng)。

三是立足于公共健康的政策工具研究，包括了“Public Health”“Health Policy”和“Covid-19”等高頻關(guān)鍵詞。這些研究一方面總結(jié)了治理轉(zhuǎn)型下的政策工具變化[29]，探討了在不同治理情境下政策工具選用的特點(diǎn)和流程，系統(tǒng)性地回顧了政策工具的類(lèi)型學(xué)特征；另一方面則重點(diǎn)關(guān)注了縱向的多層級(jí)治理與橫向的跨國(guó)治理對(duì)政策工具使用的要求，探索政府在公共政策制定中相互作用的復(fù)雜而多樣的方式[30]。

圖6 國(guó)外政策工具研究高頻關(guān)鍵詞共現(xiàn)聚類(lèi)視圖

(二)國(guó)內(nèi)政策工具研究的熱點(diǎn)聚類(lèi)

結(jié)合國(guó)內(nèi)政策工具研究高頻關(guān)鍵詞的可視化知識(shí)圖譜(圖7)和對(duì)經(jīng)典文獻(xiàn)內(nèi)容的回顧，可以將我國(guó)政策工具研究劃分為聚焦特定領(lǐng)域政策工具探討、政策量化分析方法應(yīng)用和政策執(zhí)行過(guò)程研究三部分主要內(nèi)容。

一是聚焦于特定領(lǐng)域的政策工具的探討，包括“貨幣政策工具”“傳導(dǎo)機(jī)制”“環(huán)境政策工具”“政策工具選擇”和“政策工具”等高頻關(guān)鍵詞。對(duì)貨幣政策工具的研究主要采用經(jīng)濟(jì)學(xué)模型進(jìn)行效果檢驗(yàn)，重點(diǎn)探討了經(jīng)濟(jì)體制改革背景下中央銀行的工具轉(zhuǎn)變、不同類(lèi)型工具的調(diào)控績(jī)效比較、利率市場(chǎng)化與貨幣政策工具選擇等話題[31]。對(duì)環(huán)境政策工具的研究較常使用回歸分析說(shuō)明其實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的有效性，并比較不同類(lèi)型的環(huán)境政策工具的使用成本與效率[32]。立足于重點(diǎn)議題領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)研究者對(duì)機(jī)制設(shè)計(jì)和政策工具的組合搭配展開(kāi)了分析探討。

二是對(duì)政策量化分析方法運(yùn)用的研究，包括“內(nèi)容分析法”“量化分析”“政策目標(biāo)”“技術(shù)創(chuàng)新”“創(chuàng)新政策”等高頻關(guān)鍵詞。政策工具被廣泛地應(yīng)用為公共政策量化分析中的重要尺度，主要研究文獻(xiàn)以?xún)?nèi)容分析與文本分析技術(shù)為主體。其核心是將文本編碼與政策工具類(lèi)型學(xué)緊密結(jié)合以開(kāi)展政策分析，探索相同類(lèi)屬或不同類(lèi)屬下政策工具的選擇搭配偏好和傾向[15]。目前國(guó)內(nèi)政策工具研究仍處于不斷地深入探索階段，政策量化分析范式與政策工具研究相得益彰，為后續(xù)研究的開(kāi)展打開(kāi)了重要研究切口。

三是應(yīng)用政策工具對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程展開(kāi)研究，主要囊括了“政策文本”“政策分析”“文本分析”“文本分析”和“政策網(wǎng)絡(luò)”等高頻關(guān)鍵詞。這些研究集中體現(xiàn)了政策工具研究由工具主義途徑轉(zhuǎn)向制度途徑和政策網(wǎng)絡(luò)途徑的過(guò)程，強(qiáng)調(diào)了成功的政策執(zhí)行過(guò)程必須考慮政策工具的情景嵌入性，要與特定的政策問(wèn)題、社會(huì)環(huán)境與目標(biāo)受眾的特征相匹配[33]。通過(guò)對(duì)政策過(guò)程中的政策工具選用進(jìn)行分析設(shè)計(jì)，結(jié)合政策工具的效果，為建構(gòu)更為適宜的政策組合奠定研究基礎(chǔ)。

圖7 國(guó)內(nèi)政策工具研究高頻關(guān)鍵詞共現(xiàn)聚類(lèi)視圖

五、國(guó)內(nèi)外政策工具研究的共識(shí)與差異

政策工具作為政策科學(xué)中的重要概念共識(shí)，承載了公共政策研究者和實(shí)務(wù)人員的重要研究關(guān)切。通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外政策工具研究的知識(shí)基礎(chǔ)、發(fā)展演化和研究?jī)?nèi)容進(jìn)行綜述回顧和比較分析，本文發(fā)現(xiàn)了國(guó)內(nèi)外政策工具研究的共識(shí)與差異，為后續(xù)政策工具研究的展開(kāi)和選用設(shè)計(jì)提供了研究支撐。

(一)研究共識(shí)

首先，從知識(shí)基礎(chǔ)的價(jià)值比較來(lái)看，國(guó)內(nèi)外主要研究認(rèn)為政策工具內(nèi)嵌于政策過(guò)程之中。政策工具的選擇、應(yīng)用和評(píng)價(jià)貫穿于公共政策設(shè)計(jì)、應(yīng)用和評(píng)估的過(guò)程中。國(guó)內(nèi)外學(xué)者以政策過(guò)程中的政策工具為研究切入，無(wú)論是作為工具的政策抑或是作為政策的工具兩種研究取向，都認(rèn)同了政策工具在政策過(guò)程中對(duì)于政策設(shè)計(jì)和實(shí)施的關(guān)鍵作用。正是由于政策工具對(duì)公共政策的高效助推作用，使其能夠成為政策過(guò)程研究的重要載體。在國(guó)內(nèi)外政策工具研究中，其研究落腳點(diǎn)均指向了更優(yōu)的公共政策產(chǎn)出。

其次，從發(fā)展演化的過(guò)程比較來(lái)看，國(guó)內(nèi)外主要研究對(duì)政策工具的認(rèn)識(shí)仍在不斷深化。國(guó)內(nèi)外對(duì)政策工具的大規(guī)模研究均相對(duì)較晚，政策工具的大規(guī)模應(yīng)用出現(xiàn)于21世紀(jì)初期，時(shí)至今日對(duì)于政策工具的研究應(yīng)用仍在如火如荼地開(kāi)展。雖然通過(guò)文獻(xiàn)計(jì)量發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)外政策工具演化過(guò)程的關(guān)注側(cè)重并不完全相同，但是不同階段的研究?jī)?nèi)容均意在尋找政策工具與政策產(chǎn)出之間的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)。國(guó)內(nèi)外學(xué)者針對(duì)政策工具研究的內(nèi)容方向并非一成不變，對(duì)于政策工具的認(rèn)識(shí)和應(yīng)用隨著實(shí)踐的深入得以進(jìn)一步拓展。

最后，從研究熱點(diǎn)的內(nèi)容比較來(lái)看，國(guó)內(nèi)外主要研究認(rèn)為政策論和工具論是政策工具的主要研究承載。從政策工具的政策屬性來(lái)講，政策工具本質(zhì)上是一種或多種政策手段。國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)于貨幣政策工具的研究即體現(xiàn)了這種應(yīng)用價(jià)值觀。在這一層面的研究主要聚焦于不同領(lǐng)域下政策工具選用的內(nèi)容形式和功能屬性，探討在不同的議題領(lǐng)域中各項(xiàng)政策組合對(duì)宏觀世界存在影響和建構(gòu)作用。從政策工具的工具屬性來(lái)講，應(yīng)用該工具的目的是設(shè)計(jì)更加優(yōu)化的政策組合并達(dá)到最優(yōu)政策效應(yīng)。國(guó)內(nèi)外政策工具研究中對(duì)環(huán)境政策中政策工具選用的研究即體現(xiàn)了這一價(jià)值取向。

(二)差異取向

首先，國(guó)內(nèi)外政策工具研究在知識(shí)基礎(chǔ)上存在一定差異。國(guó)外研究的高頻引文大多與政策工具評(píng)估有關(guān)，旨在分析政策工具對(duì)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的作用，以說(shuō)明何種工具是有效的；國(guó)內(nèi)研究的高頻引文大多與政策內(nèi)容描述有關(guān)，旨在以政策工具為視角、以政策本文分析為方法，以概括政策工具的構(gòu)成情況。在一定程度上反映了國(guó)內(nèi)政策工具研究中，尚無(wú)明確的政策工具評(píng)估方法理論體系支撐政策工具效果評(píng)價(jià)研究。

其次，國(guó)內(nèi)外政策工具研究存在不同的演化路徑依賴(lài)。國(guó)外研究在內(nèi)容上由政策評(píng)估、工具選擇逐步轉(zhuǎn)向政策設(shè)計(jì)，充分利用和吸收了政治學(xué)與公共政策學(xué)的系統(tǒng)理論，有助于理解政策企業(yè)家等不同利益群體對(duì)工具選擇與設(shè)計(jì)的影響。而國(guó)內(nèi)研究則向政策量化分析發(fā)展，將內(nèi)容分析法廣泛運(yùn)用于各類(lèi)政策文本解讀之中，旨在揭示政策工具的構(gòu)成現(xiàn)狀，并提供內(nèi)容優(yōu)化與完善的建議。從關(guān)鍵詞突現(xiàn)數(shù)量來(lái)看，國(guó)外研究遠(yuǎn)高于國(guó)內(nèi)，這也說(shuō)明了國(guó)外研究的深度在一定程度上高于國(guó)內(nèi)研究。

最后，國(guó)內(nèi)外政策工具研究的內(nèi)容側(cè)重存在差異。國(guó)內(nèi)研究更加強(qiáng)調(diào)工具效果評(píng)估，而國(guó)外研究更加注重工具選擇。國(guó)外研究更為深入地關(guān)注了政策過(guò)程中的工具選擇與使用，并基于環(huán)境治理和區(qū)域治理等現(xiàn)實(shí)議題中建立政策工具與公共管理、公共政策的聯(lián)系。國(guó)內(nèi)研究則深受內(nèi)容分析法等一系列文獻(xiàn)計(jì)量方法論的影響，側(cè)重于應(yīng)用政策文本的政策分析方法，對(duì)不同時(shí)期、不同領(lǐng)域的政策進(jìn)行了內(nèi)容的多維解構(gòu)，從而為政策內(nèi)容完善提供建議。

六、研究展望

首先，強(qiáng)化理論構(gòu)建與運(yùn)用，以更好地彰顯政策工具的實(shí)際意義。通過(guò)國(guó)內(nèi)外政策工具研究的比較分析，政策工具研究在概念界定與類(lèi)型劃分上仍然存在不足。一方面，政策工具概念仍然是模糊的，可在從抽象到具體的多個(gè)層次上被定義，既可以理解為提供公共服務(wù)的不同機(jī)構(gòu)，也可以代表政府的行為方式[34]。另一方面，工具的類(lèi)型學(xué)雖得到廣泛使用，但其研究深度有待進(jìn)一步拓展。類(lèi)型之間的分歧也阻礙了知識(shí)的積累[35]，這說(shuō)明政策工具類(lèi)型學(xué)的實(shí)用性有待考證。特別是針對(duì)程序性工具的實(shí)證研究幾乎很少見(jiàn)到，而對(duì)同一類(lèi)型工具測(cè)量也可能在文獻(xiàn)中采取不同的方法。這意味著未來(lái)需要進(jìn)一步綜合現(xiàn)有的政策工具定義方式與類(lèi)型劃分，開(kāi)發(fā)出有效的測(cè)量方法，并進(jìn)一步將工具選擇與政策分析聯(lián)系起來(lái)，構(gòu)建相對(duì)獨(dú)立的政策工具理論。

其次，政策工具研究應(yīng)重視分析思維的轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)需求側(cè)與供給側(cè)的結(jié)合。從需求端來(lái)看，政策工具必須與目前的治理模式保持一致，并充分考慮公共政策選擇中的目標(biāo)與偏好。一方面，關(guān)于經(jīng)濟(jì)或環(huán)境等特定領(lǐng)域的治理安排與政治改革會(huì)形成新的工具需求，以便采取更加有效的治理手段。另一方面，決策者對(duì)政策工具持有不同的態(tài)度，會(huì)對(duì)解決問(wèn)題的方案形成相對(duì)獨(dú)立的看法，也會(huì)形成特定的工具偏好。這就要求充分評(píng)估各類(lèi)政策工具的使用成本與效益，并考慮各利益集團(tuán)對(duì)政策工具的接受程度。而從供給端來(lái)看，政府的實(shí)踐創(chuàng)新也會(huì)不斷催生出新的政策工具，政府的傳統(tǒng)工具也需要一個(gè)支持性的信息環(huán)境才能發(fā)揮作用。因此，未來(lái)的研究有必要將政策工具的供給與需求分析相結(jié)合，在掌握現(xiàn)有政策工具使用情況的基礎(chǔ)上尋求更為優(yōu)化的政策工具組合。

第三，政策工具研究需要重視場(chǎng)景轉(zhuǎn)換，推動(dòng)國(guó)內(nèi)外案例的跨文化情境下的比較分析。當(dāng)前關(guān)于政策工具的知識(shí)大多是基于某一國(guó)家或某一政策領(lǐng)域，主要是對(duì)該國(guó)家或領(lǐng)域內(nèi)不同工具的對(duì)比，有關(guān)跨國(guó)與跨部門(mén)比較的研究相對(duì)不足，這就導(dǎo)致對(duì)國(guó)家傳統(tǒng)與政策部門(mén)在工具選擇中的影響認(rèn)識(shí)有限。一方面，不同國(guó)家的管理傳統(tǒng)不同，其公共政策的風(fēng)格也會(huì)有所差異，極有可能影響其工具選擇偏好；另一方面，不同政策領(lǐng)域的問(wèn)題情境不同，其所涉及的管理部門(mén)特征也不同，這些也會(huì)對(duì)政策工具的選用帶來(lái)影響。相比而言，政策工具是公共政策中偏向具體層次的組成部分，需要關(guān)注其與背后因素的互動(dòng)關(guān)系。而比較研究可以提供這些理解，并能夠?qū)⑵渥鳛榭刂谱兞?，以找到具有較大范圍適用性的政策工具組合，同時(shí)避免政策學(xué)習(xí)過(guò)程中因簡(jiǎn)單照搬導(dǎo)致的政策失敗。

注釋?zhuān)?/p>

①高頻引用文獻(xiàn)主要以被引頻次作為篩選標(biāo)準(zhǔn)，如果被引頻次相同，則優(yōu)先考慮中心性高、半衰期長(zhǎng)的文獻(xiàn)。