如何規(guī)范管理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合同

□ 王秋菊 陳芬輝

近年來(lái)，浙江省淳安縣通過(guò)加大財(cái)政資金投入、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、發(fā)展異地物業(yè)等舉措，大力推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)消薄增收工作，村集體資產(chǎn)成倍數(shù)增長(zhǎng)、閑置資產(chǎn)資源得到盤(pán)活、集體經(jīng)濟(jì)呈多元化發(fā)展，取得了階段性成果。與此同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)合同數(shù)量驟增，涉及投資（入股）合同、土地流轉(zhuǎn)合同、資產(chǎn)資源處置合同、采購(gòu)（加工）合同、勞務(wù)合同、工程合同等各類(lèi)經(jīng)濟(jì)合同。對(duì)這些合同的管理應(yīng)引起高度重視，否則極易造成村集體利益流失，同時(shí)也易引發(fā)村干部廉政風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)合同糾紛、群眾信訪等諸多社會(huì)治理問(wèn)題。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合同管理現(xiàn)狀

2021年，淳安縣開(kāi)展對(duì)漠視侵害群眾利益問(wèn)題和農(nóng)村“三資”管理領(lǐng)域腐敗突出問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)治理。通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)治理，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合同管理問(wèn)題突出，潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患凸顯。在治理中，淳安縣共清查存續(xù)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)合同2539份，涉及合同總金額2.35億元，其中15年以上長(zhǎng)期合同834份，發(fā)現(xiàn)決策不規(guī)范的合同585份、達(dá)到公開(kāi)交易標(biāo)準(zhǔn)未公開(kāi)交易合同1431份，共涉及應(yīng)清繳資金272萬(wàn)元，追回資金127萬(wàn)元，平均每個(gè)村6.46萬(wàn)元?？梢?jiàn)，若缺乏對(duì)經(jīng)濟(jì)合同管理的重視，這個(gè)漏洞會(huì)越來(lái)越大。因此，如果只注重前期拓展經(jīng)濟(jì)發(fā)展渠道和經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目建設(shè)投入而忽略后期經(jīng)濟(jì)合同管理，村集體資產(chǎn)資源轉(zhuǎn)化將難以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì)，除了拓寬創(chuàng)收渠道外，更要規(guī)范經(jīng)濟(jì)合同管理來(lái)保障村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合同管理存在問(wèn)題

經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)超出法律規(guī)定。部分經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)本身不符合法律、法規(guī)規(guī)定，即使程序到位也是無(wú)效合同。如宅基地優(yōu)先選位、耕地流轉(zhuǎn)期限超出法律規(guī)定期限的，雖然事前決策、公開(kāi)交易等程序到位，但由于這類(lèi)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)在法律法規(guī)中有明確特定對(duì)象和期限，造成經(jīng)濟(jì)合同無(wú)效或部分條款無(wú)效而不能履約。

民主決策不到位。一些歷史遺留經(jīng)濟(jì)合同問(wèn)題，如一些長(zhǎng)期合同、低價(jià)合同、優(yōu)親厚友的經(jīng)濟(jì)合同，往往是村干部搞“一言堂”或者事后補(bǔ)社員代表會(huì)議民主決策程序，讓決策民主程序流于形式造成的。同時(shí)，有些經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)雖然民主決策程序到位，但在會(huì)議中僅僅記錄決策經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)名稱(chēng)，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的具體內(nèi)容，因而經(jīng)濟(jì)合同履約過(guò)程出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)難以界定，造成經(jīng)濟(jì)損失。

經(jīng)濟(jì)合同管理不規(guī)范。主要表現(xiàn)為合同簽訂不規(guī)范、合同履行不規(guī)范。合同簽訂不規(guī)范主要表現(xiàn)為：一是簽訂合同前置審核未執(zhí)行到位。二是資產(chǎn)資源發(fā)包出租只有口頭協(xié)議，未簽訂書(shū)面合同。山林等資源性資產(chǎn)租賃期限較長(zhǎng)，租金多為一次性付清，若無(wú)書(shū)面合同，極容易埋下隱患。三是簽訂主體及內(nèi)容不規(guī)范、不完整，如以村民委員會(huì)為主體對(duì)外簽訂經(jīng)濟(jì)合同，自然人承租的經(jīng)濟(jì)合同未填寫(xiě)個(gè)人身份證號(hào)及聯(lián)系方式，經(jīng)濟(jì)合同雙方當(dāng)事人（法人）未簽字或未加蓋印鑒章，經(jīng)濟(jì)合同條款中資產(chǎn)資源座落位置、面積、流轉(zhuǎn)期限、款項(xiàng)支付方式等關(guān)鍵性條款不明或表述不嚴(yán)謹(jǐn)，違約責(zé)任和解決爭(zhēng)議條款不明確等。有些長(zhǎng)期合同、中長(zhǎng)期合同未考慮租金市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，不能使資產(chǎn)效益最大化。經(jīng)濟(jì)合同履行不規(guī)范主要有：一是未按經(jīng)濟(jì)合同約定及時(shí)收繳租金，延期履約問(wèn)題突出。二是經(jīng)濟(jì)合同部分重要條款未履約到位。三是租賃合同到期仍繼續(xù)使用。四是因疫情等因素減免租金，但由于程序不到位、會(huì)議記錄不完整、村級(jí)后續(xù)業(yè)務(wù)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”管理服務(wù)中心會(huì)計(jì)信息溝通不及時(shí)等因素出現(xiàn)賬實(shí)不符。五是經(jīng)濟(jì)合同存續(xù)期內(nèi)未經(jīng)村集體同意，將租賃資產(chǎn)擅自轉(zhuǎn)租給第三方。六是經(jīng)濟(jì)合同到期隨意續(xù)簽，未重新公開(kāi)交易。七是因承租者經(jīng)營(yíng)不善退出租賃或調(diào)整承租面積，未出具書(shū)面的中止協(xié)議并啟動(dòng)違約責(zé)任或補(bǔ)充協(xié)議。

三、原因剖析

村級(jí)組織決策層意識(shí)缺位。一是管理意識(shí)缺位。村級(jí)組織的“領(lǐng)頭雁”以本鄉(xiāng)本土人員為主，他們對(duì)村務(wù)管理有著豐富的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)管理卻是門(mén)外漢，往往對(duì)發(fā)展村級(jí)經(jīng)濟(jì)沒(méi)有系統(tǒng)思考和規(guī)劃，想到哪做到哪。二是法律意識(shí)缺位。村干部注重對(duì)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策，忽視經(jīng)濟(jì)合同履約環(huán)節(jié)，對(duì)經(jīng)濟(jì)合同的法律效力認(rèn)識(shí)不足。

村內(nèi)決策監(jiān)督環(huán)節(jié)缺位。一是村社監(jiān)督委員會(huì)履職缺位。村社監(jiān)督委員會(huì)作為村級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，沒(méi)有發(fā)揮事前、事中、事后應(yīng)有的監(jiān)督作用。二是群眾監(jiān)督缺乏積極性。村級(jí)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的真實(shí)性、合理性，群眾最有發(fā)言權(quán)，但由于集體經(jīng)濟(jì)較為薄弱，且在家的群眾文化程度偏低、年齡偏大，監(jiān)督意識(shí)薄弱，大部分村民并不關(guān)注村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展事項(xiàng)，很難積極主動(dòng)參與到村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展事項(xiàng)監(jiān)督工作中去。

村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理力量弱化。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視不夠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府沒(méi)有把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理工作放在農(nóng)村基層黨組織建設(shè)高度來(lái)抓，只歸結(jié)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站業(yè)務(wù)層面的工作。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理力量不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事務(wù)性任務(wù)繁重，農(nóng)經(jīng)管理專(zhuān)業(yè)人員身兼數(shù)職，工作精力和時(shí)間得不到保障，難以沉下心進(jìn)行系統(tǒng)性數(shù)據(jù)分析、查找原因、思考對(duì)策、提出意見(jiàn)建議。三是“三資”管理服務(wù)中心會(huì)計(jì)隊(duì)伍不穩(wěn)定?！叭Y”管理服務(wù)中心會(huì)計(jì)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織公開(kāi)招聘，淳安縣地處偏遠(yuǎn)山區(qū)，工資待遇普遍偏低，導(dǎo)致人員進(jìn)出頻繁，穩(wěn)定性差。四是村報(bào)賬員經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理能力缺位。村報(bào)賬員是村集體經(jīng)濟(jì)組織的一個(gè)重要崗位，全縣村報(bào)賬員隊(duì)伍普遍存在年齡老化、隊(duì)伍不穩(wěn)定等客觀實(shí)際問(wèn)題，不能充分發(fā)揮管理作用。

經(jīng)濟(jì)合同檔案管理弱化。一是檔案管理不受重視。村級(jí)未建立經(jīng)濟(jì)合同備查登記簿，年度結(jié)束后，也未與“三資”管理服務(wù)中心會(huì)計(jì)核對(duì)賬目，“三資”管理服務(wù)中心會(huì)計(jì)與村報(bào)賬員信息相互脫節(jié)。二是檔案移交不嚴(yán)謹(jǐn)。因村級(jí)組織換屆、行政村規(guī)模調(diào)整、村報(bào)賬員變動(dòng)等因素，離職人員未按要求進(jìn)行移交，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也未對(duì)經(jīng)濟(jì)合同的履行情況進(jìn)行梳理跟蹤。

四、規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合同管理

提高村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理認(rèn)識(shí)。一是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的認(rèn)識(shí)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)合同是一個(gè)涉及前期規(guī)劃、決策、交易、簽訂、履行、歸檔等多環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程，不同的環(huán)節(jié)執(zhí)行主體不同，不能簡(jiǎn)單歸結(jié)到農(nóng)經(jīng)業(yè)務(wù)管理范疇，而應(yīng)上升到基層黨組織建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共同富裕的高度來(lái)抓經(jīng)濟(jì)合同管理工作。二是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理業(yè)務(wù)人員的認(rèn)識(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)干部和“三資”管理服務(wù)中心會(huì)計(jì)不能只停留在做好農(nóng)經(jīng)管理和賬務(wù)核算等基礎(chǔ)性工作，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)村集體月度、季度、年度財(cái)務(wù)報(bào)表的分析、調(diào)查，并提供給村集體經(jīng)濟(jì)組織作為決策依據(jù)。三是提高村干部經(jīng)濟(jì)、法律意識(shí)。加強(qiáng)法律、經(jīng)營(yíng)管理培訓(xùn)，不斷提高村干部經(jīng)濟(jì)、法律意識(shí)，依法干事，避免盲目干，才能適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求。

建立多維度監(jiān)督體系。首先縣鄉(xiāng)兩級(jí)應(yīng)建立紀(jì)檢、審計(jì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)等部門(mén)聯(lián)動(dòng)協(xié)同監(jiān)督機(jī)制，開(kāi)展經(jīng)濟(jì)合同治理工作，把持續(xù)治理群眾身邊腐敗問(wèn)題向縱深推進(jìn)。其次是加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。通過(guò)審計(jì)、紀(jì)委巡察，以及村公開(kāi)欄公開(kāi)、清廉村居二維碼等社會(huì)公開(kāi)監(jiān)督方式進(jìn)行監(jiān)督。再次是加強(qiáng)業(yè)務(wù)監(jiān)督。每年采取專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)、交叉審計(jì)、第三方中介機(jī)構(gòu)審計(jì)等方式發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、整改問(wèn)題。開(kāi)展不定期檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行環(huán)節(jié)的問(wèn)題并整改落實(shí)。

加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理隊(duì)伍建設(shè)?？h級(jí)應(yīng)建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理隊(duì)伍建設(shè)獎(jiǎng)懲、績(jī)效評(píng)價(jià)等激勵(lì)機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府首先要確保農(nóng)經(jīng)干部、“三資”中心會(huì)計(jì)做好農(nóng)經(jīng)管理工作的精力和時(shí)間，多途徑激發(fā)他們的積極性、主動(dòng)性。其次是要從抓基層黨組織建設(shè)的高度來(lái)抓村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，村集體經(jīng)濟(jì)組織社長(zhǎng)和村級(jí)財(cái)務(wù)人員是決策者、創(chuàng)造者和執(zhí)行者，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理隊(duì)伍建設(shè)至關(guān)重要，關(guān)系法律法規(guī)制度是否真正落地，關(guān)系老百姓是否真正受益，關(guān)系是否真正能夠?qū)崿F(xiàn)共同富裕目標(biāo)。

加強(qiáng)檔案管理。充分把握農(nóng)村“三資”管理數(shù)字化改革契機(jī)，將村級(jí)議事相關(guān)表決記錄、資產(chǎn)資源租賃的經(jīng)濟(jì)合同等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)錄入浙江省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)數(shù)字管理系統(tǒng)，利用會(huì)議管理、合同管理、資產(chǎn)資源管理等模塊功能，確保決策過(guò)程有跟蹤，合同履約有預(yù)警，資產(chǎn)資源實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理，實(shí)現(xiàn)過(guò)程跟蹤，達(dá)到實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)管目的。通過(guò)加強(qiáng)檔案管理，減少村干部主觀行為，有效防止報(bào)賬環(huán)節(jié)出現(xiàn)會(huì)議記錄等原始資料弄虛作假、事后補(bǔ)簽等現(xiàn)象，防止侵占集體資產(chǎn)資源問(wèn)題的發(fā)生，保障村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員利益不受侵害。