人民法院賠償委員會實體化改造問題思考

李建勇

河北省高級人民法院，河北 石家莊 050051

人民法院賠償委員會（以下簡稱“賠委會”）是國家賠償制度運轉(zhuǎn)的核心機構(gòu)，其依國家賠償法的規(guī)定只在中級以上法院中設(shè)置。長期以來，關(guān)于該機構(gòu)的性質(zhì)、權(quán)力配置、職能擴展與重構(gòu)等問題一直備受關(guān)注。學(xué)術(shù)期刊中，也常見到以此為內(nèi)容的文章。其中，有的觀點比較符合司法實踐，具有研究價值；有的內(nèi)容則與現(xiàn)實情況嚴(yán)重不符，不但缺乏針對性與時效性，甚至存在錯誤，反映出部分作者不從事國家賠償審判工作、對賠委會實際運行模式并不了解的狀況?，F(xiàn)筆者結(jié)合審判工作實踐，對賠委會實體化改造問題進(jìn)行一些粗淺的分析，以期大家對該審判組織能夠有較全面的了解，也為國家賠償法的進(jìn)一步完善盡到綿薄之力。

一、人民法院賠償委員會的設(shè)置與性質(zhì)界定

《國家賠償法》于1995年1月1日起正式施行，這標(biāo)志著國家賠償制度的正式確立。該法規(guī)定：“中級以上的人民法院設(shè)立賠償委員會，由人民法院3名至7名審判員組成?！敝?，為了搞好國家賠償審判工作，最高人民法院明確要求：“各中、高級人民法院按照規(guī)定成立賠償委員會，由3名至7名審判員組成，委員會主任由法院副院長兼職擔(dān)任；條件具備的中、高級法院還應(yīng)當(dāng)獨立設(shè)立賠償委員會辦公室。獨立設(shè)置確有困難的，可以掛靠在行政審判庭，但不合署辦公，應(yīng)當(dāng)獨立開展工作?！?010年《國家賠償法》經(jīng)歷了一次較大的修訂，與賠委會相關(guān)的變化是：“3名至7名審判員組成”改為“由3名以上審判員組成”。在形式上其人員的組成前后沒有多大的變化，但取消了最高人數(shù)的限制，為該機構(gòu)人員的組成留下充足的發(fā)展空間，此為立法上的進(jìn)步。

由于賠償委員會辦公室（以下簡稱“賠償辦”）的設(shè)立，賠委會在職權(quán)行使上常被認(rèn)為是虛置的。同時，人們對傳統(tǒng)的刑事、民事、行政審判較為熟悉，而對于國家賠償案件的審判卻較為陌生，對于賠委會究竟是不是審判組織，也引發(fā)過爭論。2018年《人民法院組織法》修訂，在第三章“人民法院的審判組織”中增加了與賠委會相關(guān)的條款，即第三十五條規(guī)定：“中級以上人民法院設(shè)賠償委員會，依法審理國家賠償案件。賠償委員會由3名以上法官組成，成員應(yīng)當(dāng)為單數(shù)，按照多數(shù)人的意見作出決定?！敝链耍r委會是審判組織的性質(zhì)得以明確。

二、河北法院賠委會的相關(guān)情況

1994年12月，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國國家賠償法＞設(shè)立賠償委員會的通知》要求，經(jīng)院長辦公會議研究決定，報最高人民法院審批，河北省高級人民法院（以下簡稱“河北高院”）設(shè)立了賠委會。賠委會由7名委員組成，副院長任主任委員，其他6名委員分別出自經(jīng)濟(jì)庭、執(zhí)行庭、刑一庭、民庭及行政庭。2002年9月12日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于變更高級人民法院和中級人民法院賠償委員會委員審批程序的通知》，中、高級法院賠委會委員由本級法院院長批準(zhǔn)，報上一級法院備案。之后，由于工作需要及人員變動，河北高院賠委會委員又進(jìn)行了多次調(diào)整。省內(nèi)各中院情況與河北高院基本相同。

河北高院賠償辦也于1995年1月設(shè)立，當(dāng)時并無獨立編制，設(shè)立初期，國家賠償案件數(shù)量有限，賠償辦長期掛靠行政庭，由行政庭審判人員兼職國家賠償工作。據(jù)統(tǒng)計，截至2002年底，河北中、高級法院賠償辦工作人員共有41人，河北高院賠償辦由3名專職人員組成，其他各中院賠償辦由最少2人最多6人組成。

2016年2月，河北高院賠償辦成為具有獨立編制、屬省法院內(nèi)設(shè)的部門，其人員配備也不斷充實。關(guān)于賠委會與賠償辦的工作模式，以“法官員額制改革”為節(jié)點可分為兩個階段：改革前，對于立案受理的國家賠償案件，由賠償辦工作人員具體負(fù)責(zé)辦理，之后報賠委會研究決定；改革后，國家賠償案件的審判工作均由員額法官具體承辦，但最終也是報賠委會研究決定。有人認(rèn)為：“權(quán)力配置上，賠委會對司法行為是否違法不具有完全的終局確認(rèn)權(quán)?！保?］這種觀點不符合實際情況，特別是2010年《國家賠償法》修訂后取消了確認(rèn)程序，國家賠償案件的審理實行“確賠合一”，賠委會對司法行為是否違法必須作出實體的認(rèn)定。另外，賠償辦屬審判業(yè)務(wù)部門，由員額法官及司法輔助人員組成，員額法官是具有專業(yè)能力的審判人員，目前中高級法院賠償辦員額法官均被吸納進(jìn)入賠委會。

三、人民法院賠委會設(shè)置中存在的問題

關(guān)于賠委會的設(shè)置，以其是否設(shè)置在法院內(nèi)部區(qū)分為兩種觀點：一是主張將其獨立設(shè)置，如可設(shè)置在人大或其常委會之下；二是主張設(shè)立在法院內(nèi)部?！秶屹r償法》在制定之初，這種爭論就已經(jīng)存在，但是最終還是采納了第二種觀點。主要原因是人民法院是國家的審判機關(guān)，對于國家機關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為是否違法并侵害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益而產(chǎn)生的糾紛，由其裁判認(rèn)定才更符合我國的實際，而人大及其常委會屬權(quán)力機關(guān)，不具有司法審判權(quán)，在其內(nèi)部設(shè)置雖能更好地體現(xiàn)權(quán)威與中立性，但無法合理解釋司法審判權(quán)與權(quán)力機關(guān)的諸多問題。

有觀點認(rèn)為賠委會設(shè)置不合理，理由為：確認(rèn)權(quán)的配置不科學(xué)；不直接審理案件；有悖于法律監(jiān)督原則；背離了權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督原則；審理方式和決定程序不公正。［2］以上理由并不完全正確，隨著《國家賠償法》的修訂及相關(guān)司法解釋的實施、司法體制改革的推進(jìn)，原有的部分問題已經(jīng)得到解決。如法官員額制改革后，有人認(rèn)為弊端很多，但筆者認(rèn)為總體來說還是利大于弊。改革后，法官走的是精英化與職業(yè)化的道路，有利于提高法官素質(zhì)、樹立司法權(quán)威。案件審理中，員額法官與司法輔助人員共同組成審判團(tuán)隊，能夠充分發(fā)揮團(tuán)隊“作戰(zhàn)”優(yōu)勢，提高辦案質(zhì)效。就賠委會而言，僅能由員額法官具體承辦案件，報其研究決定。中高級法院賠委會委員大多是刑事、執(zhí)行領(lǐng)域的業(yè)務(wù)骨干或?qū)＜?，司法賠償決定的正確性是能夠得到保證的。從實際運行看，河北法院國家賠償審判業(yè)績突出，自國家賠償法實施以來妥善處理和化解了大量國家賠償糾紛，有效維護(hù)了請求人的合法權(quán)益，多次受到最高人民法院表彰。

結(jié)合審判工作實際，筆者認(rèn)為賠委會設(shè)置主要存在以下問題：

（一）賠委會人員組成缺乏細(xì)化規(guī)定

《國家賠償法》僅規(guī)定賠委會由審判員組成，沒有更細(xì)化的規(guī)定。司法實踐中，我們看到部分法院的賠委會委員由于崗位調(diào)整等原因更換較為頻繁，特別是這種人員變化發(fā)生在早已不需要報上級法院審批的情況下。同時，其人員構(gòu)成也缺乏統(tǒng)一性，如有的賠委會委員均由其他審判業(yè)務(wù)庭庭長兼任，有的則既有庭長，也有副庭長兼任。審判機構(gòu)組成人員不統(tǒng)一、不穩(wěn)定的狀況不利于審判業(yè)務(wù)的開展。

（二）在職權(quán)行使上存在一定程度的虛置問題

賠委會對國家賠償案件進(jìn)行研究與表決是通過召開會議的形式進(jìn)行的。會議的召開沒有固定的時間，通常是根據(jù)案件數(shù)量的多少適時召開。案件的主審法官要將審查認(rèn)定的案件事實、應(yīng)予報告的情況及具體承辦意見向賠委會詳細(xì)匯報，各委員發(fā)表意見后，按照多數(shù)人的意見作出決定。目前，無論是刑事案件，還是民事、行政案件，均是由承辦法官進(jìn)行具體審理，有的經(jīng)合議庭合議后作出裁判，有的還需報審判委員會研究決定，國家賠償案件審理也遵循此過程。認(rèn)為賠委會只是作為象征性的程序的觀點過于絕對，并不符合其實際運行狀況，賠委會研究案件后變更承辦人審查處理意見的情況時有發(fā)生。賠委會的虛置問題主要是表現(xiàn)在其不像其他業(yè)務(wù)庭室常設(shè)存在，只是在需要研究國家賠償案件時，才會由各委員“聚集”組成；另外，部分委員由各庭庭長擔(dān)任，他們通常肩負(fù)著本部門繁重的審判、執(zhí)行任務(wù)，召開會議確實不易，個別法院賠委會研究案件流于形式的情況是存在的，甚至有的案件承辦人審查案件認(rèn)定事實不清，或適用法律錯誤，賠委會也未能嚴(yán)格把關(guān)。

（三）賠委會組成人員不夠精簡，效率有待提升

高級法院賠委會組成人員多于各中級人民法院賠委會，目前總?cè)藬?shù)為13人。吸納從事刑事、民事、行政審判、審判監(jiān)督、執(zhí)行的專業(yè)人才進(jìn)入賠委會，能夠集思廣益，多業(yè)務(wù)角度獲取對于司法行為是否違法的意見，這對于案件的準(zhǔn)確定性、依法處理無疑是有積極作用的。但同時，我們也發(fā)現(xiàn)賠委會全部委員參會的概率很小，總有個別委員因其他工作沖突或個人事務(wù)而未能參加對賠償案件的研究。召集人數(shù)較多的委員同時到會確有難度，因委員人數(shù)較多對會議場地也有一定的要求，會議日期因此一變再變的情況也時有發(fā)生。以上客觀情況造成賠委會不能持續(xù)高效運行，案件有時因賠委會不能及時召開而未能處理。

四、賠委會實體化改造問題思考

所謂實體化改造，是指將賠委會的組織機制進(jìn)行重構(gòu)，使其真正成為辦案實體機構(gòu)。［3］關(guān)于此問題，有的文章更多的是談到對于賠償辦的改造，如“取消賠委辦，設(shè)立司法賠償庭”。［1］有的則是詳細(xì)闡述了賠委會應(yīng)予獨立設(shè)置的必要性及構(gòu)想。對此，筆者認(rèn)為設(shè)立司法賠償庭并無法律依據(jù)，在賠委會存在的前提下，“司法賠償庭”未必與賠償辦能有實質(zhì)的不同。同時，賠委會設(shè)在法院內(nèi)部已經(jīng)運行了27年的時間，已經(jīng)積累了豐富的司法實踐經(jīng)驗，獨立設(shè)置涉及國家體制與權(quán)力配置問題，以目前情況看并不可行。以下主要從精簡機構(gòu)、提高效率、充分發(fā)揮職能作用角度提出對其組織機制進(jìn)行重構(gòu)的建議。

（一）建議取消賠委會辦事機構(gòu)賠償辦的設(shè)置

提到賠委會實體化改造問題，始終繞不開對于賠償辦這一機構(gòu)的職能定位。賠償辦作為賠委會的配套機構(gòu)，是由最高人民法院通知設(shè)置的。中級以上人民法院設(shè)置賠委會是《國家賠償法》明確規(guī)定的，但是賠償辦的設(shè)置卻缺乏依據(jù)。賠償辦作為賠委會的辦事機構(gòu)，除負(fù)責(zé)處理資料、安排會議、發(fā)布國家賠償審判動態(tài)外，還負(fù)責(zé)日常信訪接待等。其承擔(dān)的職責(zé)完全可由法院其他綜合部門予以處理。賠償辦確無存在的必要。另外，最高人民法院于2019年發(fā)布了《關(guān)于廢止〈關(guān)于各高、中級人民法院賠償委員會及其辦公室設(shè)置的通知〉的通知》。從目前實踐看，有的省份的高級法院已經(jīng)不再設(shè)置賠償辦，如遼寧高院早在2011年就將具有獨立編制的賠償辦直接更名為賠委會。①參見遼寧省機構(gòu)編制委員會辦公室2011年2月28日遼編辦發(fā)〔2011〕40號文件。

（二）細(xì)化賠委會組成人員規(guī)定，突出其審判組織地位

前已論述目前賠委會組成人員缺乏統(tǒng)一規(guī)定，人員變動較為頻繁，不利于國家賠償案件的審理。解決的途徑有兩種：一是相關(guān)法律明確其人員構(gòu)成及任職資格，依現(xiàn)有模式運行；二是將賠委會進(jìn)行實體化改造，變?yōu)榫唧w辦理國家賠償案件的組織，在地位上等同于其他審判業(yè)務(wù)庭，賠委會委員由員額法官專職擔(dān)任，由同級人大常委會任免。另外，關(guān)于賠委會設(shè)置在法院內(nèi)部的問題，因《國家賠償法》的修訂，已經(jīng)建立了較為全面的內(nèi)外監(jiān)督體系，無論是法院自己做賠償義務(wù)機關(guān)，還是檢察機關(guān)做賠償義務(wù)機關(guān)，賠委會均能依法作出賠償決定，保證裁判的公平與公正。

（三）推行合議制，提高審判質(zhì)效

程序公正是實體公正的前提，針對國家案件而言也不例外。根據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定，在司法賠償案件中，都要經(jīng)過賠償義務(wù)機關(guān)的自賠程序，才可能進(jìn)入賠委會審理程序。有觀點認(rèn)為前置程序過于繁瑣和漫長，不利于請求人利益的保護(hù)，也不利于賠委會調(diào)查取證。筆者認(rèn)為此種觀點并不全面，我們在長期從事國家賠償審判工作中，見到了許多國家賠償糾紛在自賠階段就已經(jīng)得到徹底化解的案例，且收到了很好的法律與社會效果。自賠程序創(chuàng)造了被訴機關(guān)自我糾錯的條件與可能，其只要是依法決定，不推諉責(zé)任，糾紛的處理通常是最高效的。同時，進(jìn)入賠委會審理程序，也更多地會依賴于賠償義務(wù)機關(guān)提供案件證據(jù)，賠委會由于人員配備及自身存在的局限性過早介于案件并不都是有利的。因此，我們認(rèn)為目前的國家賠償程序是較為合理的。取消賠償辦的設(shè)置后，賠委會作為具體審理國家賠償案件的審判組織，解決了其以前不直接審理案件的問題，但其審判質(zhì)效如何提高，需引起特別關(guān)注。首先，賠委會應(yīng)精簡人員編制，因為確屬疑難復(fù)雜案件可報審委會研究，賠委會并不需要太多的人員組成。其次，應(yīng)推行合議制，賠委會切實扮演好國家賠償案件審理者、決定者的角色。