消費領(lǐng)域公益訴訟中懲罰性賠償金的歸屬問題研究

譚玉華

北京德和衡（武漢）律師事務(wù)所，湖北 武漢 430030

消費公益訴訟懲罰性賠償金歸屬爭議的焦點，目前主要是歸屬國庫還是歸屬消費者。這是因為懲罰性賠償金不僅是特殊的民事責任形式，而且還具有懲罰性、威懾性、警戒性等特點。而本研究認為，應將消費公益訴訟懲罰性賠償金歸屬公益基金。為了彌補消費領(lǐng)域中存在的懲罰性賠償制度適用有限的問題，在消費公益訴訟中采用懲罰性賠償，不僅能使司法能動性得到充分發(fā)揮，而且還能促進社會消費秩序的維護和保護公私利益。

一、歸屬國庫

消費公益訴訟懲罰性賠償金歸屬國庫是一種常見的方式，與公法視野下的懲罰性賠償?shù)膮^(qū)別是目前歸屬爭議的焦點所在。

（一）現(xiàn)有觀點與理由概述

消費公益訴訟的懲罰性賠償金歸屬國庫，實際是對行政行為轉(zhuǎn)變成司法審判而處罰，勢必面臨多重處罰的問題，即在遭受行政處罰甚至刑事處罰的基礎(chǔ)上還要進行公法處罰，與一事不二罰的原則相違背。雖然均是歸屬國庫，歸國家所有，由國家及其職能部門對懲罰賠償金享有管理、支配、使用權(quán)，但是對此做法也有多種不同的觀點，有的觀點認為需要將消費公益訴訟懲罰性賠償金歸屬國庫，通過國家進行統(tǒng)一管理、支配和使用；有的觀點認為大規(guī)模消費侵權(quán)主要是在一定地域范圍中出現(xiàn)，所以應將消費公益訴訟懲罰性賠償金歸屬地方財政，由地方政府進行管理、支配和使用；有的觀點認為需要將消費公益訴訟懲罰性賠償金歸屬有關(guān)行政管理部門來管理、支配與使用；另一些觀點則認為需要將消費公益訴訟懲罰性賠償金歸屬審理法院代為管理和支配與使用。而這些都是歸屬國庫的一種表現(xiàn)，這些看法的提出理由主要有以下幾點：一是與常規(guī)的消費私益訴訟存在本質(zhì)上的區(qū)別，消費公益訴訟旨在維護公共利益，不存在向具體受害者消費損害賠償?shù)膯栴}；二是消費公益訴訟的原告并非消費侵權(quán)行為直接受害者，也就是不是消費者本人，而是公訴機關(guān)進行的，所以消費者沒有領(lǐng)取賠償金的資格和條件；三是在不特定消費侵權(quán)訴訟時，沒有涉及消費者損害賠償問題［1］。

（二）觀點評述

雖然這些觀點和理由都有一定的道理，但是并沒有把問題實質(zhì)完全說到位，問題的核心就在于懲罰性賠償兼具保護公益和私益的雙重功能，若直接歸屬國庫，勢必會影響其在保護私益方面的功能。懲罰性賠償提出的前提就是消費者被侵權(quán)，公益訴訟旨在強化公益保護，因此需要將懲罰性賠償金納入公益，國庫又是這些懲罰性賠償金的收納主體。由此引發(fā)的矛盾就是懲罰性賠償金的請求權(quán)與歸屬相悖，其中被侵權(quán)的消費者具有懲罰性賠償金的請求權(quán)，而這一觀點是將懲罰性賠償金納入國庫，使得具有請求權(quán)的主體利益受損。在此類公益訴訟時，訴訟主體并非實體權(quán)利人，一般以檢察院和消協(xié)為主，且以訴訟提起人的視角來發(fā)起公益訴訟，如果將此類公益訴訟獲得的懲罰性賠償金直接上繳國庫，就會出現(xiàn)本屬于實體權(quán)利人和具有請求權(quán)的消費者轉(zhuǎn)移給國家，這樣就很難解釋尚無法律規(guī)定的情況下如何轉(zhuǎn)移請求權(quán)，而且消費者個人權(quán)利保護也被忽視，消費者又是直接受損的主體，不僅難以通過此類公益訴訟獲取懲罰性賠償金的救濟，而且再次訴訟的權(quán)利也會隨之消失，使得被侵權(quán)的消費者利益受到較大影響。

懲罰性賠償金制度既要保護集體公益，又要保護消費者的私益，若只將懲罰性賠償金歸屬于任何一方，都會與立法初衷相違背。我國在《消費者權(quán)益保護法》中，針對經(jīng)營者對消費者實施消費欺詐的情況，賦予消費者請求獲取價款3倍的賠償?shù)臋?quán)利，即便只是對賠償?shù)谋堵蔬M行了固定，但是其具有的懲罰性沒有變化，只不過沒有針對經(jīng)營者的違法程度而設(shè)定更加詳盡的懲罰，說明懲罰性賠償?shù)牧⒎ǔ踔跃驮谟诒Ｗo消費者權(quán)益。值得一提的是，當消費者正當權(quán)益被侵害時，消費者不僅可以通過訴訟獲取高額賠償，而且通過懲罰性賠償足以懲戒和威懾違法違規(guī)經(jīng)營者，進而在穩(wěn)定消費秩序的同時增強消費者的消費信心，避免由于懼怕經(jīng)營者違法違規(guī)而不敢消費和不敢維護自身的正當權(quán)益，有效地增強了消費者的安全感，也有助于刺激市場消費和活躍市場經(jīng)濟。即便是在最新的《消費者權(quán)益保護法》和《食品安全法》中，所采用的固定倍率的做法也均沒有變化，可見在法益保護中消費者得到大于損失的賠償十分重要，那么若忽視懲罰性賠償制度的私益保護功能，只是將其對于不法行為的懲罰功能發(fā)揮出來，勢必會與懲罰性賠償立法初衷相悖。

此外，還有學者認為公益訴訟中需要獨立設(shè)置懲罰性賠償請求權(quán)，但是這樣的看法是把公法懲罰采用懲罰性賠償?shù)拿x并通過公益訴訟提出。消費公益訴訟本質(zhì)上是一種民事訴訟，民事訴訟中又不能將公法懲罰作為唯一請求權(quán)，那么勢必就需要增設(shè)公法，進而在此類訴訟中只有公益保護功能，而喪失了對消費者的私益保護功能，此時就類似于行政處罰的性質(zhì)。

因此，本文認為，基于消費公益訴訟的懲罰性賠償金歸屬于國庫是一種不可取的做法［2］。

二、歸屬消費者

上述我們對消費公益訴訟懲罰性賠償金歸屬國庫進行了否定，而將其歸屬消費者就顯得理所應當，實踐中也有學者認為懲罰性賠償請求權(quán)本屬消費者，應直接歸屬消費者。而此時又需要面對以下矛盾和問題。

（一）違背公益訴訟的初衷

公益訴訟是以民事訴訟的方式而實施，由法定機關(guān)、組織以保護國家、社會公共利益為目的而發(fā)起的訴訟，且當事人訴訟目的并非個人利益，旨在維護公共利益。因此，消費公益訴訟提起的目的也是維護公共利益，也就是對違法者給消費秩序帶來的損害進行維護的過程。而如果直接將懲罰賠償金全部歸屬于消費者，那么使得公益訴訟成為消費者獲取自我損失賠償?shù)墓ぞ撸瑢е鹿嬖V訟的價值發(fā)生變化，就與初衷相悖。

（二）激勵功能矛盾

懲罰性賠償金制度的設(shè)立，旨在激勵被侵權(quán)的消費者，運用法律武器同侵害自身消費權(quán)益的不法行為做斗爭，以確保自身的正當消費權(quán)益得到維護。同時，高倍率的懲罰性賠償金，旨在激勵消費者訴訟維權(quán)，同時通過消費者自主提起訴訟，能有效彌補公權(quán)執(zhí)法資源在消費領(lǐng)域中的資源不足，如果在公益訴訟中將賠償金判決完全歸屬于消費者，那么消費者不用訴訟就能獲得高額賠償獎勵，從而消費者不用訴訟，只要在消費公益訴訟后就能得到巨額的懲罰性賠償，進而出現(xiàn)維權(quán)消極的情況。消費者不愿意維權(quán)則只待獲得來自公益訴訟的救濟，從而導致以節(jié)約執(zhí)法資源為目的的公益訴訟與法律鼓勵消費者積極維權(quán)的目的相悖，導致司法資源被消耗且消費者消極維權(quán)，其喪失法律激勵維權(quán)功能。

（三）找不到消費者

從現(xiàn)實的司法實踐來看，由于消費者難以有效證明自身的消費者身份，而經(jīng)營者又切實發(fā)生了危害消費者的行為，此時就需要采取公益訴訟的方式對經(jīng)營者的違法行為進行處理，從而面臨缺乏訴訟主體的矛盾。若將賠償金判決給消費者，則需要面對消費者難以自證的問題。而公益訴訟介入則是為了解決這一問題，但是賠償金直接歸屬消費者又會再次出現(xiàn)問題，即消費者難以自證為消費者，進而難以領(lǐng)取賠償金，使得公益訴訟本來是為解決訴訟主體矛盾，卻又陷入矛盾。而現(xiàn)實是難以把所領(lǐng)取的賠償金上繳到國庫，進而需要再次面臨懲罰性賠償金歸屬國庫的矛盾，若不上繳國庫，又沒有消費主體，導致問題難以解決，進而該制度的價值和合理性勢必存疑。

基于此，本研究認為，司法實踐的消費公益訴訟懲罰性賠償金歸屬消費者的做法不予肯定［3］。

三、歸屬公益基金

通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，若歸屬國庫，就只保護了公益而忽視了私益的保護，若歸屬消費者，則會存在上述三點矛盾，即違背公益訴訟的初衷、懲罰性賠償?shù)募罟δ軉适?、找不到消費者。那么消費公益訴訟懲罰性賠償金歸屬問題應該如何處理呢？所以就出現(xiàn)了歸屬公益基金的觀點。

（一）現(xiàn)有觀點概述

將懲罰性賠償金設(shè)立公益基金實際是司法實踐中的創(chuàng)新，且得到最高法和最高檢的高度重視，但在公益訴訟中的適用合法性有著一定的爭議，這是由于將公益性賠償金歸屬公益基金缺乏法律依據(jù)的支撐，存在司法私自增設(shè)懲罰性賠償金獨立請求權(quán)之嫌。而把公益基金的屬性定為獨立私自體，需要明確公益基金的法律地位，若納入獨立私自體，把懲罰性賠償金歸屬于公益基金，那么則說明公益基金就是具備懲罰性賠償實體請求權(quán)之主體，使得賠償金判決歸屬公益基金喪失合法性。因此，本研究認為，消費公益訴訟中的懲罰性賠償制度并非歸屬于消費者的直接賠償，是尚無法律定論的一種全新的懲罰性賠償制度。而公益基金是建立在保護消費者權(quán)益之上的一種公益組織，具有無因管理人的特點，為預防私益和公益受損，公益基金在實施管理消費者的行為時，勢必難以行使權(quán)利來保障公益和私益。此外，《民法典》對無因管理的權(quán)利與義務(wù)也進行了規(guī)定，若采取設(shè)置公益基金對消費者權(quán)利進行管理，則能滿足公益訴訟在請求權(quán)方面來源于消費者，加上無因管理可以要求作為受益人的被侵權(quán)消費者承擔因?qū)嵤┕芾硎聞?wù)而產(chǎn)生的必要開支，那么就能將公益保護支出、訴訟成本等隸屬于必要開支之列，從而預防消費者消極應訴就能獲取懲罰性賠償金的問題。

由此可見，將懲罰性賠償金納入公益基金后，公益基金并非直接向被侵權(quán)的消費者賠償，而是將被侵權(quán)消費者作為公益基金的管理主體，使得懲罰性賠償金既能對消費者的損失進行賠償，又能保證公益訴訟引發(fā)的訴訟成本得以降低，還能將多余的懲罰性賠償金用于消費者權(quán)益維護的公益訴訟之中，使得懲罰性賠償金不僅有利于公益和私益的保護，而且還能對經(jīng)營者的違法違規(guī)行為進行震懾，有效維護整個市場消費秩序的穩(wěn)定性和高效性［4］。

（二）歸屬公益金的必要性論證

一是有助于司法實踐矛盾的解決。歸屬公益基金的做法旨在鼓勵消費者敢于與不誠實、非法經(jīng)營行為說不、作斗爭，既能對違法行為進行懲罰，又能達到防患于未然的目的，同時還能解決歸屬國庫引發(fā)的重復性懲罰和歸屬消費者引發(fā)的諸多矛盾與問題。由于歸屬公益基金的做法并沒有將賠償金直接歸屬消費者，又能避免懲罰性賠償金淪為私益保護的專屬工具，契合公益訴訟初衷，將剩余懲罰性賠償金納入公益基金且主要用于維護公益而非繳國庫，著力解決一事不二罰的窘境。

二是有助于私益得到更好的保護。在公益基金無因管理中，通過尋找被侵權(quán)消費者，對消費者被侵權(quán)的行為進行經(jīng)濟補償，推動懲罰性賠償制度的落地落實，在彌補消費者損失的同時，對違法行為進行震懾和遏制。同時，將賠償金作為公益基金，又能有效解決訴訟雙方實力懸殊的問題，這是因為受害消費者往往是獨立個體，很難具有與經(jīng)營者抗衡的訴訟能力，而消費者協(xié)會則能有效解決這一問題。

三是有助于公益得到更好的保護。之所以要設(shè)立公益保護，主要是為滿足設(shè)立公益基金而產(chǎn)生的必要性支持，而消費者利益并非只是個人利益，還涉及恢復被破壞的市場消費環(huán)境和消費秩序。公益保護則是從公益基金中獲取部分基金來恢復消費秩序，達到保護公共利益的目的。但是賠償金使用需要限制在無因管理之內(nèi)，從而使得消費公益訴訟中懲罰性賠償提起的合法性得以保障。即通過無因管理使得判決賠償金歸屬公益基金的方式得以合法，實現(xiàn)對公益和私益的有效保護［5］。

四、結(jié)語

懲罰性賠償較為特殊，兼具公益、私益保護的雙重功能，加上賠償金往往數(shù)額大，所以需要在司法實踐中審慎對待，在確保立法初衷得以保護的同時，要兼顧公益和私益保護時的價值，將消費公益訴訟中的懲罰性賠償金歸屬公益基金，只是本研究提出的一種觀點和嘗試，在司法實踐中如何確保公益基金用在公益，如何加強對其的使用和監(jiān)管需要法律來指引。因此本研究建議，把歸屬公益基金作為賠償金歸屬的統(tǒng)一方式，實現(xiàn)司法統(tǒng)一，并加大無因管理的范圍，完善法律規(guī)定，優(yōu)化管理內(nèi)容、費用等細節(jié)，才能更好地使懲罰性賠償金的歸屬問題得以落地落實。