地方生態(tài)環(huán)境法治保障探索研究

朱 穎

中共如皋市委黨校，江蘇 如皋 226500

一、地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治化現(xiàn)狀

（一）立法現(xiàn)狀

為了使環(huán)境執(zhí)法工作有法可依，一些設(shè)區(qū)市根據(jù)我國(guó)《憲法》《立法法》《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律進(jìn)行地方環(huán)境立法，制定了一系列有關(guān)生態(tài)保護(hù)的地方性法規(guī)及政府規(guī)章。這些地方性法規(guī)中分別涉及有關(guān)城市風(fēng)景名勝區(qū)、城市建筑垃圾管理、城市水利工程管理、城市煙花爆竹燃放管理、城市畜禽養(yǎng)殖污染防治、城市綠化管理以及城市國(guó)家森林公園管理等相關(guān)生態(tài)領(lǐng)域范圍，此外與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的農(nóng)村公路管理、農(nóng)村環(huán)境綜合治理、節(jié)約用水等領(lǐng)域也有所涉及。

（二）執(zhí)法現(xiàn)狀

自2015年新《環(huán)境保護(hù)法》出臺(tái)，總體而言各地方城市環(huán)境執(zhí)法得到相對(duì)較好的規(guī)范。在環(huán)境執(zhí)法中，一些設(shè)區(qū)市環(huán)境保護(hù)部門(mén)的執(zhí)法工作基本都能夠依據(jù)法律規(guī)定的職權(quán)和程序有序進(jìn)行。從地方各設(shè)區(qū)市生態(tài)環(huán)境局官網(wǎng)以及公眾號(hào)發(fā)布的信息可以看到，地方上各市打擊環(huán)境違法行為力度還是比較大的，特別是在涉水、氣方面成果比較顯著。例如在地方城市生態(tài)環(huán)境局各部門(mén)定期召開(kāi)工作交流會(huì)，對(duì)各自職能工作中遇到的問(wèn)題進(jìn)行交流并討論尋求解決方案，并常態(tài)化地對(duì)基層執(zhí)法人員進(jìn)行業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，環(huán)境執(zhí)法人員積極主動(dòng)執(zhí)法；例如舉辦“最美生態(tài)環(huán)保人”活動(dòng)，用以激勵(lì)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)工作人員投入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)工作的積極性，而生態(tài)環(huán)境部也選取了相當(dāng)一部分城市作為全國(guó)首批固定污染源排污許可試點(diǎn)城市，用以鼓勵(lì)和督促地方城市生態(tài)環(huán)境執(zhí)法取得新成效。

（三）司法現(xiàn)狀

地方城市環(huán)境公益訴訟日趨常態(tài)化。在這一方面，地方各市市政府積極審議對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)的實(shí)施方案，以及地方各市人民檢察院與地方生態(tài)環(huán)境局為更好地促進(jìn)受損生態(tài)環(huán)境得到賠償和修復(fù)治理，聯(lián)合出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革和檢察公益訴訟工作聯(lián)動(dòng)的意見(jiàn)。一些設(shè)區(qū)市的地方法院還積極組建環(huán)境資源審判庭，集中管轄全市范圍的環(huán)境資源案件，包含市域內(nèi)所有環(huán)境資源刑事、民事、行政案件審判工作。

（四）公眾參與現(xiàn)狀

在建議提案辦理方面，從一些設(shè)區(qū)市的人大官網(wǎng)研究發(fā)現(xiàn)，地方各市每年均辦理涉及環(huán)保工作的人大代表建議以及政協(xié)委員提案共有百件之多，其中主要涉及農(nóng)村人居環(huán)境整治、醫(yī)療廢棄物處置、土壤污染防治與修復(fù)、長(zhǎng)江岸線(xiàn)資源保護(hù)利用等方面。并且發(fā)現(xiàn)一些設(shè)區(qū)市的生態(tài)環(huán)境局舉辦的“線(xiàn)上生態(tài)云”直播活動(dòng)中吸引6萬(wàn)人參與，線(xiàn)下開(kāi)展“公眾看生態(tài)”等活動(dòng)吸引近1萬(wàn)人參與。從這些數(shù)據(jù)可以看到，公眾對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面還是很關(guān)注的。

二、地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治化存在的問(wèn)題

（一）地方立法有待健全

1.地方立法數(shù)量少，立法進(jìn)程有待加快。首先，查閱部分設(shè)區(qū)市人大官網(wǎng)發(fā)現(xiàn)，有一些市人大每年均發(fā)布立法計(jì)劃，而還有部分設(shè)區(qū)市人大相對(duì)而言發(fā)布立法計(jì)劃較少。其次，大部分設(shè)區(qū)市環(huán)保方面雖然已逐步立法，但還存在立法空白，例如在生活垃圾分類(lèi)、河道管理、濕地保護(hù)、危險(xiǎn)廢物、水質(zhì)保護(hù)等方面，部分城市尚未立法且暫時(shí)也無(wú)立法規(guī)劃。此外2021年3月1日《長(zhǎng)江保護(hù)法》就已開(kāi)始正式施行，長(zhǎng)江周邊地方各市政府雖然對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)布了實(shí)施規(guī)劃來(lái)進(jìn)一步加強(qiáng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，但是在地方立法層面上大部分城市卻沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的地方性法規(guī)能夠結(jié)合市情針對(duì)性規(guī)定和解決長(zhǎng)江的生態(tài)安全問(wèn)題。

2.公眾參與立法的力度和途徑尚有缺失。筆者通過(guò)對(duì)部分地方人大官網(wǎng)研究發(fā)現(xiàn)，少數(shù)設(shè)區(qū)市存在公眾參與立法不夠緊密的情況，地方人大對(duì)立法項(xiàng)目召開(kāi)座談會(huì)已經(jīng)是必備流程，但座談會(huì)基本上都是針對(duì)立法項(xiàng)目的貫徹實(shí)施情況召開(kāi)的，且座談會(huì)參與對(duì)象主要是相關(guān)責(zé)任部門(mén)，存在未及時(shí)邀請(qǐng)市民代表參與的缺口。市民參與立法的途徑基本上是通過(guò)電話(huà)、傳真、電子郵件等方式，而缺乏與立法機(jī)關(guān)面對(duì)面交流。

（二）執(zhí)法效力有待提高

1.執(zhí)法力度有待加強(qiáng)。對(duì)于一些已經(jīng)實(shí)施的地方性條例，少數(shù)執(zhí)法機(jī)關(guān)存在執(zhí)法還不夠嚴(yán)格的情況。例如在地方森林公園管理之中，對(duì)于一些偏遠(yuǎn)的、人煙稀少的公園園區(qū)還存在園區(qū)管理不佳、責(zé)任單位未常態(tài)化派遣專(zhuān)人清理垃圾的現(xiàn)象，有關(guān)行政管理部門(mén)、森林公園管理機(jī)構(gòu)等責(zé)任部門(mén)執(zhí)行相對(duì)不嚴(yán)格。另外從市民在各市生態(tài)環(huán)境局、城管局、交通運(yùn)輸局等部門(mén)官網(wǎng)發(fā)送的意見(jiàn)信公開(kāi)的內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，市民對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)職權(quán)的認(rèn)識(shí)相對(duì)模糊，會(huì)出現(xiàn)提出的意見(jiàn)不屬于相關(guān)部門(mén)職權(quán)范圍內(nèi)的情況，而這種現(xiàn)象的產(chǎn)生與執(zhí)法機(jī)關(guān)未將自身職權(quán)范圍明確告知公眾有關(guān)。

2.執(zhí)法效力監(jiān)管有待加強(qiáng)。首先，執(zhí)法人員主動(dòng)執(zhí)法性不夠，環(huán)境違法行為大多數(shù)來(lái)源于群眾舉報(bào)，執(zhí)法部門(mén)能夠常態(tài)化開(kāi)展工作交流會(huì)、對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，但頻率不高，執(zhí)法人員主動(dòng)執(zhí)法性總體雖然較強(qiáng)，但依然存在部分人員被動(dòng)執(zhí)法的情形，所以要加強(qiáng)監(jiān)管力度，提高執(zhí)法人員執(zhí)法效力，激發(fā)執(zhí)法人員主動(dòng)執(zhí)法的積極性；其次在對(duì)于環(huán)境違法行為作出行政處罰之后，執(zhí)法部門(mén)對(duì)相關(guān)企業(yè)、責(zé)任單位等整改效果是否追蹤存在未知。

（三）環(huán)境公益訴訟的實(shí)效性有待提升

1.環(huán)境公益訴訟案件來(lái)源困難。我國(guó)大部分城市環(huán)境公益訴訟起步相對(duì)較晚，通過(guò)對(duì)檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟案件來(lái)源的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟案件來(lái)源目前基本上通過(guò)三種方式，一是群眾直接進(jìn)行線(xiàn)索舉報(bào)；二是接入市內(nèi)相關(guān)平臺(tái)，例如定期查看12345平臺(tái)工單；三是內(nèi)部線(xiàn)索移送，部分刑事案件會(huì)或多或少侵害到公共利益。其中第一種來(lái)源方式比較多，不論是環(huán)境執(zhí)法部門(mén)執(zhí)法來(lái)源還是提起環(huán)境公益訴訟的案件來(lái)源，群眾舉報(bào)都占絕大多數(shù)。

2.環(huán)境公益訴訟專(zhuān)業(yè)人員存在缺口。審判機(jī)關(guān)存在專(zhuān)職人員不足的問(wèn)題，一些地方法院的環(huán)境資源審判庭在成立之時(shí)，審判團(tuán)隊(duì)是從刑事、行政、民事審判條線(xiàn)中抽調(diào)的業(yè)務(wù)骨干，尚還缺乏環(huán)境資源專(zhuān)業(yè)對(duì)口的專(zhuān)業(yè)審判人員參與。

（四）公眾生態(tài)環(huán)保法治意識(shí)有待加強(qiáng)

1.公眾環(huán)保意識(shí)依然較弱。通過(guò)對(duì)地方公民生態(tài)環(huán)保意識(shí)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，首先，隨地亂扔垃圾的情況時(shí)有發(fā)生，部分市民還缺少垃圾分類(lèi)的意識(shí)，特別是廢棄電池、塑料、過(guò)期藥品、廢棄口罩等有毒有害垃圾依然存在隨意拋擲的現(xiàn)象，還有一些公眾在公共場(chǎng)合人群密集之處會(huì)稍微注意，但是在人煙稀少的街道、景區(qū)等環(huán)保意識(shí)減弱，從而破壞生態(tài)環(huán)境。其次，公眾對(duì)于自身環(huán)境違法行為存在“法不責(zé)眾”心理，并且還存在被動(dòng)遵守法律的情形。公眾對(duì)于自身行為違反相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)的規(guī)定受到處罰存在僥幸心理，認(rèn)為反正執(zhí)法機(jī)關(guān)不可能一直蹲守，當(dāng)然這確實(shí)與司法資源不足有一定關(guān)系，但是如何能讓公眾從被動(dòng)遵守法律向主動(dòng)遵守法律的思維轉(zhuǎn)變也是一大難題。

2.生態(tài)環(huán)境公益訴訟社會(huì)知曉度低，公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境公益訴訟配合力度不強(qiáng)。從各類(lèi)環(huán)境信訪(fǎng)案件、環(huán)境公益訴訟案件中可以發(fā)現(xiàn)，群眾舉報(bào)的一般都是與群眾自身生活居住環(huán)境有切身關(guān)聯(lián)的環(huán)保問(wèn)題。從一些地方法院發(fā)布的地方環(huán)境行政審判案件發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)是對(duì)行政執(zhí)法部門(mén)作出的行政處罰決定不服提起的訴訟，甚至出現(xiàn)在經(jīng)過(guò)行政復(fù)議被駁回之后依然起訴的情況，這些生態(tài)環(huán)境違法案件暴露出個(gè)別企業(yè)和個(gè)人社會(huì)責(zé)任感和環(huán)境保護(hù)意識(shí)缺失。

三、地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治化完善對(duì)策

（一）完善地方生態(tài)環(huán)境立法工作

1.完善地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系。要構(gòu)建一套符合地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法治體系，首先必須要構(gòu)建地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系，彌補(bǔ)立法空白。地方要針對(duì)現(xiàn)有已經(jīng)完成的立法項(xiàng)目進(jìn)行完善，并對(duì)尚未立法的生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域加強(qiáng)調(diào)研以及立法進(jìn)程。而在長(zhǎng)江、黃河等重點(diǎn)流域內(nèi)的城市，立法項(xiàng)目還要關(guān)注諸如生態(tài)保護(hù)、生活垃圾分類(lèi)、河道管理、濕地保護(hù)、危險(xiǎn)廢物、水質(zhì)保護(hù)等方面，要及時(shí)確立并開(kāi)啟調(diào)研工作。

2.推進(jìn)公眾參與立法。首先，公眾參與立法的途徑應(yīng)當(dāng)有所拓寬，在立法過(guò)程中地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)開(kāi)展調(diào)研、論證、修改工作，通過(guò)民主協(xié)商、征求人大代表和有關(guān)機(jī)關(guān)意見(jiàn)、拓寬公眾參與立法渠道以及聯(lián)合立法等方式提高立法質(zhì)量，通過(guò)刊發(fā)草案全文、召開(kāi)專(zhuān)家論證會(huì)、創(chuàng)新開(kāi)展網(wǎng)上與現(xiàn)場(chǎng)立法聽(tīng)證會(huì)及多地調(diào)研等途徑廣泛匯集民意。［1］其次，對(duì)于公眾對(duì)立法所提建議應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)布通知告知結(jié)果，對(duì)建議是否采納以及緣由解釋清楚，滿(mǎn)足公眾的知情權(quán)，從而激發(fā)公眾參與地方立法的熱情。最后，對(duì)于積極參與市生態(tài)環(huán)境立法的公眾可以報(bào)銷(xiāo)郵寄、交通等費(fèi)用，并有針對(duì)性地進(jìn)行適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，從而調(diào)動(dòng)公眾參與立法的積極性。

（二）強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法效力

1.規(guī)范執(zhí)法程序。政府以及各相關(guān)執(zhí)法部門(mén)應(yīng)該依法建立地方城市生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)職能的細(xì)化分工應(yīng)該明確告知公眾。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門(mén)與其他執(zhí)法部門(mén)的團(tuán)結(jié)協(xié)作能力，充分發(fā)揮好市域治理現(xiàn)代化指揮中心的作用，用市域社會(huì)治理現(xiàn)代化手段統(tǒng)一指導(dǎo)、監(jiān)督本地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)法治化的運(yùn)行。

2.加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。在執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)方面，首先，執(zhí)法部門(mén)要主動(dòng)執(zhí)法，環(huán)境違法行為更多要靠執(zhí)法部門(mén)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)，要把環(huán)境違法扼殺在搖籃里，不能等到生態(tài)環(huán)境遭到破壞后才去補(bǔ)救，那樣即使對(duì)違法者加以行政處罰也彌補(bǔ)不了生態(tài)環(huán)境所遭受的損失；其次，對(duì)于執(zhí)法人員，要做好專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才隊(duì)伍的培養(yǎng)，通過(guò)環(huán)境執(zhí)法問(wèn)責(zé)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制相結(jié)合，可以采取對(duì)執(zhí)法工作是否按時(shí)完成以及執(zhí)法能力和效果方面進(jìn)行考核等方式用以增強(qiáng)執(zhí)法責(zé)任感，提高環(huán)境執(zhí)法人員主動(dòng)執(zhí)法的積極性，促使其在執(zhí)法工作中依法履職。

3.創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法手段。設(shè)區(qū)市內(nèi)各區(qū)、各縣市可以組成學(xué)習(xí)小組，互相學(xué)習(xí)對(duì)方優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)做法，創(chuàng)新各自管轄區(qū)域內(nèi)環(huán)境執(zhí)法手段。以水環(huán)境保護(hù)治理為例，有一些地方生態(tài)環(huán)境局對(duì)轄區(qū)內(nèi)水流域進(jìn)行區(qū)域劃分，然后每月1次對(duì)河流較寬、水量較大、流向相對(duì)穩(wěn)定的部分區(qū)域補(bǔ)償斷面實(shí)施采樣，并采取“雙向補(bǔ)償”機(jī)制倒逼和激勵(lì)各區(qū)鎮(zhèn)加強(qiáng)對(duì)水環(huán)境的協(xié)同保護(hù)和治理，這樣的做法可以在除水環(huán)境之外的其他環(huán)境保護(hù)類(lèi)型推廣借鑒。

4.強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督管理。在環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中，監(jiān)管方式可以采取法律監(jiān)督、執(zhí)法部門(mén)內(nèi)部監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督的方式強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)督管理。［2］首先，法律監(jiān)督，可以從各部門(mén)抽調(diào)專(zhuān)業(yè)執(zhí)法人員組成監(jiān)督小組，對(duì)市級(jí)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)開(kāi)展隨機(jī)性執(zhí)法檢查和監(jiān)督，使法律授權(quán)能具體落實(shí)到執(zhí)法的各環(huán)節(jié)；其次，要充分發(fā)揮執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的作用，因?yàn)樵趫?zhí)法過(guò)程中最先能發(fā)現(xiàn)違法行為的必然是內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并且對(duì)于違法行為的熟悉程度比公眾也較高；最后，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，完善公眾舉報(bào)的途徑，舉報(bào)的方式應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)單、便利，同樣也可以采取一些激勵(lì)措施激發(fā)公眾參與監(jiān)督的積極性。

（三）固定環(huán)境公益訴訟案件來(lái)源，提升環(huán)境公益訴訟的實(shí)效性

建立環(huán)保組織可以固定環(huán)境公益訴訟案件來(lái)源，彌補(bǔ)社會(huì)舉報(bào)、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部檢查等不足，并且公民還可以依托環(huán)保組織提起訴訟，為公民維權(quán)節(jié)省時(shí)間與資源。在環(huán)保組織的管理方面，首先，政府要給予資金支持，為其提供充分的環(huán)境信息和一定權(quán)力調(diào)查取證。其次，對(duì)于環(huán)保組織的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格監(jiān)督，但是對(duì)于其職能不應(yīng)做過(guò)多干預(yù)。最后，面對(duì)審判機(jī)關(guān)專(zhuān)職人員缺口問(wèn)題，要加大培訓(xùn)力度，針對(duì)性吸收專(zhuān)業(yè)人才充實(shí)環(huán)境公益訴訟案件審判隊(duì)伍。

（四）提高公眾的生態(tài)環(huán)保法治意識(shí)

1.加強(qiáng)公眾生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治宣傳教育力度。增強(qiáng)人民群眾生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，讓老百姓自發(fā)地保護(hù)生態(tài)環(huán)境，必須要讓公眾意識(shí)到，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是有關(guān)自己切身利益的大事，經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)有著密切的聯(lián)系。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保法治宣傳，讓公眾意識(shí)到生態(tài)環(huán)境的破壞者就在自身群體當(dāng)中，并且自己也是最直接的獲利者與受害者，使其自覺(jué)遵守環(huán)境法律，并積極監(jiān)督環(huán)境法律的實(shí)施。

2.拓寬生態(tài)環(huán)保法治宣傳教育手段和渠道。一方面就是政府機(jī)關(guān)要充分利用線(xiàn)上線(xiàn)下多種手段，利用公眾目前使用較多的微信、微博、短視頻等自媒體平臺(tái)常態(tài)化進(jìn)行普法宣傳，把生態(tài)保護(hù)法治知識(shí)滲入日常生活；另一方面鼓勵(lì)公眾對(duì)環(huán)境違法行為積極舉報(bào)，并且對(duì)舉報(bào)情況核實(shí)確認(rèn)其舉報(bào)內(nèi)容的真實(shí)性，有關(guān)部門(mén)要對(duì)查證屬實(shí)的積極處理，并且對(duì)舉報(bào)屬實(shí)的市民予以一定獎(jiǎng)勵(lì)，以此來(lái)提高公眾監(jiān)督環(huán)境違法行為的積極性。