新《未成年人保護(hù)法》中的學(xué)校性教育立法
——基于多源流理論的分析

杜毓倩 趙 婕

山西師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，山西 太原 030000

性教育并不是單純的生理知識教育，更是一種貫穿于人一生的道德教育、人格教育［1］，它對孩子的一生都具有非常重要的意義。學(xué)校性教育作為性教育中的重要組成部分，它的發(fā)展不僅關(guān)系到學(xué)生自身的長遠(yuǎn)發(fā)展，也對社會穩(wěn)定及國家可持續(xù)發(fā)展有重要影響。學(xué)校性教育立法有利于從國家層面營造尊重、支持學(xué)校性教育的社會環(huán)境與氛圍，引導(dǎo)教師、家長等群體形成正確的性觀念及性教育觀念，保障學(xué)校性教育的有效實施，促進(jìn)學(xué)生身心健康成長。

2021年6月1日，我國最新修訂的《未成年人保護(hù)法》正式實施，該法規(guī)定學(xué)校和幼兒園要開展適合未成年人年齡的“性教育”［2］。該法律的出臺標(biāo)志著我國在促進(jìn)學(xué)校性教育發(fā)展的道路上邁出了歷史性的一步。本文將從多源流理論的視角出發(fā)，探討新《未成年人保護(hù)法》中的學(xué)校性教育立法的制定過程，試圖分析學(xué)校性教育能引起政府關(guān)注并被納入政策議程的原因，以期加深對學(xué)校性教育法律出臺過程的理解。

一、多源流理論的框架及適切性分析

（一）多源流理論的框架分析

1984年美國學(xué)者金登提出了多源流理論，該理論主要用于分析公共政策的制定過程。該理論認(rèn)為，公共政策的制定過程由問題源流、政策源流和政治源流三大源流共同決定。依據(jù)金登的觀點，問題源流內(nèi)包括的是各種各樣的有待于政府關(guān)注及解決的問題；政策源流指的是由學(xué)術(shù)專家、政府官員等群體組成的政策共同體所提出政策建議或方案；政治源流內(nèi)包括的是公眾情緒、政黨或者意識形態(tài)等因素。三大源流的耦合將開啟政策之窗，從而將問題推上政策議程，最終可能形成政策的變遷。

（二）多源流理論在我國情境下的適切性分析

首先，自改革開放以來，學(xué)校性教育就一直受到我國政府的高度重視。國家相繼出臺了多項學(xué)校性教育的相關(guān)政策，明確要求學(xué)校有計劃地開展性相關(guān)教育。而多源流理論所包含的三大源流是我國學(xué)校性教育政策從無到有，逐步細(xì)化與完善的過程中我國政府一直關(guān)注的要素；其次，基于促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展的教育理念，學(xué)校性教育相關(guān)政策受到相關(guān)部門、學(xué)術(shù)界及社會各界人士等的多方關(guān)注。近年來，由于性侵害等社會性相關(guān)問題日益嚴(yán)重，民眾對性教育的關(guān)注程度也逐漸提高，這些群體都是多源流理論中影響政策議程的重要參與者。因此，以多源流理論的視角分析我國學(xué)校性教育立法的政策議程具有適切性。

二、我國學(xué)校性教育立法的多源流分析

（一）問題源流：時代發(fā)展變化中的實踐問題

問題的識別與界定對政策議程的建立起著關(guān)鍵性的作用。對于我國學(xué)校性教育立法而言，問題源流形成的主要因素來源于兒童性侵害問題嚴(yán)重、學(xué)校性教育的開展情況不佳以及學(xué)校性教育專業(yè)師資力量不足三個方面。

1.兒童性侵害問題嚴(yán)重

近年來，嚴(yán)重的兒童性侵害問題成為學(xué)校性教育政策制定過程中問題源流的重要參考來源。性侵害不僅會給兒童造成嚴(yán)重的生理傷害，而且還可能對其心理發(fā)展產(chǎn)生不可逆的損害，甚至?xí)ζ浣K身產(chǎn)生負(fù)面影響。李憲辰等人通過對六個省市小學(xué)生的性侵犯情況進(jìn)行分層抽樣調(diào)查，結(jié)果顯示，在研究者所列出的三種情形的接觸性性侵犯中，約10%的學(xué)生至少遭遇過其中一種，其中來自農(nóng)村的學(xué)生占比更大，由此可見，我國關(guān)于兒童性侵犯的社會問題十分嚴(yán)峻［3］。彭柯、商明敬對西南某地區(qū)2012年至2015年的兒童性侵案件以及兒童防性侵意識與技能進(jìn)行調(diào)查研究，研究結(jié)果顯示，女童、留守兒童、農(nóng)村兒童皆是性侵案件的高發(fā)群體；約一半的學(xué)生不能明確分辨什么是性侵行為，也不知道應(yīng)該如何應(yīng)對。由此可見，國家提供法律層面的保障與支持，普及學(xué)校性教育刻不容緩［4］。

2.學(xué)校性教育的開展情況不佳

自改革開放以來，思想解放的思潮逐漸影響到了教育領(lǐng)域，學(xué)校性教育得以被關(guān)注。政府相繼出臺了多項學(xué)校性教育的相關(guān)政策，明確要求學(xué)校有計劃地開展性相關(guān)教育。但由于相關(guān)政策細(xì)則尚不明朗、相關(guān)教育部門缺乏明確監(jiān)督等多種因素，導(dǎo)致多年來地方學(xué)校性教育多流于形式，甚至造成了學(xué)校性教育的長期缺失。2019年，肖蕾等人以四川省八所農(nóng)村小學(xué)的校領(lǐng)導(dǎo)和班主任為研究對象，對其性教育現(xiàn)狀展開調(diào)查。據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)村小學(xué)性教育的開展情況并不理想，僅有一所小學(xué)開設(shè)了專門的性教育課程；部分學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和教師教育思想仍比較保守，漠視甚至反對性教育的實施［5］，由此可見，多年來學(xué)校性教育相關(guān)政策實施情況不容樂觀，這為新《未成年人保護(hù)法》中的學(xué)校性教育立法奠定了重要的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

3.學(xué)校性教育專業(yè)師資力量不足

自改革開放以來，我國政府相繼出臺了多項學(xué)校性教育的相關(guān)政策。在相關(guān)政策的扶持下我國學(xué)校性教育獲得了一定程度的發(fā)展，一些地方學(xué)校自主研發(fā)性教育校本課程與教材，積極探索符合本校學(xué)生發(fā)展與需要的性教育課堂。但在政策的實施過程中，也逐漸暴露出了許多問題，例如師資力量的問題。教師是學(xué)校性教育的主要實施者，教師自身較高的性教育素養(yǎng)是學(xué)校性教育順利實施的保障。而我國地方學(xué)校一直缺少專業(yè)的性教育教師培訓(xùn)，導(dǎo)致基礎(chǔ)教育教師群體缺乏專業(yè)的性教育知識，入職后無法很好地把控性教育課堂，傳授科學(xué)的性教育知識。還有不少教師仍然秉持著錯誤的性教育理念，例如“無師自通論”與“無需教育論”［6］，對學(xué)校性教育持漠視甚至是反對的態(tài)度，這些都成為學(xué)校性教育發(fā)展緩慢甚至是學(xué)校性教育缺失的重要原因，不利于學(xué)生身心健康發(fā)展。因此，國家亟需通過學(xué)校性教育立法的形式來保障地方學(xué)校性教育工作有計劃地開展，保障學(xué)校性教育的有效實施。

（二）政策源流：政策共同體的建言獻(xiàn)策

當(dāng)問題源流進(jìn)入人們視野后，政策共同體便會提出一系列的方案與建議，這些方案與建議共同構(gòu)成了政策源流。在學(xué)校性教育立法的政策議程設(shè)置中，政策源流來源于人大代表的政策探討以及專家學(xué)者的積極獻(xiàn)策。

首先是政策探討。多年來，學(xué)校性教育一直受到社會各界的普遍關(guān)注。2016年“女童保護(hù)”全國兩會代表委員座談會提出應(yīng)將防性侵教育納入義務(wù)教育課程；2017年全國人大代表孫曉梅提出，國家應(yīng)推動在基礎(chǔ)教育課程里加入兒童防性侵的相關(guān)知識，把兒童性教育、法律、安全教育等都納入進(jìn)來；2019年兩會期間，河南省人大代表馬靜建議學(xué)校應(yīng)開設(shè)性教育課，加強(qiáng)未成年人性教育。這些人大代表的諸多政策建議都構(gòu)成了學(xué)校性教育立法的政策源流。

其次是專家學(xué)者的積極獻(xiàn)策。國內(nèi)專家學(xué)者對于學(xué)校性教育大都呈支持的態(tài)度。性教育專家胡萍強(qiáng)調(diào)，學(xué)校向?qū)W生傳授科學(xué)的性知識是必要的，政府機(jī)關(guān)、教育部門應(yīng)該更多地重視學(xué)校性教育的普及；性教育學(xué)者劉文利認(rèn)為，想要性教育在學(xué)校落地，需要做到以下幾點：第一，確立性教育的課程地位；第二，研發(fā)成體系的性教育指導(dǎo)綱要及配套教材；第三，將性教育課納入教育質(zhì)量監(jiān)測體系。這些專家學(xué)者們的建議與看法也為后續(xù)學(xué)校性教育立法政策議程的設(shè)置提供了可能性。

（三）政治源流：執(zhí)政黨的政治理念與國民情緒

首先，執(zhí)政黨的政治理念為學(xué)校性教育立法政策議程的設(shè)置奠定了政治基礎(chǔ)。習(xí)近平總書記在全國教育大會等會議中多次指出，要全面貫徹黨的教育方針，堅持中國特色社會主義教育發(fā)展道路，培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人，辦好人民滿意的教育。

其次，國民情緒通過輿論的方式影響學(xué)校性教育立法政策議程的設(shè)置。改革開放初期，公眾的性觀念尤其是農(nóng)村地區(qū)十分落后，人們認(rèn)為性指的是性生理，甚至將其定義為性行為，且人們的性觀念受傳統(tǒng)社會思想觀念的影響，認(rèn)為性是羞恥的、淫穢的，從而營造了一種漠視甚至抵制性教育的社會氛圍。近年來，隨著開放的社會環(huán)境的影響以及未成年人懷孕、青少年性犯罪、幼兒性侵犯案件等社會性相關(guān)問題日益嚴(yán)重，性教育尤其是幼兒性教育越來越受到家長的關(guān)注，由于很多家長存在性教育觀念不夠科學(xué)、性教育知識和水平有限的問題，無法對孩子施以理想的性教育，因此公眾對于學(xué)校性教育的訴求愈來愈強(qiáng)烈，這在一定程度上加速了學(xué)校性教育立法的出臺。

（四）學(xué)校性教育立法的多源流耦合

政策之窗的開啟是三大源流匯集的結(jié)果，表明政策共同體對問題源流有著統(tǒng)一的意見和建議，從而使其受到政策制定者的重視，進(jìn)入政策議程。近年來，兒童性侵害的社會問題日益嚴(yán)重，公眾逐漸關(guān)注到了性教育對于幼兒發(fā)展的重要性，呼吁學(xué)校承擔(dān)性教育責(zé)任，而多年來我國學(xué)校性教育發(fā)展緩慢，開展情況并不盡如人意，不少地方學(xué)校的性教育流于形式，甚至出現(xiàn)性教育長期缺失的現(xiàn)象，同時，在學(xué)校性教育實施過程中，專業(yè)師資力量匱乏的問題也十分突出。在此背景下，政府官員及性教育專家學(xué)者積極建言獻(xiàn)策，加快了學(xué)校性教育立法的進(jìn)程，而“構(gòu)建德智體美勞全面培養(yǎng)的教育體系”的政治理念以及公眾對學(xué)校性教育的強(qiáng)烈訴求則為學(xué)校性教育立法提供了很好的政策環(huán)境，使得現(xiàn)階段學(xué)校性教育立法的三大源流在某一關(guān)鍵節(jié)點得以匯集，政策之窗開啟，進(jìn)而在2021年第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議上，第二次修訂了《未成年人保護(hù)法》，將學(xué)校性教育納入其中。

三、政策啟示：多源流理論與性教育立法

性教育是包含性生理、性心理、性道德、性法律、人格等的一門綜合性教育［7］，它對于孩子的成長期乃至一生都具有十分重要的影響，而國家層面相關(guān)法律的支持是性教育有效實施的保障。我國性教育專家劉文利提到，學(xué)校性教育納入新《未成年人保護(hù)法》標(biāo)志著我國在促進(jìn)性教育發(fā)展的道路上邁出了歷史性的一步，固然讓人激動，但這是“萬里長征的第一步”。她建議，應(yīng)將性教育內(nèi)容納入《家庭教育促進(jìn)法》之中，以此來進(jìn)一步引導(dǎo)家長群體正確認(rèn)識性教育的意義，形成正確的性教育觀念。

本研究運(yùn)用多源流理論分析新《未成年人保護(hù)法》中的學(xué)校性教育立法驗證了該理論在我國政治環(huán)境下的適用性，因此在未來我國的性教育立法工作中，應(yīng)重視“激活”每一源流的重要意義，深度把握“三流耦合”在教育法律制度生成、演變與改進(jìn)中的動力作用［8］。首先，要重視“問題流”的導(dǎo)向與驅(qū)動作用，增強(qiáng)問題意識。相關(guān)行政部門應(yīng)以問題源流為學(xué)校性教育立法的基本導(dǎo)向，在此基礎(chǔ)上兼顧不同層級、不同類型的學(xué)生的發(fā)展與需要，著重關(guān)注特殊學(xué)生的實際情況；其次，應(yīng)鼓勵多方利益相關(guān)者參與“政策流”。信息化時代拉近了民眾與社會問題之間的距離，因此政府更應(yīng)關(guān)注民意，不斷創(chuàng)新與開拓多種方式的政策交流平臺，鼓勵政府官員、專家學(xué)者、教師、家長及民眾等政策利益相關(guān)者參與到學(xué)校性教育法律制定的過程中來；最后，回歸“政治流”，堅定政治方向，關(guān)注國民情緒。我國性教育立法工作應(yīng)在“構(gòu)建德智體美勞全面培養(yǎng)的教育體系”政治理念的引領(lǐng)下，著重關(guān)注性教育法律各利益相關(guān)群體的公共利益，促進(jìn)我國性教育朝著積極的方向發(fā)展。