環(huán)境治理引入行政協(xié)議的必要性與完善路徑分析

朱渠龍

華北理工大學(xué)人文法律學(xué)院，河北 唐山 063210

2019年中共中央十九屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對國家治理體系和治理能力提出了新的要求?！稕Q定》鼓勵通過治理模式創(chuàng)新提升治理能力，而環(huán)境治理現(xiàn)代化也是國家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。在環(huán)境治理領(lǐng)域，我國具有相對完善的環(huán)境保護法律體系，既有綜合性的《環(huán)境保護法》，也有如《大氣污染防治法》《水污染防治法》等環(huán)境保護單行法，同時還有國務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治法實施細則》《水污染防治法實施細則》等行政法規(guī)。但是，這些法律法規(guī)大多采用的仍然是傳統(tǒng)的“命令—控制”型的環(huán)境管制手段，未能結(jié)合環(huán)境問題公益性和整體性的特點，也不能適應(yīng)當前對政府治理能力提升和治理手段創(chuàng)新的要求。因此，在環(huán)境治理領(lǐng)域應(yīng)引入可協(xié)商的尊重行政相對人意愿的治理模式——行政協(xié)議制度。

在我國環(huán)境保護單行法中，例如《清潔生產(chǎn)促進法》①參見《清潔生產(chǎn)促進法》第二十八條。和《節(jié)約能源法》②參見《清潔生產(chǎn)促進法》第六十六條。對行政協(xié)議僅有粗略的涉及，但并沒有把行政協(xié)議作為一種法定的治理模式進行推廣。在理論研究上，行政協(xié)議的范圍和訴訟救濟模式亟待確定；在我國法律體系中，有關(guān)行政協(xié)議的規(guī)定多見于地方政府規(guī)章，在法律層面上是斷層的；在實踐中存在著企業(yè)簽約動力不足等問題。行政協(xié)議在環(huán)境治理中的運用處于起步階段，需要在理解行政協(xié)議價值功能的基礎(chǔ)上，加深對環(huán)境治理引入行政協(xié)議必要性的認識，并針對行政協(xié)議在環(huán)境治理過程中遇到的問題提出應(yīng)對之策。

一、行政協(xié)議的價值功能

行政協(xié)議具體名稱在理論界稱呼不定，有學(xué)者稱之為行政契約［1］或行政合同［2］或 PPP 協(xié)議［3］。雖然學(xué)界眾說紛紜，但是本文無意糾纏于合同的命名，而是采用我國法律和司法解釋的界定把行政主體與行政相對人之間因公共事務(wù)治理達成的合同稱之為行政協(xié)議。③如無特殊說明，本文所指行政契約、行政合同和行政協(xié)議均為同一意思之表達，指向的均是行政主體與私人主體之間訂立的行政協(xié)議。行政協(xié)議在我國最早被運用于改革開放前期家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制當中，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的成功，行政協(xié)議逐漸在其他領(lǐng)域開始推廣運用。但行政協(xié)議在環(huán)境領(lǐng)域的適用卻是新近之事。行政協(xié)議被引入環(huán)境治理領(lǐng)域主要是基于行政協(xié)議本身所特有的價值功能。

行政協(xié)議彰顯了協(xié)商治理的行政理念。公共行政的變革尤其是新公共管理運動的興起，使協(xié)商行政進入了人們的視野。協(xié)商行政強調(diào)通過對“權(quán)力—權(quán)利”結(jié)構(gòu)的均衡配置，使行政相對方能夠廣泛參與公共事務(wù)，并通過與行政機關(guān)的理性溝通、平等協(xié)商、友好合作實現(xiàn)社會治理。協(xié)商行政體現(xiàn)著自由、民主、公平、正當、合作、和諧等價值追求。行政協(xié)議通過行政機關(guān)與行政相對人在公共治理領(lǐng)域達成的合作協(xié)議實現(xiàn)公共利益的維護，踐行著自由、民主、公平和正當理念。行政協(xié)議屬于一種特殊的行政行為，可以被認定為協(xié)商行政的具體化［4］。

二、環(huán)境治理領(lǐng)域引入行政協(xié)議的必要性

行政協(xié)議契合了治理能力現(xiàn)代化的政策要求。2019年中共十九屆四中全會的《決定》把民主協(xié)商、公眾參與、社會協(xié)同納入社會治理體系，要求加強和創(chuàng)新社會治理，建設(shè)共建共治共享的社會治理制度。行政協(xié)議則是為公眾廣泛參與、自愿平等溝通提供一個交流平臺，私人主體通過與行政主體交流信息、交換意見，討價還價，最后達成協(xié)作。國家和個人之間不再是對抗關(guān)系，而是雙方主體之間的自愿交流與合作。它突破了傳統(tǒng)社會管理中公眾參與不足或行政相對方對行政決定不起實質(zhì)作用的尷尬境地。行政協(xié)議在現(xiàn)在及今后相當長的時間里在提升政府治理能力方面會發(fā)揮持久作用。

行政協(xié)議回應(yīng)了多元的社會需求，第一，民主需求：現(xiàn)代社會民眾權(quán)利意識普遍增強，私人主體急欲擺脫過去那種“命令—服從”的行政機關(guān)單方管制模式［5］，借助平等溝通、理性協(xié)商、妥協(xié)合作來實現(xiàn)與公共權(quán)力的均衡［6］；第二，實踐需求：在傳統(tǒng)秩序行政或高權(quán)行政社會中，強制性管制手段往往是政府壟斷公權(quán)力而形成單獨極大的規(guī)制結(jié)構(gòu)，致使缺少執(zhí)法對象的合意而使其產(chǎn)生抵觸心理，使社會管制適得其反［7］；第三，生態(tài)治理需求：近年來生態(tài)文明建設(shè)受到黨中央的高度重視，隨著社會公眾對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要求的提高，傳統(tǒng)的環(huán)境管制手段不足以應(yīng)對日益復(fù)雜的環(huán)境問題和人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的迫切要求，因此生態(tài)環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域呼喚更加靈活、包容的環(huán)境治理工具。

環(huán)境問題的潛伏性和涉眾性等特點，注定了在環(huán)境治理方面不能僅采用單一的治理手段，它迫切需要引入一個相對緩和的易于被受眾接受的措施提高環(huán)境質(zhì)量，確保生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性。需要強調(diào)的是新環(huán)境治理工具的引入仍須以傳統(tǒng)環(huán)境治理工具為基礎(chǔ)，新工具手段不能喧賓奪主直接代替?zhèn)鹘y(tǒng)管制手段，亦不能拋開傳統(tǒng)手段“另立門戶”，而是需要在肯定傳統(tǒng)手段的基礎(chǔ)上，引入合意治理，創(chuàng)新環(huán)境治理模式。

（一）行政的意義

生態(tài)環(huán)境作為公共產(chǎn)品在消費方面具有無排他性，如果缺乏必要的節(jié)制及相關(guān)制度安排則有可能陷入“公地悲劇”的困境［8］。自從人類進入工業(yè)化以后，為自身發(fā)展的需要，不斷侵蝕著大自然的原有物質(zhì)形態(tài)，環(huán)境平衡經(jīng)常被打破，多地出現(xiàn)了重大環(huán)境污染事件，人類與環(huán)境的關(guān)系發(fā)生了根本的變化。環(huán)境的公共物品屬性使得社會公眾偏執(zhí)于免費的環(huán)境產(chǎn)品，進而每個人對這種公共物品的追求幾近狂熱，在環(huán)境領(lǐng)域即產(chǎn)生了集體不理智表象。環(huán)境產(chǎn)品的公共性和環(huán)境事務(wù)的公益性要求控制或減少對公共利益的侵害，根據(jù)“公共信托理論”，由政府作為公共利益的代表對公共產(chǎn)品進行管理和分配［9］。政府對公共產(chǎn)品的管理主要依賴公權(quán)力手段對行政相對人形成強制。正是在行政壓力推進之下，環(huán)境污染或生態(tài)破壞行為才會受到約束，在短期內(nèi)環(huán)境問題才能有所改觀。因此，政府在社會治理中不可或缺，行政管理權(quán)在當今環(huán)境問題的解決方面仍起著主導(dǎo)作用。

政府之所以在環(huán)境執(zhí)法中發(fā)揮作用主要得益于行政權(quán)的使用。以“命令—服從”為特點的公權(quán)力手段的治理模式體現(xiàn)的是“國家對社會自上而下的支配與控制以及來自社會自下而上的順從與執(zhí)行”［10］的統(tǒng)治思維。雖然這種壓制型的管制工具強調(diào)運用行政命令或行政強制對環(huán)境違法行為進行打擊和壓制意欲實現(xiàn)社會治理，但是在傳統(tǒng)的以政府為中心的管理模式背景下具有一定的合理性。一方面，它能夠在短時間內(nèi)規(guī)制環(huán)境逾軌行為，減少對生態(tài)環(huán)境的破壞，即使生態(tài)環(huán)境得到了破壞也能夠通過行政處罰或行政命令責(zé)令污染者或消費者積極治理甚至要求其恢復(fù)原狀，以提高環(huán)境公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量。另一方面，政府作為市場經(jīng)濟的調(diào)控主體，運用行政手段還可以對市場需求快速地作出反應(yīng)，針對市場對資源的緊缺程度快捷有效配置自然資源促使供需平衡。利用行政管理手段調(diào)控自然資源具有許多其他社會調(diào)控手段都無法比擬的優(yōu)勢。

《環(huán)境保護法》從性質(zhì)上來說，屬于行政法的子部門法。《環(huán)境保護法》（2014版）幾乎通篇都在強調(diào)政府及環(huán)境保護部門保護和改善環(huán)境、防治污染和其他公害的職責(zé)，并且第六條強調(diào)地方政府對當?shù)丨h(huán)境質(zhì)量負責(zé)?？梢姡砂褜Νh(huán)境問題的監(jiān)管權(quán)限交予了政府及其環(huán)保部門，主要運用行政處罰、行政命令以及行政強制等管制型手段對生產(chǎn)經(jīng)營中的環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為進行監(jiān)督和管理。因此，環(huán)境問題的解決更多需要依賴傳統(tǒng)行政管理手段，至少在當前或在未來相當長時間內(nèi)，生態(tài)環(huán)境治理仍然以管制型模式為導(dǎo)向。

（二）協(xié)議的意義

民法法系把法律分為公法和私法，合同（協(xié)議的同義詞）是主體在平等、自愿的基礎(chǔ)上達成的合意，屬于私法的范疇。隨著公法私法化進程的不斷推進，私法手段越來越多地被運用到公法領(lǐng)域。這主要是因為私法方式在解決公共問題上具有一定的優(yōu)越性。一方面，協(xié)議具有靈活性。在不違反法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，是否運用協(xié)議形式達到目的、協(xié)議相對人的選擇、協(xié)議內(nèi)容的確定、協(xié)議的簽訂以及履行都是可協(xié)商的；另一方面，協(xié)議是在相互尊重的基礎(chǔ)之上簽訂的。協(xié)議簽訂的前提是平等自愿，非基于自愿即因受欺詐或脅迫而簽訂合同，受損害方可以請求撤銷。在市場經(jīng)濟條件下，私法協(xié)議的優(yōu)越性為市場經(jīng)濟的正常運行和良好經(jīng)濟秩序的形成發(fā)揮了重大作用。

就法的本質(zhì)而言，法律本無公私法之別，它們都是維持社會秩序的手段。因此，根據(jù)回應(yīng)型法，任何手段只要能帶來社會正義、實現(xiàn)法律目的、回應(yīng)現(xiàn)實社會需求都應(yīng)該被實際運用［11］。人們對環(huán)境問題的密切關(guān)注未逾兩世紀，但環(huán)境行政理論卻在行政法理論不斷翻滾的浪潮中被裹挾著前進。在傳統(tǒng)的社會管理中，社會大眾迷信于政府權(quán)威，政府主要運用單中心的壓制主義來實現(xiàn)社會管理。一種新的、民主的治理形式被引入行政領(lǐng)域并在其中開疆拓土是基于近代協(xié)商民主理念下協(xié)商行政的出現(xiàn)。協(xié)商行政強調(diào)公民積極的社會參與、消除平等對話的障礙以實現(xiàn)公共理性下的普遍利益［12］。因此，行政主體與行政相對人通過溝通、磋商和對話最終以協(xié)議形式展開合作，是協(xié)商行政的結(jié)果。隨著時代的發(fā)展，協(xié)商治理不僅可以促使公眾自愿參與公共事務(wù)，促使社會管理向社會治理的轉(zhuǎn)變，而且還可以監(jiān)督行政權(quán)的行使約束政府行為。

環(huán)境作為公物無排他性地被利用，使得環(huán)境問題的產(chǎn)生原因多樣、損害結(jié)果具有潛伏性以及損害修復(fù)極其困難，解決如此復(fù)雜的環(huán)境問題僅靠政府一己之力難以根治環(huán)境痼疾。因此，根據(jù)黨中央提出的“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的要求，“多元共治是建設(shè)現(xiàn)代化環(huán)境治理體系的必然選擇”［13］，社會治理應(yīng)從政府主導(dǎo)走向多元共治。多元共治是在聚集社會最大合力的基礎(chǔ)上尋求最大公共利益的實現(xiàn)。行政相對人通過與政府協(xié)商合作與交流在形式上實現(xiàn)了雙方地位的平等，有效協(xié)調(diào)了公共利益與私人利益之間的關(guān)系，并且在均衡基礎(chǔ)之上實現(xiàn)各方利益最大化，更大程度上提升了環(huán)境治理效果。多元共治在環(huán)境行政領(lǐng)域的目的從微觀上說是基于改善環(huán)境質(zhì)量和保障環(huán)境利益（包括公益和私益），宏觀上說是通過合作共治形成參與式民主。

傳統(tǒng)的環(huán)境規(guī)制工具是以行政命令和行政處罰等強制性規(guī)制為主要特點，責(zé)令改正、罰款、限制生產(chǎn)、停業(yè)整頓以及責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉是常用的環(huán)境規(guī)制手段，這種只“堵”不“疏”的事后處理措施雖然能夠滿足當下環(huán)境政策的要求，但是強制性手段容易引起被強制者的抵觸情緒，反而不利于環(huán)境問題的解決。因此，引入一種平等的可協(xié)商的環(huán)境治理手段對于緩解緊張的、僵硬的行政管理關(guān)系有至關(guān)重要的作用。與行政處罰的事后處理不同，在環(huán)境行政領(lǐng)域行政協(xié)議強調(diào)行政主體與排污用能企業(yè)在自愿的基礎(chǔ)之上達成合意，合意內(nèi)容是由環(huán)境保護管理機關(guān)兌現(xiàn)在環(huán)境相關(guān)企業(yè)完成源頭削減污染、節(jié)約資源減少浪費的既定目標之后，行政主體給予相關(guān)政策優(yōu)惠的承諾。這不僅大大提升了相關(guān)企業(yè)保護環(huán)境的積極性，也是監(jiān)督政府權(quán)力的一種形式，同時，為了維護環(huán)境公共利益，這種靈活的協(xié)議機制也有助于根據(jù)不同情況及時變更或解除協(xié)議內(nèi)容。

綜上，在環(huán)境治理過程中，不能否認管制型環(huán)境規(guī)制工具的主導(dǎo)作用，但是在新理論背景下不斷創(chuàng)新環(huán)境治理方式，嘗試運用一種和諧的、靈活的可協(xié)商的方式解決環(huán)境問題，加強環(huán)境治理的多元合作，在減輕政府壓力的同時，還可以促使廣泛社會主體參與到環(huán)境保護之中，不斷增進和維護共同利益。

三、行政協(xié)議在環(huán)境治理中的完善

行政協(xié)議作為建設(shè)生態(tài)文明社會的一項制度供給，面臨著理論和實踐上的困境，需要從以下幾個方面完善行政協(xié)議制度：

（一）確定行政協(xié)議的范圍，明確行政協(xié)議的訴訟救濟模式

前有所述，以環(huán)境保護為目的的行政協(xié)議在國內(nèi)學(xué)界用語比較混亂，在國際上各個國家的稱呼亦有不同，如，日本稱公害防治協(xié)定，歐盟成員國內(nèi)部稱環(huán)境協(xié)議，美國則稱環(huán)境規(guī)制中的行政契約［14］。但無論名稱為何，其本質(zhì)上都是行政主體為了實現(xiàn)環(huán)境行政管理的目的，與行政相對人之間，經(jīng)雙方意思表示一致而達成的一種協(xié)議。顯而易見的是環(huán)境行政協(xié)議主體中必須有一方為享有環(huán)境管理職權(quán)的行政機關(guān)。如果雙方主體均為行政機關(guān)，為實現(xiàn)區(qū)際環(huán)境治理而簽訂的協(xié)議則不宜被認定為行政協(xié)議。原因在于行政協(xié)議的目的在于實現(xiàn)行政管理，而雙方主體平等無法實現(xiàn)有效的環(huán)境管理。另外，我國司法解釋和地方政府規(guī)章對行政協(xié)議的界定均是在行政機關(guān)與行政相對人之間，排除了行政機關(guān)之間、行政機關(guān)與其工作人員所訂立的協(xié)議。再者，在糾紛的解決上，區(qū)際政府間環(huán)境治理協(xié)議一旦發(fā)生糾紛除了協(xié)商與調(diào)解，沒有司法救濟的途徑，因為我國訴訟類型只有平等主體之間的民事訴訟、“民告官”形式的行政訴訟和懲罰犯罪分子的刑事訴訟，并無公權(quán)力機關(guān)之間的相互訴訟。因此，不宜把行政機關(guān)之間簽訂的協(xié)議稱之為行政協(xié)議。

在2014年《行政訴訟法》修訂之前，并未把行政協(xié)議納入訴訟受案范圍。即使在修訂之后的文本中也只是列舉了政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議兩大類型的協(xié)議，對于環(huán)境治理下的行政協(xié)議是否存在，它是否屬于《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項中的“等協(xié)議”中的協(xié)議類型，即這類協(xié)議可否納入行政訴訟的救濟范圍，2017年最新修訂的《行政訴訟法》依然未作出回答。筆者認為環(huán)境保護類的行政協(xié)議應(yīng)屬于《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項中可訴的協(xié)議范疇。根據(jù)最高人民法院發(fā)布的2019年行政協(xié)議典型案例“D縣Y紙業(yè)有限公司訴四川省D縣人民政府不履行行政協(xié)議案”的典型意義評述，行政協(xié)議有四大構(gòu)成要素：一是主體必須是行政機關(guān)與行政相對人之間；二是協(xié)議目的必須是為了公共利益，即為實現(xiàn)行政管理或公共服務(wù)而訂立；三是協(xié)議內(nèi)容上必須具有行政法上的權(quán)利和義務(wù)；四是該協(xié)議必須遵循合同編領(lǐng)域的意思自治。

環(huán)境治理中的行政協(xié)議符合四大要素，應(yīng)屬于《行政訴訟法》中的可訴的行政協(xié)議的范圍。第一，就主體上來說，該協(xié)議的主體分別是負有環(huán)境保護責(zé)任的政府及環(huán)境保護部門與對環(huán)境產(chǎn)生影響的企業(yè)。第二，從訂立該協(xié)議的目的上看，該類協(xié)議是政府及其環(huán)境保護部門為實現(xiàn)環(huán)境公共利益而進行的環(huán)境行政管理，環(huán)境管理目的具有公益性，符合行政協(xié)議的目的要素。第三，從內(nèi)容要素上看，行政協(xié)議要求具有行政法上的權(quán)利和義務(wù)。這在余凌云教授看來與“行政法律關(guān)系說”并“無實質(zhì)差別，只是視角不同”［15］。環(huán)境行政協(xié)議是環(huán)境保護部門為了實現(xiàn)環(huán)境保護目標與公民或組織訂立的合作協(xié)議，協(xié)議內(nèi)容是一種行政合作關(guān)系。根據(jù)楊海坤教授的觀點，行政合作關(guān)系主要指行政合同，它屬于行政法律關(guān)系的一種［16］。第四，在意思要素上，環(huán)境行政協(xié)議是環(huán)境保護機關(guān)與企業(yè)或組織在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上達成的自愿性的保護環(huán)境的協(xié)議，其中蘊含著“契約自由”的精神。因此，環(huán)境治理中的行政協(xié)議屬于《行政訴訟法》中可訴的行政協(xié)議的范圍，適用行政訴訟救濟模式。

（二）完善環(huán)境立法體系，建立行政協(xié)議專門性法律或行政法規(guī)

在我國行政協(xié)議的立法位階不高、內(nèi)容上較粗略、適用領(lǐng)域較窄，因此需要完善我國行政協(xié)議法律體系：

第一，建議制定行政協(xié)議綜合性法律作為各行政領(lǐng)域的行政協(xié)議的基本法。它的內(nèi)容應(yīng)該如其他基本法一樣包括基本原則、調(diào)整對象、協(xié)議形式、主體限定、適用范圍、權(quán)利義務(wù)關(guān)系、協(xié)議的產(chǎn)生、變更和終止、行政優(yōu)益權(quán)的行使條件、違約責(zé)任、不可抗力時的損失賠償?shù)仁马?。需要強調(diào)的是，因為行政協(xié)議具有行政性和合同性的雙重屬性，因此該綜合性法律的基本原則應(yīng)該既包含行政法的依法行政和信賴保護原則，又要包含合同編的意思自治和誠實信用原則。此外，在調(diào)整對象方面，把以環(huán)境保護的目的而簽訂的行政協(xié)議納入調(diào)整范圍。再者，行政協(xié)議不同于平等主體間的民事協(xié)議，因為其中涉及行政優(yōu)益權(quán)的行使，自古以來最容易侵害“權(quán)利”的就是“權(quán)力”，因此需要對行政優(yōu)益權(quán)的行使限定條件，否則行政機關(guān)極易擴張其權(quán)力的邊界，擠壓或侵蝕作為行政協(xié)議一方的行政相對人權(quán)利空間。

第二，建議在修訂《環(huán)境保護法》或在修訂相關(guān)單行法時確認行政協(xié)議制度。在《環(huán)境保護法》修訂的同時完善行政協(xié)議制度。建議在第二十二條第一款之后再增加一款，內(nèi)容是鼓勵環(huán)境資源管理機關(guān)與達到法定條件的企事業(yè)單位、組織和個人簽訂節(jié)能減排協(xié)議或生態(tài)保護協(xié)議，對于協(xié)議產(chǎn)生、變更和終止參照《民法典》規(guī)定，但協(xié)議履行過程中為維護公共利益，作為協(xié)議主體一方的環(huán)境與資源管理機關(guān)享有變更、解除權(quán)。另外一個建議是在不修訂《環(huán)境保護法》的前提下，在環(huán)境保護各單行法中增加行政協(xié)議條款，目的是在原有環(huán)境監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上，把行政協(xié)議嵌入到環(huán)境治理體系當中。當然，還有學(xué)者認為應(yīng)該制定“環(huán)境行政合同法”這樣一部特別法［17］，筆者認為不妥。因為行政協(xié)議作為生態(tài)環(huán)境治理工具完全可以被環(huán)境保護基本法和各單行法所囊括，毫無必要再去制定環(huán)境行政合同單行法。

第三，建議由國務(wù)院頒布有關(guān)行政協(xié)議的行政法規(guī)。行政協(xié)議在法律體系上的斷層由行政法規(guī)進行彌補，這樣做的緣由，不僅可以解決行政協(xié)議法律體系斷層的現(xiàn)象，而且可以對法律抽象性的規(guī)定進行細化，使行政協(xié)議在公共治理領(lǐng)域具有可實施性。有關(guān)行政協(xié)議的行政法規(guī)名稱可以采用“行政協(xié)議管理辦法”，在該辦法中明確其目的是為促進行政協(xié)議的規(guī)范化使用，實現(xiàn)社會公共事務(wù)治理，推動治理能力現(xiàn)代化。在內(nèi)容上，強調(diào)行政協(xié)議應(yīng)以書面形式，需要備案的應(yīng)該向有關(guān)部門報備審查。對于協(xié)議的文本格式可以以附件形式備注以資參考。在辦法中本著公共利益與私人利益兩者在合理區(qū)間內(nèi)最大化的原則對行政優(yōu)益權(quán)的行使條件作著重說明，避免行政管理權(quán)的極度擴張而侵害私人部門的利益。

第四，建議由生態(tài)環(huán)境部和自然資源部聯(lián)合印發(fā)關(guān)于“實施生態(tài)保護和節(jié)能減排行政協(xié)議”的指導(dǎo)意見。這主要是基于我國環(huán)境管理體制改革和新一輪的國務(wù)院機構(gòu)改革。2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》，地方環(huán)保局將直接向上級環(huán)保局（廳）負責(zé)，減少了當?shù)卣母深A(yù)，更大程度上為改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量保駕護航①參見中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》。。2018年十三屆人大審議通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，該方案對國務(wù)院組成部門進行了調(diào)整，組建了生態(tài)環(huán)境部與自然資源部兩“超級部門”。該兩大部門的組建徹底改變了過去環(huán)境行政中“九龍治水”、政出多頭的散亂狀態(tài)，對山水林田湖草進行一體化保護和系統(tǒng)性治理，因此兩部門分別在生態(tài)保護與自然資源管理方面擁有“超級權(quán)力”。無論是“垂改”還是環(huán)境保護“大部制改革”都說明了我國的生態(tài)環(huán)境治理正在由分散走向系統(tǒng)。這對行政協(xié)議在環(huán)境保護領(lǐng)域的縱深化實施提供了重要的支撐。

（三）重視行政協(xié)議實施中的問題，促使政府、企業(yè)和社會協(xié)同發(fā)力

行政協(xié)議在運用到環(huán)境治理實踐中暴露出一系列問題，政府財力有限對行政協(xié)議的簽訂十分謹慎，企業(yè)對簽訂協(xié)議的意向比較低迷。因此，如何在政府財力有限的情況下促使政府與企業(yè)自愿加入到行政協(xié)議當中，需要做好以下幾個方面：

第一，落實地方政府的環(huán)境保護責(zé)任，加大對政府履責(zé)的督察。根據(jù)《環(huán)境保護法》第六條，政府對地方環(huán)境質(zhì)量負主要責(zé)任。為了落實政府的這一責(zé)任，2014年修訂的《環(huán)境保護法》設(shè)立了環(huán)境保護目標責(zé)任制度與考核評價制度。面對目標責(zé)任制和考核評價制的雙重壓力，政府會不斷改進環(huán)境執(zhí)法理念與執(zhí)法方式?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要加強地方政府環(huán)境保護職責(zé)，推廣通過合同方式購買服務(wù)。此外，為了落實環(huán)境保護責(zé)任，2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》，通過例行督察、專項督察和“回頭看”的形式對地方黨委和政府展開生態(tài)環(huán)境保護督察，以此倒逼地方黨委和政府采取更加靈活有效的方式合力實現(xiàn)2030年環(huán)境質(zhì)量根本性好轉(zhuǎn)的目標。

為完成以上目標，建議由政府作為協(xié)議主體一方主動向用能排污企業(yè)發(fā)起要約。相比于政府部門，政府更具有更強的公信力和財政支配權(quán)，有能力實現(xiàn)協(xié)議中所給予的相應(yīng)優(yōu)惠，這會促使企業(yè)在權(quán)衡利弊之后作出簽訂協(xié)議的選擇。由于我國環(huán)境保護管理體制已經(jīng)進行了“垂直管理改革”，省、市環(huán)保局（廳）的權(quán)力不斷擴大，同時也享有一定獨立的財政支配權(quán)，因此也可以由環(huán)保局作為主體簽訂協(xié)議并履行協(xié)議內(nèi)容。

第二，采取綜合性激勵措施，加大優(yōu)惠力度并落實優(yōu)惠政策。一些傳統(tǒng)企業(yè)由于缺乏一定的環(huán)境保護意識，在生產(chǎn)過程中使用高污染、高耗能和高排放的原材料、生產(chǎn)設(shè)備老化導(dǎo)致環(huán)境受到污染。由于環(huán)境產(chǎn)品的公共屬性，企業(yè)也負有一定的環(huán)保義務(wù)，因此企業(yè)在生產(chǎn)中應(yīng)該樹立綠色經(jīng)營理念和生態(tài)文明意識。提升企業(yè)的環(huán)境保護意識，除了加強對生產(chǎn)企業(yè)排污監(jiān)測外，還可以向企業(yè)發(fā)放環(huán)境安全生產(chǎn)手冊、定期向企業(yè)管理人員開展環(huán)境保護培訓(xùn)、組織參觀環(huán)境友好型企業(yè)的生產(chǎn)模式等，使生態(tài)文明理念深化到企業(yè)生產(chǎn)的每個過程。

事實上，大部分企業(yè)對環(huán)境保護比較關(guān)注，在不影響生產(chǎn)利潤的前提下進一步節(jié)能減排也是現(xiàn)代企業(yè)的意愿［18］。因此，為了提升企業(yè)參與簽訂協(xié)議的意愿，應(yīng)加大優(yōu)惠力度，給予企業(yè)更多的資金、信貸和稅收支持。尤其要吸引污染企業(yè)簽訂行政協(xié)議減少污染的輸出，這樣才能保證整體環(huán)境質(zhì)量的提高。在政府財力有限的情況下，可以考慮其他經(jīng)濟刺激如輔助企業(yè)以相對較低的價格購買節(jié)能減排設(shè)備，或者直接進行項目資助等優(yōu)惠形式。因此，未來行政協(xié)議實踐中應(yīng)聚焦于并擴大協(xié)議相對方主體，在內(nèi)容方面應(yīng)從節(jié)能領(lǐng)域更多地向污染防治領(lǐng)域傾斜，提供更豐富的經(jīng)濟激勵措施。

第三，加強社會監(jiān)督，協(xié)議當事人之外的其他社會公眾應(yīng)做好政府環(huán)境治理的“第三只眼睛”。協(xié)議原則上只在當事人之間有約束力，但是當行政協(xié)議的內(nèi)容涉及其他社會公眾利益時，需要通知相關(guān)公眾，如果有可能損害社會公眾利益的，應(yīng)征得其同意方可實施。另外，在協(xié)議實施過程中，企業(yè)一方違反約定或因不可抗力而產(chǎn)生了環(huán)境損害，最先了解情況的是社會公眾與企業(yè)自身，但是企業(yè)一方有可能為了獲得經(jīng)濟優(yōu)惠而隱瞞相關(guān)情況，致使行政公益權(quán)的行使受到延誤。此時，了解狀況的公眾就突顯了其價值，該有關(guān)公眾可以向政府反映情況，避免造成更大的生態(tài)環(huán)境損害，還可以在發(fā)生糾紛時作為證人陳述事實，這對行政協(xié)議糾紛的合理解決至關(guān)重要。

保護生態(tài)環(huán)境建設(shè)生態(tài)文明，不僅是政府與企業(yè)的義務(wù)與責(zé)任，而且更多地關(guān)涉社會公眾的切身利益，無論政府管理還是企業(yè)主動減排都對社會公眾影響重大。作為生態(tài)文明建設(shè)的積極力量，社會公眾應(yīng)該強化環(huán)境保護責(zé)任主體意識，對周邊環(huán)境污染或生態(tài)破壞事故積極向環(huán)境與資源管理機關(guān)報告，對政府采取的公共環(huán)境決策作出評價與回應(yīng)，一定程度上彌補政府監(jiān)管不到位以及環(huán)境公共利益維護之不足［19］。

四、結(jié)語

行政協(xié)議意欲以協(xié)議形式實現(xiàn)社會治理的方式，靈活地解決了行政機關(guān)與行政相對人之間的被動的、單方的、低效的硬性管理模式的弊端，回應(yīng)了現(xiàn)階段民主行政的新思路，反映了行政管理手段呼喚軟性法制助力的需求。允許相關(guān)企業(yè)參與社會治理預(yù)防環(huán)境污染與生態(tài)破壞，不僅可以緩解當前政府面對環(huán)境問題的壓力，而且還可以提升企業(yè)的責(zé)任感與獲得感。確認了行政協(xié)議在環(huán)境治理中的作用之后，未來行政協(xié)議如何更好地與環(huán)境執(zhí)法相結(jié)合，如何在更大程度上確保雙方履行環(huán)保義務(wù)和契約義務(wù)，法院在審判時一方違約的情況下到底是適用民法還是行政法，這些都是需要繼續(xù)研究的重要且非常有實踐意義的議題。