新《安全生產(chǎn)法》中的消防監(jiān)督執(zhí)法工作

張 瀅

江蘇省消防救援總隊，江蘇 南京 210003

安全生產(chǎn)事關(guān)人民福祉，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局。新修改的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》（以下簡稱新《安全生產(chǎn)法》），著眼解決影響構(gòu)建新發(fā)展格局、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的安全生產(chǎn)突出問題，為創(chuàng)造良好穩(wěn)定的安全生產(chǎn)環(huán)境必將起到強有力的推動和促進(jìn)作用。新《安全生產(chǎn)法》已于2021年9月1日起施行，消防救援機(jī)構(gòu)作為對消防領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的部門，如何依法、準(zhǔn)確、有效地在消防監(jiān)督執(zhí)法工作中貫徹運用好新《安全生產(chǎn)法》，就顯得尤為重要。

一、準(zhǔn)確把握新要求，切實履行好消防監(jiān)督法定職責(zé)

針對安全生產(chǎn)領(lǐng)域“屢禁不止、屢罰不改”等問題，新修改的《安全生產(chǎn)法》加大對違法行為惡劣的生產(chǎn)經(jīng)營單位關(guān)閉力度，依法吊銷有關(guān)證照，對主要負(fù)責(zé)人實施職業(yè)禁入。新修改的《安全生產(chǎn)法》還規(guī)定，負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)加強對生產(chǎn)經(jīng)營單位行政處罰信息的及時歸集、共享、應(yīng)用和公開，對生產(chǎn)經(jīng)營單位作出處罰決定后7個工作日內(nèi)在監(jiān)督管理部門公示系統(tǒng)予以公開曝光，強化對違法失信生產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關(guān)從業(yè)人員的社會監(jiān)督，提高全社會安全生產(chǎn)誠信水平。新《安全生產(chǎn)法》是貫徹落實近年來黨中央對安全生產(chǎn)工作的具體要求，是首次將安全生產(chǎn)理念與法律規(guī)定相融合的創(chuàng)新突破，可為后續(xù)的安全生產(chǎn)提供執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)。在新《安全生產(chǎn)法》中，貫徹落實習(xí)近平總書記對安全生產(chǎn)工作的指示精神以及黨中央重大決策部署等，并從行業(yè)安全、業(yè)務(wù)安全、生產(chǎn)安全的角度進(jìn)行綜合管理，落實安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)，明確監(jiān)督管理職責(zé)及責(zé)任主體，提高新《安全生產(chǎn)法》的主體地位以及執(zhí)法水平。

一方面，消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行新《安全生產(chǎn)法》，在行業(yè)監(jiān)管、單位主體責(zé)任、監(jiān)督管理職能、應(yīng)急救援工作等方面切實履行新《安全生產(chǎn)法》的法定職責(zé)，切實抓好生產(chǎn)經(jīng)營單位的消防安全監(jiān)督管理工作，深化消防安全隱患綜合治理，通過消防安全領(lǐng)域的點，實現(xiàn)安全生產(chǎn)整個面、基本盤上的安全。另一方面，消防救援機(jī)構(gòu)在運用新《安全生產(chǎn)法》中，要正確處理好與《消防法》等消防法律法規(guī)的關(guān)系。應(yīng)當(dāng)根據(jù)“特別法優(yōu)于一般法”的原則，消防安全問題首先適用《消防法》調(diào)整，《消防法》對消防安全問題無法作出調(diào)整或未作規(guī)定的，可以適用新《安全生產(chǎn)法》；屬于生產(chǎn)經(jīng)營活動范疇的消防安全問題，適用新《安全生產(chǎn)法》。新《安全生產(chǎn)法》在實際落實的過程中，從行業(yè)監(jiān)督、消防安全管理的角度，對新《安全生產(chǎn)法》與行業(yè)的實際發(fā)展關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化，提高新《安全生產(chǎn)法》在消防工作中的應(yīng)用效果。

因此，在貫徹新《安全生產(chǎn)法》中切實依法履行消防領(lǐng)域安全生產(chǎn)工作監(jiān)管職責(zé)，既是政治要求，也是法律職責(zé)。消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)大力弘揚勇于擔(dān)當(dāng)、敢于負(fù)責(zé)的精神，大興善于研究問題、解決問題的風(fēng)氣，在事關(guān)人民生命安全的重大問題上主動靠前一步，按照法定職責(zé)任務(wù)，理直氣壯抓防范、抓監(jiān)管、抓落實，切實發(fā)揮好消防安全牽頭抓總和為民兜底的作用，從源頭上、根本上推動問題解決，努力把隱患問題消滅在事故發(fā)生之前，履行好防范化解重大安全風(fēng)險的重要職責(zé)使命。履行職責(zé)則需要從消防安全管控以及行業(yè)監(jiān)管的角度，提高消防安全水平。

二、深入學(xué)習(xí)新內(nèi)容，推動落實社會面消防工作責(zé)任

新《安全生產(chǎn)法》深刻汲取近年來的安全生產(chǎn)事故教訓(xùn)，以問題為導(dǎo)向，將“三個必須”原則上升到立法層面，明確了政府部門、生產(chǎn)經(jīng)營單位等各方面的安全生產(chǎn)責(zé)任，并對安全生產(chǎn)監(jiān)管以及管理體系進(jìn)行優(yōu)化，提高安全生產(chǎn)監(jiān)管水平。新《安全生產(chǎn)法》的落實，要從法律層面，學(xué)習(xí)新《安全生產(chǎn)法》的內(nèi)容，并在社會層面落實消防安全責(zé)任，以崗位追責(zé)以及社會宣傳為手段，提高新《安全生產(chǎn)法》的普及率以及應(yīng)用價值。

第一，健全部門安全消防責(zé)任體系。明確相關(guān)應(yīng)急管理部門的監(jiān)管職責(zé)以及安全監(jiān)管內(nèi)容，理順消防安全監(jiān)管體制機(jī)制；明確安全生產(chǎn)監(jiān)督管理多元化的執(zhí)法主體地位，加強消防安全監(jiān)管能力建設(shè)；明確安全生產(chǎn)的崗位責(zé)任，分層建立各級管理制度；明確安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機(jī)制，堅持把安全風(fēng)險管控挺在消防安全隱患前面，把消防安全隱患排查治理挺在事故前面，實現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營單位安全風(fēng)險自辨自控、消防安全隱患自查自治。

第二，細(xì)化補充社會單位消防工作責(zé)任。新《安全生產(chǎn)法》突出明責(zé)、知責(zé)、盡責(zé)，進(jìn)一步建立健全安全生產(chǎn)責(zé)任體系。切實壓實單位主體責(zé)任，明確單位主要負(fù)責(zé)人是安全生產(chǎn)第一責(zé)任人，其他負(fù)責(zé)人對職責(zé)范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負(fù)責(zé)。要求“動火、臨時用電作業(yè)時應(yīng)當(dāng)安排專門人員進(jìn)行現(xiàn)場安全管理”，要求“餐飲行業(yè)使用燃?xì)獾纳a(chǎn)經(jīng)營單位安裝可燃?xì)怏w報警裝置并保障其正常使用”，明確單位消防安全負(fù)責(zé)人、管理人應(yīng)當(dāng)履行的消防安全工作職責(zé)，及其應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的消防安全知識和管理能力，明確單位落實消防安全經(jīng)費的責(zé)任、消防安全管理人發(fā)現(xiàn)重大消防安全隱患的報告義務(wù)和單位工會、員工依法監(jiān)督單位消防安全工作的職責(zé)，并針對新業(yè)態(tài)、新模式產(chǎn)生的新風(fēng)險，對新興行業(yè)、領(lǐng)域提出了針對性的管控措施和監(jiān)管手段。實行全員安全生產(chǎn)責(zé)任制，充分調(diào)動全體員工的積極性和創(chuàng)造性，切實從整體上提高安全生產(chǎn)水平。

第三，明確生產(chǎn)經(jīng)營單位消防安全要求。生產(chǎn)經(jīng)營單位作為新《安全生產(chǎn)法》的基本組成單元，在履行新《安全生產(chǎn)法》“三個必須”的要求上，對于推動貫徹落實消防安全要求同等重要。應(yīng)當(dāng)繼續(xù)發(fā)揮消防工作任務(wù)清單“指揮棒”作用，加強約談提醒、督查檢查、考核通報和問責(zé)問效，持續(xù)推動各級政府和部門落實消防工作責(zé)任。此外，通過逐級制定消委會工作規(guī)則，建立重大問題會商督辦、成員單位履職報告等工作機(jī)制，編發(fā)指導(dǎo)手冊、發(fā)送建議函、明確專人掛鉤指導(dǎo)等方式，推動行業(yè)部門落實消防安全監(jiān)管職責(zé)，推動“抓行業(yè)、行業(yè)抓”落地落實。

三、用足用好新手段，拓寬拓深消防監(jiān)督執(zhí)法職能

新《安全生產(chǎn)法》緊緊抓住發(fā)展中的主要矛盾，對消防救援機(jī)構(gòu)行使的監(jiān)督檢查權(quán)、行政強制權(quán)、行政處罰權(quán)作了有力補充，使消防救援機(jī)構(gòu)進(jìn)入單位進(jìn)行監(jiān)督檢查有法可依，明確了消防救援機(jī)構(gòu)在符合條件下可以采取通知有關(guān)單位停止供電等措施，強制單位履行停產(chǎn)停業(yè)、停止施工、停止使用的行政處罰決定，同時對拒絕、阻礙消防安全檢查的行為設(shè)置了相應(yīng)罰則。消防安全監(jiān)督執(zhí)法則需要在新《安全生產(chǎn)法》的視角下，對消防安全工作的落實進(jìn)行優(yōu)化，通過消防安全管理與執(zhí)法監(jiān)督，對消防監(jiān)督過程進(jìn)行完善，提高消防安全監(jiān)督執(zhí)法水平。

第一，生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)保障一章中的部分條款，消防監(jiān)督執(zhí)法均可以適用。如，新《安全生產(chǎn)法》第三十六條新增加了不得關(guān)閉、破壞設(shè)施設(shè)備以及餐飲等行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營單位使用燃?xì)獾膽?yīng)安裝可燃?xì)怏w報警裝置兩款內(nèi)容。在總結(jié)實踐經(jīng)驗和事故教訓(xùn)基礎(chǔ)上，綜合考慮安全生產(chǎn)現(xiàn)實需要和企業(yè)成本負(fù)擔(dān)，新《安全生產(chǎn)法》作出上述規(guī)定，消防監(jiān)督檢查人員可據(jù)此檢查此類場所驅(qū)動排風(fēng)、切斷、噴淋系統(tǒng)，防止發(fā)生爆炸、火災(zāi)、中毒事故，從而保障消防安全。

第二，安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理一章中的部分條款，消防監(jiān)督執(zhí)法均可以適用。如，新《安全生產(chǎn)法》第七十條規(guī)定安全生產(chǎn)監(jiān)管工作要強制停止重大事故隱患，消防監(jiān)督人員則要根據(jù)消防行政要求，提高執(zhí)行力。實踐中，一些生產(chǎn)經(jīng)營單位拒絕執(zhí)行消防行政決定，不僅嚴(yán)重影響消防執(zhí)法工作的正常進(jìn)行，也給生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)埋下了隱患。針對這種情況，依據(jù)新《安全生產(chǎn)法》，生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)配合消防監(jiān)督檢查人員依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)，不得拒絕、阻撓。

第三，在法律責(zé)任一章中，消防救援機(jī)構(gòu)可以適用或者部分適用的共有11條之多。所以，在分析新《安全生產(chǎn)法》的適用性中，則需要結(jié)合生產(chǎn)經(jīng)營單位的消防安全工作內(nèi)容，對消防安全監(jiān)督以及消防安全違法行為等進(jìn)行約束，從而提高新《安全生產(chǎn)法》的應(yīng)用價值。如：

（一）新《安全生產(chǎn)法》第九十七條規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營單位違法行為的法律責(zé)任。與修正前相比，新《安全生產(chǎn)法》加大了本條的處罰力度，壓縮了罰款的自由裁量空間、明確了處罰數(shù)額，進(jìn)一步遏制了生產(chǎn)經(jīng)營單位和相關(guān)責(zé)任人員的違法行為，統(tǒng)一了各地的執(zhí)法尺度，保障了營商環(huán)境的公平公正。在日常消防監(jiān)督執(zhí)法過程中，消防監(jiān)督檢查人員要定期對生產(chǎn)經(jīng)營中虛假消防記錄安全、事故隱患排查治理未如實上報等進(jìn)行監(jiān)督與審查，可以適用本條第四、五、七項對單位、主管人、直接責(zé)任人等實施行政處罰［1］。

（二）新《安全生產(chǎn)法》第一百零二條規(guī)定了未采取措施消除事故隱患的法律責(zé)任。生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)采取技術(shù)、管理措施及時發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患，對事故隱患未采取有效解決措施進(jìn)行隱患消除的要追究其法律相關(guān)責(zé)任。在本條規(guī)定中，對違法行為以及違法行為中間接責(zé)任、直接責(zé)任人進(jìn)行監(jiān)督與審查。對單位違反此條規(guī)定的，消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行《消防法》第六十條第一款第七項的規(guī)定；在生產(chǎn)經(jīng)營單位拒不執(zhí)行的情況下，消防救援機(jī)構(gòu)可以適用新《安全生產(chǎn)法》，對該單位及相關(guān)責(zé)任人員實施行政處罰。

（三）新《安全生產(chǎn)法》第一百零三條規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營單位違法發(fā)包、出租等行為的法律責(zé)任。根據(jù)消防相關(guān)法律法規(guī)，對生產(chǎn)經(jīng)營項目、承包合同等進(jìn)行監(jiān)督與審核，并從統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理的角度，積極開展消防安全檢查，降低消防隱患所產(chǎn)生的負(fù)面影響。在實現(xiàn)這一目標(biāo)的過程中，從消防安全生產(chǎn)管理、承包責(zé)任等進(jìn)行監(jiān)督與管理，如果存在消防安全問題，則及時進(jìn)行整改。對有上述違法行為的，消防救援機(jī)構(gòu)可以適用新《安全生產(chǎn)法》實施行政處罰［2］。

（四）新《安全生產(chǎn)法》第一百零八條規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營單位拒絕、阻礙負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門監(jiān)督檢查的法律責(zé)任。消防救援機(jī)構(gòu)可結(jié)合法律要求，加強安全生產(chǎn)監(jiān)督與管理，并從法律制裁的角度，提高安全生產(chǎn)監(jiān)督與管理的綜合水平。對有上述違法行為的，消防救援機(jī)構(gòu)可以適用新《安全生產(chǎn)法》實施行政處罰。

四、多措并舉新策略，著力提升消防監(jiān)督執(zhí)法質(zhì)效

新《安全生產(chǎn)法》提出了一系列的新思想、新理念、新策略，真正讓安全發(fā)展的紅線變成帶電的高壓線，為統(tǒng)籌發(fā)展和安全兩件大事提供了堅強的法律保障。在消防監(jiān)督執(zhí)法工作中，筆者提出以下幾個方面的工作思路加以貫徹落實：

第一，加快推動地方消防立法進(jìn)程。新《安全生產(chǎn)法》作為應(yīng)急管理系統(tǒng)的基本法，已經(jīng)繪就了今后一段時期的安全生產(chǎn)的發(fā)展藍(lán)圖和方向。消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在地方性消防法規(guī)規(guī)章中，融入新《安全生產(chǎn)法》立法精髓，充分吸收新規(guī)定、新做法，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、從嚴(yán)壓實壓緊單位主體責(zé)任、加大對違法違規(guī)行為的處罰力度、強化凝聚監(jiān)管合力、狠抓誠信建設(shè)、用事故教訓(xùn)推動工作，切實將新《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的要求細(xì)化落到實處。

第二，建立健全聯(lián)動消防執(zhí)法工作機(jī)制。新《安全生產(chǎn)法》明確，負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門應(yīng)當(dāng)相互配合、齊抓共管、信息共享、資源共用。在消防安全領(lǐng)域，消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)著力整合資源，建立聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、聯(lián)網(wǎng)查詢、案件通報、共同預(yù)防和監(jiān)管的工作機(jī)制，厘清和明晰各級、各部門職責(zé)范圍邊界，織密消防安全生產(chǎn)網(wǎng)，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、社區(qū)作用，統(tǒng)籌建立消防安全網(wǎng)格化管理體系，形成各級政府、主管部門、行業(yè)管理部門、基層組織齊抓共管的良好局面，全力推動消防安全責(zé)任和措施落實在基層一線。

第三，切實落實依法行政要求。新《安全生產(chǎn)法》是安全生產(chǎn)工作貫徹全面依法治國戰(zhàn)略的具體舉措。消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強化法治思維，堅持“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可無”，始終堅守執(zhí)法公正的價值取向，從根本上轉(zhuǎn)變已經(jīng)不能適應(yīng)依法治國、依法行政要求的傳統(tǒng)觀念、工作習(xí)慣、工作方法，把依法行政真正落實到各個環(huán)節(jié)。對于新《安全生產(chǎn)法》明確“對新興行業(yè)、領(lǐng)域的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)不明確的，由縣級以上地方各級人民政府按照業(yè)務(wù)相近的原則確定監(jiān)督管理部門”的規(guī)定，消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)本著科學(xué)合理、職能法定、權(quán)責(zé)一致、有效履職的原則，在黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下組織實施。