我國行政訴訟第三人權利保護制度的不足及完善

劉 丹 呂紅蕾

佳木斯大學人文學院法律系，黑龍江 佳木斯 154007

一、行政訴訟第三人制度基本理論

（一）行政訴訟第三人概念界定

大部分國家在行政訴訟法中均設置了行政訴訟第三人制度，但是具體制度尤其是定義上則不甚相同。如：《德國行政訴訟法》對于行政訴訟第三人的定義為其合法權益可能會受到裁判結果影響的人或者與所爭議的法律關系有關的人。然而《日本行政訴訟法》對第三人的定義僅僅規(guī)定為：其合法權益受到損害時自行或者法院依職權通知其參加訴訟的人。我國《行政訴訟法》對于第三人參加行政訴訟的規(guī)定方式與德日相同，但同時也規(guī)定了第三人參加訴訟必須與被訴具體行政行為或者案件的處理結果有利害關系。由此可見，我國對于第三人概念的界定是指與被訴的具體行政行為有利害關系的人，并要求與案件的處理結果有直接利害關系的人，但是對于那些與案件具有間接利害關系的第三人的利益該如何保護，法律并沒有明確規(guī)定。

（二）行政訴訟第三人權利保護問題的研究價值

1.完善行政訴訟第三人制度

由于我國行政法制度起步與發(fā)達國家相比較晚，關于行政訴訟第三人法律制度，無論是法律理論方面還是司法實踐方面都落后于發(fā)達國家。我國法律對行政訴訟第三人制度規(guī)定不僅少而且含糊不清，沒有具體條款規(guī)定如何保護第三人權益以及怎樣保護第三人權益。由此來看，與德國、日本相比我國此方面的法律基本處于空白狀態(tài)。由于法律是上層建筑的一部分，因此我們不能直接照搬德國、日本的法律制度，必須建立根植于我國經(jīng)濟基礎、適合我國國情并與現(xiàn)行法律能夠完美銜接的行政訴訟第三人制度。

2.追求法的價值的平衡

法律所追求的價值是多重的。行政訴訟第三人制度亦是如此，它體現(xiàn)著眾多的價值要求，較為重要的是公正、效益、秩序。行政訴訟第三人制度設立的首要目的就在于權利保護，這是它的核心所在。但是權利的充分保護會帶來訴權的擴大化，將會使訴訟泛濫嚴重影響司法效率，浪費司法資源，也會使行政機關在無休止的訴訟中投入較多的人力物力和財力，而這種毫無價值的投入，有可能導致行政效率的低下，甚至會損害公共利益。這顯然與法律所追求的價值相悖。因此行政訴訟第三人制度的構建必須要高度重視法的價值與社會效益的和諧統(tǒng)一，并在兩者之間謀求最佳的平衡點。

3.簡化訴訟程序，節(jié)約訴訟成本

行政訴訟第三人是指除行政訴訟原被告以外與被訴行政行為或者訴訟結果具有利害關系的當事人。如果第三人不參加原被告的訴訟而另行起訴，則會出現(xiàn)一種局面：法院不得不對已經(jīng)審理過的案件重新審理。法院一旦受理，一方面有可能會在重新審理的審判程序中完全推翻之前的判決或者對同一個案件作出結果有差別或者裁判理由不同的判決，這顯然與“同案同判”的要求相違背。另一方面，訴訟程序的重復不僅是對當事人的訴累，也會使本就工作繁重的人民法院更加不堪重負，使本就緊張的司法資源被浪費。而以第三人身份參加到訴訟中，則會緩解甚至避免上述情況的發(fā)生。

4.監(jiān)督行政主體，依法行政

行政權的設定是為履行行政管理職責，因此與行政相對人的權利相比，行政權往往處于強勢地位。行政機關通常是一個高高在上的管理者的形象，行政法的最大特點就是對權力的控制，行政訴訟的目的就是對行政機關的權力進行控制，如果一個強大的政府不能得到適當?shù)墓芾?，不能對其加以恰當?shù)囊?guī)制，它很有可能滋生腐敗，危害政權的穩(wěn)定以及人民的利益。然而第三人作為本案利害關系人，必然對于案件事實有所了解，對行政機關行政行為的違法性也有自己的認知。第三人參與到訴訟中，法院不僅可以回應原告對于行政主體做出的行政行為合法性的質(zhì)疑，還可以審查第三人的相關訴訟請求是否成立，這有利于人民法院對被訴具體行政行為進行全面審查，從而避免出現(xiàn)行政權力在社會生活中占據(jù)主導地位，危害社會的局面。

二、我國行政訴訟第三人權利保護的不足

（一）范圍界定不清

由于我國行政訴訟第三人制度起步較晚，與德國、日本等國家相比，我國行政訴訟第三人制度在理論研究、法律規(guī)定和司法實踐方面相對落后。例如，我國《行政訴訟法》第二十七條的規(guī)定在司法實踐中引起了很大爭議：行政訴訟第三人是否與被起訴具體行政行為有利害關系，是直接利害關系還是間接利害關系不夠明確，易使一部分本不應作為行政訴訟第三人的主體進入訴訟程序中，這樣將損害適格第三人的權益。

（二）參訴方式規(guī)定不清

我國《行政訴訟法》規(guī)定了第三人參與訴訟的兩種方式：一是當事人可以申請參加訴訟，二是人民法院可以依職權通知第三人參加訴訟。但是，該條沒有規(guī)定人民法院在何種情況下必須依職權通知第三人參加訴訟，也沒有規(guī)定第三人在何種情況下必須申請參加訴訟；第三人參加訴訟后如何行使權利，作為原告或被告的第三人是否享有與原告和被告相同的訴訟權利和訴訟地位；當?shù)谌松暾垍⒓釉V訟，人民法院不予受理的，第三人是否可以行使抗辯權等，以上問題均無法通過現(xiàn)行法律的規(guī)定來解決。

另一方面對于第三人何時參加訴訟不夠明確，通說觀點認為第三人在終審判決做出前均可參加訴訟。但有一種觀點值得注意，由于我國實行兩審終審制的審判制度，據(jù)此參訴時間應該嚴格限定在一審判決做出前。因為如果第三人在第二審時才進入訴訟，且大部分行政訴訟案件不適用調(diào)解，那么第三人就會面臨一個很不利的局面：只參加了一次審判、訴訟程序已經(jīng)終結、并且將無法上訴，顯然這對第三人是有失公平的，損害了第三人的審級利益。

（三）管轄權異議提出主體規(guī)定不清

我國《行政訴訟法》及相關司法解釋對于管轄權異議的提出主體僅用“當事人”來表述。然而對于“當事人”的理解存在不同看法。一般認為，本案的原、被告雙方是合理的“當事人”，可以對管轄權提出異議，但第三人是否可以作為“當事人”對管轄權提出異議還有待研究［1］。眾所周知，提出管轄異議是被告在訴訟中所享有的一項基本權利，然而，在行政訴訟中，被告很少提出管轄權異議，因為即使行政訴訟敗訴，也不會對作為行政主體的被告的利益造成實質(zhì)性損害。因此，只要不涉及行政主體的賠償責任，被告就不會對管轄權提出異議。因此由于被告怠于行使這一權利，而第三人又不享有這項權利，此時行政訴訟中的第三人往往是束手無策的。［2］

（四）舉證權利配置不清

我國現(xiàn)行《行政訴訟法》對第三人的舉證權利沒有明確規(guī)定，在實踐中，第三人往往不掌握證據(jù)，或者雖然掌握了證據(jù)但并不是關鍵性證據(jù)，上述情況都會導致第三人在訴訟中處于不利地位，尤其是處于原告和被告之間的第三人。因為第三人提供的證據(jù)不是被告作出具體行政行為的依據(jù)，無法證明具體行政行為是否合法、合理。因此處于這種地位的第三人對被告提供的證據(jù)只能起輔助作用，強化被告提供的證據(jù)具有“補充”的成分，但這種“補充”起不到“彌補”的作用，尤其是在被告不積極提供證據(jù)的情況下，就會損害第三人的權利。

三、我國行政訴訟第三人權利保護的完善

如上所述，對于行政訴訟第三人的參訴方式、訴訟地位及享有的權利，現(xiàn)行《行政訴訟法》中缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)定，無論是在學術界還是在實踐中，各方都是眾說紛紜，這在很大程度上成為行政訴訟第三人權利保護實踐順利開展的瓶頸之一，要在訴訟中保護第三人合法權益必須承認其訴訟地位，賦予其相應的合法權利。為此筆者認為應該從以下幾個方面著手。

（一）科學界定行政訴訟第三人范圍［3］

從《最高人民法院關于適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞的解釋》之規(guī)定來看，對行政訴訟第三人范圍的界定主要體現(xiàn)在利害關系上，然而筆者認為對利害關系的界定首先要符合合法性審查的目的，利害關系應當既包括與被訴行政行為有法律上的直接利害關系，也包括與訴訟結果有利害關系的人在內(nèi)［3］，其次這種利害關系應該是法律上的利害關系，既可以包括行政法領域權利義務的變化，也可以是民法領域權利義務的變化。

（二）明確行政訴訟第三人參訴方式

根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，第三人參與訴訟有兩種方式：一是第三人向法院申請，法院依法作出裁決。符合條件的，準予參加訴訟；二是法院依職權主動追加第三人參加訴訟。雖然在我國的立法和實踐中對上述兩種方法都有明確的規(guī)定，但結合國外第三人參與行政訴訟的成功經(jīng)驗，筆者認為我國行政訴訟第三人制度應借鑒德國、日本的“引進訴訟”制度，即：行政訴訟第三人可以申請參加訴訟，也可以依職權參加訴訟；還可以通過行政訴訟當事人，即訴訟原告和訴訟被告的申請參與訴訟。原因如下：第一，引入訴訟的主體是行政訴訟案件中的原告和被告一方或雙方，被引入訴訟的主體是本案原告及被告以外的第三人。第二，被引入的訴訟主體必須與具體行政行為或案件審判結果有利害關系，即符合我國《行政訴訟法》規(guī)定的第三人參與訴訟的條件。第三，在引入訴訟程序中，引入訴訟主體參與訴訟的時間必須是在訴訟開始后，而不是在訴訟結束前。引入的方式是當事人向人民法院提出申請，經(jīng)人民法院批準。由于第三人有權處分其訴訟權，所以被引入的第三人有權拒絕參加訴訟。第四，加入訴訟的第三人的權利義務與申請參與、通知參與的第三人的權利義務基本相同。這是因為訴訟引入的本質(zhì)只是一種參與訴訟的方式，不會改變第三人的實體性權利義務。

（三）賦予第三人提出管轄權異議的權利

我國《行政訴訟法》和司法解釋沒有對管轄權異議的主體進行舉例說明，而是用“當事人”來描述。然而，根據(jù)社會實踐，不同的情況應該不同處理。積極參加訴訟的第三人向法院申請時，默認法院具有裁判資格，不應對管轄權提出異議。如果被動參加訴訟的第三人具有被動參加訴訟的屬性，可以以管轄權異議作為抗辯，法院可以根據(jù)案件的實際情況將案件移送至有管轄權的法院。但是，如果第三人被動參與訴訟，在法院通知后不提出管轄權異議，而是參與案件的實體審理，則不能再以管轄權異議為由提出抗辯。［1］

（四）明確第三人舉證責任

1.類似原告地位的舉證責任

由于第三人處于原告的訴訟地位，則第三人需要承擔舉證被告所作出的具體行為違法或者其不履行法定職責的義務，因此此類第三人應該承擔與原告相同的舉證責任。［3］

2.類似被告地位的舉證責任

第三人因某種原因被原告作為被告起訴。根據(jù)《行政訴訟法》第三十四條規(guī)定，被告對其所作的行政行為負有舉證責任。因此，類似于被告的第三人在行政訴訟中享有與被告相同的權利和義務，即需要對被訴具體行政行為的合法性承擔舉證責任［3］

3.介于原被告之間第三人的舉證責任

這種第三人雖然處于原告的訴訟地位，但支持被告的主張，認為被告的具體行政行為是合法的。舉證責任主要在于確認被告具體行政行為的事實。被告在提供證據(jù)期間不履行提供證據(jù)義務的，第三人有權代表被告提交有關證據(jù)材料和依據(jù)。［3］

（五）明確第三人上訴權

無論是行政訴訟、民事訴訟還是刑事訴訟，我國都實行二審終審制。然而，《行政訴訟法》中的第三人上訴權并不像《民事訴訟法》所規(guī)定的那樣具體和完善。根據(jù)《行政訴訟法》第二十九條第二款的規(guī)定，第三人的上訴權明顯受到限制，即需要成為“承擔義務或損害利益的第三人”。筆者認為這樣做是合理的，理由有二：第一，第三人參加訴訟，通常是參加到他人的訴訟中。如果裁判未對其產(chǎn)生不利影響，則沒必要再去上訴。第二，隨著此次修改，第三人范圍的擴大，越來越多的第三人將加入到訴訟中來，甚至有一些不明所以的第三人也裹挾進來，造成矛盾的進一步激化［4］，因此在上訴權上找到一個平衡點至關重要。但是筆者認為，目前的規(guī)定仍有待細化。由此為保護第三人的上訴權，并遏制第三人濫用上訴權的行為，從長遠的角度來講，我國可以通過頒布司法解釋或發(fā)布指導案例的形式，對承擔義務和損害利益進一步界定；短期內(nèi)則可以采取由審判人員在判決書尾部載明第三人是否享有上訴權的方式來解決這一問題。

四、結語

行政訴訟第三人權利保護是我國行政法學界一個值得思考和商榷的問題，不僅僅是由于和德國、日本等發(fā)達國家相比存在不足，也是因為在社會實踐中暴露出一些弊端，無論是從公平正義的角度還是從兩審終審制的基本制度角度來看，行政訴訟第三人權利規(guī)定得模糊且缺乏實踐基礎。所以本文從理論層面剖析目前我國行政訴訟第三人所存在的問題并且提出相應的解決措施，以期能完善此項制度，完善現(xiàn)有法律規(guī)定，維護第三人的合法權益。