食藥領(lǐng)域檢察公益訴訟懲罰性賠償制度研究

熊 威 余德峰 封賢國(guó)

江西省撫州市人民檢察院，江西 撫州 344000

食品藥品安全與廣大人民群眾的身體健康、生命安全息息相關(guān)，與經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展、社會(huì)的和諧穩(wěn)定密不可分。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，我們要切實(shí)加強(qiáng)食品藥品安全監(jiān)管，以“四個(gè)最嚴(yán)”的標(biāo)準(zhǔn)，加快建立科學(xué)完善的食藥安全治理體系。這為推動(dòng)我國(guó)加強(qiáng)食藥安全防護(hù)方面的工作提供了根本遵循。近年來(lái)，毒奶粉、毒大米、地溝油、瘦肉精、假疫苗等問(wèn)題層出不窮，嚴(yán)重影響廣大人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。懲罰性賠償作為一種最嚴(yán)厲的民事責(zé)任承擔(dān)形式，能夠?qū)Σ环ń?jīng)營(yíng)者產(chǎn)生震懾和警示作用。面對(duì)食藥安全形勢(shì)嚴(yán)峻復(fù)雜的現(xiàn)狀，與私益訴訟相比較，公益訴訟能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)社會(huì)公益救濟(jì)的最大化。但懲罰性賠償在公益訴訟的范疇中還缺乏系統(tǒng)完善的法律規(guī)定，致使實(shí)踐中仍有一定分歧。本文結(jié)合司法實(shí)踐案例，對(duì)食藥領(lǐng)域公益訴訟懲罰性賠償?shù)墓δ芏ㄎ?、?qǐng)求權(quán)主體、適用條件、賠償金計(jì)算及歸屬等進(jìn)行探討，對(duì)健全、完善相關(guān)制度提出對(duì)策及建議。

一、懲罰性賠償?shù)墓δ芏ㄎ?/h2>

（一）懲罰性賠償?shù)亩x及功能

懲罰性損害賠償，是指由審判機(jī)關(guān)所作出的賠償數(shù)額超過(guò)實(shí)際損害數(shù)額的賠償，它具有賠償、制裁以及遏制等多重功能。［1］懲罰性賠償制度發(fā)源于英美法系國(guó)家，后來(lái)逐漸被大陸法系國(guó)家吸收和移植。該制度構(gòu)建意在達(dá)到一石三鳥的效果：對(duì)于不法侵權(quán)行為人而言，懲罰性賠償能夠加重其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，對(duì)其產(chǎn)生震懾作用，讓其痛到不敢再犯；對(duì)于潛在的經(jīng)營(yíng)者而言，懲罰性賠償能夠?qū)ζ洚a(chǎn)生警示作用，讓其對(duì)不法行為望而卻步，防止新的不法侵害行為產(chǎn)生；對(duì)于廣大消費(fèi)者而言，懲罰性賠償能夠發(fā)揮激勵(lì)作用，在補(bǔ)償性賠償之外，要求經(jīng)營(yíng)者向受害消費(fèi)者承擔(dān)超出實(shí)際損失的超額責(zé)任，［2］使得起訴的被害人得到了本不屬于其損失范圍內(nèi)的高額補(bǔ)償，［3］進(jìn)而提升被侵權(quán)消費(fèi)者通過(guò)起訴方式來(lái)維權(quán)的積極性、主動(dòng)性。

（二）在公益訴訟中提起懲罰性賠償?shù)谋匾?/h3>

食品藥品安全民事公益訴訟中的懲罰性賠償，其基本功能是懲罰與威懾，主要的任務(wù)是制止和預(yù)防食藥安全領(lǐng)域違法行為，同時(shí)可以有效彌補(bǔ)行政執(zhí)法的不足。［4］實(shí)踐中，對(duì)于食品藥品侵權(quán)行為，個(gè)體受害消費(fèi)者基于訴訟成本的考量通常會(huì)選擇沉默，即便通過(guò)起訴維權(quán)，效果也并不是很明顯。一些“職業(yè)打假人”利用懲罰性賠償制度作為牟利的手段，在選擇起訴對(duì)象前，其考慮的往往是能否獲得高額經(jīng)濟(jì)賠償，而不是損害后果是否嚴(yán)重。行政執(zhí)法在市場(chǎng)秩序的監(jiān)管方面也存在不足，由于消費(fèi)侵權(quán)行為造成的損害往往具有分散性和多發(fā)性，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法力量有限，監(jiān)管權(quán)、處罰力度等方面一定程度上受到法律法規(guī)約束，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)不法行為處罰的全覆蓋、強(qiáng)打擊，可能致使侵權(quán)人逃脫追責(zé)。而檢察機(jī)關(guān)或消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)在公益訴訟中提出懲罰性賠償，能夠彌補(bǔ)個(gè)體受害者消極維權(quán)、“職業(yè)打假人”逐利性維權(quán)以及行政執(zhí)法力度有限的弊端，通過(guò)提高不法侵權(quán)人的賠償數(shù)額，警示潛在違法者，充分保障消費(fèi)者合法權(quán)益，有效維護(hù)社會(huì)公共利益。

二、食藥領(lǐng)域懲罰性賠償?shù)膶?shí)踐探索

檢察機(jī)關(guān)及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)積極推進(jìn)在食品藥品安全領(lǐng)域提起公益訴訟懲罰性賠償訴求，為遏制相關(guān)違法行為起到了重要作用。數(shù)據(jù)顯示，自2014年至2020年4月，我國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織提出消費(fèi)民事公益訴訟共計(jì)17起，其中提出懲罰性賠償?shù)挠?起，占比近半。［5］2017年至2019年，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)在食品安全領(lǐng)域中共提起懲罰性賠償公益訴訟816件，訴訟請(qǐng)求11.81億元，法院一審受理率為98.9%。

（一）消協(xié)組織探索公益訴訟懲罰性賠償

在早期的司法實(shí)踐中，有的法院因法律依據(jù)不足，并未支持消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)的懲罰性賠償訴請(qǐng)。如廣東省消委會(huì)在全國(guó)首起懲罰性賠償消費(fèi)民事公益訴訟案件中，就李某等20余人非法銷售不合格豬肉行為，向深圳中院提出了1000余萬(wàn)元懲罰性賠償金等訴求。深圳中院認(rèn)為法律依據(jù)不足，同時(shí)，消委會(huì)不是消費(fèi)者，不具備懲罰性賠償?shù)恼?qǐng)求權(quán)資格，故該院判決未支持其關(guān)于懲罰性賠償部分訴求。［6］

也有的法院持肯定態(tài)度。如廣東省消委會(huì)在3起生產(chǎn)銷售不合格食鹽民事公益訴訟案件中，請(qǐng)求法院判令被告支付10倍懲罰性賠償金，共計(jì)16.748萬(wàn)元，獲得廣州中院判決支持。這是《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》修訂后，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)提出的懲罰性賠償請(qǐng)求首獲法院判決支持。［7］

（二）檢察機(jī)關(guān)探索公益訴訟懲罰性賠償

檢察機(jī)關(guān)在食藥領(lǐng)域適用懲罰性賠償方面開展了積極探索。如湖北利川檢察院在辦理吳某某等3人生產(chǎn)、銷售不合格牛肉公益訴訟案中，提出了銷售價(jià)款10倍賠償金的訴求，共計(jì)4.89萬(wàn)元，獲得法院判決支持。該案系全國(guó)首起檢察機(jī)關(guān)辦理的獲法院支持的懲罰性賠償公益訴訟案。①參見湖北省利川市人民法院（2017）鄂2802刑初453號(hào)判決書。四川檢察機(jī)關(guān)針對(duì)李某某等人生產(chǎn)銷售過(guò)濾回收的廢棄油脂的行為向法院提起公益訴訟，請(qǐng)求判令李某某等人連帶承擔(dān)廢棄油脂銷售價(jià)款10倍的懲罰性賠償金，共計(jì)49.5萬(wàn)元，獲得法院判決支持。［8］該案被最高檢等部門列為“四個(gè)最嚴(yán)”專項(xiàng)行動(dòng)典型案例之一。

最高檢近兩年發(fā)布的“3· 15”食藥安全消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)典型案例均包含懲罰性賠償公益訴訟案例，體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)積極推進(jìn)提起公益訴訟懲罰性賠償，讓違法者痛到不敢再犯的決心。

同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)看到，公益訴訟懲罰性賠償制度還不夠健全、完善，在指導(dǎo)司法實(shí)踐時(shí)存在“空白區(qū)”“模糊區(qū)”。上述公益訴訟案例中，法院適用懲罰性賠償主要參照的是《食品安全法》《藥品管理法》及相關(guān)司法解釋，而公益訴訟案件的特殊性決定了其不能簡(jiǎn)單地套用私益訴訟的規(guī)定，否則可能產(chǎn)生一些法律邏輯悖論，也難以發(fā)揮公益訴訟制度在保護(hù)群眾食藥安全方面應(yīng)有的價(jià)值。

三、檢察機(jī)關(guān)提起懲罰性賠償?shù)闹黧w資格應(yīng)進(jìn)一步明確

（一）現(xiàn)行法律對(duì)懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的限制

在公益訴訟案件中提起懲罰性賠償?shù)脑V請(qǐng)，面臨著法律層面的障礙?！睹穹ǖ洹访鞔_了法律對(duì)懲罰性賠償有規(guī)定的，才能夠依照適用該規(guī)定；對(duì)產(chǎn)品缺陷等造成侵權(quán)的行為，可以提出懲罰性賠償?shù)闹黧w為被侵權(quán)人?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《食品安全法》等亦將提起懲罰性賠償?shù)恼?qǐng)求權(quán)主體限定于消費(fèi)者、受害人或近親屬中。上述法律規(guī)定均未將檢察機(jī)關(guān)納入請(qǐng)求權(quán)主體。

（二）公益訴訟懲罰性賠償?shù)恼邔?dǎo)向及立法探索

從國(guó)家治理體系和各類司法政策來(lái)看，基本消除了在公益訴訟中是否可以提出懲罰性賠償訴求的分歧。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》的出臺(tái)，為推動(dòng)食藥安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度立法完善提供了明確政策導(dǎo)向，這也是貫徹落實(shí)“四個(gè)最嚴(yán)”的重要制度安排。黨的十九屆四中全會(huì)報(bào)告指出，要加大對(duì)嚴(yán)重違法行為的處罰力度，實(shí)行懲罰性賠償制度。2021年11月，《最高人民法院關(guān)于修改〈最高人民法院關(guān)于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定〉的決定》，把提起公益訴訟的主體由原來(lái)的“消費(fèi)者協(xié)會(huì)”改成“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，實(shí)際上給予了檢察機(jī)關(guān)提起懲罰性賠償請(qǐng)求的空間。最高檢、最高法等7家單位聯(lián)合印發(fā)了《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要》，就深化民事公益訴訟懲罰性賠償實(shí)踐探索及推動(dòng)制度構(gòu)建相關(guān)問(wèn)題達(dá)成了共識(shí)。最高檢發(fā)布的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第九十八條規(guī)定，在食藥安全領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)可提出懲罰性賠償?shù)仍V求。

為進(jìn)一步加大對(duì)食藥領(lǐng)域的公益保護(hù)和對(duì)嚴(yán)重違法行為的懲處力度，建議對(duì)《食品安全法》等相關(guān)法律進(jìn)行補(bǔ)充完善，明確檢察機(jī)關(guān)或消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)在食藥領(lǐng)域案件中提出懲罰性賠償訴請(qǐng)的主體資格，從而更好地指導(dǎo)司法實(shí)踐。

四、提起公益訴訟懲罰性賠償請(qǐng)求應(yīng)考慮多重因素

（一）提起公益訴訟懲罰性賠償?shù)臈l件

食藥領(lǐng)域民事公益訴訟保護(hù)主要是對(duì)眾多不特定消費(fèi)者造成的損害和危險(xiǎn)，檢察機(jī)關(guān)在辦理此類案件中，首先要注重預(yù)防性保護(hù)及監(jiān)督功能的發(fā)揮，不以產(chǎn)生實(shí)際損害為前提。同時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持審慎和適度原則，把握懲罰性賠償?shù)墓δ芏ㄎ?，防止懲罰濫用導(dǎo)致加重被告責(zé)任。在辦案中，可以根據(jù)主觀過(guò)錯(cuò)程度、違法次數(shù)、受害人數(shù)、獲益情況、社會(huì)效果等方面進(jìn)行綜合考量，決定是否提出懲罰性賠償?shù)脑V求。

（二）規(guī)范公益訴訟懲罰性賠償?shù)挠?jì)算基數(shù)

在公益訴訟類案件中確定懲罰性賠償計(jì)算基數(shù)時(shí)，因缺少直接、專門的法律規(guī)定，法院在司法審判中通常參照的是私益訴訟中的相關(guān)法律規(guī)定，主要包括價(jià)款、費(fèi)用、損失等。辦理此類案件時(shí)，檢察機(jī)關(guān)或消協(xié)組織可以在堅(jiān)持比例原則的前提下，以銷售數(shù)額、損失數(shù)額或者獲益數(shù)額為基數(shù)，統(tǒng)籌考慮侵權(quán)者的財(cái)產(chǎn)狀況來(lái)確定，不能簡(jiǎn)單依據(jù)私益訴訟懲罰性賠償?shù)囊罁?jù)和標(biāo)準(zhǔn)一提了之。［9］

（三）推動(dòng)懲罰性賠償金的倍數(shù)彈性化

在私益訴訟中，個(gè)體消費(fèi)者提出3倍或10倍的懲罰性賠償請(qǐng)求不會(huì)導(dǎo)致懲罰過(guò)重的問(wèn)題出現(xiàn)。在公益訴訟案件中，這樣計(jì)算容易操作，簡(jiǎn)便易行，但是沒有根據(jù)案件的實(shí)際情況以及社會(huì)公益受到損害的嚴(yán)重程度進(jìn)行考量。公益訴訟案件往往涉案賠償金基數(shù)較大，機(jī)械套用私益訴訟的計(jì)算方法可能出現(xiàn)“天價(jià)”賠償金及“空判”等問(wèn)題，甚至可能導(dǎo)致侵權(quán)人走上違法犯罪的道路。因此，有必要對(duì)公益訴訟懲罰性賠償作出特別規(guī)定，允許檢察機(jī)關(guān)或消協(xié)組織根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)不法經(jīng)營(yíng)者主客觀情況等進(jìn)行綜合評(píng)估，確定較為合理的懲罰性賠償倍數(shù)，既對(duì)違法者產(chǎn)生必要的震懾作用，又避免懲罰過(guò)度，造成法院執(zhí)行難或者更嚴(yán)重的社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。

五、懲罰性賠償金不應(yīng)與行政罰款和刑事罰金相抵

（一）實(shí)踐中存在的分歧

關(guān)于懲罰性賠償金能否同行政罰款或刑事罰金相抵的問(wèn)題，實(shí)踐中有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)主張，懲罰性賠償金同行政罰款或刑事罰金具有同質(zhì)性，按照“一事不再罰”的原則，應(yīng)當(dāng)相折抵。如廣州市檢察院訴劉某某銷售假冒食鹽刑附民公益訴訟案中，法院經(jīng)審理認(rèn)為，懲罰性賠償金與行政罰款、刑事罰金具有相同性質(zhì)，只不過(guò)前者屬于私法債權(quán)，后兩者屬于公法債權(quán)。據(jù)此將8萬(wàn)元刑事罰金從懲罰性賠償金中減去，最終判決被告需繳納112萬(wàn)元的懲罰性賠償金。①另一種觀點(diǎn)主張，懲罰性賠償金與罰金、罰款之間的性質(zhì)并不相同，不應(yīng)相互折抵。如浙江縉云檢察院辦理的陳某某生產(chǎn)、銷售不合格食品公益訴訟案中，陳某某刑事部分罰金為5000元，懲罰性賠償金為20000元，法院在該案中并未將二者進(jìn)行抵扣。②

（二）解決路徑

最高法《關(guān)于審理侵害知識(shí)產(chǎn)權(quán)民事案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅贰蛾P(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅肪鞔_，行政罰款、刑事罰金不能作為減免懲罰性賠償?shù)氖掠?，但在確定懲罰性賠償?shù)臄?shù)額時(shí)可以綜合考慮。可見，在懲罰性賠償類民事案件中，“不應(yīng)相互折抵”是基本原則和立法趨勢(shì)，并且可通過(guò)動(dòng)態(tài)調(diào)整懲罰性賠償金數(shù)額來(lái)體現(xiàn)公平公正。民事公益訴訟本質(zhì)上屬于民事侵權(quán)賠償，即存在“私法”屬性，懲罰性賠償金應(yīng)當(dāng)屬于“私法”領(lǐng)域，與刑事罰金、行政罰款不存在競(jìng)合關(guān)系，自然就不可相互折抵。根據(jù)罰責(zé)相當(dāng)原則，對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行刑事罰金、行政罰款后，檢察機(jī)關(guān)仍然可以提起民事公益訴訟懲罰性賠償請(qǐng)求，同時(shí)綜合考慮違法者主客觀情況等影響因素、情節(jié)，酌定提出懲罰性賠償請(qǐng)求，不會(huì)出現(xiàn)懲罰過(guò)度的問(wèn)題。

六、規(guī)范懲罰性賠償金的歸屬及使用管理

（一）懲罰性賠償金歸屬及管理現(xiàn)狀

懲罰性賠償金原則上應(yīng)屬于權(quán)益受損方，在公益訴訟中，法律并未對(duì)懲罰性賠償金的歸屬進(jìn)行明確規(guī)定，司法實(shí)踐中出現(xiàn)了多種不同的做法，主要包括上繳國(guó)庫(kù)、交至檢察機(jī)關(guān)或?qū)徟袡C(jī)關(guān)、納入專門的公益基金等。如河北阜平檢察院辦理的林某某生產(chǎn)、銷售假藥公益訴訟案中，法院判決將198800元懲罰性賠償金交該縣人民檢察院。①參見河北省阜平縣人民法院（2018）冀0624刑初123號(hào)判決書。杭州市拱墅區(qū)檢察院訴李某等2人非法銷售減肥膠囊公益訴訟案中，法院判決由起訴檢察院代領(lǐng)610400元懲罰性賠償金，并上繳國(guó)庫(kù)。②參見杭州互聯(lián)網(wǎng)法院（2019）浙0192民初5464號(hào)民事判決書。鑒于檢察機(jī)關(guān)或消協(xié)組織不是利益受損的當(dāng)事人，不具備占有懲罰性賠償金的正當(dāng)性，直接上繳國(guó)庫(kù)的做法也未能體現(xiàn)對(duì)受害消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。把懲罰性賠償金歸入專門的公益訴訟基金予以管理的方案，逐漸被人們所接受。［10］

（二）探索建立懲罰性賠償金管理及使用機(jī)制

在探索建立公益訴訟懲罰性賠償金管理及使用機(jī)制時(shí)，可以充分吸收和借鑒實(shí)踐中的有益做法，堅(jiān)持懲罰性賠償金專項(xiàng)管理、專項(xiàng)使用，最大限度保護(hù)權(quán)益受損害的消費(fèi)者。如江蘇常州市檢察院與當(dāng)?shù)胤ㄔ骸⑾Ｎ凸嬖V訟退賠款項(xiàng)問(wèn)題共同制定了專門的管理辦法，規(guī)定懲罰性損害賠償退賠的資金應(yīng)當(dāng)納入該市消保委專項(xiàng)資金賬戶。同時(shí)明確，消保委負(fù)責(zé)資金的日常管理，發(fā)布退賠公告，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)款項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督，法院負(fù)責(zé)款項(xiàng)的執(zhí)行工作。［11］

司法實(shí)踐在懲罰性賠償金的使用管理等方面也開展了一些探索和創(chuàng)新工作。如浙江縉云檢察院訴陳某某生產(chǎn)、銷售不合格食品公益訴訟案中，檢察院在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，決定將懲罰性賠償金以發(fā)放4345元牛奶和15655元蘋果的形式補(bǔ)償附近的中學(xué)生。在被侵權(quán)人難以全面和準(zhǔn)確被找到的情況下，這種做法也能夠最大限度地體現(xiàn)公平公正。［12］四川犍為檢察院辦理的雷某生產(chǎn)銷售“地溝油”火鍋刑事附帶民事公益訴訟案件中，通過(guò)聯(lián)合當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)消費(fèi)者權(quán)益委員會(huì)發(fā)布公告的方式，將法院判決并已執(zhí)行到位的懲罰性賠償金向消費(fèi)者進(jìn)行分配，消費(fèi)者可以通過(guò)線下、線上提供消費(fèi)憑證、身份證明、銀行賬戶信息等進(jìn)行申報(bào)。

公益訴訟懲罰性賠償金分配的合理性、公平性，需要在制度構(gòu)建中予以充分考慮。建議扣除必要的訴訟費(fèi)用后，由檢察院、法院、消協(xié)、財(cái)政等多部門協(xié)作配合，將懲罰性賠償金向消費(fèi)者進(jìn)行分配。隨著網(wǎng)購(gòu)和電子支付方式的普及，“留痕”消費(fèi)為賠償金分配提供了便利條件。為了提高消費(fèi)者自主維權(quán)的積極性，防止躺在權(quán)利上睡覺的人不勞而獲，可以設(shè)定1～3年的“申領(lǐng)時(shí)效”，超過(guò)時(shí)間將自動(dòng)喪失申領(lǐng)權(quán)，并適當(dāng)降低懲罰性賠償金的分配額度，剩余的資金納入公益基金中，在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作中作為?？钍褂?。消費(fèi)者主張其申領(lǐng)的賠償金不足以彌補(bǔ)其所受到的損失的，則可以通過(guò)另行起訴的方式予以救濟(jì)。在公益訴訟程序啟動(dòng)前，已有消費(fèi)者提出懲罰性賠償請(qǐng)求的，應(yīng)當(dāng)在公益訴訟案件中將該損害賠償基數(shù)予以扣除。