動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)體系改革后的思考

李作臣，段志杰，程嘉偉，田 蜜，郭春峰，唐曉云

1.延邊特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心，吉林延邊 133000；2.磐石市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，吉林磐石 132300；3.東豐縣農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)動(dòng)監(jiān)中隊(duì)，吉林東豐 136300；4.扶余市三岔河鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心，吉林扶余 131200；5.長(zhǎng)春市雙陽區(qū)動(dòng)物檢疫站，吉林長(zhǎng)春 130600；6.吉林省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，吉林長(zhǎng)春 130062

1 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的改革和職能

1.1 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，市縣編制委員會(huì)辦公室確定的承擔(dān)檢疫職能的單位就是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，可能是農(nóng)業(yè)農(nóng)村局的一個(gè)科室，也可能是農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法單位，或者是獨(dú)立的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所、動(dòng)物檢疫站、動(dòng)物檢疫中心等。

1.2 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)變遷，2018年，國(guó)家實(shí)施機(jī)構(gòu)改革政策，中共中央辦公廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺(tái)了《關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》等一系列文件，明確要加快推進(jìn)事業(yè)單位改革，推進(jìn)承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位改革，理順行政與事業(yè)單位的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)行政管理與事業(yè)管理分開，事業(yè)單位不再承擔(dān)行政職能。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》，整合組建農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，由其集中行使，以農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的名義統(tǒng)一執(zhí)法，將動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的行政處罰、行政檢查、行政強(qiáng)制職能剝離。

1.3 新修訂的《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》第十一條規(guī)定了縣級(jí)以上動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)動(dòng)物檢疫工作。與修訂前相比較，刪除了原法規(guī)定的“有關(guān)動(dòng)物防疫的監(jiān)督管理執(zhí)法工作”的內(nèi)容。修改后動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)法定職責(zé)僅剩動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品檢疫，官方獸醫(yī)是動(dòng)物檢疫這項(xiàng)行政許可的具體實(shí)施者。

2 吉林省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)體系現(xiàn)狀

2.1 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)總體歸納可分為三種形式：一是整建制并入農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)，職能與人員全部并入。如蛟河市還將獸藥、飼料管理職能一并劃入；二是保留動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，承擔(dān)檢疫監(jiān)管和無害化處理監(jiān)管等工作，如九臺(tái)區(qū)、舒蘭市；三是畜牧獸醫(yī)執(zhí)法仍由畜牧獸醫(yī)主管部門代管，如德惠市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)設(shè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，下設(shè)畜牧業(yè)執(zhí)法中隊(duì)，由監(jiān)督所、動(dòng)檢站及屠宰辦分別派出工作人員。

2.2 改革前，我省具有健全的省、市、縣三級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)體系。2006年，我省在畜牧獸醫(yī)體制改革過程中各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別獨(dú)立設(shè)立了畜牧獸醫(yī)站且“三權(quán)在上”。改革后，除省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所和少部分市縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所保留外，大部分市縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)合并到農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧站三權(quán)下放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧站受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接領(lǐng)導(dǎo)，市縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧站無直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，只存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。

2.3 法律法規(guī)方面，新修訂動(dòng)物防疫法將動(dòng)物檢疫職責(zé)明確到縣級(jí)以上動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)為動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)配備與檢疫工作相適應(yīng)的官方獸醫(yī)，保障檢疫工作條件。主管部門可以根據(jù)動(dòng)物防疫工作需要，向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或者特定區(qū)域派駐獸醫(yī)機(jī)構(gòu)或者工作人員，依據(jù)新的法律鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能繼續(xù)承擔(dān)動(dòng)物檢疫工作，而實(shí)際工作中，縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒有配備足夠的官方獸醫(yī)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)機(jī)構(gòu)改革后，人員編制減少近20%，總?cè)藬?shù)減少近30%。人員力量嚴(yán)重弱化。動(dòng)物檢疫申報(bào)點(diǎn)數(shù)量在逐漸減少，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的支撐逐漸削弱。

3 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)改革后面臨的問題

3.1 機(jī)構(gòu)設(shè)置方面

隨著機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，我省原有的省、市、縣三級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)體系被打破，工作銜接不夠順暢，工作難度大。改革后，合并到農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，大多作為一個(gè)處（科）室存在，不具備獨(dú)立的人事、財(cái)務(wù)等行政權(quán)力。畜牧獸醫(yī)站的官方獸醫(yī)繼續(xù)實(shí)施檢疫工作于法無據(jù)，加之部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)不重視動(dòng)物防疫工作，防疫經(jīng)費(fèi)、人員、設(shè)施設(shè)備不到位，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作支撐被抽走，導(dǎo)致動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)履職不能。

3.2 人員結(jié)構(gòu)方面

我省機(jī)構(gòu)改革后，原來從事動(dòng)物檢疫的官方獸醫(yī)和動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的執(zhí)法人員，大部分脫離了原來的工作單位和工作崗位從事其他工作，原有檢疫工作隊(duì)伍人員流失較多。例如，梨樹縣、公主嶺市等養(yǎng)殖大縣的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)僅有8人，而且平均年齡都在55周歲。編制的壓縮和官方獸醫(yī)數(shù)量的減少，造成對(duì)養(yǎng)殖、屠宰環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)服務(wù)難以到位，動(dòng)物檢疫工作的開展帶來嚴(yán)重阻力。

3.3 工資待遇方面

2015年人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整農(nóng)業(yè)有毒有害保健津貼和畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼的通知》，文件調(diào)整農(nóng)業(yè)有毒有害保健津貼和畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼發(fā)放，明確所需經(jīng)費(fèi)按現(xiàn)行經(jīng)費(fèi)渠道列支。新修訂動(dòng)物防疫法將此項(xiàng)內(nèi)容納入法律條款，第八十六條規(guī)定，對(duì)從事動(dòng)物檢疫以及在工作中接觸動(dòng)物疫病病原體的人員，有關(guān)單位按照國(guó)家規(guī)定，采取有效的衛(wèi)生防護(hù)、醫(yī)療保健措施，給予畜牧獸醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生津貼等相關(guān)待遇。我省的大多數(shù)縣市沒有按照相關(guān)政策落實(shí)到位，對(duì)從事接觸有毒有害物質(zhì)人員的特殊補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放不到位，造成基層動(dòng)物防疫工作者工作積極性不高。部分縣區(qū)職稱評(píng)聘分離，評(píng)而未聘，一定程度制約了動(dòng)物檢疫和無害化處理監(jiān)管等基層動(dòng)物防疫工作正常推進(jìn)。

4 意見建議

4.1 重視動(dòng)物檢疫工作

“十四五”期間，我省將大力實(shí)施“秸稈變?nèi)狻奔扒f頭肉牛建設(shè)工程，動(dòng)物檢疫工作至關(guān)重要，是畜牧業(yè)健康發(fā)展的保障。此外，動(dòng)物檢疫工作是控制人畜共患傳染病和保障公共衛(wèi)生的重要環(huán)節(jié)，目前已知的常見動(dòng)物傳染病有200多種，其中70%以上屬于人畜共患傳染病，危害程度大的有90多種。全球傳染病死亡人數(shù)中，因人畜共患傳染病死亡的占比很高。新冠肺炎疫情的暴發(fā)流行更能充分認(rèn)識(shí)到動(dòng)物防疫工作的重要性。

4.2 理順機(jī)構(gòu)隊(duì)伍

依托現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制資源，建立健全動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)完整是動(dòng)物防疫體系建設(shè)的必要環(huán)節(jié)，是我省免疫無口蹄疫區(qū)平穩(wěn)運(yùn)行的重要保障。畜牧部門應(yīng)積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)卣闹С?，鞏固?dòng)物防疫體系，保障動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品檢疫工作順利開展。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)要完善工作銜接機(jī)制，暢通溝通渠道，消除工作中“斷層、斷點(diǎn)”情況，保障上級(jí)部門工作安排時(shí)效性和準(zhǔn)確性。建設(shè)區(qū)域申報(bào)點(diǎn)，配備相應(yīng)設(shè)施設(shè)備，配齊官方獸醫(yī)。推廣好的工作經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)建立和完善跨市、縣區(qū)域檢疫分所或檢疫申報(bào)點(diǎn)，市縣根據(jù)當(dāng)?shù)貏?dòng)物養(yǎng)殖數(shù)量及官方獸醫(yī)配置情況，合理規(guī)劃布局區(qū)域檢疫分所或檢疫申報(bào)點(diǎn)。

4.3 提高官方獸醫(yī)業(yè)務(wù)素質(zhì)

一是加大政策扶持。制定專門政策鼓勵(lì)畜牧獸醫(yī)專業(yè)院校畢業(yè)的本科生、研究生進(jìn)入官方獸醫(yī)隊(duì)伍，提高隊(duì)伍整體專業(yè)素質(zhì)。加強(qiáng)編制需求審批申報(bào)，擴(kuò)編增編，同時(shí)增加畜牧獸醫(yī)專業(yè)技術(shù)人員的比例；二是重視業(yè)務(wù)培訓(xùn)。按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于印發(fā)《2022～2025年全國(guó)官方獸醫(yī)培訓(xùn)計(jì)劃》，到2025年，市、縣三級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)官方獸醫(yī)完訓(xùn)率達(dá)到100%，官方獸醫(yī)知識(shí)結(jié)構(gòu)持續(xù)更新優(yōu)化，專業(yè)能力和綜合素質(zhì)明顯提升，充分借鑒不同地區(qū)在檢疫監(jiān)管上的高效做法和經(jīng)驗(yàn)，組織跨區(qū)域的交流學(xué)習(xí)和培訓(xùn)活動(dòng)。

4.4 調(diào)動(dòng)社會(huì)獸醫(yī)力量

落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》文件精神，推進(jìn)動(dòng)物防疫方面加大政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的力度。按照《農(nóng)業(yè)部關(guān)于推進(jìn)獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，繼續(xù)扶持執(zhí)業(yè)獸醫(yī)、鄉(xiāng)村獸醫(yī)、相關(guān)機(jī)構(gòu)和組織在鄉(xiāng)村開展動(dòng)物防疫、動(dòng)物診療等服務(wù)，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與檢疫技術(shù)性輔助工作和小型屠宰場(chǎng)點(diǎn)肉品品質(zhì)檢驗(yàn)、病死畜禽無害化處理等多種獸醫(yī)服務(wù)。目前，我省在伊通、東豐、梨樹3個(gè)縣（區(qū)）實(shí)施獸醫(yī)社會(huì)化服務(wù)試點(diǎn)工作，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。

4.5 推進(jìn)協(xié)檢機(jī)制的建立

一是落實(shí)養(yǎng)殖場(chǎng)和屠宰企業(yè)的防疫主體責(zé)任，充分發(fā)揮獸醫(yī)、防疫等工作人員在動(dòng)物檢疫工作中的作用，按照動(dòng)物防疫法要求，養(yǎng)殖場(chǎng)和屠宰企業(yè)要配備與其規(guī)模相適應(yīng)的獸醫(yī)工作人員，做好協(xié)助官方獸醫(yī)實(shí)施檢疫的法定義務(wù)；二是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以配備協(xié)檢員，協(xié)助轄區(qū)內(nèi)官方獸醫(yī)實(shí)施檢疫工作，提升檢疫工作效率。協(xié)檢員應(yīng)當(dāng)熟悉相關(guān)法律法規(guī)和業(yè)務(wù)知識(shí)，由縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)擬從事協(xié)檢員工作的人員資質(zhì)條件審核合格后，報(bào)屬地畜牧獸醫(yī)主管部門指定。協(xié)檢員可在官方獸醫(yī)指導(dǎo)下協(xié)助官方獸醫(yī)查看強(qiáng)制免疫情況、進(jìn)行臨床健康檢查、查驗(yàn)養(yǎng)殖檔案和畜禽標(biāo)識(shí)佩戴情況、查驗(yàn)承運(yùn)人和運(yùn)輸動(dòng)物車輛的備案情況，以及運(yùn)輸車輛的清洗消毒情況，核查動(dòng)物屠宰加工場(chǎng)待宰動(dòng)物的動(dòng)物檢疫證明和畜禽標(biāo)識(shí)情況、實(shí)施同步檢疫工作、做好相關(guān)記錄、信息和資料上報(bào)等工作。

4.6 提高信息化水平

完善信息化管理在動(dòng)物檢疫、病死畜禽無害化監(jiān)管等方面的應(yīng)用，加強(qiáng)產(chǎn)地檢疫、屠宰檢疫、流通監(jiān)管等環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)分析和信息反饋，建立動(dòng)物檢疫全鏈條信息化監(jiān)管模式。開展信息化應(yīng)用操作培訓(xùn)和宣傳，推廣養(yǎng)殖戶、經(jīng)紀(jì)人、運(yùn)輸車輛車主、無害化處理場(chǎng)工作人員適用信息化技術(shù)，提升操作水平。做好我省數(shù)據(jù)收集與國(guó)家平臺(tái)的數(shù)據(jù)對(duì)接，積極推進(jìn)平臺(tái)數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。