鄉(xiāng)村振興視閾下糧食困境的效益溯源與糧食安全的體系構(gòu)建

宋承鈺

(吉林大學(xué)法學(xué)院，吉林 長春 130012)

引言

我國作為擁有優(yōu)良耕作歷史的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題始終是考驗(yàn)歷屆政府施政能力的硬骨頭；社會(huì)主義初級階段小康社會(huì)構(gòu)建的最大戰(zhàn)場在廣大鄉(xiāng)村，現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的發(fā)展完善亦同時(shí)依賴著鄉(xiāng)村基礎(chǔ)供給的支撐。2017年黨的十九大首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2021年4月，十三屆人大常委會(huì)通過了《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，作為我國第一部以“鄉(xiāng)村振興”命名的法律文本，將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正式納入法治軌道。該法作為硬法軟法兼?zhèn)涞木C合性促進(jìn)法，有助于提升政府現(xiàn)代化治理能力以及包括鄉(xiāng)村在內(nèi)的社會(huì)各階層的積極參與。

然而，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的縱深推進(jìn)，某些地方政府與基層群眾性自治組織以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向，違背國家耕地用途管制與耕地利用優(yōu)先序，大肆調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，或者為振興當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)活力而大規(guī)模建設(shè)產(chǎn)業(yè)集群、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范園等項(xiàng)目，擠占基本農(nóng)田。與此同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村之間融合壁壘的逐漸緩除，農(nóng)村青年勞動(dòng)力自主流動(dòng)與動(dòng)態(tài)遷移，糧食耕作利潤率逐年走低，綜合促使傳統(tǒng)農(nóng)戶群體產(chǎn)生職業(yè)分化的現(xiàn)代變革。另外，對于工商資本投資農(nóng)業(yè)的利益分配管控機(jī)制的立法缺位，以及對于農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的糧食耕種補(bǔ)助與風(fēng)險(xiǎn)防范保障的體系滯后，進(jìn)一步導(dǎo)致“糧食困境”的發(fā)展趨向。

1 糧食困境的現(xiàn)狀與成因：鄉(xiāng)村振興背景下的效益溯源

1.1 地方政府的偏位解讀：鄉(xiāng)村振興推進(jìn)與基本農(nóng)田保護(hù)的失衡

2018年國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)路徑與格局構(gòu)建作出了整體部署；2022年初，國務(wù)院繼續(xù)發(fā)布聚焦“三農(nóng)”問題的中央一號文件《全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》，對當(dāng)前國家糧食安全的堅(jiān)實(shí)保障與規(guī)模性返貧的遏制防范措施作出了宏觀性引導(dǎo)和制度性設(shè)計(jì)，進(jìn)一步助力鄉(xiāng)村振興與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的貫徹落實(shí)。

當(dāng)脫貧攻堅(jiān)遇上鄉(xiāng)村振興，如何通過產(chǎn)業(yè)革新與種植結(jié)構(gòu)調(diào)整提升當(dāng)?shù)剞r(nóng)副產(chǎn)品的市場競爭力，如何通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游與休閑農(nóng)業(yè)打造具有本土特色的現(xiàn)代化第三產(chǎn)業(yè)鏈，如何通過招商引資與創(chuàng)業(yè)平臺搭建拓寬農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)，如何通過資源整合與多重分配創(chuàng)新經(jīng)營管理模式并帶動(dòng)農(nóng)民整體富裕，是擺在地方政府官員與基層群眾性自治組織管理人員的歷史性考驗(yàn)。既要實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的階段性實(shí)效，服務(wù)全面建成小康社會(huì)大局，又要切實(shí)調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)刭Y源配給，確保不發(fā)生規(guī)?；地殻M(jìn)一步助力鄉(xiāng)村持續(xù)振興與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，為此，國務(wù)院于2021年頒布了《關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》，為推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與城鄉(xiāng)融合發(fā)展作出了統(tǒng)籌安排。

盡管鄉(xiāng)村振興的頂層制度性設(shè)計(jì)已初見脈絡(luò)輪廓，但地方政府官員及基層群眾性自治組織管理人員對于政策內(nèi)涵的認(rèn)知仍然停留在以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向的基礎(chǔ)上。

1.1.1 種植結(jié)構(gòu)調(diào)整與耕地用途管控的失序

實(shí)踐中，某些縣域?yàn)樽非蠼?jīng)濟(jì)效益最大化，對耕地的種植結(jié)構(gòu)做出大規(guī)模調(diào)整，更換為農(nóng)業(yè)附加值更高、產(chǎn)銷更好、迎合市場需求的經(jīng)濟(jì)作物，通過行政措施進(jìn)一步限縮糧食作物的原有種植規(guī)模，甚至不惜侵害基本農(nóng)田。

如，貴州省人民政府于2018年頒布《關(guān)于打贏種植業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整攻堅(jiān)戰(zhàn)的通知》，通知要求全省各縣域大規(guī)模調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，爭取將旱地基本農(nóng)田全部改為耕種農(nóng)業(yè)附加值更高的經(jīng)濟(jì)作物，并要求在全省范圍內(nèi)徹底改變以往耕種玉米的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)模式。凱里市舟溪鎮(zhèn)舟溪村作為享有一定自我管理權(quán)限的基層群眾性自治組織，為傳達(dá)省政府上述通知精神繼而以村委會(huì)名義向村民印發(fā)了《調(diào)整玉米種植結(jié)構(gòu)通知》[1]。該通知要求，明令禁止在村內(nèi)多處農(nóng)田區(qū)域內(nèi)及公路沿線范圍內(nèi)種植玉米，如有違反，則免去私自種植玉米者的3年合作醫(yī)療補(bǔ)貼，并剝奪其享受國家惠民政策優(yōu)待的權(quán)利。

貴州省地處烏蒙連片特別困難山區(qū)，是國家新一輪扶持脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場之一。貴州省為順利完成脫貧攻堅(jiān)，結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀环A賦與資源優(yōu)勢，通過發(fā)展并推廣優(yōu)勢經(jīng)濟(jì)作物以期調(diào)整本省傳統(tǒng)的種植結(jié)構(gòu)模式，從目的上來看，符合國家脫貧攻堅(jiān)“發(fā)展資源”與鄉(xiāng)村振興“產(chǎn)業(yè)興旺”的總體要求，但在政策的制定與落實(shí)過程中逐漸偏離上級部門規(guī)范性文件的架構(gòu)內(nèi)涵。

2016年，農(nóng)業(yè)部編制并印發(fā)了《全國種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃(2016—2020年)》，該規(guī)劃針對我國西南地區(qū)玉米種植做出了“調(diào)減云貴高原非優(yōu)勢區(qū)面積”的整體引導(dǎo)[2]。貴州省地處我國喀斯特地貌發(fā)育最為典型的云貴高原，根據(jù)第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，貴州省耕地面積347.26萬hm2，占全省總面積的26.68%[3]，作為我國糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)的典型代表，在本區(qū)域內(nèi)肩負(fù)著保糧食面積、保糧食產(chǎn)量、保糧食自給的重要任務(wù)，不能因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)扶貧與種植結(jié)構(gòu)革新而影響國家口糧的基本供給。然而，貴州相關(guān)政府部門對于國家農(nóng)業(yè)部所提出的指導(dǎo)原則與政策精神的解讀出現(xiàn)錯(cuò)位，以經(jīng)濟(jì)效益為導(dǎo)向，大規(guī)模大批量調(diào)整種植業(yè)結(jié)構(gòu)，將旱地基本農(nóng)田全部改種成茶葉、草本中藥材、菌類、精品水果等經(jīng)濟(jì)作物。享有一定自治管理權(quán)限的凱里市舟溪鎮(zhèn)舟溪村，該村管理人員為執(zhí)行上級部門關(guān)于種植業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的政策指示，非法剝奪本村農(nóng)戶的合作醫(yī)療補(bǔ)貼與享受國家惠民政策補(bǔ)助的權(quán)利，以期禁止村民在本村基本農(nóng)田內(nèi)種植玉米，進(jìn)而逼迫其改種為上級主管部門重點(diǎn)指導(dǎo)的優(yōu)勢經(jīng)濟(jì)作物。根據(jù)《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》相關(guān)規(guī)定，貴州省政府的主要負(fù)責(zé)人是本行政區(qū)域內(nèi)耕地保護(hù)的第一責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本省基本農(nóng)田的劃定與保護(hù)，嚴(yán)格控制一般性耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地，不得占用基本農(nóng)田等優(yōu)質(zhì)耕地發(fā)展林果業(yè)。

1.1.2 產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地需求與基本農(nóng)田保護(hù)的失衡

某些縣域?yàn)榘l(fā)展特色鄉(xiāng)村旅游及休閑農(nóng)業(yè)娛樂項(xiàng)目，違法占用大量的永久基本農(nóng)田與一般耕地，大肆改變農(nóng)用地用途，未經(jīng)審批違法興建眾多景觀娛樂設(shè)施、配套建筑設(shè)施、倉儲電力設(shè)施等非農(nóng)業(yè)設(shè)施，對耕地耕作層的地力水平造成嚴(yán)重破壞。如，油坊村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目作為湖北省咸寧市通城縣13個(gè)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目之一，雋水鎮(zhèn)政府在2018年10月—2019年9月期間未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用雋水鎮(zhèn)油坊村耕地3.78hm2(其中包含永久基本農(nóng)田3.144hm2)，為實(shí)施該項(xiàng)目而占用基本農(nóng)田興建觀光步道平臺、文化展覽場館、餐飲配套設(shè)施、娛樂休閑廣場、停車場等[4]，對基本農(nóng)田耕作層的地力水平造成不可逆損害。上述占用基本農(nóng)田大搞鄉(xiāng)村振興旅游建設(shè)的違法行為，歸因于地方政府官員對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與基本農(nóng)田保護(hù)的偏位解讀，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)班子尚未樹立基本農(nóng)田保護(hù)的第一責(zé)任人意識。

1.2 工商資本滲透與種植結(jié)構(gòu)的逐利驅(qū)動(dòng)：基于效益考量的耕作調(diào)整

1.2.1 土地承包經(jīng)營權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的法律限定性自由

農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)在權(quán)利性質(zhì)上屬于用益物權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員基于“社員”的身份屬性而享有對承包土地占有、使用和經(jīng)濟(jì)收益等權(quán)利。依據(jù)相關(guān)規(guī)定，承包人在不給土地造成永久性損害的前提下，有權(quán)自主決定組織生產(chǎn)經(jīng)營和耕作種植，并維持承包土地的農(nóng)業(yè)用途。作為發(fā)包人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)有權(quán)監(jiān)督承包方在法律法規(guī)框架內(nèi)合理利用和保護(hù)土地，但不得違法干涉承包方耕作種植的自主經(jīng)營權(quán)。

隨著2018年《農(nóng)村土地承包法》第2次修正，以及《民法典》的編纂出臺，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度進(jìn)一步強(qiáng)化與完善。土地經(jīng)營權(quán)作為第3級的用益物權(quán)，具備用益物權(quán)的基本功能屬性[5]。工商企業(yè)等社會(huì)資本為迎合國家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興計(jì)劃，通過與承包戶簽訂協(xié)議等流轉(zhuǎn)方式進(jìn)而取得原本屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的土地經(jīng)營權(quán)，借以發(fā)展適合企業(yè)化、規(guī)?；默F(xiàn)代種植業(yè)。土地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)在合同約定的范圍和期限之內(nèi)占有承包地，并有權(quán)自主決定在該片區(qū)域內(nèi)自由開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營與耕作種植活動(dòng)，但不得改變所涉土地的農(nóng)用地性質(zhì)。

對于承包范圍內(nèi)的永久基本農(nóng)田，國家實(shí)行嚴(yán)格的耕地用途管制，明令禁止在基本農(nóng)田內(nèi)發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚等破壞農(nóng)地耕作層的行為。但對于現(xiàn)狀基本農(nóng)田內(nèi)種植棉、油、糖、蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物的，為鞏固鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)機(jī)制運(yùn)行實(shí)效與農(nóng)民效益持續(xù)穩(wěn)定，在不改變農(nóng)地“農(nóng)用”的前提下，可繼續(xù)維持不變[6]。而對于承包范圍內(nèi)的一般耕地則實(shí)行限制性用途管控措施，在不破壞一般耕地耕作層且不違反“耕地利用優(yōu)先序”的基礎(chǔ)上，經(jīng)過法定審批程序，可將一般耕地轉(zhuǎn)為林地、園地、草地等其他農(nóng)用地，但不得在一般耕地內(nèi)挖湖造景、種植草皮。

1.2.2 農(nóng)業(yè)機(jī)械化、集約化不足，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)附加值利潤偏低，生產(chǎn)投資與土地流轉(zhuǎn)成本逐年攀升

鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)機(jī)械化耕作程度偏低，傳統(tǒng)小農(nóng)耕作模式仍未改觀，人工勞動(dòng)力成本所占比重較大。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)普遍較為脆弱的農(nóng)村地區(qū)，尤其是西南山區(qū)與黃土高原地帶，地理?xiàng)l件與自然稟賦欠佳，有效土層厚度及土壤有機(jī)質(zhì)含量低于糧食主產(chǎn)區(qū)的優(yōu)良耕地，部分農(nóng)田缺乏穩(wěn)定的水源灌溉系統(tǒng)。據(jù)《全國耕地質(zhì)量等級情況公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，黃土高原區(qū)內(nèi)評價(jià)為7～10等的耕地面積為620萬hm2,占該區(qū)耕地總面積的54.76%[7]，該類區(qū)域地表起伏坡度大、水土流失嚴(yán)重。西南山區(qū)內(nèi)評價(jià)為4～6等的耕地面積為1180萬hm2,占該區(qū)耕地總面積的56.21%，該類區(qū)域內(nèi)土層質(zhì)地偏黏、酸化突顯、立地障礙較為普遍[8]。西南山區(qū)與黃土高原區(qū)作為我國糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)的主體部分，省域內(nèi)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一化，地表起伏坡度大，耕地質(zhì)量層級較低，農(nóng)田水利配套設(shè)施存在較大缺口，眾多農(nóng)民受限于當(dāng)?shù)刭Y源短板與地理劣勢，只能延續(xù)零散耕種、規(guī)模受限、人力為主、自產(chǎn)自銷等非機(jī)械化的傳統(tǒng)耕作模式，大量人力勞動(dòng)資源的投入導(dǎo)致耕種成本攀升，難以提高區(qū)域內(nèi)土地資源的利用率。

傳統(tǒng)糧食作物農(nóng)業(yè)附加值較低，種植效益收支失衡。隨著國際化肥市場頻繁波動(dòng)，受市場需求與運(yùn)輸成本的影響，農(nóng)資產(chǎn)品價(jià)格漲幅較大。據(jù)中國農(nóng)資流通網(wǎng)(中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料流通協(xié)會(huì))價(jià)格監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，我國尿素、磷酸二銨、氯化鉀、國產(chǎn)復(fù)合肥的全國平均批發(fā)價(jià)格同比分別上漲34.85%、15.81%、88.91%、36.26%[9]，導(dǎo)致農(nóng)戶前期生產(chǎn)投資成本越來越高。根據(jù)國家發(fā)改委公布的《2021年全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》數(shù)據(jù)顯示，早秈稻現(xiàn)金成本為600.7元·667m-2，現(xiàn)金收益為389.2元·667m-2，凈利潤為負(fù)值，成本利潤率為-13.47%。小麥現(xiàn)金成本為516.05元·667m-2，現(xiàn)金收益為493.82元·667m-2，凈利潤同樣為負(fù)值，成本利潤率為-1.62%。棉花現(xiàn)金成本為1222.29元·667m-2，現(xiàn)金收益為845.71元·667m-2，凈利潤仍為負(fù)值，成本利潤率為-10.38%。而種植蘋果、柑、黃瓜、西紅柿、露地菜花的成本利潤率分別高達(dá)31.96%、38.46%、77.88%、96.87%、121.08%[10]。傳統(tǒng)糧食作物的收益難以彌補(bǔ)前期的生產(chǎn)投資成本，利潤逐年虧損，而在同一地域內(nèi)種植蔬菜、水果、茶葉、晾曬煙等經(jīng)濟(jì)作物所帶來的盈收效益顯著提升。

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)成本攀升，工商資本投資收支失衡。根據(jù)江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳發(fā)布的《2021年四季度江蘇省農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易價(jià)格指數(shù)》數(shù)據(jù)顯示，從平均價(jià)格的走勢看，2021年四季度農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易價(jià)格呈現(xiàn)“穩(wěn)中略升”趨勢，2021年四季度平均價(jià)格相較于2018年一季度的上升幅度為8.32%；從交易品種看，其中耕地、養(yǎng)殖水面、四荒地價(jià)格分別高達(dá)913.05元·a-1·667m-2、819.02元·a-1·667m-2、688.11元·a-1·667m-2[11]。逐年攀升的土地流轉(zhuǎn)成本，外加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資收益期限過長、自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)過高等因素，促使工商企業(yè)轉(zhuǎn)向種植效益更高的經(jīng)濟(jì)作物。

1.2.3 回應(yīng)市場需求與經(jīng)濟(jì)效益提升，對種植結(jié)構(gòu)做出調(diào)整

雖然國家已出臺一系列政策激勵(lì)措施，以支持部分工商社會(huì)資本深入鄉(xiāng)村腹地從事規(guī)?；N植或發(fā)展與農(nóng)民利益緊密結(jié)合的其他產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，但對于該類投資行為的配套規(guī)制體系與經(jīng)濟(jì)利益分配規(guī)則仍然存在立法模糊空間?，F(xiàn)行的工商資本投資規(guī)范體系更側(cè)重于“將蛋糕做大”的激勵(lì)與促進(jìn)，對于“蛋糕的分配”卻不夠清晰。

資本的逐利本性決定了資本投資農(nóng)業(yè)的“雙刃劍”特性，資本與農(nóng)戶的利益摩擦?xí)笳弋a(chǎn)生排擠效應(yīng)[12]。由于約束性管控制度的缺位，工商社會(huì)資本利用其占據(jù)的資源優(yōu)勢與市場地位，全方位控制產(chǎn)業(yè)鏈條的供給端。

近年來居民膳食結(jié)構(gòu)的改變進(jìn)一步推動(dòng)工商資本調(diào)整種植結(jié)構(gòu)。據(jù)《農(nóng)村綠皮書：中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢分析與預(yù)測(2020—2021)》[13]與《2021年國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2020年、2021年全國居民恩格爾系數(shù)分別為30.2%、29.8%[14]，膳食結(jié)構(gòu)變化十分明顯，居民對蔬菜、水果、禽肉蛋奶的需求逐年攀升，進(jìn)一步促使工商資本集中投資到回報(bào)期限更短、附加利潤更高、市場產(chǎn)銷更好的經(jīng)濟(jì)作物。

1.3 產(chǎn)業(yè)融合與城鄉(xiāng)融合：建設(shè)用地激增與傳統(tǒng)農(nóng)戶的現(xiàn)代化變革

1.3.1 農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，建設(shè)用地激增，擠占基本農(nóng)田

2015年中央一號文件首次提出“推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”[15]，2020年頒布的《全國鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2020—2025年)》再次推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合政策的縱深拓展[16]。通過產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸與勞動(dòng)力要素、資本要素的多向流動(dòng)，聚焦特色資源與市場供給需求，極大地促進(jìn)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)增收，為鄉(xiāng)村振興與產(chǎn)業(yè)興旺提供持續(xù)驅(qū)動(dòng)。與此同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展所建設(shè)的產(chǎn)業(yè)集群、鄉(xiāng)村休閑旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)等項(xiàng)目，導(dǎo)致建設(shè)用地需求激增，占用大量耕地和基本農(nóng)田。

1.3.2 城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村融合推進(jìn)，勞動(dòng)力遷移導(dǎo)致傳統(tǒng)農(nóng)戶的現(xiàn)代化變革

根據(jù)國家發(fā)改委發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告(2020—2021)》和相關(guān)公報(bào)數(shù)據(jù)，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅猛，2021年末常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)到64.72%[17]。區(qū)域經(jīng)濟(jì)失衡與資源分配不均的客觀實(shí)際，促使農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向醫(yī)療保障體系健全、教育資源條件優(yōu)渥、工作崗位機(jī)會(huì)較多的城市地區(qū)。為改變傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元分置結(jié)構(gòu)的割裂局面與遷移壁壘，國家早在2014年便出臺了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，2022年3月發(fā)改委公布《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，對新型城鎮(zhèn)化農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移擴(kuò)大做出了進(jìn)一步部署[18]，上述制度性措施進(jìn)一步推動(dòng)了農(nóng)業(yè)人口的遷移趨勢。

從全球看，各國鄉(xiāng)村都經(jīng)歷了或正在經(jīng)歷工業(yè)化和城鎮(zhèn)化沖擊，并突出表現(xiàn)為因城鄉(xiāng)之間日益拉大的差距而迫使農(nóng)村青壯勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素流出鄉(xiāng)村，引發(fā)日趨嚴(yán)重的鄉(xiāng)村衰退和城鄉(xiāng)矛盾[19]。城鄉(xiāng)融合發(fā)展與大量勞動(dòng)力外遷，促使傳統(tǒng)農(nóng)民群體進(jìn)一步職業(yè)分化，越來越多的傳統(tǒng)農(nóng)戶逐漸演變成“兩棲型”兼業(yè)農(nóng)戶或“剝離型”非農(nóng)戶。“剝離型”非農(nóng)戶已完全融入非農(nóng)化就業(yè)結(jié)構(gòu)中，不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)?！皟蓷汀奔鏄I(yè)農(nóng)戶在轉(zhuǎn)向非農(nóng)化領(lǐng)域就業(yè)的同時(shí)，對原集體經(jīng)濟(jì)組織的土地承包經(jīng)營權(quán)仍存有眷戀，季節(jié)性地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。實(shí)踐中，眾多“兩棲型”兼業(yè)農(nóng)戶基于傳統(tǒng)小農(nóng)耕作效率與成本投資收益的權(quán)衡，逐步退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，又不愿將其土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。參照舒爾茨提出的理性小農(nóng)假說，面對耕地邊際化現(xiàn)象的出現(xiàn)，保有土地承包權(quán)的農(nóng)戶將通過不斷改變生產(chǎn)要素的組合方式來追求自身利益的最大化[20]。整體而言，兼業(yè)農(nóng)戶對于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的關(guān)切程度要低于純農(nóng)戶，當(dāng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營行為弱化時(shí)耕地利用效率也會(huì)降低[21]，導(dǎo)致棄耕撂荒，造成大量耕地閑置，進(jìn)一步影響我國農(nóng)地耕作規(guī)模與糧食總體指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2 鄉(xiāng)村振興與糧食安全的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)與體系構(gòu)建

2.1 通過政策扶助調(diào)動(dòng)農(nóng)戶生產(chǎn)積極性，切實(shí)消除糧食原產(chǎn)隱患

2.1.1 調(diào)整糧食政策補(bǔ)貼模式，統(tǒng)籌糧價(jià)宏觀管控

中央自2004年實(shí)行最低收購價(jià)的糧食托市政策以來，經(jīng)過近20a的發(fā)展與變革，針對不同階段的糧食行情走勢而逐步上調(diào)或下壓糧食最低收購價(jià)，有效促進(jìn)了糧食增產(chǎn)。根據(jù)《中國的糧食安全》白皮書[22]與國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2021年糧食產(chǎn)量公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，我國2021年全國糧食總產(chǎn)量68285萬t，糧食總產(chǎn)量已連續(xù)7a穩(wěn)定保持在6500萬t以上[23]，隨著糧食最低收購價(jià)持續(xù)推進(jìn)與糧食作物穩(wěn)步增產(chǎn)，同時(shí)帶來了優(yōu)劣品質(zhì)趨同、市場供求失衡、儲量存廢激增等問題。為此，國家于2016年對《中央儲備糧管理?xiàng)l例》進(jìn)行第2次修訂，于2021年對《糧食流通管理?xiàng)l例》進(jìn)行第3次修訂。2022年中央一號文件明確提出“適當(dāng)提高稻谷、小麥最低收購價(jià),穩(wěn)定玉米、大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼和稻谷補(bǔ)貼政策”[24]，通過各種政策的統(tǒng)籌銜接，積極探索以市場供求為導(dǎo)向的價(jià)格形成機(jī)制與“價(jià)補(bǔ)分離”模式。

原有的糧食最低收購價(jià)機(jī)制缺乏彈性力度，難以全面反映糧食市場供需關(guān)系與運(yùn)行實(shí)效，易導(dǎo)致政府儲糧的滯后與被動(dòng)，不利于提升糧食價(jià)格的市場競爭力。隨著“價(jià)補(bǔ)合一”最低收購價(jià)機(jī)制的弊端顯現(xiàn)，中央政府已逐步探索基于市場資源配給的“價(jià)補(bǔ)分離”機(jī)制，由傳統(tǒng)的“價(jià)補(bǔ)合一”逐步轉(zhuǎn)向“價(jià)補(bǔ)分離”，進(jìn)一步核定并管控政策糧的收購規(guī)模，推行目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼與實(shí)際生產(chǎn)者直接補(bǔ)貼政策，切實(shí)發(fā)揮市場資源配給與生產(chǎn)主體反饋參與的關(guān)鍵作用，逐步減少政府對糧食價(jià)格的直接性行政干預(yù)。

2.1.2 健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，擴(kuò)大覆蓋范圍，完善風(fēng)險(xiǎn)防范與分散機(jī)制

2021年財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會(huì)3部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)實(shí)施范圍的通知》，2022年中央一號文件進(jìn)一步明確“實(shí)現(xiàn)三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)主產(chǎn)省產(chǎn)糧大縣全覆蓋”。當(dāng)前已取消具有過渡性質(zhì)的農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險(xiǎn)，并初步建立包括適用于自然災(zāi)害和病蟲害的糧食作物完全成本保險(xiǎn)、適用于農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量與價(jià)格波動(dòng)的種植收入保險(xiǎn)以及處于基礎(chǔ)性地位的直接物化成本保險(xiǎn)在內(nèi)的“中央保大宗、地方保特色”的3大支柱農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。后期應(yīng)逐步延伸3大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，回應(yīng)傳統(tǒng)農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體的保險(xiǎn)訴求，擴(kuò)大中央與地方財(cái)政的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)比例，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由“成本基礎(chǔ)保障”向“效益增收保障”的轉(zhuǎn)變。

2.2 法律體系整合與建構(gòu)，遏制耕地違法亂象傾向

2.2.1 加快推進(jìn)《耕地資源保護(hù)法》的制定日程

回溯并端視我國農(nóng)業(yè)領(lǐng)域關(guān)于耕地保護(hù)與“非糧化”、“非農(nóng)化”管控的立法進(jìn)程，對于耕地用途管制的基礎(chǔ)性規(guī)范條款零散分布于《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等基本法律之內(nèi)，條文的宏觀綜合性、指導(dǎo)分散性、輻射局限性較為突出，各部基礎(chǔ)性法律之間缺乏有效銜接，難以發(fā)揮其運(yùn)行實(shí)效；針對耕地保護(hù)與用途管制的專門性規(guī)范文件以國務(wù)院《土地管理法實(shí)施條例》、《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等行政法規(guī)、部門規(guī)章為主，并輔以國務(wù)院各部委的政策性規(guī)定，如《防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》、《全面實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的通知》、《嚴(yán)格耕地用途管制的通知》等眾多零散性的部門規(guī)范性文件，體系化較差、變動(dòng)性較大、效力層級較低、調(diào)整范圍局限，不利于耕地政策與糧食安全戰(zhàn)略的統(tǒng)一協(xié)調(diào)與持續(xù)穩(wěn)定。鑒于當(dāng)前我國耕地用途管制與糧食安全保護(hù)的法律體系現(xiàn)狀，有必要出臺一部立足農(nóng)業(yè)實(shí)際的統(tǒng)一性《耕地資源保護(hù)法》，以彌補(bǔ)當(dāng)前農(nóng)業(yè)法律體系分布失序與銜接失衡的困境。在2021年十三屆全國人大四次會(huì)議期間，多位代表提出關(guān)于耕地保護(hù)與糧食安全制度化完善的議案，目前《耕地資源保護(hù)法》制定工作已邁入立法前期論證階段。

2.2.2 強(qiáng)化對耕地違法亂象的配套執(zhí)法與處罰制度

如前所述，我國當(dāng)前階段耕地規(guī)制體系與糧食保護(hù)制度以行政法規(guī)、部門規(guī)章、部門規(guī)范性文件為主，各類文本之間對于“非農(nóng)化”、“非糧化”的規(guī)制模式與調(diào)整措施存在差異，不利于農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法部門的層級配套履責(zé)與執(zhí)法效能落實(shí)。為此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2021年出臺了《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法人員依法履職管理規(guī)定》，并于2022年3月起草了《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法管理辦法(草案)》，目前正處于面向社會(huì)公開征求意見階段，預(yù)計(jì)本年底將正式出臺落實(shí)，屆時(shí)將有助于進(jìn)一步提升農(nóng)業(yè)綜合配套執(zhí)法的效能發(fā)揮。

2.3 落實(shí)進(jìn)出平衡，探索跨省域占補(bǔ)平衡，緩解土地資源短缺

針對某些土地資源較為緊張的地區(qū)為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興而大量種植經(jīng)濟(jì)作物，經(jīng)審批后將耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的情形，或者為發(fā)展畜牧養(yǎng)殖而將耕地轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的情形，縣級政府應(yīng)結(jié)合本域內(nèi)的土地資源條件與耕地保有量等因素，統(tǒng)籌編排本縣各轄區(qū)內(nèi)年度耕地用途轉(zhuǎn)用的“進(jìn)出平衡”方案并嚴(yán)格落實(shí)。

針對某些地區(qū)為振興當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)活力而引進(jìn)重大建設(shè)項(xiàng)目等非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，若確實(shí)難以避讓基本農(nóng)田，必須嚴(yán)格落實(shí)“先補(bǔ)后占”、“占補(bǔ)平衡”。同時(shí)，要進(jìn)一步規(guī)范省域內(nèi)耕地補(bǔ)充指標(biāo)的調(diào)動(dòng)管理，進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與資源優(yōu)勢地區(qū)之間的地域互動(dòng)與動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)，進(jìn)一步探索中央統(tǒng)籌下的跨省域占補(bǔ)平衡。

3 結(jié)束語

盡管我國當(dāng)前糧食總量較為充裕，但糧食供給的“緊平衡”態(tài)勢仍不可忽視。通過對當(dāng)前農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)的整合與配套法律法規(guī)的梳理，有助于解答鄉(xiāng)村振興推進(jìn)過程中糧食困境的孕育驅(qū)動(dòng)因素及其作用機(jī)理。后期相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)調(diào)整糧食扶助政策與風(fēng)險(xiǎn)保障體系，并加快相關(guān)立法進(jìn)程，以期更好地“端牢中國飯碗”。