上海：當(dāng)城管不再“一罰了之”

王辰陽　蘭天鳴

10月，上海城管執(zhí)法隊員在閔行區(qū)引導(dǎo)外賣員有序停車（王辰陽/攝）

曾幾何時，處罰是老百姓印象中行政執(zhí)法單位最常用的管理方式。近年來，隨著政府“放管服”改革的推進(jìn)和優(yōu)化營商環(huán)境的努力，越來越多的處罰事項被取消、調(diào)整，行政處罰的實施也越來越精細(xì)化。

《瞭望東方周刊》在上海采訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)靥剿鲗嵤┹p微違法行為依法不予行政處罰已三年有余，城管部門對輕微違法行為采用“處罰與教育相結(jié)合”的處理方式，強化教育、指導(dǎo)當(dāng)事人改正并依法不予行政處罰。當(dāng)城管不再“一罰了之”，行政執(zhí)法進(jìn)一步展現(xiàn)出溫情和溫度。

2022年8月12日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于取消和調(diào)整一批罰款事項的決定》，取消公安、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域29個罰款事項，調(diào)整交通運輸、市場監(jiān)管領(lǐng)域24個罰款事項。

清單共明確了12項不予行政處罰的輕微違法事項，涉及市容環(huán)衛(wèi)、文明施工、房產(chǎn)經(jīng)紀(jì)管理等方面，主要是對一些社會危害性較輕的違法行為在首次被發(fā)現(xiàn)、及時改正且沒有造成危害后果的情況下不予行政處罰。

8月16日，上海市舉行新聞發(fā)布會，發(fā)布上海市《關(guān)于全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰的指導(dǎo)意見》，宣布在前期探索實踐的基礎(chǔ)上，全市全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰。

據(jù)發(fā)布會介紹，自2019年3月上海推出國內(nèi)首份省級輕微違法行為依法不予行政處罰清單以來，上海已推出14份清單，覆蓋市場監(jiān)管、交通運輸、文化市場等10個領(lǐng)域；其中，城管領(lǐng)域是備受關(guān)注的領(lǐng)域之一。

2020年4月底，上海城管部門就城管領(lǐng)域輕微違法行為依法不予行政處罰清單向社會公開征求意見。2020年8月，上海市城市管理行政法局、上海市司法局聯(lián)合出臺《上海市城市管理輕微違法違規(guī)行為免罰清單》（以下簡稱《城管清單》），這也是城管領(lǐng)域國內(nèi)首個省級輕微違法行為依法不予行政處罰清單。

清單共明確了12項不予行政處罰的輕微違法事項，涉及市容環(huán)衛(wèi)、文明施工、房產(chǎn)經(jīng)紀(jì)管理等方面，主要是對一些社會危害性較輕的違法行為在首次被發(fā)現(xiàn)、及時改正且沒有造成危害后果的情況下不予行政處罰。

例如，施工單位未按照要求設(shè)置施工銘牌，單位或個人占用道路、廣場從事經(jīng)營性車輛清洗活動，房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機構(gòu)擅自對外發(fā)布房源信息等違法行為，首次被發(fā)現(xiàn)、及時改正且未造成危害后果的，不予行政處罰。

此外，清單還設(shè)置了兜底條款，明確清單中尚未納入但符合法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的不予行政處罰情形的輕微違法行為同樣不予行政處罰。

2020年9月1日，上海市松江區(qū)城管執(zhí)法局岳陽街道中隊執(zhí)法隊員開出了首張輕微違法行為不予行政處罰決定書。

執(zhí)法隊員8月25日發(fā)現(xiàn)，一家從事機動車維修、保養(yǎng)的店鋪有店員正在沿街道路上幫客戶清洗車輛，執(zhí)法隊員現(xiàn)場對該店負(fù)責(zé)人進(jìn)行了批評教育、責(zé)令其改正，并對該行為立案調(diào)查；8月30日，執(zhí)法隊員再次檢查，確認(rèn)當(dāng)事人已完成改正；此外，該店鋪是第一次出現(xiàn)這種違法行為，此次行為也未造成危害后果；9月1日，執(zhí)法隊員依據(jù)行政處罰法相關(guān)規(guī)定和《城管清單》，開具了不予行政處罰決定書。

“當(dāng)知道不用行政處罰的時候，我的心才終于放下來?！边@家店鋪負(fù)責(zé)人說，“政府工作這么人性化，我們也會認(rèn)真配合（管理），努力提升守法意識?！?/p>

上海市城管執(zhí)法局局長徐志虎表示，出臺《城管清單》是上海城管部門優(yōu)化營商環(huán)境的重要舉措，目前實施的1.0版清單涵蓋了城管部門處罰頻次較高的執(zhí)法領(lǐng)域，未來還會推出2.0版，并持續(xù)擴(kuò)展優(yōu)化。城管領(lǐng)域?qū)嵤┹p微違法行為依法不予行政處罰，給予了市場主體包容空間，加上城管隊員的教育、指導(dǎo)，將切實幫助市場主體依法合規(guī)發(fā)展，提升生產(chǎn)經(jīng)營者的獲得感和感受度。

據(jù)介紹，上?！冻枪芮鍐巍?.0版正在起草中。

如今，“輕微違法行為依法不予行政處罰，執(zhí)法有溫度”，已成為上海城管等部門的執(zhí)法特色，全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰也成為我國《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025年）》的明確要求。追溯起來，這項工作從最初在個別領(lǐng)域突破創(chuàng)新，到多領(lǐng)域拓展實施，再到現(xiàn)在全面普遍推行，經(jīng)歷了一個探索和打磨的過程。

“2019年初，我們?nèi)ラL寧調(diào)研，很多中小企業(yè)提出‘執(zhí)法單位對較輕的違法行為能否不要上來就處罰、給予企業(yè)改正機會和一定包容空間’。這些企業(yè)提到的違法行為大多是無心之失，企業(yè)很愿意改正；被處罰后，企業(yè)不僅經(jīng)濟(jì)受損，還會背上‘信用污點’，對未來發(fā)展造成阻礙?！鄙虾Ｊ兴痉ň謭?zhí)法監(jiān)督處處長于曉瓊接受《瞭望東方周刊》采訪時表示，為了解決這個問題，上海在全國率先開展輕微違法行為依法不予行政處罰探索。

“起初，我們把企業(yè)希望不罰違法行為收集在一起，逐項研究。經(jīng)過深入研究，我們綜合行政處罰法和單行法的規(guī)定，提出了‘依據(jù)行政處罰法輕微違法行為不予行政處罰制度，實施不予處罰’的路徑，并針對‘處罰法規(guī)定較為原則，一線執(zhí)法人員不會實施、不敢實施’的問題，提出了‘對違法行為逐一精細(xì)劃分，依據(jù)行政處罰法輕微違法不予處罰制度明確不罰的具體標(biāo)準(zhǔn)，形成清單，供一線執(zhí)法隊員具體實施’的解決方案，進(jìn)而推出了國內(nèi)首份省級輕微違法行為依法不予行政處罰清單。這其實是一種精細(xì)化執(zhí)法的體現(xiàn)?！庇跁原傉f。

據(jù)于曉瓊回憶，首份清單推出后受到市場主體、行業(yè)協(xié)商商會、執(zhí)法單位和部分人大代表、政協(xié)委員等一致好評。隨后，上海不斷拓展，陸續(xù)推出了10個領(lǐng)域的清單，用清單架起法定輕微違法不予處罰制度和執(zhí)法實踐之間的橋梁，使原則化、不易操作的法律制度變?yōu)橐撞僮鞯囊?guī)則，進(jìn)而能落地實施、惠及企業(yè)和社會。

她表示：“需要說明的是，輕微違法行為依法不予行政處罰，實質(zhì)是行政處罰法相關(guān)規(guī)定在上海的落地落實。不予行政處罰的違法行為必須符合處罰法明確的一系列條件，并不是企業(yè)的任何違法行為都可以被包容，更不代表執(zhí)法隊員可以隨意不處罰?！?/p>

9月3日，上海，黃浦城管南京路步行街中隊加強了沿街商廈樓宇戶外廣告牌的檢查，嚴(yán)查安全隱患，防患于未然

近日，上海黃浦的城管執(zhí)法隊員發(fā)現(xiàn)，某餐廚廢棄油脂收運公司因人員變動而未及時辦理新簽訂收運合同的備案。執(zhí)法隊員指出后，該公司立即整改、在限期內(nèi)完成了備案。鑒于該公司是首次出現(xiàn)這種違法行為，其行為也未造成危害后果，城管執(zhí)法隊員對該公司負(fù)責(zé)人批評教育后，作出了不予行政處罰決定。

上海復(fù)工復(fù)產(chǎn)后，很多小微企業(yè)有人員變動、工作銜接不暢等情況，一切正在加快恢復(fù)中。輕微違法行為依法不予行政處罰，有利于促進(jìn)各行各業(yè)加速回暖恢復(fù)。

上海市黃浦區(qū)城管執(zhí)法局相關(guān)負(fù)責(zé)人對《瞭望東方周刊》表示：“有了《城管清單》，我們的執(zhí)法方式由過去的以罰促管，轉(zhuǎn)變?yōu)榕u教育、指導(dǎo)示范優(yōu)先。執(zhí)法人員對違法行為人的教育、指導(dǎo)，有助于其真正理解、遵守法律要求、不再重犯，同時也促進(jìn)了監(jiān)管領(lǐng)域的良性互動，實現(xiàn)了執(zhí)法效果與社會管理效果的雙贏。”

值得關(guān)注的是， 2022年8月31日，滬、蘇、浙城管部門聯(lián)合發(fā)布了三地城管領(lǐng)域“首違不罰”清單，內(nèi)容涉及生活垃圾、占道經(jīng)營等多個方面。這意味著城管執(zhí)法在更寬廣的地域、以更統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)實施輕微違法行為依法不予行政處罰。

《瞭望東方周刊》采訪了解到，截至2022年8月，上海市城管部門已適用清單對240余家市場主體的輕微違法行為實施不予行政處罰，若以單行法罰款限額粗略計算，減免罰款金額超過200萬元。清單的實施，實實在在地為企業(yè)紓困解難，對企業(yè)的困難做減法、對營商環(huán)境優(yōu)化做加法，取得了積極的成效。

在輕微違法行為依法不予行政處罰的實踐中，上海城管部門發(fā)現(xiàn)，無論大型公司還是小微企業(yè)都非常珍惜這個“改正”機會，積極改正、避免再犯。這項包容審慎監(jiān)管舉措使市場主體不會因無意之過、無心之失，導(dǎo)致財務(wù)負(fù)擔(dān)加重、信用受損，為其提供了更加包容的市場環(huán)境。

行政處罰法要求，實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。危害輕者輕罰，危害重者重罰。這也是行政處罰“公平原則”的體現(xiàn)。對違法行為進(jìn)行精細(xì)劃分，對符合法定條件的輕微違法行為不予行政處罰，是“過罰相當(dāng)”原則和精細(xì)化執(zhí)法要求的深化落實，也體現(xiàn)了執(zhí)法部門包容審慎監(jiān)管、柔性執(zhí)法的新形象，讓執(zhí)法既合法又合情合理，更好地實現(xiàn)了執(zhí)法目的。

法律專業(yè)人士認(rèn)為，輕微違法行為依法不予行政處罰清單本質(zhì)上屬于行政處罰裁量基準(zhǔn)，傳統(tǒng)的裁量基準(zhǔn)側(cè)重于罰種選擇、罰款幅度細(xì)化等，但幾乎沒有明確不予處罰的具體情形，清單的出現(xiàn)填補了這一空白。同時，實踐中執(zhí)法人員對當(dāng)事人的教育指導(dǎo)，不僅幫助其有效改正，而且很多當(dāng)事人還舉一反三、主動采取措施避免其他不合規(guī)行為，有的企業(yè)甚至因此明確專人梳理法律要求、定期更新經(jīng)營注意事項，有助于法治建設(shè)深化。

上海市司法局局長陸衛(wèi)東在全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰的發(fā)布會上表示，為保障不予行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)合法、合理、科學(xué)、規(guī)范，上海在清單制定程序方面作了嚴(yán)格要求。清單制定要遵守《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》的各項要求，履行聽取意見、公開征詢社會公眾意見、合法性審核、制定機關(guān)辦公會議審議決定等一系列程序，要充分征求行政相對人代表、行業(yè)協(xié)會商會、專家、法律顧問等意見，還要通過“一網(wǎng)通辦”向社會公開，依法備案審查。

“總之，輕微違法不予行政處罰要同時符合一系列法定條件，只有在保障公共利益和經(jīng)濟(jì)社會秩序的前提下，在法律框架內(nèi)，才能不予行政處罰。”陸衛(wèi)東說。