職業(yè)資格認證市場的英國模式：重塑、特征與啟示*

□倪小敏 倪曉紅 范璐璐

內容提要 建立職業(yè)教育供需匹配的市場機制是當前我國職業(yè)教育高質量發(fā)展的重要任務。英國作為一個市場經濟高度發(fā)達的國家，其職業(yè)資格認證市場發(fā)展經歷了曲折的歷程，近十多年來，通過營造寬松的職業(yè)資格認證市場內部環(huán)境、培育職業(yè)資格認證市場要素、細分職業(yè)資格認證市場以及加強職業(yè)資格認證市場外部監(jiān)管，形成了既獨立于政府，又接受政府監(jiān)管的新型的職業(yè)資格認證市場。這一市場運行模式表現出三方面特征：一是以頒證組織為市場主體；二是政府監(jiān)管下的結構化市場；三是以追求效率和創(chuàng)新為主導價值。對構建我國職業(yè)教育資格認證市場的啟示是：培育我國職業(yè)資格認證市場要素；賦予培訓評價組織以市場主體地位；發(fā)揮政府統(tǒng)籌和監(jiān)管職能。

隨著我國經濟社會從高速增長轉向高質量發(fā)展，技術技能型人才供需匹配問題日益凸顯。2021年，我國頒布的《關于推動現代職業(yè)教育高質量發(fā)展的意見》中明確提出“職業(yè)教育供給與經濟社會發(fā)展需求高度匹配”的發(fā)展目標，倡導“積極培育市場導向、供需匹配、服務精準、運作規(guī)范的產教融合服務組織?！雹龠@意味著，建立職業(yè)教育供需匹配的市場機制成為當前職業(yè)教育高質量發(fā)展的重要任務。但在傳統(tǒng)的職業(yè)教育領域與行業(yè)企業(yè)之間培育中介組織、建立市場運作機制，我國無論在理論上還是實踐上都處于探索期。英國作為一個市場經濟高度發(fā)達國家，其服務于職業(yè)教育供需兩端的“職業(yè)資格認證市場”經歷了近四十年的發(fā)展，積累了豐富經驗，特別是近十多年來英國政府對職業(yè)資格認證市場的重塑，可以為培育有中國特色的職業(yè)資格認證市場提供一些有益借鑒。

一、英國職業(yè)資格認證市場重塑的背景

英國的職業(yè)資格認證市場發(fā)端于20世紀20年代國家文憑制度的建立。1921年，英國政府確立國家技術文憑制度，規(guī)定在技術學院（沒有學位授予權的高等教育機構）中修完規(guī)定課程，這些課程由教育署和行業(yè)協會（機械工程師協會、電氣工程師協會等組織）聯合審定與監(jiān)督，通過畢業(yè)考試者都可以獲得國家級文憑。②這些得到政府授權的行業(yè)協會逐步發(fā)展成開發(fā)和頒發(fā)職業(yè)資格證書的機構，被稱為“頒證組織”（Awarding Organization，簡稱AOs）。由于英國政府對頒證組織采取放任態(tài)度，因此，在相當長時期內，英國的職業(yè)資格認證市場基本上是無序的自由市場，與國家財政沒有任何聯系。

（一）英國政府加強對職業(yè)資格認證市場監(jiān)管

20世紀80年代初，英國經濟衰退，青年失業(yè)率高居不下。彼時，英國約有300個頒證組織，職業(yè)資格認證市場相當混亂，資格類型稀少，而受過職業(yè)培訓且擁有相關資格的勞動力僅占40%，這一比例遠遠低于其他歐洲工業(yè)國家。③英國政府認識到發(fā)展職業(yè)標準對發(fā)展國家勞動力能力的重要性，開始著手改變這一混亂局面，加強對職業(yè)資格認證市場的管制。

1.設立專門管理職業(yè)資格的國家機構

1986年英國政府頒布白皮書《共同工作——教育和培訓》，宣告設立具有半官方性質的國家職業(yè)資格委員會（the National Council for Vocational Qualifications，簡稱NCVQ）。其主要職責是：（1）發(fā)展職業(yè)能力標準和以能力標準為基礎的職業(yè)資格；（2）設計和實施一個新的國家職業(yè)資格框架；（3）認證和管理頒證組織；（4）設立國家職業(yè)資格數據庫等。④1997年，英國政府又設立資格與課程管理局（Qualifications and Curriculum Authority,QCA），取代國家職業(yè)資格委員和學校課程評審局，接管英格蘭地區(qū)的資格與課程管理事務。此次改革，使雙軌運行的職業(yè)教育和普通教育合并為一軌，同時加強了職業(yè)教育資格和普通教育資格融通以及資格與課程的聯系。

2.發(fā)展和完善全國統(tǒng)一的國家職業(yè)資格框架

英國資格委員會設立伊始，便建立了全國統(tǒng)一的四級制職業(yè)資格框架，將當時的職業(yè)資格全納入該框架，使國家職業(yè)資格框架成為英國政府管理職業(yè)資格的政策工具。1992年英國政府頒布《21世紀的教育與訓練》，將全日制和非全日制的職業(yè)資格和學歷證書納入統(tǒng)一的國家資格框架，并規(guī)定學術資格與職業(yè)資格是等值的。這為后續(xù)的資格框架改革奠定了基本思路。2008年，英國政府推出更為嚴謹的《學分與資格框架》（QCF）及相關技術規(guī)范。該資格體系形成了入門級到博士學位的“8+1”級體系，通過引入學分作為衡量學習量的工具，使普通教育與職業(yè)教育課程學分可以互認和轉換。⑤由于該框架以單元為最小單位，頒證組織需按照框架的技術規(guī)范來編寫單元，由此加強了對頒證組織的控制。

（二）英國職業(yè)資格認證市場遭遇的問題

2010年，英國政府委托艾利森·沃爾夫（Alison Wolf）領導的職業(yè)教育審查小組對當時英國職業(yè)教育進行全面審查。次年，該小組發(fā)布了《沃爾夫報告》（Wolf Report），指出了英國職業(yè)資格認證市場存在的問題：

1.職業(yè)資格體系并不透明

《沃爾夫報告》指出，“按照國際標準來看，英國資格體系是極其復雜和不透明的”⑥。在英國，資格是由頒證組織頒發(fā)的。自上個世紀80年代以來，由于政府頒布多個刺激職業(yè)教育發(fā)展的試點計劃，導致頒證組織長足發(fā)展，同時，也帶來資格證書、課程的激增與疊加。2010年的數據顯示，獲認證的頒證組織的數目為144個，資格數目由2001年的2,771項增加至2009年的9,708項，共頒發(fā)超過355萬個職業(yè)資格證書。⑦人們在面對如此龐大的資格頒發(fā)群體以及資格數量時，往往由于其復雜性而感到迷茫。這種復雜性同時也意味著資格體系的透明度不夠。

2.大量低水平職業(yè)資格缺乏勞動力市場價值

資格證書（qualification）是一個人掌握了一定的知識和技能，并且其能力達到了規(guī)定的標準之后，主管機構對其授予的一種官方權威的證明。⑧現代勞動力市場是教育和資格證書獲得“回報”的地方，薪酬水平顯示勞動力的市場價值。英國政府對資格框架完善，加之撥款制度所產生的激勵措施（基本上按獲得資格給予獎勵），促進了資格數量的顯著增長。然而，盡管資格體系中規(guī)定職業(yè)資格與普通中等教育證書（GCSE）具有同等的價值，但大量16歲后的青少年從學徒制之外獲得的Level 2及以下職業(yè)資格證書很少或根本沒有勞動力市場價值，他們的工資水平特別低。因此，“低回報”的背后是Level 2及以下職業(yè)課程未能傳授有價值的技能。⑨

3.勞動力市場急需的技能持續(xù)短缺

《沃爾夫報告》指出，人們普遍認為，隨著科學技術迅猛發(fā)展，發(fā)達國家需要雇用越來越多的“知識工作者”，所有工作的技能要求都在迅速提高，而非熟練工作將會消失。這些想法意味著青年失業(yè)或低回報可能是因為年輕人沒有足夠高的技能。然而，英國的就業(yè)市場就像大多數其他發(fā)達國家一樣，不是倒“金字塔”，而是朝著“沙漏”的方向發(fā)展，頂部和底部都有增長，而中間則是收縮的。因此，在勞動力市場上，高回報的“頂級”崗位主要是數學技能，數學Level 3證書的薪酬比其他學科領域同級資格高出好幾倍，也說明高水平的數學技能非常短缺；與此同時，“底部”崗位需求量最大的是銷售助理、教學助理、護理助理、一般辦公室助理等。這表明勞動力市場在“底部”和“頂部”均存在技能短缺現象。

這些問題集中表現出職業(yè)教育供給與勞動力市場需求不匹配，意味著英國職業(yè)資格認證市場失靈了。其癥結在于：16-19歲青少年獲得的資格主要由政府設計，而且，政府還在不斷采取措施，以加強對資格設計和實施的中央控制和集中決策。⑩但是，來自勞動力市場的證據表明，政府集中開發(fā)資格的做法始終是無效的。由此，《沃爾夫報告》提出改革建議，政府應該退出職業(yè)資格的微觀管理，而頒證組織應該有更大的自由發(fā)展，以便為16-19歲的學生提供符合他們意愿的職業(yè)資格。這份報告引發(fā)了英國政府對資格認證市場進行重塑。

二、英國職業(yè)資格認證市場的重塑

《沃爾夫報告》發(fā)布后10多年來，英國政府對職業(yè)資格認證市場的治理方式發(fā)生了重大轉向，從“加強管制”向“放松管制”轉變，重塑新型的職業(yè)資格認證市場。其采取的改革舉措主要是：營造寬松的職業(yè)資格認證市場內部環(huán)境，培育職業(yè)資格認證市場要素，細分職業(yè)資格認證市場，以及加強職業(yè)資格認證市場的外部監(jiān)管，以確保職業(yè)資格認證市場發(fā)揮匹配職業(yè)教育供給與勞動力市場需求的功能。

（一）營造寬松的職業(yè)資格認證市場內部環(huán)境

2010年，資格與考試管理局（Ofqual）正式取代資格與課程委員會（QCA）成為英國規(guī)范、監(jiān)管資格的專門機構。雖然二者同為資格監(jiān)管機構，但其地位和職能發(fā)生了改變。2009年頒布的《學徒制、技能、兒童與學習法案》賦予其獨立于政府，管理英國的資格、考試和評估，通過教育特別委員會直接向議會報告。?因此，它的獨立地位得到了加強。

《沃爾夫報告》發(fā)布之后，同年稍后頒布的《2011年教育法》轉變了資格與考試管理局對頒證組織的管理方式。具體來講，資格與考試管理局負責制定認可頒證組織的標準，監(jiān)管頒證組織的資格開發(fā)過程和財務可行性，要求頒證組織每年提交一份與其他信息和情報進行比較后得出的年度“合規(guī)”聲明，對頒證組織不“合規(guī)”的情況可以采取處罰行動。?概言之，政府管理職業(yè)資格的重點從資格認證轉向對頒證組織的認證和監(jiān)管，并要求頒證組織進行自我約束。因而，營造了寬松的職業(yè)資格認證市場內部環(huán)境。

（二）培育職業(yè)資格認證市場要素

從經濟社會學角度出發(fā)，市場必須具備供應商、客戶和產品三大要素，并形成買賣關系。?英國政府通過政策引導，培育資格市場三大要素及購買服務關系。在英國的職業(yè)資格認證市場，供應商是頒證組織，產品是職業(yè)資格及其衍生的服務，而客戶則是提供職業(yè)教育的院校，它們構成了職業(yè)資格認證市場要素。

一是供應商——頒證組織。英國的頒證組織從歷史淵源上看是專業(yè)認證團體，大多數從行業(yè)協會及行業(yè)性質的團體發(fā)展而來，它們與雇主有著密切的聯系。自20世紀80年代以來，英國政府對混亂的資格認證市場加強了監(jiān)管，特別是2008年的《資格與學分框架》及相關技術規(guī)范的實施，其結果，出現了《沃爾夫報告》所陳述的問題。于是，2015年，英國政府以寬松的《規(guī)范的資格框架》（RQF）取代嚴謹的《資格與學分框架》（QCF）。相比之下，《規(guī)范的資格框架》使頒證組織在設計高質量的資格和評價方面擁有更大的自由，并以創(chuàng)新方式響應雇主的需求。?因此，頒證組織在數量上有了一定增長。目前，資格和考試管理局認證的頒證組織仍有161家，它們負責資格的設計、開發(fā)、交付和頒發(fā)，提供了大約18,100項受監(jiān)管的資格（職業(yè)的和學術的），頒發(fā)超過5,267萬個職業(yè)資格證書。?頒證組織通過向繼續(xù)教育學院、培訓機構、第六級學院等職業(yè)教育培訓機構提供證書及其衍生服務而獲得公共資金。據相關資料顯示，教育與培訓機構平均每年將公共資金收入的3%用于考試，相當于約2.15億英鎊。?這些資金培育了頒證組織，使其成為頗有實力的專業(yè)教育公司。

二是產品——職業(yè)資格及其衍生的服務。從市場的角度看，這里的產品應被稱之為“產品鏈”，包含職業(yè)資格及其衍生服務。這條產品鏈囊括與職業(yè)資格有關的四個方面：一是課程大綱和課程材料，包括課程中的資格內容，說明授予資格所需掌握的知識、技能或能力。二是關于課程大綱和課程材料的培訓。頒證組織為確保教師熟悉需要涵蓋的內容以及可用于支持學習者學習和發(fā)展知識、技能和能力的材料而開展的工作。三是評價方法和質量保證的設計和實施。頒證組織制定適當方法以準確地評估學習者的知識、技能和能力，從而告知他們是否達到了獲得資格證書的適當標準；指導和驗證培訓提供者的質量保證流程是否足夠。四是資格證書的授予。頒證組織確保職業(yè)資格證書是在學習者已經達到所需的知識、技能和能力標準下被授予。?特別要強調的是，上述產品鏈的完整供應源自頒證組織為培訓提供者提供的持續(xù)支持。通常，頒證組織會通過給培訓提供者委派公關經理，確保培訓提供者隨時獲得所需的支持和建議。

三是消費者——職業(yè)教育與培訓的提供者。資格市場的消費者是頒證組織的直接客戶——教育與培訓提供者，包括學校、學院和獨立培訓提供者。目前，英國約有350所繼續(xù)教育學院，包括第六學級學院（Sixth Form Colleges）、普通繼續(xù)教育和職業(yè)技術學院；600多家私立培訓機構；1160多所設有第六學級班級（School Sixth Forms）的普通中學和247家成人社區(qū)學習與技能培訓機構。?教育與培訓提供者為學習者提供相關教學，其中一些人參加繼續(xù)教育通過職業(yè)資格考試，以便接受高等教育；另一些人接受職業(yè)培訓，其目的是在獲得職業(yè)資格后立即尋求就業(yè)崗位。

上述三要素建立起購買資格及其服務的關系：頒證組織作為供應商負責開發(fā)、提供職業(yè)資格及其衍生服務；教育與培訓提供者（包括繼續(xù)教育學院、職業(yè)技術學院和獨立的培訓提供者），從頒證組織購買職業(yè)資格證書相關課程資料和考試服務，它們就是最直接的客戶。在這一過程中，職業(yè)資格自然就成為了被出售的產品。

（三）細分職業(yè)資格認證市場

英國職業(yè)資格認證市場是一個全國性市場，其范圍包括英格蘭、蘇格蘭和威爾士三個地區(qū)。就職業(yè)資格認證市場而言，它不是根據地區(qū)而是根據行業(yè)學科領域（Sector Subject Areas，簡稱SSAs）進行劃分的，保留了職業(yè)教育與培訓的特征。細分職業(yè)資格認證市場旨在確定實際和潛在競爭的范圍。如果產品(即特定職業(yè)資格)是強有力的替代品，它們會被視為密切的競爭對手。供應商（頒證組織）不僅在產品的質量和價格上，而且在各個方面進行競爭。就面向16—19歲青年基于課堂學習的職業(yè)資格而言，按照行業(yè)學科領域分兩個層級，第一層級分為15個行業(yè)學科領域，包括：1.衛(wèi)生、公共服務和護理，2.科學與數學，3.農業(yè)、園藝和動物護理，4.工程與制造技術，5.建筑、規(guī)劃和建成環(huán)境，6.信息通訊技術（ICT），7.零售與商業(yè)企業(yè)，8.休閑、旅行和旅游業(yè)，9.藝術、媒體和出版業(yè)，10.歷史、哲學和神學，11.社會科學，12.語言、文學和文化，13.教育與培訓，14.為生活和工作做準備，15.商業(yè)、行政、金融和法律。每一行業(yè)學科領域（第一層級）又分為若干專業(yè)領域（第二層級），例如，衛(wèi)生、公共服務和護理層級下面又分為醫(yī)學和牙科、護理與醫(yī)學相關的學科和職業(yè)、健康與社會關懷以及公共服務和兒童發(fā)展和福祉等專業(yè)領域。?

那么頒證組織如何展開競爭呢？在某種意義上，它們之間的競爭往往發(fā)生在同一行業(yè)學科領域內。?具體來講：

其一，不同資格之間是充分區(qū)別的。對于職業(yè)資格的需求，針對的是具體學科下的資格，這導致不同學科領域內的資格之間幾乎不能相互替代。例如，如果護理資格的價格上漲10%，繼續(xù)教育學院將不會從購買護理資格轉為購買建筑資格。因此，由于頒證組織的價格上漲或質量下降，培訓提供者不太可能從一個學科領域的資格采購轉向另一個學科領域的資格采購，只能向提供同一學科領域資格的其它頒證組織購買。即便在同一學科領域內的第二層級內，尋求某一資格的替代資格也是困難的，因為需求往往指向非常具體的職業(yè)，例如，管道工的資格不能替代電工的資格等。

其二，多數頒證組織只能在資格的一個或兩個學科領域內運行。頒證組織在資格的學科領域之間的流動是有限的，其跨學科的資格轉向比學科內的資格轉向更加困難，因此，頒證組織可以在一個學科領域內提供一系列資格，但難以擴展到資格的新的學科領域。這樣，就造成了在同一學科領域內運行的頒證組織由于難以擴展業(yè)務，而不得不進行相互競爭。

其三，多數客戶與頒證組織簽訂一攬子合同。為了節(jié)省成本，教育與培訓提供者習慣從一個頒證組織購買所有的或多個資格，而不是從多個頒證組織那里獲得資格?？梢哉f，頒證組織是在競爭培訓提供者的整個業(yè)務，而不是與其他頒證組織競爭業(yè)務中的某一資格。這種非此即彼的選擇，必然會加劇頒證組織之間的競爭，結果促使頒證組織提供高質量的資格和課程。

（四）加強職業(yè)資格認證市場的外部監(jiān)管

英國資格與考試管理局，在職業(yè)資格認證市場內部營造了寬松的環(huán)境，但加強了對市場的外部監(jiān)管，主要通過增加職業(yè)資格認證市場透明度與市場運行效果評估來實現。外部監(jiān)管有助于防止頒證組織過度追求經濟利益傾向，以幫助它們高效益、高效率和負責任完成社會使命。

第一，增加職業(yè)資格認證市場透明度。

自2010年開始，資格與考試管理局開始編寫《資格認證市場年度報告》（Annual Qualifications Market Report）并在官網上發(fā)布，旨在增加資格市場（包括職業(yè)資格認證市場）的透明度，解決資格市場不夠透明的積疾。報告主要從數據入手，公布資格和資格證書類型、數量以及頒證組織的數量與構成，并同前一年的相關數據進行對比，以考察不同資格、資格證書、頒證組織的增減幅度與市場份額，探討影響資格認證市場變化的因素。《資格認證市場年度報告》可以發(fā)揮三方面作用：首先，有助于大眾了解當前資格認證市場的變化，利益相關者可以輕松鎖定當前和未來一段時間最可靠的幾個頒證組織、最熱門的資格類型與學科領域。其次，對頒證組織的市場份額進行排名，發(fā)揮正向引導作用。例如，《2019—2020學年資格認證市場報告》顯示，頒證數量排名前20名的頒證組織頒發(fā)數量占91%。倫敦藝術大學和國際文憑組織首次躋身前20名的頒證組織行列。?說明倫敦藝術大學的資格和國際文憑受到公眾歡迎。第三，“折射”教育政策實施效果。政府政策往往代表公共利益，政策實施效果需要在市場上得到反饋。例如，上述相同年份報告中列出了兩種“重點關注”資格：一是技術與應用性通用資格（Technical and Applied General qualifications），二是基礎技能資格（Functional Skills qualifications）。其中，基礎技能資格數量增幅最大，增長了30%。這是英國政府在2016年頒布的《16歲后計劃》全力推進的改革，旨在加強技術以及英語和數學方面的基礎技能教育，說明該政策實施見效。

第二，評估職業(yè)資格認證市場運作效果。

英國政府的外部監(jiān)管還對職業(yè)資格認證市場運行效果進行了評估。2017年，英國政府首次委托歐洲“前沿經濟學”（Frontier Economics）咨詢公司對英國職業(yè)資格認證市場運行效果進行評估，并發(fā)表《職業(yè)資格認證市場評估報告》（Assessing the Vocational Qualifications Market in England）（以下簡稱《評估報告》）。其中包括：

（1）評估指標

評估指標的提煉源于2016年英國技術教育獨立小組發(fā)布的《塞恩斯伯里報告》（Sainsbury Report）。該報告指出：“我們的技術教育資格和認證體系的主要目的是向雇主發(fā)出信號，某人可以做什么。證書是否具有真正的勞動力市場流通性（currency），以雇主選擇雇傭擁有技術教育證書的人，而不是沒有技術教育證書的人為證據，從而使個人和家長了解技術教育的價值。”?

《評估報告》指出，如果職業(yè)資格認證市場要有效運作，那么職業(yè)資格將要滿足以下四個特征（簡稱RRRI）：可識別性（Recognizable），指如果所有的利益相關者都能快速、輕松地確定學習者的技能水平，則資格是可識別的；嚴格性（Rigorous），指如果所有持有某一特定資格的學習者都達到了所要求的標準，則資格是嚴格的；反應敏捷性（Responsive），指如果資格的內容是相關的，并且能積極回應雇主和學習者的需求變化，則資格反應是敏捷的；創(chuàng)新性（Innovative），指如果能夠找到新的更好的方法來滿足當前或預期的需求，資格具有創(chuàng)新性。?評估指標的四個特性，代表了政府和社會對資格應具備的品質的期望。

評估從兩個維度進行：一是可識別性和嚴格性，二是反應敏捷性和創(chuàng)新性。前者主要考察某一領域職業(yè)資格擁有者一年后持續(xù)就業(yè)率、薪酬水平、對企業(yè)和生產力的貢獻以及雇主對其技能水平的認可程度等；后者著重考察雇主參與創(chuàng)造資格程度、某一特定領域的資格提供與雇主需求相匹配的程度以及市場進入程度（新的資格或新的頒證組織出現）。

（2）評估結果

《評估報告》公布了英國16—19歲青年的職業(yè)資格認證市場中各行業(yè)學科領域在RRRI特征上的整體表現。

圖1 英國16-19歲不同學科領域職業(yè)資格在資格認證市場的表現

根據上圖所示，在左下角，運動、休閑和娛樂、手工藝、創(chuàng)意藝術和設計、健康與社會關懷、動物護理與獸醫(yī)科學以及酒店與餐飲等五個行業(yè)學科領域在可識別性、嚴格性、反應敏捷性和創(chuàng)新性方面的得分均最高，是熱門專業(yè)領域；“技術”科目包括制造技術、工程、建筑和結構以及會計和金融，這些學科領域比較容易辨識和嚴謹，但與其他學科領域相比，反應不是特別靈敏、創(chuàng)新性也較弱。此外，與其他學科領域相比，運輸運營和維護、零售和批發(fā)行業(yè)的職業(yè)資格在識別能力和嚴謹性、反應能力和創(chuàng)新能力等方面均表現不佳。

《評估報告》對不同行業(yè)的資格在可識別性、嚴格性、反應敏捷性和創(chuàng)新性上的表現提供客觀結果，反映了各行業(yè)學科領域資格與社會期望之間的差距，政府可以對不同的行業(yè)學科領域資格制定不同的引導政策，為頒證組織改善資格認證服務、更好完成社會使命提供努力方向。

至此，英國職業(yè)資格認證市場經過重塑形成了以下運行模式：中學、職業(yè)技術學院和培訓機構作為資格的購買者往往受到政府問責措施、資金問題、學生需求和機構自身發(fā)展的影響，自主選擇購買資格的頒證組織；而頒證組織作為提供資格認證的機構，會對勞動力市場的資格需求以及政府的激勵機制做出回應，以滿足政府政策要求和勞動力市場不斷變化的技能需求，從而提高自身競爭力；資格的獲得者學生試圖借助資格在升學或工作中取得成功，因而不得不考慮各種資格在市場中的受歡迎程度，并詳細了解資格的管理制度；高等教育機構及雇主則被認為是資格的最終用戶，它對人才的知識、技能和理解力是否達到其所需標準，給予資格價值的反饋。由此可見，在市場需求和政府政策引導的雙重驅動下，資格的利益相關者之間最終形成了獨特的市場運行模式，如下圖所示：

圖2 英國職業(yè)資格認證市場的運行模式

三、英國職業(yè)資格認證市場的特征

目前，經過重塑的英國職業(yè)資格認證市場在具體運行上既獨立于政府，又接受政府的外部監(jiān)管，其特征主要體現在以下三個方面：

（一）英國職業(yè)資格認證市場以頒證組織為市場主體

英國的頒證組織是由英國行業(yè)協會或學會發(fā)展起來的專業(yè)教育公司，既有盈利機構也有非盈利機構，但完全是民間性質，如倫敦城市行業(yè)協會（City & Guilds）、培生集團（Pearson）等。這與美、德兩國職業(yè)資格由與政府合作的機構頒發(fā)有很大的不同。

英國職業(yè)資格認證市場重塑的起因是政府主導設計的資格框架限制了頒證組織開發(fā)資格的空間，導致資格更新緩慢，趕不上勞動力市場的變化。誠如沃爾夫教授所言：“經濟變革具有快速性以及不可預測的性質”。?基于這一認識，英國政府從嚴格管制資格的治理模式向放松管制、營造寬松市場環(huán)境的治理模式轉型，為頒證組織提供更大發(fā)展資格的空間，確保頒證組織能夠產生滿足當下及未來用戶需求的有效資格，以解決職業(yè)教育供給與勞動力市場需求相匹配這一難題。頒證組織作為資格市場的主體不僅承擔起職業(yè)資格的設計、開發(fā)、交付和頒發(fā)，而且提供與資格配套的課程大綱和課程材料，甚至對教師提供培訓等。頒證組織為了在資格市場競爭中贏得更多公共資金，必須開發(fā)出高質量的職業(yè)資格。頒證組織往往將開發(fā)新的職業(yè)資格作為最重要、最有挑戰(zhàn)性的工作，一般配有專業(yè)開發(fā)團隊，且開發(fā)周期需要2-3年。例如，克羅斯菲爾德研究所（Crossfields Institute）網站顯示，該公司認識到隨著社區(qū)果園越來越受歡迎，需要技術人員培育和維護它們，盡管人們對于這一領域了解不多，他們通過多方調研，開發(fā)了“社區(qū)果園培育(Community Orcharding)”專業(yè)3級職業(yè)資格證書。?可見，當頒證組織被賦予市場主體地位的時候，在開發(fā)職業(yè)資格上比政府部門主導設計更具主動性、專業(yè)性和前瞻性。

（二）英國職業(yè)資格認證市場是政府監(jiān)管下的結構化市場

英國職業(yè)資格認證市場重塑，實質上是放松對市場內部管制的改革，但并沒有回到原先的自由市場，而是加強了對市場引導和外部監(jiān)管，體現了結構主義市場理論描述的特征。結構主義市場理論學者哈里森·懷特（Harrison C.White）認為，市場并不是平板一塊，只有交換的市場（古典經濟學觀點），而是有生產商參與的結構性的市場，并表現出三方面特征：一是供應商之間是有差別的；二是市場是有結構的；三是這種結構是相對穩(wěn)定的，但可以不斷地再生。?

英國政府以行業(yè)學科領域劃分職業(yè)資格認證市場，并通過《資格認證市場年度報告》、《職業(yè)資格認證市場評估報告》強化這種市場結構。一方面，結構化市場塑造著頒證組織之間的競爭關系，激發(fā)他們以創(chuàng)新方式滿足客戶需求，因此，頒證組織也是生產商，產出職業(yè)資格及其衍生服務；另一方面，結構化市場有利于政府對市場的監(jiān)管和引導。例如，為了應對科技發(fā)展對技術人才的需求，英國政府于2017年推出T-Level新的資格類型，政府要求資格和考試管理局盡快對符合條件的頒證組織及其提供的資格證書方案進行認證，確保資格達到技術質量標準?。因此，結構化資格認證市場十分有利于政府對資格認證市場分類監(jiān)管和引導，使市場既保持創(chuàng)新活力又能有序發(fā)展。

（三）英國職業(yè)資格認證市場以追求效率和創(chuàng)新為主導價值。

2016年發(fā)表的《塞恩斯伯里報告》指出，現有的英國資格證書體系仍然過于復雜，建議政府放棄市場競爭模式，采取授權制模式（一個行業(yè)學科領域授權一個頒證組織或一個頒證組織聯合體），以減少頒證組織數量和資格證書類型。?但值得注意的是，英國政府并未采納該報告的建議取消市場競爭模式。歐洲“前沿經濟學”咨詢公司發(fā)布的《評估報告》對授權制模式和市場競爭模式進行了比較，認為授權制模式在嚴謹性和可識別性上有優(yōu)勢，而市場競爭模式在反應敏捷性和創(chuàng)新性上有優(yōu)勢，職業(yè)資格認證市場改革方案主要取決于決策者正在努力實現的目標，即他們是重視可識別性和嚴謹性，還是重視反應敏捷性和創(chuàng)新性。?

從后續(xù)發(fā)展來看，英國政府繼續(xù)保留了市場競爭模式，表明英國政府更加看重職業(yè)資格對勞動力市場需求反應的敏捷性和創(chuàng)新性，即職業(yè)教育要滿足雇主隨著時間的推移而不斷變化的需求，能夠為生產力發(fā)展和技術勞動力培養(yǎng)做出貢獻。這一價值取向與英國自20世紀80年代以來奉行的新自由主義政策理念高度吻合，因為，“在新自由主義話語里競爭性市場促進效率和創(chuàng)新的增長。”?

四、英國職業(yè)資格認證市場重塑的啟示

我國欲建立的職業(yè)資格認證市場是有中國特色的職業(yè)教育中介服務市場，不會直接移植英國職業(yè)資格認證市場模式，但將市場機制運用于傳統(tǒng)的公共教育領域，仍需遵循市場原理以及職業(yè)教育的本質。從整體上看，英國職業(yè)資格認證市場重塑可以提供以下三方面啟示：

（一）培育我國職業(yè)資格認證市場要素

我國建立職業(yè)資格認證市場運行機制，首先要做的就是培育市場要素。

一是培育供應商要素。職業(yè)資格認證市場的供應商即職業(yè)資格證書的提供者。以往我國職業(yè)資格證書主要由“人社部”認可或頒發(fā)，雖然國家“背書”使職業(yè)資格具有較強的嚴謹性，但政府的直接管理導致職業(yè)資格在勞動力市場認可度低、對市場反應不夠靈敏。自2019年“職教二十條”頒布以來，我國開始推行“1+X”證書制度，落實“放管服”改革要求，以社會化機制招募職業(yè)教育培訓評價組織，開發(fā)職業(yè)技能等級標準和證書。?過去由政府管理的一部分職能將由社會中介機構承擔。這些中介機構將成為“政府—社會—學?！毕嗷ヂ摻Y和溝通的重要紐帶。?目前，我國已經招募到301家培訓評價組織作為職業(yè)技能等級證書的提供者，類似于英國職業(yè)資格認證市場中的頒證組織，表明我國的職業(yè)資格認證市場中的供應商要素初步形成。

二是培育產品要素。供應商提供的產品即職業(yè)資格證書及其衍生服務。我國目前推行的“1+X”證書制度中的職業(yè)技能等級證書由企業(yè)根據勞動力市場需求開發(fā)職業(yè)技能等級證書及其教育服務，是職業(yè)資格認證市場中的主要產品，也是上文所說的“產品鏈”，包括資格類型和等級、課程大綱和課程資料、師資培訓服務、評價標準和質量保障的設計與實施以及資格證書授予等方面，體現了職業(yè)教育的本質特征。目前，我國已推出447個職業(yè)技能等級證書。職業(yè)技能等級證書引入競爭機制，不同的培訓組織可設置相同或類似的證書，這要求培訓組織不斷吸取企業(yè)真實人才需求，使證書更符合企業(yè)需要。?

三是培育消費者要素。在職業(yè)資格認證市場中，產品的價值由用戶來衡量，中等職業(yè)學校、學生、高等院校以及企業(yè)，都是職業(yè)技能等級證書的消費者。刺激購買者的需求可從以下兩方面入手：一是鼓勵中、高等職業(yè)院校積極參與到“1+X”證書制度的推行中與企業(yè)合作，購買職業(yè)技能等級證書服務，將職業(yè)技能等級標準融入到專業(yè)人才培養(yǎng)方案和課程體系中。?二是加強向學生、企業(yè)與普通高等院校的宣傳力度，使知名大學、知名企業(yè)也成為職業(yè)技能等級證書的消費者，通過品牌效應提高職業(yè)技能等級證書的吸引力，從而吸引更多的消費者。

（二）賦予培訓評價組織以市場主體的地位

英國職業(yè)資格認證市場重塑的經驗顯示，頒證組織市場主體地位得到確立，才能避免市場失靈，資格市場匹配技能供需的功能才得以更好發(fā)揮。市場主體是指在市場上從事交易活動的個人或組織。在現代市場經濟中，市場主體具有經濟性、獨立性、平等性的基本特征，即市場主體從事經營活動，具有獨立的經濟利益、獨立自主的參與市場經濟活動，并且能夠平等地參與市場競爭。?我國要建立職業(yè)資格認證市場，必須賦予培訓評價組織市場主體地位：

一是通過立法明確培訓評價組織的合法性地位，明晰其權利與義務，使培訓評價組織進入主流評價體系，消除人們對其合法性和權威性的質疑。

二是落實“放管服”改革要求，使培訓評價組織成為具有獨立法人資質的企業(yè)，獨立地從事經營活動。培訓評價組織作為職業(yè)技能等級證書及標準建設的主體，對證書質量、聲譽負總責。

三是引入競爭機制，允許培訓評價組織盈利。作為市場主體的企業(yè)是自負盈虧的經濟法人，追求盈利是企業(yè)活動的動力和目標，這是有別于其它經濟主體的一個重要特征。企業(yè)的盈利性是推動社會與技術進步，加速商品流通的動力源泉。?因此，應允許培訓評價組織通過提供職業(yè)技能等級證書服務適當盈利，允許不同的培訓評價組織開發(fā)相同或類似的證書，在同一領域展開競爭，由證書的質量決定各培訓評價組織所占的市場份額。

（三）發(fā)揮政府統(tǒng)籌和監(jiān)管職能

政府的放權是形成職業(yè)資格認證市場運行機制的必備條件。在英國職業(yè)資格認證市場運行模式中，資格與考試管理局退出對資格的直接管理，轉向對資格市場的外部監(jiān)管，使市場既富有競爭活力又承擔起社會使命。我國建立職業(yè)資格認證市場運行機制，政府的職能也需要發(fā)生轉變。

一是由政府直接管理轉向政府統(tǒng)籌和宏觀調控。將原來由政府機構承擔的職業(yè)資格證書的開發(fā)、考核與頒發(fā)職能交由培訓評價組織承擔。政府則主要通過立法、執(zhí)法、制定政策、統(tǒng)籌職業(yè)教育的大政方針。

二是政府應加強對職業(yè)資格認證市場的監(jiān)管、彌補市場不足、促進社會公平。借鑒英國經驗，一方面，我國可以由專門政府機構，如“教育部職業(yè)教育發(fā)展中心”監(jiān)管職業(yè)資格認證市場，編寫《年度資格市場報告》在其官網上公布，增加職業(yè)資格認證市場透明度，以幫助人們了解當前的資格市場，并通過市場份額排名增強培訓評價組織之間的良性競爭；另一方面還可以委托第三方組織對職業(yè)資格認證市場運行效果進行評估，反映各行業(yè)學科領域資格及培訓評價組織存在的優(yōu)勢與不足，明確努力方向，同時也為政府制定調控政策提供客觀依據。

注釋：

①中共中央辦公廳、國務院辦公廳：《關于推動現代職業(yè)教育高質量發(fā)展的意見》，http：//www.gov.cn/zhengce/2021-10/12/content_5642120.htm2021年10月12日。

②賀國慶、朱文富：《外國職業(yè)教育通史》，人民教育出版社2014年版，第19頁。

③④Sylvia Cliffe，The National Council for Vocational Qualifications，British Journal of Occupational Therapy，Vol.52，No.4（1989），pp.145～148.

⑤Ofqual，Regulatory Arrangements for the Qualifications and Credit Framework，London：Office of the Qualifications and Examinations Regulator，2008，p.5.

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⑦Ofqual，2010 Annual Qualifications Market Report，Coventry：Ofqual，2010，p.21，p.26，p.33.

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