數(shù)字營商環(huán)境及其評價*

□潘思蔚 徐越倩

內(nèi)容提要 營商環(huán)境是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合反映，是解放生產(chǎn)力、提升地區(qū)競爭力的關(guān)鍵因素。以數(shù)據(jù)為核心生產(chǎn)要素的數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及無感監(jiān)測等數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用，從內(nèi)容和方法上對營商環(huán)境的內(nèi)涵與構(gòu)成提出了新的挑戰(zhàn)。數(shù)字營商環(huán)境是指伴隨著數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用以及數(shù)字市場業(yè)態(tài)的興起，影響市場主體行為的政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境、法治環(huán)境、技術(shù)環(huán)境等外部環(huán)境與條件的總和，是涉及全面改革和制度創(chuàng)新的整體性生態(tài)系統(tǒng)。本文立足數(shù)字營商環(huán)境的新特點，從主體、制度和技術(shù)等維度闡述數(shù)字營商環(huán)境的理論內(nèi)涵，以政府改革、市場業(yè)態(tài)和數(shù)字技術(shù)為數(shù)字營商環(huán)境的評價維度，識別數(shù)字時代影響市場主體行為的關(guān)鍵要素，推進(jìn)數(shù)字營商環(huán)境治理體系的構(gòu)建。

一、問題的提出

營商環(huán)境是一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)軟實力和國家競爭力的重要體現(xiàn)，也是影響當(dāng)?shù)厥袌鐾顿Y、生產(chǎn)和經(jīng)營行為的關(guān)鍵因素。國家“十四五”規(guī)劃與2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出“數(shù)字營商環(huán)境更加優(yōu)化，電子政務(wù)服務(wù)水平進(jìn)一步提升，網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智慧化的利企便民服務(wù)體系不斷完善，數(shù)字鴻溝加速彌合，進(jìn)一步釋放市場主體創(chuàng)新活力和內(nèi)生動力”等要求，成為全面深化改革的重大戰(zhàn)略部署。作為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合體現(xiàn)，高質(zhì)量的營商環(huán)境可以提升區(qū)域的綜合競爭力①。同時，營商環(huán)境也為經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長創(chuàng)造條件，是一個國家在國際市場上保持長期競爭力的前提條件。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體已經(jīng)存在較有效和高質(zhì)量的管理體系，以及企業(yè)發(fā)展所必需的技術(shù)積累、競爭理念和市場文化等，而發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體的企業(yè)還需要完備的制度和政策設(shè)計來確保其公平競爭、方便地獲取資源、減少運輸成本和提高技術(shù)水平等②。

2021年9月16日，世界銀行集團(tuán)發(fā)布聲明，決定停發(fā)新一期《營商環(huán)境報告》，并發(fā)起一系列對報告及其研究方法的審核和審計，這意味著對面向傳統(tǒng)工業(yè)時代營商環(huán)境的理解面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，方法論的局限性凸顯。長期以來，國際營商環(huán)境數(shù)據(jù)采集以有限責(zé)任公司為主，對發(fā)展中國家存在的大量其他經(jīng)濟(jì)實體覆蓋不足，更沒有充分考慮到數(shù)字經(jīng)濟(jì)等市場新業(yè)態(tài)的興起與發(fā)展。從新、舊制度轉(zhuǎn)換的角度來講，世界銀行營商環(huán)境評估指標(biāo)無法反映出中國基于數(shù)字空間優(yōu)化營商環(huán)境的巨大進(jìn)步③，評估的數(shù)據(jù)來源也存在多渠道、數(shù)據(jù)不實的問題④。2022年2月4日，世行發(fā)布宜商環(huán)境Business Enabling Environment（BEE）項目，并計劃從2023年1月開啟正式評估。作為面向新商業(yè)和投資環(huán)境的評估體系，該項目在評價指標(biāo)、評價視角、數(shù)據(jù)收集等方面進(jìn)行充分?jǐn)U展，把關(guān)注的范圍從中小企業(yè)擴(kuò)展到整個私營企業(yè)領(lǐng)域，盡可能地覆蓋經(jīng)濟(jì)體和經(jīng)濟(jì)體內(nèi)部，尤其是考察的重點增加了數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用情況，這標(biāo)志著世界銀行對全球商業(yè)環(huán)境的理解和評估進(jìn)入到全新的發(fā)展階段，重新思考營商環(huán)境的內(nèi)涵與評價維度被提上重要議程。盡管世行的評估指標(biāo)體系力求可量化、可比較、可競爭及可改進(jìn)，以保證其科學(xué)性，但隨著內(nèi)生局限性不斷擴(kuò)大，很難避免發(fā)生重大事故和風(fēng)險⑤。就國際評估而言，降低代表性而增強(qiáng)數(shù)據(jù)可比性更有現(xiàn)實必要，以世界銀行評估直接對接中國營商環(huán)境治理，將可能忽視目標(biāo)企業(yè)的異質(zhì)性分布，得出以偏概全的結(jié)論，⑥獲得的信息可能會過于零散，得出的結(jié)果也可能不夠客觀，從而影響說服力。⑦這要求我們不僅要考量其指標(biāo)體系的內(nèi)在自洽性以及數(shù)據(jù)采集的客觀公正性，更要將其置于現(xiàn)實情景中加以判斷。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)結(jié)合中國的國情，通過對世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)體系的“中國化”，來建設(shè)自己的評估體系并形成改革行動指南。⑧

傳統(tǒng)意義上考察營商環(huán)境從企業(yè)生產(chǎn)到消亡的評價正在被數(shù)字化方式有效地打破時空阻隔，數(shù)字技術(shù)對社會生活的全面嵌入，毫不例外地表現(xiàn)在對營商環(huán)境評價對象、評價內(nèi)容、評價手段等的影響上。同時，營商環(huán)境評價必須要覆蓋到新的數(shù)字業(yè)態(tài)，其評估方法也須進(jìn)行革命，更需要重視政府?dāng)?shù)字化改革和數(shù)據(jù)采集技術(shù)對營商環(huán)境評價的影響。具體而言，其評價對象從傳統(tǒng)工業(yè)向新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式轉(zhuǎn)變，評價內(nèi)容從全生命周期向新生產(chǎn)要素改變，評價路徑從線下填報、問卷調(diào)查向數(shù)據(jù)歸集和無感監(jiān)測轉(zhuǎn)變。可以說，數(shù)字時代對營商環(huán)境的重新考量，既是對傳統(tǒng)工業(yè)時期市場主體所處制度環(huán)境的全面反思，也是回應(yīng)新發(fā)展階段的理念創(chuàng)新和方法論重塑，更是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。在我們看來，數(shù)字營商環(huán)境應(yīng)包括利用數(shù)字技術(shù)改造提升傳統(tǒng)營商環(huán)境，也包括面向和適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)市場主體創(chuàng)新發(fā)展需要的新型營商環(huán)境。因此，在數(shù)字時代，營商環(huán)境有哪些新的評價維度，內(nèi)涵和特征是什么，我國的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)入到新的階段，如何構(gòu)建一個適應(yīng)于當(dāng)前情景的營商環(huán)境評價框架以客觀反映區(qū)域競爭力等都是亟待討論的問題。

二、文獻(xiàn)綜述

數(shù)字時代下數(shù)字技術(shù)在經(jīng)濟(jì)、社會、科技、文化等各個領(lǐng)域的應(yīng)用不斷擴(kuò)大并取得顯著效益，同樣也作用于營商環(huán)境。營商環(huán)境包含影響企業(yè)活動的社會要素、經(jīng)濟(jì)要素、政治要素和法律要素等多方面的內(nèi)容，是一項涉及經(jīng)濟(jì)社會改革和對外開放眾多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程。優(yōu)化數(shù)字營商環(huán)境不僅是政府的責(zé)任，也是社會的責(zé)任、時代的責(zé)任，其不僅需要構(gòu)建政府?dāng)?shù)字化能力，更需要培育現(xiàn)代化的市場經(jīng)濟(jì)主體，并且促成兩者之間的良性互動。我們從數(shù)字時代的刻畫、營商環(huán)境的指標(biāo)維度和測量方法等方面，對已有的研究進(jìn)行梳理，并探討進(jìn)一步研究的空間。

（一）數(shù)字時代的特點及其影響

數(shù)字時代的演進(jìn)使人類生產(chǎn)、生活方式發(fā)生了顛覆的變革，它是以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵生產(chǎn)要素，以數(shù)字技術(shù)為支撐，以數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展為動力，推進(jìn)生產(chǎn)要素、產(chǎn)業(yè)模式變革和治理手段創(chuàng)新的時代。

首先，從時代特征來講，數(shù)據(jù)是數(shù)字時代的核心生產(chǎn)要素。如同農(nóng)業(yè)時代的土地、勞動力，工業(yè)時代的技術(shù)、資本一樣，數(shù)據(jù)驅(qū)動型創(chuàng)新正在向經(jīng)濟(jì)社會、科技研發(fā)等各個領(lǐng)域擴(kuò)展，成為國家創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵形式和重要方向。⑨2020年4月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》正式發(fā)布，分類提出了土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)五個生產(chǎn)要素領(lǐng)域改革的方向，明確了完善要素市場化配置的具體舉措，提出數(shù)據(jù)要素市場的三大發(fā)展方向：推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享，提升社會數(shù)據(jù)資源價值，加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合和安全保護(hù)，這標(biāo)志著我國正式進(jìn)入數(shù)字經(jīng)濟(jì)紅利大規(guī)模釋放的時代。2020年5月，李克強(qiáng)總理在政府工作報告中指出，要推進(jìn)要素市場化配置改革，培育技術(shù)和數(shù)據(jù)市場，激活各類要素潛能。將數(shù)據(jù)納入生產(chǎn)要素的范疇，對推動我國經(jīng)濟(jì)長期高質(zhì)量發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。

其次，從技術(shù)特征來講，數(shù)字技術(shù)重組了數(shù)字時代的生產(chǎn)組織方式。工業(yè)革命以來，技術(shù)進(jìn)步產(chǎn)生的巨大力量，推動著經(jīng)濟(jì)社會文化各個領(lǐng)域的快速發(fā)展，⑩技術(shù)資本主義得以建立了與傳統(tǒng)工業(yè)資本主義完全不同的經(jīng)濟(jì)范式，構(gòu)建了獨特的“資本—技術(shù)”生態(tài)，并借此使資本的擴(kuò)張力量達(dá)到了更高的水平。?隨著互聯(lián)網(wǎng)的建設(shè)升級，其建設(shè)力量和服務(wù)對象開始發(fā)生變化。?數(shù)字技術(shù)成為數(shù)字時代最先進(jìn)的生產(chǎn)力，這不僅改變了市場運行的方式，帶來了更為有效和快速的生產(chǎn)手段，還傳遞了有效協(xié)調(diào)的市場交換機(jī)制。可以說，數(shù)字技術(shù)正在成為推動世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動能和新引擎，協(xié)同要素稟賦變化和制度變遷，共同以新的理論邏輯推動全球價值鏈重構(gòu)。?

最后，從經(jīng)濟(jì)特征來講，數(shù)字經(jīng)濟(jì)是數(shù)字時代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要方向。黨的二十大報告指出“加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和實體經(jīng)濟(jì)深度融合，打造具有國際競爭力的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群”，數(shù)字經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展有利于推動構(gòu)建新發(fā)展格局，推動各類資源要素快捷流動、各類市場主體加速融合，幫助市場主體重構(gòu)組織模式，實現(xiàn)跨界發(fā)展。我們正在經(jīng)歷新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，數(shù)字經(jīng)濟(jì)在基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)要素、生產(chǎn)和服務(wù)方式等方面表現(xiàn)出與以往經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯不同的特征和規(guī)律，既涉及技術(shù)創(chuàng)新，表現(xiàn)出獨特的技術(shù)新特征，又涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展范式創(chuàng)新，突出表現(xiàn)為新經(jīng)濟(jì)的一系列特征，已成為推動國內(nèi)國際雙循環(huán)發(fā)展的重要抓手。

（二）營商環(huán)境的內(nèi)涵變遷和指標(biāo)維度

營商環(huán)境的內(nèi)涵是聚焦市場主體誕生、發(fā)展、退出“全生命周期”所付出時間成本、制度交易成本的效度，并向市場化、法治化、國際化、便利化外延，作為多種因素綜合作用形成的有機(jī)體，從整體出發(fā)，系統(tǒng)性、開放性、動態(tài)性、導(dǎo)向性的進(jìn)行考量。進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，生產(chǎn)要素重組分化，營商環(huán)境也在發(fā)生深刻變化。隨著全球經(jīng)濟(jì)格局正在進(jìn)入新的調(diào)整和競爭態(tài)勢，順應(yīng)數(shù)字時代大勢，亟需從優(yōu)化傳統(tǒng)營商環(huán)境向數(shù)字營商環(huán)境轉(zhuǎn)變。

現(xiàn)有營商環(huán)境指標(biāo)體系的研究主要以國際性組織和研究機(jī)構(gòu)為主，建立起了以國家或經(jīng)濟(jì)體為主要評價考核對象的指標(biāo)體系。通常聚焦制造業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，兼顧不同發(fā)展階段的經(jīng)濟(jì)體作橫向?qū)Ρ?，主要測量傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，包括了從企業(yè)出生到消亡的方方面面。如世界銀行的營商環(huán)境指標(biāo)重點考察各個環(huán)節(jié)的制度建設(shè)規(guī)范性、完善性和企業(yè)行為的市場化程度，最新發(fā)布的宜商環(huán)境評估體系項目說明，增加了促進(jìn)市場競爭指標(biāo)，同時還把營商環(huán)境指標(biāo)的觀察指標(biāo)吸納到了一級指標(biāo)之內(nèi)；瑞士洛桑管理學(xué)院世界競爭力中心自1989年開始從經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)、政府效能、商業(yè)效率、基礎(chǔ)設(shè)施等四個方面對世界主要經(jīng)濟(jì)體的競爭力進(jìn)行分析和排名；經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫公布的《營商指標(biāo)模型》重在考察區(qū)域發(fā)展的市場化程度；科爾尼公布的《全球城市指數(shù)》主要結(jié)合商業(yè)活動、人力資本、信息交換、文化體驗、政治環(huán)境等五大維度對城市的國際化發(fā)展水平進(jìn)行評價?？傮w來說，國外營商環(huán)境評估體系的運行邏輯是建立在“自由市場作為資源最佳配置方式”“歐美發(fā)達(dá)國家作為最佳市場實踐標(biāo)桿”“經(jīng)濟(jì)體內(nèi)市場具備均質(zhì)化”和“治理能力均等化”的假設(shè)基礎(chǔ)上展開的，?即使主觀上努力想做到“價值中立”，但最終的評估標(biāo)準(zhǔn)難免受西方中心主義價值觀的影響。?國內(nèi)營商環(huán)境指標(biāo)體系的構(gòu)建具有較明顯的政府主導(dǎo)性，各省、市在優(yōu)化營商環(huán)境的過程中，經(jīng)歷了從全要素評估，到制度要素評估，再到法制要素評估的發(fā)展過程，從宏觀“硬”環(huán)境評估，到宏觀“軟”環(huán)境評估，再到微觀“軟”環(huán)境的變化，特別是嘗試將市場主體主觀感知引入營商環(huán)境評價指標(biāo)體系中，逐步探索建立起系統(tǒng)的指標(biāo)框架。我國營商環(huán)境的建設(shè)和優(yōu)化，本質(zhì)上是一場回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的持續(xù)的政府管理改革，具體涉及到政府職能的重新定位、政府事權(quán)的劃分和政府管理效能的提升等問題，政府一方面需要破除過多的行政干預(yù)，給予市場充分的自由發(fā)展空間，但另一方面也需要確立規(guī)則，確保市場體系良性運轉(zhuǎn)。

（三）營商環(huán)境測量方法

國際上，世界銀行在2001年成立了Doing Business（DB）項目小組，負(fù)責(zé)創(chuàng)建世界各國營商環(huán)境指標(biāo)體系，并從2003年開始，每年發(fā)布一期《營商環(huán)境報告》，對不同國家對國內(nèi)中小企業(yè)的監(jiān)管法規(guī)進(jìn)行衡量和跟蹤。測度方法也不斷進(jìn)行改進(jìn)，如2015年關(guān)注破產(chǎn)問題，收集信貸數(shù)據(jù)，擴(kuò)大已有測度范圍以保護(hù)少數(shù)投資者；2016年解決建筑許可證問題，在電力、登記財產(chǎn)和履行契約方面進(jìn)行改進(jìn)，也引入跨境貿(mào)易以提高經(jīng)濟(jì)相關(guān)性；2017年增加新辦企業(yè)的納稅情況改進(jìn)測度方法，包括郵寄手續(xù)、開業(yè)、登記財產(chǎn)和契約履行，并增加了性別因素。每個方法擴(kuò)展后被重新計算一年，并提供前一年的可比指標(biāo)數(shù)據(jù)和排名。世界銀行的數(shù)據(jù)通過標(biāo)準(zhǔn)化方式線下收集調(diào)查問卷，使用一個簡單的商業(yè)案例確保經(jīng)濟(jì)體之間以及不同時間段之間的可比性。世界銀行新發(fā)布的BEE項目與DB項目相比，在評估指標(biāo)、評估視角、評估內(nèi)容、評估方法和評估范圍等方面均作出較大調(diào)整，設(shè)有10項一級指標(biāo)，30個二級指標(biāo)，圍繞企業(yè)準(zhǔn)入、經(jīng)營地點、公用事業(yè)連接、勞動力、金融服務(wù)、國際貿(mào)易、納稅、爭端解決、促進(jìn)市場競爭和企業(yè)破產(chǎn)等方面，通過設(shè)計指標(biāo)體系、收集數(shù)據(jù)，使制度交易成本可量化、可比較、可評價，其中，跨領(lǐng)域的數(shù)字技術(shù)和環(huán)境可持續(xù)性內(nèi)容幾乎融入到每項一級指標(biāo)中，如電子政務(wù)、在線服務(wù)、環(huán)境許可證和綠色稅收等，對商業(yè)環(huán)境進(jìn)行更全面的評估，進(jìn)而追求更美好的宜商制度。

在我國，2018年以來，由國家發(fā)改委牽頭會同有關(guān)部門圍繞與市場主體密切相關(guān)的開辦企業(yè)、辦理建筑許可、獲得信貸等高頻事項，初步構(gòu)建起以市場主體和社會公眾滿意度為導(dǎo)向的中國營商環(huán)境評價體系，并在2019年組織在直轄市、計劃單列市、省會城市和部分地縣級市等41個城市開展了營商環(huán)境評價，參評的城市范圍覆蓋全國31個省、自治區(qū)、直轄市，?于2020年發(fā)布了首部《中國營商環(huán)境報告（2020）》。2021年11月25日國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點工作的意見》，選擇北京、上海、重慶、杭州、廣州、深圳6個市場主體數(shù)量較多的城市，聚焦市場主體和群眾關(guān)切，對標(biāo)國際先進(jìn)水平，進(jìn)一步深化“放管服”改革，開展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點。同樣展現(xiàn)出以體制機(jī)制推動營商環(huán)境優(yōu)化涵義的文件是在2022年3月頒布的《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》，其中有20多次提到公平競爭、反不正當(dāng)競爭的要求，認(rèn)為促進(jìn)市場競爭是營商環(huán)境的重要內(nèi)容，經(jīng)歷了世行評估、國家評價、自主改革、國家試點四個階段。

與此同時，地方政府層面也進(jìn)行了積極的探索，測度省域、縣域市場的營商環(huán)境，國內(nèi)學(xué)者則是采用了不同的指標(biāo)體系。廣東佛山市于2014年建立了《佛山市營商環(huán)境指標(biāo)體系》，該體系在世界銀行2014年度《營商環(huán)境報告》評價指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，共設(shè)置了14項一級指標(biāo)、54項二級指標(biāo)，讓“營商環(huán)境”的內(nèi)容更為具體。2015年廣東亞太創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)研究院建立了一套以國際化、法治化、市場化作為一級指標(biāo)、48個二級指標(biāo)作為量化考核標(biāo)準(zhǔn)的綜合評判區(qū)域營商環(huán)境的指標(biāo)體系?。楊濤等基于魯蘇浙粵四省的比較分析，提出對國內(nèi)營商環(huán)境的評價應(yīng)該主要從市場發(fā)展環(huán)境、政策政務(wù)環(huán)境和科技創(chuàng)新環(huán)境等3個方面展開。?袁志明等探索構(gòu)建了縣域市場營商環(huán)境評價指標(biāo)體系，主要包括產(chǎn)品市場發(fā)育程度、傳統(tǒng)要素市場發(fā)育程度指標(biāo)、高端要素市場發(fā)育程度指標(biāo)、產(chǎn)業(yè)聚集程度指標(biāo)、政務(wù)政策環(huán)境指標(biāo)、空間及生態(tài)環(huán)境指標(biāo)、人文社會環(huán)境指標(biāo)等7個一級指標(biāo)?。

當(dāng)前，數(shù)字技術(shù)的蓬勃發(fā)展和數(shù)字化改革的持續(xù)推進(jìn)，為構(gòu)建適應(yīng)數(shù)字時代的營商環(huán)境治理體系提供了新的可能。與傳統(tǒng)企業(yè)對營商環(huán)境的需求不同，經(jīng)濟(jì)市場主體對數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、文化軟環(huán)境等存在更高的要求，運用數(shù)據(jù)挖掘的方法，將有助于識別各經(jīng)濟(jì)體的復(fù)雜與動態(tài)需求。因此，建設(shè)一套開放透明的權(quán)威營商環(huán)境評價指標(biāo)體系，不斷改善評估指標(biāo)體系和操作方法是非常具有實踐價值的工作。

（四）簡要的評論

營商環(huán)境已不單是企業(yè)全生命周期的辦事便利與成本節(jié)約的問題，更是完善市場體系方面的問題，它不僅體現(xiàn)在操作層面，更反映在制度層面。通過對已有文獻(xiàn)的回顧可以看到，以往常用的營商環(huán)境評價指標(biāo)因較多是由國際機(jī)構(gòu)開發(fā)設(shè)計的，雖然加入了對公共服務(wù)和特定經(jīng)濟(jì)體的測量指標(biāo)，但仍未關(guān)注到發(fā)展中國家益于營商的制度建設(shè)尚未完善等問題。在測量路徑上，大部分指標(biāo)體系的數(shù)據(jù)都來自問卷調(diào)查，通過定序打分的方式得到分?jǐn)?shù)，受主觀感知的影響較大，又因抽樣偏差的存在，與現(xiàn)實情況存在出入。在我國營商環(huán)境的建設(shè)中，更加重視公平競爭的制度、規(guī)則、機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)和國際化問題。因此，國際流行的評估框架并不能照搬來評估我國營商環(huán)境情況。

更進(jìn)一步，考慮到數(shù)字時代對營商環(huán)境的影響，還需要不斷完善大數(shù)據(jù)營商環(huán)境評價流程，擴(kuò)大評價取數(shù)范圍。?如何在新的時代背景下優(yōu)化營商環(huán)境的指標(biāo)體系，怎樣建立更加適應(yīng)當(dāng)代中國市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和數(shù)字化發(fā)展新階段的營商環(huán)境治理體系，成為擺在學(xué)術(shù)界和實務(wù)界面前亟需回應(yīng)的重要問題。這要求我們深入理解平臺經(jīng)濟(jì)、虛擬支付等新業(yè)態(tài)，審慎使用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、機(jī)器學(xué)習(xí)等新興技術(shù)，在現(xiàn)有制度和技術(shù)的基礎(chǔ)上分步推進(jìn)營商環(huán)境治理體系的構(gòu)建，并不斷迭代升級。

基于此，營商環(huán)境的測量維度還必須反映出新的市場要素和技術(shù)要素。市場新業(yè)態(tài)的興起與發(fā)展是營商環(huán)境評價必須要覆蓋的對象，同時技術(shù)的發(fā)展也對營商環(huán)境的測量方法產(chǎn)生了深刻的影響，要重視市場主體和數(shù)字技術(shù)在營商環(huán)境評價中的作用。這就意味著，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)配套制度是為營商環(huán)境指標(biāo)體系增加數(shù)字時代新要素的著眼點。尤其值得關(guān)注的是，對營商環(huán)境結(jié)果的應(yīng)用及評價而言，更應(yīng)該著眼于以評價促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的實質(zhì)性發(fā)展。因此，在對標(biāo)國際先進(jìn)水平的同時，建設(shè)適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求的中國營商環(huán)境評價體系，還要關(guān)注優(yōu)化營商環(huán)境對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際效用，也就是說，在構(gòu)建指標(biāo)體系后，還需要對指標(biāo)體系的科學(xué)性和適用性進(jìn)行檢驗及應(yīng)用。

三、數(shù)字營商環(huán)境的優(yōu)化目標(biāo)、特征與評價維度

構(gòu)建數(shù)字營商環(huán)境治理體系具有透過指標(biāo)數(shù)據(jù)看本質(zhì)，立足理論構(gòu)建與數(shù)據(jù)分析推動市場發(fā)展的重要意義。梳理出數(shù)字營商環(huán)境的測量維度，首先需要對數(shù)字營商環(huán)境的目標(biāo)、特征進(jìn)行辨析，其目標(biāo)決定了測量維度的價值導(dǎo)向，而具體特征則決定了維度構(gòu)建及具體指標(biāo)設(shè)計。

（一）數(shù)字營商環(huán)境優(yōu)化目標(biāo)與主要特征

構(gòu)建適應(yīng)數(shù)字時代的營商環(huán)境評價框架，需要結(jié)合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的總體要求，植根新經(jīng)濟(jì)土壤，運用新技術(shù)工具，不斷進(jìn)行體制機(jī)制的創(chuàng)新，這是一個治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程。

一方面，數(shù)字營商環(huán)境優(yōu)化目標(biāo)應(yīng)該超越以往營商環(huán)境評價側(cè)重關(guān)注便利化等效率指標(biāo)的局面，更應(yīng)該關(guān)心當(dāng)?shù)氐氖袌鰷?zhǔn)入是否開放平等、地方政府是否誠實守信，以及公共政策是否穩(wěn)定有序。突出以市場化、法治化為改革導(dǎo)向，健全更加開放透明、規(guī)范高效的市場準(zhǔn)入及退出機(jī)制、創(chuàng)新人才、技術(shù)、資金、數(shù)據(jù)等資源要素配置方式和管理機(jī)制，完善維護(hù)公平競爭的制度體系，進(jìn)一步降低制度性交易成本，同時需要建立企業(yè)合法權(quán)益補償救助機(jī)制，健全涉企矛盾糾紛多元化解渠道，加快優(yōu)化營商環(huán)境立法，構(gòu)建法規(guī)體系。換言之，平等開放的市場準(zhǔn)入、穩(wěn)定的政策預(yù)期以及優(yōu)良的市場環(huán)境是構(gòu)建適應(yīng)中國的營商環(huán)境治理體系的關(guān)鍵點。

另一方面，數(shù)字營商環(huán)境優(yōu)化目標(biāo)應(yīng)能體現(xiàn)新的市場環(huán)境和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的變化，涵蓋數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和治理規(guī)則，適時調(diào)整資源配置新方式和市場交易模式。營商環(huán)境建設(shè)是政府將有限的資源配置給企業(yè)最需要領(lǐng)域的治理過程，將全要素、全領(lǐng)域的指標(biāo)納入其中，可以豐富和創(chuàng)新政府資源優(yōu)化資源配置的方式，更好平衡資源的有限性與市場需求無限性之間的矛盾。建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的營商環(huán)境治理機(jī)制，為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型、新興市場主體和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供精準(zhǔn)需求預(yù)測，進(jìn)一步重塑政府、社會和市場主體之間的關(guān)系?。

在此基礎(chǔ)上，我們也可以大致概括出數(shù)字營商環(huán)境的特征。第一，數(shù)字營商環(huán)境的特征表現(xiàn)在數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用大大提升了政府的行政效率，也表現(xiàn)為采集評價數(shù)據(jù)的及時性和監(jiān)測性。數(shù)字技術(shù)日益成為數(shù)字時代生產(chǎn)力中最活躍、最具革命性的因素，不僅推動了生產(chǎn)力發(fā)生新的質(zhì)的飛躍，也引發(fā)了生產(chǎn)關(guān)系、上層建筑等領(lǐng)域的變革與重塑，這會對營商環(huán)境產(chǎn)生影響，并且能夠?qū)φ褪袌鲋g的互聯(lián)互通產(chǎn)生積極效應(yīng)。同時，數(shù)字技術(shù)發(fā)展對營商環(huán)境的測量方法產(chǎn)生了深刻的影響，市場主體和數(shù)字技術(shù)為營商環(huán)境評價提供了基礎(chǔ)性支撐作用。

第二，數(shù)字營商環(huán)境的特征表現(xiàn)在催生了市場新業(yè)態(tài)，擴(kuò)大了營商環(huán)境評價的范圍。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不僅有助于營商環(huán)境的優(yōu)化，也是地方營商環(huán)境好壞的重要標(biāo)志。我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)模迅速擴(kuò)張，尤其是在電子商務(wù)、移動支付等領(lǐng)域已處于全球領(lǐng)先水平，各地既有的數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)一定程度上體現(xiàn)了各地在數(shù)字時代新賽道上的站位。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2005年到2020年，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模由2.6萬億元迅速增長為39.2萬億元，從增速看2020年中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)同比增長9.6%，已高居全球第一。中國信息通信研究院發(fā)布的《中國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展報告（2022）》顯示，2021年我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到45.5萬億元，占GDP比重達(dá)到39.8%。數(shù)字經(jīng)濟(jì)為營商環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展提供了強(qiáng)大動力。所以，市場新業(yè)態(tài)的興起與發(fā)展是營商環(huán)境評價必須要覆蓋的對象。

第三，數(shù)字營商環(huán)境的特征從效率優(yōu)先轉(zhuǎn)向了以完善高標(biāo)準(zhǔn)市場體系為導(dǎo)向的制度建設(shè)優(yōu)先。數(shù)字經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)字治理平臺等，為營商環(huán)境指標(biāo)體系增加了數(shù)字時代的新測量維度。作為轉(zhuǎn)型中的經(jīng)濟(jì)體，我國尚未建立完善的市場經(jīng)濟(jì)體系，這就意味著企業(yè)在投資、生產(chǎn)和經(jīng)營的相關(guān)決策中不僅關(guān)心地方政府的行政效率，?更關(guān)心當(dāng)?shù)氐氖袌鰷?zhǔn)入制度是否開放平等、數(shù)字經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的體量是否穩(wěn)定，以及數(shù)字技術(shù)是否對營商環(huán)境提供了有效的支持。換言之，平等開放的市場準(zhǔn)入、優(yōu)良的數(shù)字經(jīng)濟(jì)生態(tài)以及全面的數(shù)字技術(shù)運用是影響數(shù)字營商環(huán)境評價的關(guān)鍵點。

（二）數(shù)字營商環(huán)境評價維度

具體到如何通過指數(shù)來反映地區(qū)營商環(huán)境水平，則要以各類型市場業(yè)態(tài)為主體，構(gòu)建數(shù)據(jù)標(biāo)簽，在后臺形成結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)庫，同時圍繞數(shù)字技術(shù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等核心數(shù)據(jù)，運用統(tǒng)計推斷等方法，識別無感監(jiān)測數(shù)據(jù)與營商環(huán)境的顯著相關(guān)關(guān)系，析出當(dāng)前在數(shù)字時代中國語境下真正影響營商環(huán)境的重要因素，借此發(fā)掘各經(jīng)濟(jì)體之間的差異化需求，進(jìn)一步推動政府各項營商環(huán)境政策的持續(xù)優(yōu)化。所以，在政策層面和操作層面需要進(jìn)一步明確數(shù)字營商環(huán)境的評價維度和指標(biāo)設(shè)計。

基于數(shù)字營商環(huán)境的理論內(nèi)涵，當(dāng)前我國營商環(huán)境治理體系可以包括政府改革、市場業(yè)態(tài)、數(shù)字技術(shù)等評價維度。政府改革重在衡量政府對不同類型企業(yè)的政策異質(zhì)性程度，也涉及行政效率相關(guān)的數(shù)據(jù)，反映的是政府行政審批流程和審批行為、市場準(zhǔn)入制度以及政府規(guī)則體系、公平公正的制度環(huán)境對營商環(huán)境產(chǎn)生的影響，政府應(yīng)當(dāng)為各類所有制主體創(chuàng)造平等、公平的市場環(huán)境，在提升行政效率的同時完成政府職能轉(zhuǎn)變，保障市場主體的經(jīng)營面臨一個良好的制度環(huán)境、政策環(huán)境，最大限度降低制度交易成本。市場業(yè)態(tài)重在衡量新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)的體量、規(guī)模和數(shù)據(jù)要素市場的流通頻次等對于營商環(huán)境水平及治理績效的影響，在一定程度上，新經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的體量和速度決定著市場的發(fā)育和發(fā)展，體現(xiàn)了各區(qū)域在數(shù)字時代新賽道上的站位，影響著當(dāng)?shù)財?shù)字經(jīng)濟(jì)的后續(xù)發(fā)展，提供了構(gòu)建數(shù)字營商環(huán)境的市場基礎(chǔ)條件。數(shù)字技術(shù)重在衡量數(shù)字化、智能化在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府治理模式和新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)中的滲透程度，通過數(shù)字技術(shù)與實體經(jīng)濟(jì)深度融合，實現(xiàn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，提高生產(chǎn)效率和供需匹配效率，從而有效提升政務(wù)服務(wù)效能、促進(jìn)供需兩端精準(zhǔn)對接，為改善營商環(huán)境提供有力支撐。

構(gòu)建良好的數(shù)字營商環(huán)境是一個全球性的問題，需要一個全面的、具體的、有代表性的評價標(biāo)準(zhǔn)。由此，我們試圖構(gòu)建政府、市場、技術(shù)的三元分析框架（圖1），即從政府改革的視角，分析營商環(huán)境的便利性和公平性；從市場業(yè)態(tài)的視角，分析新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)、新模式的興起對于營商環(huán)境評價維度的影響；從數(shù)字技術(shù)的視角，分析通過其深度應(yīng)用，如何影響營商環(huán)境及其作用機(jī)理。

圖1 評價體系框架圖

數(shù)字營商環(huán)境的評價體系中所包涵的政府改革、市場業(yè)態(tài)和數(shù)字技術(shù)三個關(guān)鍵要素，既體現(xiàn)出數(shù)字時代背景下營商環(huán)境評價對象的擴(kuò)展，也體現(xiàn)出從效率導(dǎo)向到制度創(chuàng)新的內(nèi)涵擴(kuò)展，更是將無感監(jiān)測的方法應(yīng)用于評價的全過程。具體而言，“政府改革”維度重點關(guān)注市場準(zhǔn)入和行政效率的指標(biāo)。市場準(zhǔn)入體現(xiàn)在政府應(yīng)當(dāng)為各類所有制主體創(chuàng)造平等、公平的市場環(huán)境，包括企業(yè)屬性類別、企業(yè)規(guī)模和企業(yè)屬地特征等，對不同性質(zhì)、特征和類別的企業(yè)是否一視同仁，決定了市場是否真正實現(xiàn)公平開放。行政效率的提升是政府職能轉(zhuǎn)變的題中之義，決定著政府職能的實現(xiàn)，是實現(xiàn)營商環(huán)境優(yōu)化的有效路徑，因此行政效率的測量包含政務(wù)服務(wù)事項便利度、政務(wù)服務(wù)滿意度和政務(wù)服務(wù)在線辦理覆蓋度等內(nèi)容，高質(zhì)量的行政效率保障市場主體的經(jīng)營面臨一個良好的制度環(huán)境、政策環(huán)境，最大限度降低制度交易成本。

“市場業(yè)態(tài)”維度重點關(guān)注市場發(fā)育程度、數(shù)字經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等內(nèi)容。市場發(fā)育程度對經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展起著重要的作用，同時以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的程度為基礎(chǔ)和依據(jù)，主要包含經(jīng)濟(jì)總量、工業(yè)基礎(chǔ)、服務(wù)業(yè)基礎(chǔ)、非國有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、專業(yè)化經(jīng)濟(jì)等觀測點。數(shù)字經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)則不僅反映新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，也是改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的支點，包含數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心產(chǎn)業(yè)比重、數(shù)字產(chǎn)業(yè)鏈完整度、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺構(gòu)建、數(shù)字貿(mào)易規(guī)模等內(nèi)容。既有的數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)一定程度上體現(xiàn)了各區(qū)域在數(shù)字時代新賽道上的站位，影響著當(dāng)?shù)財?shù)字經(jīng)濟(jì)的后續(xù)發(fā)展，提供了構(gòu)建營商環(huán)境的市場基礎(chǔ)條件。

“數(shù)字技術(shù)”維度重點關(guān)注數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展情況、數(shù)字經(jīng)濟(jì)制度成本等內(nèi)容。其中，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展情況是以數(shù)據(jù)創(chuàng)新為驅(qū)動、通信網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)、數(shù)據(jù)算力設(shè)施為核心的基礎(chǔ)設(shè)施體系，是新基建的重要組成部分，主要包含設(shè)施建設(shè)、能耗支持等觀測點。數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的完善對有效打破信息界限、產(chǎn)業(yè)界限、空間界限，促進(jìn)供需互動、產(chǎn)業(yè)躍升等方面具有顯著優(yōu)勢，是推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手。數(shù)字經(jīng)濟(jì)制度成本是數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)范發(fā)展的首要問題，有助于提高生產(chǎn)效率和供需匹配效率，主要包含數(shù)據(jù)開放程度、數(shù)字規(guī)則建設(shè)情況、數(shù)據(jù)隱私保護(hù)等。加強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)制度成本建設(shè)將有效提升政務(wù)服務(wù)效能、促進(jìn)供需兩端精準(zhǔn)對接，為改善營商環(huán)境提供有力支撐。

四、結(jié)論與討論

綜上，我們以構(gòu)建數(shù)字營商環(huán)境的分析框架為邏輯起點，將數(shù)字情景與技術(shù)元素嵌入營商環(huán)境的內(nèi)涵，界分出政府行為、市場業(yè)態(tài)、數(shù)字技術(shù)等作為測量數(shù)字營商環(huán)境的重要維度，一定程度上改變了傳統(tǒng)營商環(huán)境評估未充分回應(yīng)數(shù)字時代發(fā)展的局面，試圖測量維度的導(dǎo)向作用，把重點放在無感監(jiān)測的指標(biāo)選取上，希望通過營商環(huán)境數(shù)據(jù)的實時動態(tài)監(jiān)測，進(jìn)一步勾勒出數(shù)字時代發(fā)展與營商環(huán)境優(yōu)化的互動關(guān)系，以期成為不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、體制機(jī)制、政策法規(guī)及政府行政能力水平的綜合反映。

必須指出的是，反映營商環(huán)境的指標(biāo)較多，要與數(shù)字時代特征相結(jié)合，篩選出真實反映數(shù)字營商環(huán)境發(fā)展的政務(wù)數(shù)據(jù)和基于模型算法獲得企業(yè)主體的相關(guān)指標(biāo)，且通過無感監(jiān)測采集數(shù)據(jù)并進(jìn)行驗證，在當(dāng)前的數(shù)據(jù)開放與技術(shù)應(yīng)用的約束條件下，仍是較難實現(xiàn)的過程。相應(yīng)地，如何與世界銀行BEE指標(biāo)體系進(jìn)行銜接，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上做修正和完善，從而更準(zhǔn)確的反應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新階段與其適配性等，也都是需要進(jìn)一步深入探討的問題。建立適應(yīng)數(shù)字時代的營商環(huán)境治理體系是一個漫長的過程，測量維度的指數(shù)構(gòu)建有賴于現(xiàn)代化的政府治理體系和治理能力、充沛的市場活力以及有效的公眾參與。在現(xiàn)有制度和技術(shù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合技術(shù)創(chuàng)新，分步推進(jìn)營商環(huán)境治理體系的構(gòu)建，并且不斷迭代升級，方能實現(xiàn)數(shù)字時代與營商環(huán)境的深度融合。

注釋：

①洪松：《大數(shù)據(jù)時代下關(guān)于推進(jìn)優(yōu)化營商環(huán)境建設(shè)的探討》，《中國管理信息化》2021年第12期。

②鐘飛騰、凡帥帥：《投資環(huán)境評估，東亞發(fā)展與新自由主義的大衰退——以世界銀行營商環(huán)境報告為例》，《當(dāng)代亞太》2016年第6期。

③孫源、章昌平、商容軒、米加寧：《數(shù)字營商環(huán)境：從世界銀行評價標(biāo)準(zhǔn)到中國方案》，《學(xué)?！?021年第4期。

④婁成武、張國勇：《治理視閾下的營商環(huán)境：內(nèi)在邏輯與構(gòu)建思路》，《遼寧大學(xué)學(xué)報》2018年第2期。

⑤劉兆彬：《從營商環(huán)境到宜商環(huán)境——世行評估體系的新變化及啟示》，《中國質(zhì)量萬里行》，2022年5月8日。

⑥李朝：《中國營商環(huán)境評估的實踐偏差及其矯正》，《中國行政管理》2020第10期。

⑦李穎軼：《中國營商環(huán)境評估的進(jìn)路策略與價值選擇——以法國應(yīng)對世行《營商環(huán)境報告》為例》，《華東師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2020第1期。

⑧程金華：《世界銀行營商環(huán)境評估之反思與“中國化”道路》，《探索與爭鳴》2021第8期。

⑨馬化騰：《數(shù)字經(jīng)濟(jì)》，中信出版集團(tuán)出版社2017年版，第16～18頁。

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