社會治理視域下社會組織培育與發(fā)展研究
——以湖南省Y市為例

中共衡陽市委黨校 周艷艷

社會組織是“由公民、團體或者其他社會力量自發(fā)成立的，位于政府和市場之外的、具有民間性、非營利性和社會性的組織形式，具體包括根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)在各級民政部門登記注冊的社會團體、基金會和民辦非企業(yè)單位，以及未在民政部門登記注冊的‘社會組織’等主要形式?！盵1]隨著經(jīng)濟社會和市民社會的快速發(fā)展，我國社會組織的力量不斷壯大，參與社會治理的作用日益凸顯，在國家治理體系中占據(jù)著十分重要的主體位置。黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革總目標，強調(diào)要“激發(fā)社會組織活力”，將其列為專項改革的重點，并作出綱要性部署。

一、社會組織發(fā)展的雙重邏輯

（一）社會組織從“控制”到“培育”的歷史邏輯

中華人民共和國成立以來，社會組織在不同的歷史階段呈現(xiàn)出不同的特征，經(jīng)歷了曲折的演進過程。

計劃經(jīng)濟時期，國家對社會組織進行全面改造和一體化控制。與經(jīng)濟體制的高度集權(quán)和“指令性”相適應，社會領(lǐng)域也采取了高度集中統(tǒng)一的管理模式，國家以直接行政控制方式完成了對社會組織的整體改造，“建立起高度集中的、政府包管一切的社會組織體制?！盵2]。1950年頒布的《社會團體登記暫行辦法》、1951年制定的《社會團體登記暫行辦法實施細則》開啟了由民政部門作為民間組織登記管理機關(guān)的先河[3]。

改革開放時期，國家對社會組織進行引導培育和選擇性發(fā)展?！案母镩_放激發(fā)了社會中因長期遭受壓制而僵化或休眠的社會力量、社會資源與社會空間，并催生新的社會力量、社會資源與社會空間，從而為經(jīng)濟建設(shè)開創(chuàng)了社會基礎(chǔ)與源泉?！盵4]社會組織開始呈現(xiàn)出自發(fā)涌動且迅速增長的態(tài)勢，國家雖給予了客觀地承認，但并沒有完全放任其發(fā)展，首先采用了習慣性的行政化調(diào)控方式。1988年，民政部設(shè)立社會團體管理司，開始對社會組織進行管理。1989年《社會團體登記管理條例》的出臺標志著我國對社會組織開始采取雙重管理體制，即社會組織的登記和運營必須經(jīng)由業(yè)務主管部門和登記部門的雙重監(jiān)管。雙重管理體制在相當長一段時間內(nèi)成為社會組織管理體制的主要特點，背后體現(xiàn)的是風險管控思維和維穩(wěn)驅(qū)動邏輯。2006年，“民間組織”這一稱謂被“社會組織”一詞替代，官方文件首次提出對社會組織既要監(jiān)管又要發(fā)展，穩(wěn)步走向培育扶持和依法管理。自此之后，“培育扶持社會組織”作為一項重要內(nèi)容被納入國家發(fā)展戰(zhàn)略，國家通過一系列政策措施把社會組織的發(fā)展納入國家治理軌道和社會治理體系。進入新時代，2012年黨的十八大，要求加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。2013年的《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，明確提出行業(yè)協(xié)會商會、科技、公益慈善、城鄉(xiāng)社區(qū)服務4類社會組織的登記無須業(yè)務主管單位，可以直接申請登記，雙重管理體制開始突破。

（二）社會組織培育和發(fā)展的現(xiàn)實邏輯

培育和發(fā)展社會組織也是對現(xiàn)實需求的有效回應，是走向社會治理現(xiàn)代化的應然之舉和必由之路。隨著社會治理需求的增長和拓展，社會組織作為重要的社會治理主體，作為政府與社會之間的橋梁，可以通過履行社會服務、反應居民訴求、參與社會管理等方式，在社會治理過程中釋放獨特的主體優(yōu)勢，發(fā)揮不可替代的功能價值。這是國家培育和發(fā)展社會組織的現(xiàn)實邏輯。一是服務社會。社會組織能對政府提供的公共服務進行補充，滿足居民更加多樣化的服務需求，在諸多領(lǐng)域協(xié)助政府進行社會管理和服務工作。二是反映訴求。社會組織主要體現(xiàn)的是自下而上參與治理的主觀意愿，充分體現(xiàn)出公民的結(jié)社需求，了解民意，為公民參與社會治理、反映訴求提供渠道和平臺。三是協(xié)調(diào)矛盾。社會組織以相對中立的第三方角色，可為矛盾雙方建立一個緩沖地帶，緩解尖銳的對立態(tài)勢，更好地發(fā)現(xiàn)和調(diào)和矛盾。四是有效監(jiān)督。社會組織作為介于政府和企業(yè)的第三方組織，充分發(fā)揮其監(jiān)督作用，是對政府監(jiān)管的有力補充。五是環(huán)境保護。我國社會組織在環(huán)境保護尤其是監(jiān)督發(fā)揮重要作用，黨的十九大報告指出：“構(gòu)建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，明確社會組織在我國環(huán)境保護中的主體作用。

二、Y市社會組織培育和發(fā)展的現(xiàn)狀

截至2020年9月25日，在Y民政系統(tǒng)登記的社會組織總量為3037個，其中社會團體1019個，民辦非企業(yè)單位2009個，基金會9個，從2013年至2020年，每年社會組織總量年均增長10%左右。

（一）Y市社會組織培育和發(fā)展取得的成效

1.管理體制不斷創(chuàng)新

一是合理簡化登記流程。在審批階段，Y市出臺《關(guān)于進一步加強和創(chuàng)新社會組織建設(shè)與管理的通知》，將需要前置審批的社會組織類別予以標明，而其他的社會組織均默認為被納入直接登記的范圍。依據(jù)法規(guī)需要前置行政審批的主要是指民辦非企業(yè)單位，例如民辦的教育、醫(yī)療、科研、福利等機構(gòu)，政治類、法律類、宗教類社會組織和境外機構(gòu)則依舊實行雙重管理體制，除此之外其他均默認為可以直接登記，極大拓展了直接登記范圍。

二是適當降低準入門檻。根據(jù)《社會團體管理條例》，社會團體的登記條件是：人數(shù)上要求個人會員50個，單位會員30個，個人和單位混合的要50個。為了充分滿足人們的結(jié)社需求，Y市目前對社區(qū)社會組織實施登記和備案雙軌制，社區(qū)社會組織人數(shù)為15個，備案人數(shù)要求為5人以上。

三是開始鼓勵適度競爭。根據(jù)《社會團體管理條例》，對于同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務范圍相同或者相似的社會團體，登記部門可以不予以批準。Y市目前鼓勵適度競爭，允許同一區(qū)域內(nèi)存在三個及以內(nèi)專業(yè)相同或相近的社會團體，突破“一業(yè)一會”的限制。

2.政社分開取得突破

Y市出臺相關(guān)政策嚴格執(zhí)行領(lǐng)導干部不兼任社會團體領(lǐng)導職務的規(guī)定。2017年年底，Y市實現(xiàn)社會團體的領(lǐng)導干部全部脫鉤，社會團體具備獨立的人事任免權(quán)。在機構(gòu)分離方面，2017年年底，Y市基本完成行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤工作。無論是人員還是機構(gòu)，Y市均基本實現(xiàn)正政社分開的要求，對社會組織實現(xiàn)由“管控”到“放手”的過程。

3.孵化基地逐步拓展

Y市自2014年開始在社會組織孵化基地建設(shè)方面進行探索，在數(shù)量和培育模式上逐步拓展改進。Y市有14個社會組織孵化基地，運作目標是為社會組織提供公益孵化服務，運作模式是“政府資金支持、民間力量興辦、專業(yè)團隊管理、政府公眾監(jiān)督、社會民眾受益”。

（二）Y市社會組織培育和發(fā)展存在的問題

1.社會組織整體力量不強，尚未發(fā)展成為成熟的社會治理主體

一是整體數(shù)量少。只有大量的社會組織參與到公共服務和社會管理實務中，才能有效彌補公共服務及社會管理的“市場失靈”和政府“缺位”，形成政府與民間“共同治理”的結(jié)構(gòu)[5]。從每萬人擁有多少社會組織數(shù)量來看一個地區(qū)社會組織的規(guī)模數(shù)量，全國的組織密度為6.3，Y市的組織密度為4.2，Y市低于全國平均組織密度。

二是結(jié)構(gòu)不合理。在社會團體的結(jié)構(gòu)上（見表1），行業(yè)協(xié)會商會類和學術(shù)類社會組織數(shù)量較多，科技類和公益慈善類較少，尤其是政府和社會急需的公益慈善類社會組織占總數(shù)3.3%，數(shù)量偏少。在民辦非企業(yè)單位的結(jié)構(gòu)上（見表2），教育類總量最大，一共1452個，民非總數(shù)為1841，教育類民非占比78.8%，占Y市社會組織總量（3014）的53%，而文化、衛(wèi)生、體育、科研等其他領(lǐng)域的社會組織占比較少。Y市社會組織整體力量不強，尚未發(fā)展成為成熟的社會治理主體，難以承擔政府轉(zhuǎn)移出來的社會職能。

表1 2017年Y市社會團體登記情況統(tǒng)計表

表2 2017年Y市民辦非企業(yè)單位登記情況統(tǒng)計表

2.社會組織自身存在缺陷，難有能力擔當社會治理的重要角色

首先，資金不足。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，Y市超過七成的公益慈善類社會組織的年度活動經(jīng)費約3萬元以下，經(jīng)費十分有限。其次，人才匱乏。從Y市目前的情況來看，社會組織中有社會工作專業(yè)背景的工作者極少。Y市民辦非企業(yè)單位專職人員13186人，社會團體3244人，Y市平均每個社會組織的專職人員數(shù)約為6人，行業(yè)協(xié)會商會的專職人員大約1000人左右，有的行業(yè)協(xié)會甚至處于“二人轉(zhuǎn)”的狀態(tài)，專職人員供給嚴重不足。同時，專職人員素質(zhì)參差不齊，缺乏專業(yè)能力，導致社會組織難以在社會治理中發(fā)揮實質(zhì)性的功能作用。最后，內(nèi)部管理不規(guī)范。有的社會組織尚未設(shè)立監(jiān)事會、理事會，有的設(shè)立的監(jiān)事會、理事會形同虛設(shè)，沒有充分發(fā)揮內(nèi)部管理的實際作用。

3.社會組織治理能力薄弱，難以在社會治理中發(fā)揮優(yōu)勢和功能

其一，缺乏合作共治意識。在治理的過程中，“黨委領(lǐng)導”和“政府負責”的優(yōu)勢明顯，在面對錯綜復雜社會問題面前，這也是社會治理體系的統(tǒng)籌組織凝聚的核心。但是“公眾參與”較為薄弱，社會組織在社會治理中功能尚未完全發(fā)揮出來，主要在于合作共治意識缺乏，因為合作共治直接關(guān)系到權(quán)力再分配的問題，而社會組織并未完全得到認同，發(fā)展受到一定的壓制，使其在社會治理中的作用難以發(fā)揮出來。

其二，社會公信力缺失。缺乏公信力是社會組織難以在社會治理中發(fā)揮優(yōu)勢和功能重要原因，這在我國是一個普遍現(xiàn)象。Y市有些社會組織因缺乏公信力，導致很多人對其抱著不信任的心理，遑論參與社會治理。

三、Y市社會組織培育和發(fā)展的路徑探索

（一）建立合作伙伴關(guān)系

政府對社會組織有什么樣的認識，持有什么樣的態(tài)度，直接決定其對于社會組織會采取何種實際行動。一是倡導共治理念，黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，將“共治”加入社會治理治理格局。十九屆四中全會提出“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”，由“格局”到“制度”表述的轉(zhuǎn)變，這也是對“共治”重要性的進一步確認。二是建立政府與社會組織合作關(guān)系的評價機制，結(jié)合衡陽的實際情況，將適合由社會組織提供的公共服務交由社會組織提供，釋放治理活力，讓社會組織在服務社會、反映訴求、協(xié)調(diào)矛盾等治理領(lǐng)域充分發(fā)揮作用，鼓勵政府與社會組織的合作治理，推進市域社會治理現(xiàn)代化。

（二）完善監(jiān)督體系

強化政府監(jiān)管。政府對社會組織的主要監(jiān)管方式是年檢，可以立足我國具體情況有選擇性地借鑒其他政府的監(jiān)管模式。加強自律監(jiān)督。依據(jù)相關(guān)的管理條例，對社會組織的監(jiān)管手段制約不強，年檢不合格撤銷組織機構(gòu)，但對法人的制約力薄弱，對社會組織的監(jiān)管必須加強行業(yè)自律，完善組織章程，做到信息公開透明，接受公眾監(jiān)督，才能提升自身的公信力。

（三）落實財稅政策

社會組織發(fā)展最大的短板在于資金短缺，一旦脫離政府的撥款和補助，便難以生存。需要完善財稅體系，以開放姿態(tài)為其拓寬資金來源渠道。政府要盡快落實公益性捐贈稅前扣除優(yōu)惠政策，通過政策調(diào)控、輿論宣傳和表彰獎勵等措施，鼓勵企業(yè)和市民以各種形式向非營利組織捐贈支持。目前企業(yè)和個人除了向少數(shù)列舉的組織捐贈能夠享受全額扣除外，其他向有捐贈扣除資格的社會組織的捐贈均只能最高按年度企業(yè)利潤總額的12%或年度個人應納稅所得額的30%的比例扣除。一方面要引導社會組織申請稅前扣除資格，另一方面要規(guī)范捐贈票據(jù)，加大宣傳，鼓勵企業(yè)和市民對社會組織進行捐贈。

（四）培養(yǎng)人才隊伍

首先，要提升專業(yè)能力，加強與高校合作和交流，開展社會工作的專業(yè)培訓，邀請高校相關(guān)專業(yè)學生實習，舉辦專業(yè)知識講座等。其次，要完善志愿者制度。志愿者與公益慈善類社會組織有高度契合點，完善的志愿者制度能為社會組織提供大量人才。Y市S區(qū)青山街道創(chuàng)建Y市首家“時間銀行”，通過新型的“互助養(yǎng)老”模式，為社區(qū)的“空巢”老人無償提供志愿服務，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，建立“時間銀行”網(wǎng)站、發(fā)布服務信息，志愿者在網(wǎng)站上注冊“時間銀行”會員，承接養(yǎng)老服務，志愿者為老人提供無償服務時，將服務時間存入網(wǎng)絡“時間銀行”，當作為志愿者的“存儲人”進入老年，或者是志愿者的父母需要社區(qū)提供養(yǎng)老服務時，可以獲得相應時間的無償服務。

（五）推動政府購買

政府向社會組織購買公共服務，將適合由社會組織承擔的公共服務交給社會，讓社會組織提供的個性化、多樣化、有針對性的公共服務能有效彌補由政府失靈、市場失靈以及志愿失靈帶來的困境，促進公共利益最大化，對于社會組織而言，政府購買公共服務是其參與社會治理的重要渠道。