PPP投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析及應(yīng)對(duì)策略

趙盼盼

（中青旅文旅產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司，北京 100027）

0.引言

近年來，我國(guó)政府和社會(huì)資本合作經(jīng)歷了從迅猛發(fā)展到規(guī)范嚴(yán)管，再到高質(zhì)量的發(fā)展的重要?dú)v史階段。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，PPP模式是公共服務(wù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施投資的最重要的合法投資模式之一，商務(wù)模式靈活多變（如政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、使用都付費(fèi)）， 是政府和社會(huì)資本通過“明媒正娶”結(jié)合的合法模式，為投資項(xiàng)目提供了良好的發(fā)展道路。制定有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)策略，結(jié)合PPP模式控制項(xiàng)目的投資風(fēng)險(xiǎn)，提升投資項(xiàng)目?jī)r(jià)值，提高投資項(xiàng)目建設(shè)效率，確保項(xiàng)目開發(fā)的順利進(jìn)行。

1. PPP模式概述

PPP模式是基于政府和社會(huì)資本合作、在基礎(chǔ)設(shè)施及其他公共領(lǐng)域的合作關(guān)系，推廣PPP模式是有效地轉(zhuǎn)變政府職能，可以有效地激發(fā)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力，同時(shí)還可以打造經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的舉措。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是政府和社會(huì)資本根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)承受能力分配風(fēng)險(xiǎn)，分擔(dān)機(jī)制即要合理保障公共利益不受損害，又鼓勵(lì)了社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，使公共利益與社會(huì)資本收益達(dá)到較好的平衡。

2. PPP模式投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

基于PPP項(xiàng)目管理庫(kù)數(shù)據(jù)分析，截至2021年9月，對(duì)于全國(guó)PPP累計(jì)入庫(kù)項(xiàng)目為10115個(gè)，同時(shí)投資額在15.9萬億元；累計(jì)簽約7528個(gè)、投資額為12.4萬億元，基于數(shù)據(jù)的分析可知簽約落地率為78.2%；累計(jì)開工4628個(gè)、投資7.2萬億元，開工率45.2%。由上述數(shù)據(jù)的分析可知，自2014年以來，PPP開工率不足50%，對(duì)于開工率不高的影響因素較多，分析其重要的原因是融資不到位。在實(shí)際操作中，一些投資項(xiàng)目存在資本不足，缺乏可用的股權(quán)，以及當(dāng)前現(xiàn)金流無法償還而依賴銀行貸款。未能按時(shí)還款將導(dǎo)致財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，影響了PPP投資項(xiàng)目的順利開展，不利于項(xiàng)目投資的健康發(fā)展。

3. PPP模式投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略

3.1 構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制

創(chuàng)建PPP投資項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)關(guān)注融資風(fēng)險(xiǎn)、投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及法律政策風(fēng)險(xiǎn)等，并結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)體系，為PPP項(xiàng)目制定投資風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制或方案，并在整個(gè)過程中開展項(xiàng)目控制，確?？刂茩C(jī)制有效運(yùn)行。建立增加經(jīng)濟(jì)效益的風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，綜合分析PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，并判斷投資風(fēng)險(xiǎn)。在完善風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制中，需要確保風(fēng)險(xiǎn)因素得到系統(tǒng)控制，以風(fēng)險(xiǎn)管理為重點(diǎn)，通過總結(jié)內(nèi)部控制計(jì)劃，建立完整的風(fēng)險(xiǎn)控制體系。防范影響投資收益的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目利潤(rùn)最大化，提升經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有效運(yùn)作[1]。

3.2 加強(qiáng)融資風(fēng)險(xiǎn)管理

項(xiàng)目現(xiàn)金流是項(xiàng)目的血液，項(xiàng)目的融資可行性，標(biāo)示著PPP項(xiàng)目的可行性，雖然 PPP 項(xiàng)目公司在融資中存在客觀問題，成熟的政治環(huán)境、規(guī)范的操作和透明的管理，PPP 模式有利于社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步發(fā)展。PPP項(xiàng)目融資發(fā)展需要政府方、社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)的努力，包括：

（1）政府角度。地方政府選擇項(xiàng)目類型，需要關(guān)注前期業(yè)務(wù)質(zhì)量，加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)模、邊際合作條件、銀行等方面的論證和審核，以此來提高項(xiàng)目質(zhì)量；加快推進(jìn)PPP立法，加快定價(jià)和機(jī)制改革，以此來提升清晰的市場(chǎng)預(yù)期。

（2）社會(huì)資本方面。對(duì)于社會(huì)資本需要擺脫“重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)”的發(fā)展觀念，同時(shí)還要順應(yīng)創(chuàng)新，構(gòu)建核心運(yùn)營(yíng)能力，確保有效履行投資、運(yùn)營(yíng)的基本職責(zé)，以發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和資源優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，靈活運(yùn)用融資方式進(jìn)一步拓寬融資渠道，發(fā)揮Reits、ABS等融資方式有效對(duì)接保險(xiǎn)資金和多渠道融資的作用。

（3）金融機(jī)構(gòu)的角度。金融機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目的可行性研究、項(xiàng)目論證等前期參與，客觀地識(shí)別和評(píng)估融資的邊界條件和風(fēng)險(xiǎn)，以此來實(shí)施改進(jìn)服務(wù)。金融機(jī)構(gòu)需要借鑒國(guó)外成熟的風(fēng)控體系，以此來創(chuàng)新建立適合PPP項(xiàng)目的評(píng)估體系。

迄今為止，PPP已成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目的主要投融資方式。該模式是繼土地融資、直接投資、公共融資和公共服務(wù)采購(gòu)后的重要政策。作為重要的投融資方式，能否成功融資是利益相關(guān)者關(guān)注的焦點(diǎn)，也是影響后續(xù)項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵。因此，對(duì)于PPP項(xiàng)目融資需要金融機(jī)構(gòu)適應(yīng)政策，改變以往對(duì)政府的依賴，政府和社會(huì)資本需要進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目融資，有效落實(shí)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，增強(qiáng)項(xiàng)目的現(xiàn)金流和運(yùn)營(yíng)能力。 在相關(guān)參與方的努力下協(xié)助項(xiàng)目融資工作的高效開展，確保PPP項(xiàng)目的高質(zhì)量發(fā)展。

3.3 科學(xué)選擇項(xiàng)目

選擇合適的項(xiàng)目是控制風(fēng)險(xiǎn)的重要措施，因此必須保證項(xiàng)目的科學(xué)性，以保證PPP投資項(xiàng)目開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而規(guī)避財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。有效保障了項(xiàng)目投資利益，進(jìn)而規(guī)避投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。以“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”為理念，開創(chuàng)PPP投資項(xiàng)目社會(huì)資本與政府合作，項(xiàng)目業(yè)績(jī)得到了保障。此外，通過綜合評(píng)審選定項(xiàng)目，確保了投資經(jīng)濟(jì)效益[2]。

3.4 PPP投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制

在建立PPP模式中，按照風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則，風(fēng)險(xiǎn)控制應(yīng)與財(cái)務(wù)收益相結(jié)合。對(duì)于有效的評(píng)估包括科學(xué)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以確保投資的標(biāo)準(zhǔn)化，進(jìn)而提升了建設(shè)投資的可行性。對(duì)PPP項(xiàng)目的投資進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)在項(xiàng)目建設(shè)階段的項(xiàng)目總投資的準(zhǔn)確性、財(cái)務(wù)投資收益的合理性風(fēng)險(xiǎn)占比較大。

PPP項(xiàng)目中投資收益水平也是社會(huì)資本最為關(guān)心的指標(biāo)之一。根據(jù)明樹數(shù)據(jù)（http://bridata.com/）統(tǒng)計(jì)，目前PPP項(xiàng)目投資收益率水平集中在6.2%～7.2%（稅前），PPP項(xiàng)目投資收益率在行業(yè)普遍偏低，與PPP項(xiàng)目資金需求大、周期長(zhǎng)、技術(shù)復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)大等不匹配，很難吸引到真正的投資商或運(yùn)營(yíng)商。根據(jù)明樹數(shù)據(jù)（http://bridata.com/）統(tǒng)計(jì)PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方55%以上來自建筑承包商和材料供應(yīng)商，社會(huì)資本方通過施工利潤(rùn)來反哺投資收益。PPP項(xiàng)目PPP模式中投資回報(bào)機(jī)制及績(jī)效考核要合理分配，提供盈利為導(dǎo)向機(jī)制，從重建設(shè)向重運(yùn)營(yíng)逐漸過度，選擇實(shí)力較強(qiáng)的投資商和運(yùn)營(yíng)商合作伙伴，實(shí)行各相關(guān)參與方的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，確保投資項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)穩(wěn)定性。在PPP項(xiàng)目投資建設(shè)中，通過科學(xué)的分析構(gòu)建創(chuàng)新的項(xiàng)目管理方式，通過項(xiàng)目整合將風(fēng)險(xiǎn)降到最低。制定風(fēng)險(xiǎn)控制策略突出風(fēng)險(xiǎn)控制的價(jià)值，以此來促進(jìn)PPP投資項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展[3]。

3.5 全面應(yīng)對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任是指政府在項(xiàng)目實(shí)施和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)財(cái)務(wù)或有支出。由法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、最低需求、因政府原因終止合同等意外事件，通常由政府承擔(dān)，同時(shí)將會(huì)導(dǎo)致或有支出的責(zé)任。在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)方面，需要消防障礙，進(jìn)而明確規(guī)則，營(yíng)造有利于PPP模式的法律、政治和制度環(huán)境。從實(shí)踐來看，現(xiàn)行PPP的法規(guī)和政策是授權(quán)不足的部門或法規(guī)，部分文件存在相互沖突的現(xiàn)象，如不同模式的名稱、轉(zhuǎn)讓和所有權(quán)等。為促進(jìn)PPP模式的應(yīng)用需要了解法律和政策，以此來消除相互沖突的障礙，明確PPP項(xiàng)目的規(guī)則，包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、采購(gòu)、預(yù)算管理、風(fēng)險(xiǎn)分配、 績(jī)效評(píng)估和爭(zhēng)議解決等。各級(jí)政府需要做好引導(dǎo)工作，幫助各機(jī)構(gòu)統(tǒng)問責(zé)考核機(jī)制的建立，保證項(xiàng)目初步數(shù)據(jù)的完整性，為提高PPP投資項(xiàng)目施工質(zhì)量提供了必要的保證。規(guī)范化應(yīng)對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)PPP投資項(xiàng)目的開發(fā)效益得到了提升，同時(shí)有效地防范并化解了風(fēng)險(xiǎn)[4]。

3.6 建設(shè)階段風(fēng)險(xiǎn)防范

通過對(duì)PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的分析，建設(shè)階段作為重要階段，對(duì)項(xiàng)目的成敗有著重要的影響。介于風(fēng)險(xiǎn)之間，對(duì)整個(gè)生命周期的影響權(quán)重較高。根據(jù)施工階段的評(píng)估結(jié)果，風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重分為安全風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、資金周轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)和工程變更風(fēng)險(xiǎn)。為確保PPP投資項(xiàng)目有序推進(jìn)，需要要建立項(xiàng)目模式清單，搭建項(xiàng)目信息平臺(tái)，及時(shí)錄入項(xiàng)目信息和經(jīng)濟(jì)測(cè)量指標(biāo)，確保項(xiàng)目有據(jù)可查。保證環(huán)境和人員的安全，避免因管理不善造成的安全風(fēng)險(xiǎn)。施工安全是建設(shè)的主要條件，確保在合理許可范圍內(nèi)，設(shè)計(jì)人員嚴(yán)格按照要求進(jìn)行設(shè)計(jì)，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)情況制定合理的設(shè)計(jì)方案。 對(duì)安全措施進(jìn)行評(píng)估，與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作為施工設(shè)備和人員購(gòu)買保險(xiǎn)。打好安全培訓(xùn)基礎(chǔ)，在思想層面做好工作，根據(jù)工種在不同階段做好施工記錄，定期對(duì)人員進(jìn)行安全培訓(xùn)，提高安全意識(shí)。在項(xiàng)目開工前已就施工安全問題達(dá)成一致。根據(jù)合同成立了安全監(jiān)控小組，負(fù)責(zé)監(jiān)控和管理安全問題，以驗(yàn)證項(xiàng)目中的安全風(fēng)險(xiǎn)。利用潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素解決安全設(shè)施不完善問題，減少安全問題的發(fā)生。制定安全標(biāo)準(zhǔn)并定期進(jìn)行檢查，對(duì)違規(guī)人員進(jìn)行適當(dāng)?shù)奶幜P。項(xiàng)目中的具有突發(fā)性、不可預(yù)測(cè)性的風(fēng)險(xiǎn)，不能單靠一方減少損失，需要各方應(yīng)對(duì)。如遇不可抗力必須制定應(yīng)急預(yù)案，將風(fēng)險(xiǎn)降至最低，也可以決定將不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。在解決風(fēng)險(xiǎn)問題之前，聯(lián)系保險(xiǎn)代理機(jī)構(gòu)，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)可以向機(jī)構(gòu)提出索賠，以降低風(fēng)險(xiǎn)帶來的經(jīng)濟(jì)損失。此外，加強(qiáng)資金使用監(jiān)管，制定綜合結(jié)算制度，確保做到資金使用清晰。 同意承包商與材料供應(yīng)商達(dá)成一定的協(xié)議，在市場(chǎng)價(jià)格變化下將成本降至最低。在資金周轉(zhuǎn)方面，建設(shè)方案要做好資金分配，對(duì)每個(gè)項(xiàng)目所需資金進(jìn)行評(píng)估，做好資金準(zhǔn)備，并在緊急情況下提取項(xiàng)目?jī)?chǔ)備金。做好各環(huán)節(jié)資金的使用，讓資金得到充分的利用。關(guān)于工程變更的風(fēng)險(xiǎn)，與施工單位明確工程變更的工期延長(zhǎng)及費(fèi)用。派專業(yè)律師對(duì)合同進(jìn)行管理，規(guī)范施工中的合同，制定項(xiàng)目施工階段的計(jì)劃，并有效協(xié)商成本和造價(jià)問題，并在合同中作出說明。因施工方變更項(xiàng)目后應(yīng)及時(shí)說明情況，以方便申請(qǐng)，為后續(xù)打好基礎(chǔ)。關(guān)于工期延期的風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)議需要明確工期、開工時(shí)間等延長(zhǎng)工期的問題。工期延誤會(huì)引起糾紛，如誤工費(fèi)用和賠償?shù)龋瑧?yīng)在文件中明確說明，避免糾紛的發(fā)生。合理優(yōu)化配置資源，編制建設(shè)方案，根據(jù)項(xiàng)目檢查工期和安全等方面，建立預(yù)警系統(tǒng)，以此來制定解決方案以避免項(xiàng)目發(fā)生延誤。

3.7 建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)制

通過PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分布，需要制定各階段運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)防范方案，基于投資風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)機(jī)制，監(jiān)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)問題。收集、評(píng)估和跟蹤風(fēng)險(xiǎn)，并在風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)做出決策。為系統(tǒng)地監(jiān)測(cè)PPP投資風(fēng)險(xiǎn)問題，成立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)小組。由項(xiàng)目管理人員、法律人員、財(cái)務(wù)人員和施工人員組成，根據(jù)不同職責(zé)共同監(jiān)督項(xiàng)目。在監(jiān)督過程中，基于各自的分工不同，定期對(duì)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)進(jìn)行審核，并記錄風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的變化。組織各部門人員對(duì)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，將風(fēng)險(xiǎn)控制在合理的范圍內(nèi)。對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)提出科學(xué)的管控建議，以便及時(shí)采取措施降低風(fēng)險(xiǎn)。

4.結(jié)語

為有效規(guī)避PPP投資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況采取措施。在實(shí)踐中要做好項(xiàng)目前期工作，打牢項(xiàng)目運(yùn)作基礎(chǔ)，加強(qiáng)融資管理，科學(xué)選擇PPP投資項(xiàng)目，基于項(xiàng)目投資回報(bào)率的提升，確保PPP投資項(xiàng)目順利開展。由于我國(guó)PPP項(xiàng)目起步較晚，在風(fēng)險(xiǎn)分析和規(guī)避方面經(jīng)驗(yàn)不多。因此，基于PPP投資項(xiàng)目發(fā)展需要更多的信息研究為PPP模式應(yīng)用奠定良好的基礎(chǔ)，為PPP投資項(xiàng)目的推廣做出必要的貢獻(xiàn)。