農村環(huán)境衛(wèi)生治理影響因素的分析與對策
——以廣東湛江后壇村為例

羅余方，丘旭溪，何嬌

1.廣東海洋大學，廣東 湛江 524088；2.湛江中心人民醫(yī)院，廣東 湛江 524088

在十三屆全國人大三次會議上，全國人大代表黃炳峰提交了關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深入推進農村污水、垃圾、廁所三大革命的建議，建議有效處理農村污水、有效處置農村生活垃圾，對農村廁所進行徹底革命，努力建設生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村。農村環(huán)境衛(wèi)生儼然已成為當前新農村建設的重要一環(huán)，通過對農村環(huán)境公共衛(wèi)生建設發(fā)展的反思和研究，對于加快建設新農村的具有重要的理論意義和實踐價值。當前學界已經有學者關注到了農村環(huán)境衛(wèi)生治理的相關問題，有學者認為惡劣的自然條件、貧困、人們衛(wèi)生意識的淡薄等是影響環(huán)境衛(wèi)生的主要因素,另外政府治理單方也存在局限[1]，需要發(fā)揮政府職能、加大資金投入、加大環(huán)境衛(wèi)生日常管理、提高村民環(huán)保意識[2]、創(chuàng)新多元主體治理的運行體制和機制是解決農村環(huán)境問題的辦法。以往研究對農村的環(huán)境衛(wèi)生進行深入剖析，但這些研究大多只關注當下的現(xiàn)狀和問題，鮮有歷時性的動態(tài)研究。文章以湛江市后壇村為田野調查單位，運用定性研究的方法，通過使用半結構訪談法、觀察法和歷史文獻研究法，對后壇村環(huán)境衛(wèi)生治理的歷史和現(xiàn)狀進行了深入的個案研究。運用社會變遷理論研究其環(huán)境衛(wèi)生治理政策的歷史變化及其影響因素，以國家政策對應社會變遷理論中的“分化”、文化價值觀的改變對應“價值普遍化”，最后為農村的環(huán)境衛(wèi)生建設提出科學的建議。

1 后壇村環(huán)境衛(wèi)生建設的現(xiàn)狀及問題

1.1 后壇村環(huán)境衛(wèi)生建設的現(xiàn)狀

后壇村當前的環(huán)境衛(wèi)生治理的總工作為落實“三清三拆三整治”專項行動，目標為從根本上解決農村的臟亂差環(huán)境衛(wèi)生問題，并逐步形成生態(tài)宜居、環(huán)境優(yōu)美的農村新風貌。本文所指的環(huán)境衛(wèi)生是指與人們生產活動等直接相關的，包括生活垃圾和廢水廢物的等環(huán)保處理，與環(huán)境衛(wèi)生方面相關的衛(wèi)生設施的建設等。實地調查所得的具體情況如下：

在垃圾處理方面，該村共有3個水沖式公共廁所、4個垃圾集中點。自2019年起后壇村建立起了PPP(PPP 是指政府公共部門在與非政府的主體合作過程中，使非政府主體利用其所掌握的資源參與提供公共工程等公共產品和服務，從而實現(xiàn)政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益)公私合營模式，將垃圾處理工作外包給環(huán)衛(wèi)公司，以戶收集、村運輸、鎮(zhèn)處理的方式進行，目標垃圾無害化處理率大于80%，但不足的是實地調研表明垃圾堆積沒有及時處理的情況仍然普遍存在。在調查過程中還發(fā)現(xiàn)了其他一些問題：一是垃圾衛(wèi)生的處理缺乏相關的硬性法律規(guī)定和標準。在查閱了相關的文獻和文件之后，本小組沒有發(fā)現(xiàn)后壇村有垃圾處置的規(guī)章制度和具體要求，大體上只是張貼宣傳海報等進行鼓勵。二是垃圾處理基礎硬件設施不足。后壇村所處的位置為高校附近，每天快遞包裝垃圾、餐飲垃圾和其他生活垃圾等特別多，在調研期間發(fā)現(xiàn)垃圾桶、垃圾池數(shù)量明顯不夠，很多垃圾堆放在路邊臭氣熏天。三是環(huán)衛(wèi)組織的運行方式不成熟。調研地點的垃圾收集車僅每天早上收集一次垃圾，而當特殊時期產生的垃圾較多時，無法全部一次性收集走，便又要去下一個村莊收集，此時的垃圾便直接滯留在原來的地方造成垃圾堆積惡臭的情況。

在污水治理方面，后壇村政策上的目標是城鎮(zhèn)周邊村莊污水納入城鎮(zhèn)污水處理處理系統(tǒng)統(tǒng)一處理，邊緣村莊采用化糞池加厭氧生物裝置、人工濕地等小型分散式污水處理方式，事實上，實地調查中也發(fā)現(xiàn)這個目標仍然暫時尚未實現(xiàn)。在考核監(jiān)督方面是以定期視察的方式，以指標量化評分，在具體的操作中存在表述不清晰的現(xiàn)象。后壇村污水治理所存在的具體問題：一是污水處理基礎設施如管道等排水設施不夠。在農村隨處可見暴露在外的排水渠，里面除了生活還有一些掉下去的垃圾，蒼蠅蚊蟲圍繞，有時散發(fā)出難聞的氣味，也未實現(xiàn)雨污分流，到了下雨時水流連帶垃圾沖往附近的河流，對環(huán)境衛(wèi)生造成污染。二是污水污染農田。周圍餐飲業(yè)產生大量油污廢水以及村民日常的污水直接排往附近的農田，造成部分農田荒廢。三是污水排放監(jiān)管不到位。由于農村缺乏相對應的衛(wèi)生監(jiān)管部門，政府部門人手有限，污水排放缺乏有效的監(jiān)管，導致村民和商販亂排放污水。

1.2 后壇村環(huán)境衛(wèi)生建設面臨的問題

1.2.1 村集體的環(huán)境衛(wèi)生治理專項經費不足

目前來說湖光鎮(zhèn)農村的垃圾處理費用主要來自于村集體，上級部門也仍然存在經費問題，村干部有治理的積極性而沒有相應的資金支持和維護。湖光鎮(zhèn)有24個行政村，按照江蘇省用23.1億元建成1 028個行政村的環(huán)境整治工程為例計算，那么就需要大約5 400萬的資金，而這是當前湖光鎮(zhèn)暫時難以承擔的。一位村干部這樣描述當前面臨的困境：“我們當然也是想要把村里面的環(huán)境搞干凈一點啦，每天那么多學生在這里消費產生那么多垃圾，但是建垃圾池啊、垃圾桶啊，垃圾分類啊都要很多人力物力難免有時候做不到位。”

1.2.2 專職管理衛(wèi)生工作崗位缺位

污水和垃圾衛(wèi)生實際上并沒有專職人員進行管理整治，村干部由于數(shù)量不夠，缺少更專業(yè)的管理技能，因此在很多事情上基本都是大包大攬，對村子的環(huán)境衛(wèi)生工作常常因工作的其他事情占據(jù)，精力不足。

1.2.3 村民環(huán)境衛(wèi)生的自治意識比較薄弱

2018年7月18日，“美麗農墾萬里行”啟動儀式在濱城大連隆重舉行。原農業(yè)部常務副部長劉成果及黑龍江農墾旅游局領導及嘉賓，農墾直供店各分公司負責人及會員代表們近600人共同開啟并見證了這美好時刻。

筆者在調查中發(fā)現(xiàn)，村民參與自己村莊衛(wèi)生治理的積極性比較低，當村民自家的農田被污水污染的時候，村民往往想的是求助于政府有關部門來解決問題，而非利用村集體的力量，把它作為一種公共事務來處理。

2 農村環(huán)境衛(wèi)生治理的影響因素

后壇村所面臨的環(huán)境衛(wèi)生方面的問題在當下中國的鄉(xiāng)村具有一定的典型性，以往的研究已經從環(huán)境治理、經濟發(fā)展、文化意識等多個方面分析其原因，這些分析多是從橫向的角度來看問題，筆者從歷史性的緯度，選取國家環(huán)境衛(wèi)生政策變遷的視角來分析當下農村的環(huán)境衛(wèi)生問題的形成的深層原因，與此同時在國家政策變化的影響下，村民的環(huán)境衛(wèi)生意識的變化也同樣值得探討。國家政策變遷作為一種外在的影響因素，最終是通過村民的內在價值觀念的轉變，來產生長遠的影響的。

2.1 1949年以前的環(huán)境衛(wèi)生治理政策

在古代中國，自然和社會生態(tài)處在一種相對平衡的狀態(tài)，我國農民自古就有將糞便用來肥田的傳統(tǒng)，因此一直以來糞尿被視為一種有價值的資源而非生活垃圾，在城市里還有糞商、糞行等職業(yè)。在古代中國，無論是在鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)，環(huán)境衛(wèi)生問題都不突出，國人也比較缺乏現(xiàn)代公共衛(wèi)生的觀念和行為。近代以來，西方的環(huán)境衛(wèi)生觀念開始影響中國近代的衛(wèi)生觀念和行為。在清末的時候，當時管理者已經開始意識到引入專門的管理機構、制度的必要性，至此，國家的權力介入公共衛(wèi)生的經常性管理之中，作為國家現(xiàn)代化重要組成部分的國家衛(wèi)生行政逐步建立[3]。民國時期，梁漱溟、晏陽初等知識分子發(fā)起了所謂“鄉(xiāng)村建設”運動，旨在全面改造傳統(tǒng)農村的模式,其內容包括對農村政治、農業(yè)經濟和農民素質的現(xiàn)代性改造，內容涵蓋政治改革、文化教育、衛(wèi)生保健、移風易俗、科技改良和推廣等內容[4]。

2.2 1949年以后到改革開放時期的環(huán)境衛(wèi)生治理的方針政策

在1949—1952年，新中國成立之初，百廢待興，當時全國有瘟疫流行，出于改變舊中國不衛(wèi)生狀況，消除傳染病，黨中央在全國普遍開展了群眾性衛(wèi)生運動。1952年春，朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)，美國對朝鮮和我國發(fā)動了細菌戰(zhàn)爭。在保家衛(wèi)國大背景下，群眾性衛(wèi)生防疫運動得以迅速發(fā)展，當時的人們把這項運動稱之為“愛國衛(wèi)生運動”。這場愛國衛(wèi)生運動是一場自上而下的群眾運動，我國城鄉(xiāng)衛(wèi)生面貌以及疾病流行狀況都得到了有效改善和控制,對國家公共衛(wèi)生事業(yè)和社會健康發(fā)展起到重要推動作用。在1978年4月，國務院發(fā)出《關于堅持開展愛國衛(wèi)生運動的通知》，通知指出，愛國衛(wèi)生運動是移風易俗、改造國家的一場深刻革命。同年8月確定了新時期愛國衛(wèi)生運動的任務是：城市重點整治環(huán)境衛(wèi)生，農村管好水、糞，標本兼治[5]。1989 年，國務院發(fā)布了《關于加強愛國衛(wèi)生工作的決定》，提出愛國衛(wèi)生工作的基本方針是：“政府組織，地方負責，部門協(xié)調，群眾動手，科學治理，社會監(jiān)督?！秉h的十八大以來，愛國衛(wèi)生運動進入了新的發(fā)展時期。習近平總書記指出，要繼承和發(fā)揚愛國衛(wèi)生運動優(yōu)良傳統(tǒng)，發(fā)揮群眾工作的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，持續(xù)開展城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整潔行動，加大農村人居環(huán)境治理力度，建設健康、宜居、美麗家園。2017 年 5 月 12 日，在愛國衛(wèi)生運動 65 周年暨全國愛國衛(wèi)生工作座談會上，黨中央提出了新時期愛國衛(wèi)生運動的 42 字方針，“以人民健康為中心，政府主導，跨部門協(xié)作，全社會動員，預防為主，群防群控，依法科學治理，全民共建共享”。黨的十九大報告明確提出：“堅持預防為主，深入開展愛國衛(wèi)生運動，倡導健康文明生活方式，預防控制重大疾病?！盵6]經歷了60多年的發(fā)展演變，我國的愛國衛(wèi)生運動的內容不斷深化和豐富，成為我們黨把群眾路線運用于衛(wèi)生防病工作的成功實踐。

2.3 改革開放以來的環(huán)境衛(wèi)生治理的方針政策變遷

我國的環(huán)境現(xiàn)代化管理是從1973年開始的，環(huán)境治理主要在工業(yè)和城市領域，農村環(huán)境衛(wèi)生治理與之相比顯得力度不夠，隨著改革開放繼續(xù)深化和經濟的持續(xù)發(fā)展，農村生活垃圾和污水問題的出現(xiàn)，國家開始出臺相關的政策。政策對于農村環(huán)境治理的影響可以分為兩個維度來看，一是政治主體的角色變遷，二是在治理模式的變遷。政治主體在農村環(huán)境衛(wèi)生治理中的角色類型由命令型轉變?yōu)橐I型。

改革開放時期農村衛(wèi)生治理的政策特點是強調黨和政府政權組織對農村衛(wèi)生治理權利的掌控，國家按照強制性行政手段的控制方式對農村進行規(guī)劃治理。此外，政府作為治理主體對農村環(huán)境衛(wèi)生進行治理，資金基本由財政補貼，采用自上而下的政府機關進行全面的統(tǒng)籌和管理。后壇村在2008年建了一個水泥垃圾池，在此以前，由于當時的垃圾塑料制品不多，家家戶戶的垃圾都是在家門口附近采用焚燒的方式處理，一些廚余垃圾、牲畜糞便、舊衣服等直接進行填埋作為肥料。垃圾池建立是響應政府的號召建立起來的，村民實際上不愿意也不需要使用垃圾池，自己就基本能進行無害化處理，垃圾池的使用是幾年后，隨著附近高校的學生到村莊活動頻繁，以及生活垃圾種類的變化，導致垃圾量增多之后才逐漸開始使用，政府在這個時期的治理呈現(xiàn)出了強制性。

隨著改革開放的深化，進入新農村建設時期，市場經濟體制日益成熟，國家開始引入市場參與治理，開始興起了PPP模式進行契約化管理。到新農村建設時期，逐漸從一元治理過度到了多元治理，政治主體在此過程中呈現(xiàn)出了分權治理的特點，將治理的權利分給了農村基層并納入市場機制，由國家政府引領各方參與體現(xiàn)出了政治權利的收縮。在新農村建設的背景下，國家對農村環(huán)境衛(wèi)生的治理政策大體上是以政府治理為主，市場治理逐漸為輔的方向。后壇村的衛(wèi)生治理在前期屬于村干部包攬的狀態(tài)，資金主要依靠上級撥款，取得的成效也不佳，到了2014年開始引入市場機制，由環(huán)衛(wèi)公司負責，相比以前提高了村里面的環(huán)境衛(wèi)生狀況，村民的滿意度更高。雖然相比傳統(tǒng)的治理方式市場機制取得了較大的進步，但依然是不夠成熟的，環(huán)衛(wèi)公司治理生活垃圾的現(xiàn)狀存在一些問題，垃圾車不顧實際情況每天只收一次垃圾，而一次收不完時便出現(xiàn)了堆積，村民頗有微詞。缺乏第三方市場治理的規(guī)范，主體的責任界定及監(jiān)督管理和核查處罰實施細則上沒有明確的規(guī)定等。

3 國家政策變化對村民自身衛(wèi)生觀念變化帶來的影響

3.1 環(huán)境衛(wèi)生觀念的現(xiàn)代性轉變

在民國時期，晏陽初先生推動鄉(xiāng)村建設運動，目的在于改變中國農民貧弱私愚的四大特征，當時中國的知識分子受到西方觀念的影響，認為徹底改變傳統(tǒng)中國的落后現(xiàn)狀，不單只依靠自上而下的制度變遷，還需要從廣大農民的觀念入手，對農民素質的現(xiàn)代性改造，這其中就包括環(huán)境衛(wèi)生的觀念。建國初期的愛國衛(wèi)生運動更是把對基層民眾的環(huán)境衛(wèi)生觀念的改造提升到了國家層面意義上的群眾運動。二者不論其實際上對中國農村的環(huán)境衛(wèi)生帶來多大改變，但對農民的環(huán)境衛(wèi)生觀念的影響是巨大的。

以后壇村為例，這其中比較明顯的是對垃圾的觀念認知。在過去村民一般不會把生活垃圾尤其是人和牲畜的糞便視為無用之物丟棄，而是把垃圾堆放到家附近的某處，讓它自然腐爛分解，變成農家肥。根據(jù)村里的老人講，在建國以前，村里很多家庭受條件和觀念的影響，人和豬、牛、雞、鴨等牲畜家禽會共居一個房子，在建國以后，這樣的情況才逐漸消失。村里在集體化時期就建起了公共廁所，隨地大小便等逐漸被村里人認為是不文明的行為。而這些變化的背后是農民環(huán)境衛(wèi)生觀念的改變，農民慢慢開始用現(xiàn)代文明的觀念來取代過去舊的衛(wèi)生觀念。

3.2 環(huán)境衛(wèi)生治理從人治到法治的觀念轉變

農村是一個熟人社會，“朝碰頭晚見面”的小圈子中道德約束是人們自治內在約束手段，把干凈的水變成了污水便會受到道德的譴責，而這個人也會在很長一段時間內抬不起頭，甚至在十幾年前還有因為這些水衛(wèi)生治理產生小型打架斗毆等現(xiàn)象。但近年來，這樣的行為邏輯正在發(fā)生改變。社會變遷使得衛(wèi)生治理從以前的道德約束逐漸走向法律制度約束的趨勢。國家在近年來相繼出臺很多有關環(huán)境衛(wèi)生方面的法律法規(guī)，不斷加大了社會法治的宣傳力度，這些都在一定程度上改變村民的法治觀念。例如在前幾年后壇村周圍的水源被污染了，當?shù)卮迕癫扇〉氖钦蚁嚓P部門還有上訪等方式，試圖通過法律正規(guī)途徑得到解決和賠償。后壇村的環(huán)境衛(wèi)生自我治理的方式正由傳統(tǒng)禮俗社會的道德約束，轉向現(xiàn)代法理社會的法律規(guī)范，這種行為方式是社會轉型期人們自身觀念轉變適應社會環(huán)境的結果，村民個人與現(xiàn)代社會文化的融合度越高，環(huán)境衛(wèi)生治理越能夠更快往現(xiàn)代化的方向變遷。

3.3 從集體中心走向個體化

當今的農村社會環(huán)境跟集體化時期不同，正在經歷人類學家所說的社會結構的個體化進程，村民的自我意識較之過去增強了，具體體現(xiàn)在村民為村集體公共建設效力的激情減退。村民從集體化時期的大家意識變遷為了現(xiàn)在的小家意識，就如后壇村的村干部所說“農民的思想跟以前不同了，他們更多考慮個人的利益而不是集體利益。”后壇村每年會有一次環(huán)境衛(wèi)生清理的集體活動，2006年一開始的時候基本沒有人參加，到后來開始以15元獎勵的形式才有將近20人參加，而這些人基本都是沒有什么收入比較有時間的村民，其他大部分村民的積極性不夠。這種個體化的意識部分也源于引入市場治理機制。

4 結論和建議

4.1 結論

自近代以來，中國進入了幾千年未有之大變局，開啟了現(xiàn)代化的歷程?，F(xiàn)代化的內容涵蓋了科教文衛(wèi)等多個方面，環(huán)境衛(wèi)生的現(xiàn)代化是現(xiàn)代化內容里面極為重要的一塊。與城市相比，中國鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化進程要緩慢得多。本文通過對后壇村環(huán)境衛(wèi)生治理的歷史和現(xiàn)狀的田野調查，運用社會變遷理論去分析中國鄉(xiāng)村從傳統(tǒng)到現(xiàn)代轉變的過程，環(huán)境衛(wèi)生問題的影響因素及其背后深層的動力機制。研究發(fā)現(xiàn)，湛江市后壇村的環(huán)境衛(wèi)生狀況的歷史變遷受到來自國家政策層面和內在價值觀念層面兩個維度的影響。國家的政策始終是農村環(huán)境衛(wèi)生治理的風向標，是引導地方進行治理的主體，而農民內在的環(huán)境衛(wèi)生觀念的改變又會反過來影響治理效果。當前新農村現(xiàn)代化建設加快，農村環(huán)境衛(wèi)生治理所呈現(xiàn)的缺乏法律法規(guī)、資金不足、管理不規(guī)范等問題亟需解決，要實現(xiàn)新變革，必須從內外方面入手，加強多元治理主體的責任歸位，共同參與建設美麗生態(tài)宜居鄉(xiāng)村。

4.2 建議

從改革開放時期到現(xiàn)在的新農村建設時期，中國社會的轉型使得農村的制度基礎和社會基礎都發(fā)生了變遷，政策的偏向和意識的改變都是影響著農村環(huán)境衛(wèi)生治理的重要原因，因此，要實現(xiàn)創(chuàng)新性的治理變革，在保存?zhèn)鹘y(tǒng)的農業(yè)時代環(huán)境衛(wèi)生治理好的方面的同時，還需從政府、地方、村民三方面入手，在制度、政策和意識形態(tài)上進行變革。要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，當下的鄉(xiāng)村社會治理調整治理結構，把市場歸回給市場，社會還給社會，讓政府、市場、社會各司其職，互相配合，彼此監(jiān)督，實現(xiàn)治理主體的多元合作，是政府、市場、社會三位一體的治理結構。良好農村環(huán)境衛(wèi)生狀況既是農民健康的前提條件，也是促進農村經濟和社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

4.2.1 在政府層面

首先是法制建設，中國政府進行環(huán)境衛(wèi)生治理的強制性力量，保證了所進行相關活動的正當性，有關部門應該進行修訂完善關于水衛(wèi)生、垃圾衛(wèi)生方面的法律條文，借鑒取得良好成效的中國其他地區(qū)的經驗，根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況循序漸進制定、實施，并且對應的監(jiān)督部門為監(jiān)督工作制定工作細則和考核標準。其次，政府應該加大垃圾處理站、污水處理站等設施建設投入，提高農村垃圾和污水處理率，因地制宜對當?shù)剞r村衛(wèi)生進行具體的要求，將具體實現(xiàn)的目標分階段進行科學合理量化實施[7]。

4.2.2 在市場層面

農村的環(huán)境衛(wèi)生治理應該繼續(xù)全力深化以PPP模式為進行農村的基礎設施建設[8]，引入更加成熟的市場機制，提高社會力量進行環(huán)境衛(wèi)生建設的動力，整合社會資源和資金，政府對企業(yè)也進行一定的補貼和獎勵。與此同時，為了避免企業(yè)注重經濟效益主次不分，政府要加強監(jiān)督，從而實現(xiàn)更加成熟的公私合作模式。

4.2.3 在社會層面

轉變農村環(huán)境衛(wèi)生的理念，落實大衛(wèi)生、大健康理念。讓當代的農村居民在衛(wèi)生健康理念上的進行轉變是農村衛(wèi)生治理的重點和難點，從“政府治理”轉變?yōu)椤叭裰卫怼?，提高村民作為農村主人的意識，從多種新渠道進行衛(wèi)生健康意識的宣傳，促進衛(wèi)生健康工作從以治病為中心轉到以人民健康為中心[9]。此外充分發(fā)動鄉(xiāng)村社會成員廣泛參與，如大學生志愿者、社工組織等參與環(huán)境衛(wèi)生治理的宣傳，重建與時俱進的鄉(xiāng)規(guī)民約、鄉(xiāng)里制度，使社會行為得以規(guī)范，實現(xiàn)人人參與、相互監(jiān)督的新局面?？偠灾?，農村環(huán)境衛(wèi)生的改革需要建立起以政府為主導、部門之間協(xié)同、市場經營運作、公眾全面參與的長效機制。

利益沖突無