內(nèi)蒙古森林保險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)困境及化解途徑

徐 瑋

一、內(nèi)蒙古森林保險(xiǎn)發(fā)展的總體情況

內(nèi)蒙古政策性森林保險(xiǎn)開始于2013年，以“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、自主自愿、協(xié)同推進(jìn)”為原則，探索建立防范和化解林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的保障機(jī)制，增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)和可持續(xù)發(fā)展能力，促進(jìn)林業(yè)生態(tài)安全體系建設(shè)。試點(diǎn)初期，通過(guò)招標(biāo)形式確定森林保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，全區(qū)12個(gè)盟市分東西兩個(gè)標(biāo)段，東6盟市和內(nèi)蒙古自治區(qū)森工為第一標(biāo)段由人保財(cái)險(xiǎn)內(nèi)蒙古自治區(qū)分公司承保，包括呼倫貝爾市、興安盟、通遼市、赤峰市、錫林郭勒盟和烏蘭察布市這6個(gè)盟（市）下轄的62個(gè)旗（縣、區(qū)）以及內(nèi)蒙古自治區(qū)森工集團(tuán)所管轄區(qū)域的全部公益林和商品林承保權(quán)，承保份額超過(guò)80%；西6盟市為第二標(biāo)段由中華保險(xiǎn)內(nèi)蒙古自治區(qū)分公司承保，包含阿拉善盟、烏海市、巴彥淖爾市、鄂爾多斯市、包頭市和呼和浩特市，其他少數(shù)地區(qū)由太平洋保險(xiǎn)和大地保險(xiǎn)承保。

在承保方面，森林保險(xiǎn)實(shí)行以旗縣區(qū)林業(yè)主管部門和國(guó)有林業(yè)局作為代理投保人，統(tǒng)一投保、統(tǒng)一理賠、統(tǒng)一災(zāi)后治理和植被恢復(fù)的操作管理模式。全區(qū)各級(jí)林業(yè)主管部門在森林保險(xiǎn)組織管理上，全部建立起以林業(yè)站體系為核心的協(xié)調(diào)管理架構(gòu)，全區(qū)四級(jí)林業(yè)站全面參與、直接負(fù)責(zé)森林保險(xiǎn)各項(xiàng)管理工作。在保險(xiǎn)標(biāo)的方面，公益林以旗縣區(qū)為單位統(tǒng)一投保，商品林由森林經(jīng)營(yíng)者自主決定自愿投保。凡從事林業(yè)生產(chǎn)的林農(nóng)、林業(yè)專業(yè)合作組織、林業(yè)企業(yè)均可作為被保險(xiǎn)人。

內(nèi)蒙古政策性森林保險(xiǎn)實(shí)施以來(lái)，在化解林業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)和保障林農(nóng)收入取得了顯著成效。截至2020年底，全區(qū)累計(jì)投保森林面積30.83億畝，年均投保面積3.85億畝；實(shí)現(xiàn)了全區(qū)公益林和國(guó)有商品林保險(xiǎn)的全覆蓋；2020年實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入達(dá)6.61億元，與上一年度持平，占比全國(guó)森林保險(xiǎn)保費(fèi)收入比重為18.90%，保險(xiǎn)總額達(dá)2642.51億元，比2019年減少了1.68億元；2020年完成災(zāi)害理賠總賠付金額達(dá)2.13億元，簡(jiǎn)單賠付率達(dá)32%；各級(jí)財(cái)政投入政策性保費(fèi)補(bǔ)貼累計(jì)達(dá)40.22億元，2019年達(dá)6.03億元；森林參保面積和保費(fèi)補(bǔ)貼總量均居全國(guó)前列。

二、內(nèi)蒙古森林保險(xiǎn)發(fā)展面臨現(xiàn)實(shí)困境

（一）保險(xiǎn)產(chǎn)品供給不足，不能滿足林農(nóng)多元化的風(fēng)險(xiǎn)需求

森林保險(xiǎn)作為化解林業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的重要工具，其目標(biāo)是保障林業(yè)的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)和減少林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的損失。隨著林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)保障需求的日益增長(zhǎng)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)缺乏多元化的產(chǎn)品供給制約著林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者參與森林保險(xiǎn)的意愿。具體來(lái)看，目前內(nèi)蒙古森林保險(xiǎn)主要險(xiǎn)種包括森林綜合險(xiǎn)和森林火災(zāi)險(xiǎn)，就林業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率來(lái)說(shuō)，森林綜合險(xiǎn)和森林火災(zāi)險(xiǎn)的保障范圍能夠基本涵蓋林業(yè)生產(chǎn)面臨的大部分風(fēng)險(xiǎn)造成的損失，但基于林業(yè)生產(chǎn)的“露天”屬性，林業(yè)生產(chǎn)受氣候條件影響很大，因此針對(duì)于氣候條件開展的“天氣指數(shù)保險(xiǎn)”險(xiǎn)種目前還未得到有效開展；另一方面，當(dāng)前政策性森林保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼范圍主要以公益林為主，2016年開始商品林納入財(cái)政補(bǔ)貼的范圍，而公益林的投保主體多是地方林業(yè)主管部門或者國(guó)有林業(yè)局，商品林由于有30%的保費(fèi)林農(nóng)自己承擔(dān)導(dǎo)致其參保意愿不強(qiáng)。除此之外，以林農(nóng)為經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)濟(jì)林目前尚未納入財(cái)政補(bǔ)貼范圍，大大降低了林農(nóng)參與森林保險(xiǎn)的意愿。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前內(nèi)蒙古有173萬(wàn)畝以果樹為主的喬木經(jīng)濟(jì)林，這些經(jīng)濟(jì)林每年不同程度受到風(fēng)、雹、凍、蟲、旱等自然災(zāi)害侵?jǐn)_，致使林農(nóng)每年平均經(jīng)濟(jì)損失率在30%左右，大大降低了農(nóng)民的收入（王建和，2018）。

（二）保險(xiǎn)費(fèi)率厘定不盡科學(xué)，缺乏風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分

林業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)受自然、氣候、經(jīng)濟(jì)等因素影響，其不同區(qū)域所處的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)并不相同。從氣候條件看，內(nèi)蒙古地區(qū)從西向東依次包含干旱區(qū)、半干旱區(qū)和濕潤(rùn)半濕潤(rùn)區(qū)域；按森林資源分布來(lái)看，呈現(xiàn)東多西少的特征，因此，林業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)由西向東呈現(xiàn)逐漸遞減趨勢(shì)，森林保險(xiǎn)費(fèi)率水平應(yīng)差異厘定。然而，實(shí)踐中內(nèi)蒙古保險(xiǎn)費(fèi)率厘定水平處于較為單一的狀態(tài)，2013年政策性保險(xiǎn)試點(diǎn)初期其保險(xiǎn)費(fèi)率水平為4‰，2016年以后經(jīng)過(guò)調(diào)整森林保險(xiǎn)費(fèi)率水平為2.5‰，保險(xiǎn)費(fèi)率水平厘定缺少差異化。縱觀全國(guó)范圍內(nèi)森林保險(xiǎn)的發(fā)展歷程，普遍存在著缺少風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃、費(fèi)率厘定單一的問題，其主要原因，一是森林是一種公共物品，同時(shí)具有災(zāi)害發(fā)生低頻率高損失的特征，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在追求經(jīng)濟(jì)利益的前提下，對(duì)于創(chuàng)新森林保險(xiǎn)費(fèi)率厘定缺乏動(dòng)力；二是結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)科學(xué)厘定保險(xiǎn)費(fèi)率，需要具有林業(yè)專業(yè)背景的技術(shù)人員支撐，同時(shí)需要森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)及林業(yè)生產(chǎn)的歷年災(zāi)害、氣候及地理信息等數(shù)據(jù)，特別是需要《森林資源數(shù)據(jù)》和《森林清查數(shù)據(jù)》，這一類數(shù)據(jù)在內(nèi)蒙古地區(qū)甚至全國(guó)范圍內(nèi)均屬于非公開類數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的可獲得性制約了森林保險(xiǎn)費(fèi)率差異化厘定的步伐。

（三）保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)查勘定損時(shí)間長(zhǎng)，理賠資金到賬晚

林業(yè)生產(chǎn)相對(duì)較為復(fù)雜，一旦發(fā)生森林災(zāi)害事件，涉及林業(yè)主管部門、財(cái)政部門、保險(xiǎn)公司等多部門共同協(xié)作才能快速實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)事故的查勘、定損和理賠等過(guò)程。由于林業(yè)生產(chǎn)的特殊性，多數(shù)屬于集中連片的區(qū)域，一旦發(fā)生森林災(zāi)害，如得不到及時(shí)控制或采取相應(yīng)措施較晚，將會(huì)導(dǎo)致林業(yè)受損的面積不斷擴(kuò)大，造成更大的損失。目前，保險(xiǎn)公司采取的理賠原則是“大災(zāi)大賠、小災(zāi)小賠、無(wú)災(zāi)不賠”。而實(shí)際發(fā)生森林保險(xiǎn)責(zé)任時(shí)，由于保險(xiǎn)公司報(bào)災(zāi)確定手續(xù)環(huán)節(jié)較多，報(bào)災(zāi)后還需要持續(xù)跟進(jìn)才能使災(zāi)害受理推進(jìn)下去，大部分賠款要等到災(zāi)后很長(zhǎng)時(shí)間才能到位。當(dāng)發(fā)生森林火災(zāi)時(shí)，如果保險(xiǎn)公司能夠拿出一定比例資金用于災(zāi)前預(yù)防或發(fā)生火災(zāi)時(shí)及時(shí)撥付一定的墊付資金，能夠及時(shí)有效的控制火災(zāi)的蔓延，減少林業(yè)生產(chǎn)的損失率。當(dāng)森林資源遭遇蟲害時(shí)，森林蟲害發(fā)生的歷期很短，幼蟲階段有十幾只，不等賠償資金到賬就已經(jīng)變成蛹落地或變成成蟲飛走，蟲害只能第二年治理。因此，如果保險(xiǎn)公司能及時(shí)預(yù)支部分藥劑款，當(dāng)年就可以取得治理蟲害的效果，減少林業(yè)生產(chǎn)的損失。

（四）政府政策支持與監(jiān)管力度存在一定缺陷

2019年10月，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會(huì)和林草局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），《指導(dǎo)意見》明確了政府引導(dǎo)的地位，因此，政府在森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開展中有著提供政策支持、做好組織協(xié)調(diào)及規(guī)范市場(chǎng)秩序的作用。同時(shí)，森林具有保持水土流失、鞏固生態(tài)功能以及公共物品的屬性，給予政府職能很大的發(fā)揮空間。目前，內(nèi)蒙古森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)在實(shí)際開展過(guò)程中，存在著基層政府與保險(xiǎn)公司間政策銜接不暢通的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在縣級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)貼存在較大困難，特別是貧困山區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼更是加大了縣級(jí)財(cái)政壓力，進(jìn)而導(dǎo)致縣級(jí)政府不主動(dòng)無(wú)能力推動(dòng)森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展，這與配套績(jī)效制度不完善存在很大的關(guān)系。另外，政府對(duì)于保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的考核評(píng)價(jià)工作存在不及時(shí)現(xiàn)象，如內(nèi)蒙古政策性森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)主要由中國(guó)人保公司、中華聯(lián)合保險(xiǎn)、大地保險(xiǎn)和太平洋保險(xiǎn)公司四家公司承保。政府對(duì)保險(xiǎn)公司的考核方式遵照《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)績(jī)效考核管理辦法》定期對(duì)保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)進(jìn)行評(píng)價(jià)，而在實(shí)際中，政府對(duì)保險(xiǎn)公司的考核期限由于多種原因存在滯后現(xiàn)象，不能及時(shí)對(duì)保險(xiǎn)公司做出考核評(píng)價(jià)，雖然已出臺(tái)相應(yīng)的考核辦法，但在實(shí)際執(zhí)行中并沒有真正落實(shí)到位，使得保險(xiǎn)公司在業(yè)務(wù)開辦上的效率有所降低。

三、內(nèi)蒙古森林保險(xiǎn)現(xiàn)實(shí)困境化解途徑

（一）創(chuàng)新產(chǎn)品供給形式，開展多品種、多年期森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)

多樣化的產(chǎn)品創(chuàng)新供給是決定產(chǎn)品科學(xué)性高低的另一關(guān)鍵因素，產(chǎn)品創(chuàng)新可以根據(jù)地區(qū)受災(zāi)的特征不同而具體實(shí)施。第一，針對(duì)保險(xiǎn)標(biāo)的來(lái)說(shuō)，可以適度開展以經(jīng)濟(jì)林樹種為標(biāo)的的保險(xiǎn)品種，以滿足廣大林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的保險(xiǎn)需求。具體可借鑒福建（蔣凡，2018）、浙江（王天會(huì)，2017）等南方地區(qū)的經(jīng)濟(jì)林險(xiǎn)種開展方式，豐富本地區(qū)的森林保險(xiǎn)供給。第二，結(jié)合內(nèi)蒙古地區(qū)擁有豐富的森林資源概況，轄區(qū)內(nèi)林木主要樹種有落葉松、白樺、櫟類、楊樹、黑樺、榆樹、樟子松、油松等喬木和錦雞兒、白刺、山杏、檸條、沙柳、梭梭、楊柴、沙棘等灌木?？筛鶕?jù)不同樹種、林齡開展多年期森林保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)（葉濤等，2016），創(chuàng)新森林保險(xiǎn)產(chǎn)品供給。第三，由于森林資源是一個(gè)“露天”產(chǎn)業(yè)，林木的生長(zhǎng)及生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)受自然條件影響較大，針對(duì)受氣候條件影響對(duì)林業(yè)生產(chǎn)造成的損失，可開展天氣指數(shù)保險(xiǎn)，進(jìn)一步保障林業(yè)生產(chǎn)的有序發(fā)展。

（二）構(gòu)建森林保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)地圖，科學(xué)分區(qū)厘定費(fèi)率

依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)水平的高低對(duì)相應(yīng)區(qū)域進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分區(qū)是合理厘定保險(xiǎn)費(fèi)率的重要前提（劉東，2014）。差別化的分區(qū)保險(xiǎn)費(fèi)率，是森林保險(xiǎn)向著專業(yè)化和精細(xì)化方向發(fā)展的重要途徑。同時(shí)，《指導(dǎo)意見》對(duì)構(gòu)建農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)地圖，建立科學(xué)動(dòng)態(tài)的費(fèi)率調(diào)整機(jī)制給予了明確的方向。因此，基于內(nèi)蒙古森林保險(xiǎn)實(shí)施中缺乏風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)劃分，缺少差異費(fèi)率厘定，針對(duì)這一產(chǎn)品科學(xué)性缺陷，建議采取的措施是對(duì)內(nèi)蒙古不同區(qū)域的森林風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行評(píng)估，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域劃分，構(gòu)建森林保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)地圖，并在此基礎(chǔ)上擬定差異的保險(xiǎn)費(fèi)率。具體可借鑒張英等（2018）對(duì)遼寧火災(zāi)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃；王珺等（2014）對(duì)浙江省4個(gè)縣區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃等；秦濤（2015）、王華麗（2011）、冷慧卿（2011）等對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行了森林保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃研究方法與思路。實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃的意義在于可以使林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的投保價(jià)格更加貼近受災(zāi)規(guī)律，使出現(xiàn)頻率低、賠付少的林農(nóng)享受更優(yōu)惠的價(jià)格。

（三）鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建立災(zāi)前預(yù)防聯(lián)動(dòng)機(jī)制

由于林木具有生長(zhǎng)周期長(zhǎng)和可再生性，如果林木遭受損失能夠得到及時(shí)的防治將會(huì)大大降低林木的損失率，降低森林生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于森林火災(zāi)，每年都要整修防火路、開辟防火道，進(jìn)行大量的設(shè)備、人力集結(jié)等災(zāi)前預(yù)防工作，如果投入及時(shí)，可大大減小火災(zāi)發(fā)生后的損失（王建和，2018）；另?yè)?jù)實(shí)地調(diào)研了解，如果對(duì)林木病蟲害加強(qiáng)災(zāi)害監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)，及時(shí)采取滅殺措施，會(huì)大大減少災(zāi)害的蔓延和損失。因此，為避免林木遭受更大的損失，保險(xiǎn)公司可由“大災(zāi)大賠、小災(zāi)小賠、無(wú)災(zāi)不賠”的賠付方式向“災(zāi)前預(yù)防、災(zāi)時(shí)施救、因?yàn)?zāi)賠付前置”賠付方式轉(zhuǎn)變。具體應(yīng)加大災(zāi)前預(yù)防投入和增加災(zāi)害預(yù)防經(jīng)費(fèi)，目前，中國(guó)人保財(cái)險(xiǎn)公司在賠付款的撥付上已經(jīng)進(jìn)行了改革。災(zāi)前賠付資金的設(shè)置，能夠使因?yàn)?zāi)受損的損失率降低。鼓勵(lì)其他承保公司也要加大設(shè)置災(zāi)前預(yù)防資金、人力、監(jiān)管等力度。

（四）充分發(fā)揮政府引導(dǎo)地位，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作

《指導(dǎo)意見》明確了政府與市場(chǎng)的邊界，森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開展涉及林業(yè)部門、財(cái)政部門、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等多個(gè)部門的共同協(xié)作，因此，政府應(yīng)該充分發(fā)揮其組織監(jiān)管職能，為森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開展提供良好的市場(chǎng)環(huán)境。同時(shí)，依托風(fēng)險(xiǎn)區(qū)位科學(xué)設(shè)定差別費(fèi)率，及結(jié)合不同樹種、林齡產(chǎn)品的創(chuàng)新設(shè)計(jì)，都需要“森林資源數(shù)據(jù)”和“森林資源清查數(shù)據(jù)”等，由于這一類數(shù)據(jù)普遍具有非公開性，保險(xiǎn)公司在實(shí)際創(chuàng)新產(chǎn)品設(shè)計(jì)中由于缺少林業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的支持而使得創(chuàng)新產(chǎn)品受阻。政府應(yīng)建立森林保險(xiǎn)發(fā)展數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，為保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃及差異厘定費(fèi)率提供一定的數(shù)據(jù)支撐；同時(shí)政府應(yīng)將對(duì)保險(xiǎn)公司的績(jī)效考核制度真正落到實(shí)處，對(duì)保險(xiǎn)公司受理、查勘、決案、賠付等各環(huán)節(jié)實(shí)際工作進(jìn)行打分，對(duì)打分偏低的保險(xiǎn)公司執(zhí)行“能 者上、不能者退出”制度。使日常工作中保險(xiǎn)公司能夠有效配合林業(yè)部門工作，推進(jìn)森林保險(xiǎn)工作健康持續(xù)發(fā)展。

（五）加大政策扶持力度，多角度提升承保投保積極性

森林保險(xiǎn)的發(fā)展離不開政策的大力支持，財(cái)政補(bǔ)貼是森林保險(xiǎn)得以有效開展的強(qiáng)有力支撐。政府政策支持主要體現(xiàn)對(duì)林農(nóng)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的扶持力度。在林農(nóng)層面，由于當(dāng)前內(nèi)蒙古森林保險(xiǎn)中經(jīng)濟(jì)林未能有效開展導(dǎo)致林農(nóng)的參與率較低，而商品林林農(nóng)參保的意愿不強(qiáng)，其原因是林農(nóng)對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，覺得參與森林保險(xiǎn)的作用不大；林農(nóng)繳納保險(xiǎn)費(fèi)用存在一定的困難，針對(duì)林農(nóng)層面存在的問題，應(yīng)加大宣傳教育，提高林農(nóng)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與保險(xiǎn)意識(shí)，鼓勵(lì)林農(nóng)積極主動(dòng)參保；加大對(duì)投保林農(nóng)的財(cái)政補(bǔ)貼力度，特別是對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)存在一定困難的林農(nóng)，財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步加大補(bǔ)貼力度；在保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)方面，對(duì)于保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)怠于創(chuàng)新產(chǎn)品及森林保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)成本高等現(xiàn)實(shí)問題，政府應(yīng)制定完善的激勵(lì)與退出制度。對(duì)于積極開展創(chuàng)新產(chǎn)品的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，給予一定的稅收優(yōu)惠等激勵(lì)政策。